(定稿)关于余庆县乡镇林业工作站管理情况的调查报告22.doc

关于余庆县乡镇林业工作站管理体制现状、现状分析及政策建议乡镇林业工作站的管理体制问题，一直是余庆在林业管理工作中所争议的问题。从2003年开始，贵州确立“生态立省”战略后，为了加快林业工作的快速、健康发展，按照省领导的讲话精神及国家林业局2000年3月颁发的6号令林业工作站管理办法的规定，全省各县市区纷纷理顺乡镇林业站的管理体制，由乡镇人民政府管理为主上划给县级林业主管部门直接管理。但是，余庆因各方面的原因，至今未上划，还是由乡镇人民政府管理。随着林业生态在社会发展中体现的地位和作用越来越突出，中共中央、国务院出台了关于加快林业发展的决定，中央与各级党委政府对林业工作的高度重视，乡镇林业站这一唯一的基层林业管理机构，在现代林业的管理中发挥了极其重要的作用，由于管理上的问题，矛盾也日趋突出。为了积极探索我县乡镇林业站的管理体制问题，我局对全县十个乡镇林业站的工作情况进行了深入细致的调研，现提供调查情况如下：一、乡镇林业工作站的主要职能。乡镇林业工作站是国家对林业生产经营实施组织管理的最基层机构，是森林资源的直接管理者，是林业行政执法体系的重要组成部分，是林业科技推广和社会化服务体系的主体，是林业系统联系群众的桥梁和纽带，是国家林业重点工程建设的基层组织保障。林业站根据森林法、中共中央 国务院关于加快林业发展的决定和林业工作站管理办法的规定，充分发挥职能作用，为林业的跨越式发展提供了坚实的基础保障。首先充分发挥了政策宣传职能。把党和国家有关林业建设的方针政策、法律法规宣传到千家万户，强化了公民的法制观念和绿化意识，动员农村广大群众参与林业生态建设，发展林业生产。其次充分发挥了资源管护和林政执法职能。切实保护管理好辖区内森林、湿地和野生动植物资源，依法查处破坏森林资源案件，协助调处山林权属纠纷。三是充分发挥了生产组织职能。组织、指导实施造林绿化规划，作业设计、种苗供应、技术指导、封山育林、森林抚育等各项工作，确保各项林业生产建设任务的完成。四是充分发挥了科技推广和社会化服务职能。通过建立科技推广示范基地，扩大科技成果在林业生产中的应用，加速科技成果转化。积极为林农提供产前、产中、产后服务，加强对乡村林场和非公有制林业的管理和指导，引导林农结合当地实际进行林业产业结构调整，加快广大农民脱贫致富的步伐。二、基本现状1、管理模式。余庆县乡镇林业工作站属于乡镇人民政府直接管理的事业机构，人权、财权均在乡镇人民政府，县林业局负责业务指导。2、人员结构。全县共有10个乡镇林业站，经县编委核定的编制数55人，基本按照大乡镇6人，小乡镇45人来定编，现在编人数110人，在岗人数52人。其中执有林业行政执法证的（也就是取得林业执法资格的）39人；专业技术人员32人。其中专业技术人员没有一人取得中级以上职称。3、工作情况。近三年来全县由乡镇林业站办理各类林业案件共798件，调处林权纠纷1146件。涉及木材1836立方米，罚没收入及木材变价收入约150万元。4、经费投入。近三年来各乡镇投入林业作经费18.65万元，主要用于乡镇林业站的办公业务费。县林业局共投入乡镇林业站建设296 万元。其中办公经费96万元，基础设施建设（含林业站办公房建设以及改善办公条件等方面）共计200万元。5、其它。近年来乡镇林业站干部职工中受党纪国法处理的有6人（含一名护林员）。2005年，大乌江违法发放林木采伐许可证案件涉及2人；2004年，白泥镇超权发放林木采伐许可证案件涉及2人，玩忽职守案涉及护林员1人； 2007年关兴镇滥用职权案涉及1人。主要都是职务方面的犯罪。三、现状分析1、占编人数多，在岗人数少。全县乡镇林业站总编制数只有55人，目前在编人数110人。超编制100%；而在岗人数只有52人，占在编人数47%；最多的熬溪镇超编17人。（表1）单 位白泥小腮龙溪大乌江构皮滩花山敖溪龙家松烟关兴合计定编数556865556455在编数13131989721767110在岗数669853524452超编数881305217203582、人员结构不合理。人员结构不合理主要指的一些特殊岗位的特殊人才。一是林业专业技术人员偏少，专业技术水平不高。全县十个乡镇的52名在职林业干部职工中具有专业技术职称的39人，占75%，没有一人取得中级以上职称资格，学林业相关专业的人更少，只有8人，占在岗人数的15%。林业专业技术人员偏少，按国家林业局规定林业站专业技术人员的比例应当不少于80。真正学林的只占15%。白泥、松烟、构皮滩、龙家、花山5个乡镇没有一个学林的专业技术员，最多的小腮镇有3人，龙溪镇2人，其余各乡镇1人。而这10多年来，余庆分配从林业院校毕业的大中专不少，但很多未从事林业工作，有的从事林业工作后又被调离岗位，这几年来因为我县乡镇林业专业技术人才的缺乏与专业技术水平的不高，在我县实施的天保工程、退耕还林等林业重点工程以及森林资源分类等方面出现规划不够科学合理、作业设计不高等。甚至有的乡镇在退耕还林已经实施几年的情况下，在政策兑现方面还存在着兑现数量不清，档案数据不完整，兑现数与基础数据不吻合等这样那样的问题。造成这些原因除了责任心不够外就是专业技术与业务水平不高。二是核发员、检疫员等特殊岗位人才缺乏（表2）。乡镇核发员共17名，按规定每站必须达到两名以上才能办理木材采伐证，但部分乡镇只有1名，导致这项工作无法开展。而检疫员在乡镇中没有专职，只有兼职人员，按国家林业局规定兼职检疫员没有签发检疫证的资格。森林植物产地检疫工作还得由县检疫站的人员到现场开展。该项工作在乡镇的开展情况基本是空白。（表2）单 位白泥小腮龙溪大乌江构皮滩花山敖溪龙家松烟关兴合计核发员122221222117检验员(专职)00000000000检验员(兼职)111111111110以上表中可以看出，白泥镇、关兴镇及花山乡缺少核发员，无法开展林木采伐的正常工作。3、人员不稳定。很多乡镇林业站人员流动频繁，对一些特殊岗位的人员经常调动到其它岗位，从2006年到现在全县10个乡镇林业站共调出15人，调入21人，7个乡镇林业站站长变动。有的人员到林业站工作不到一年就出现变动。特别是一些特殊岗位的人员的变动，对工作影响很大，比如白泥镇在只有两名核发员的情况下，今年另一名被调到村里工作，花山一名调到财政所工作，都导致这项工作无法正常开展。4、经费投入难保障。近三年以来乡镇政府共投入只有18.65万元，最多的乡镇3.6万元，最少的乡镇只有4000元，主要是用于乡镇林业站办公的基本业务费。按照县里给每个人头经费4000元计算，全县乡镇林业站三年应得经费65.4万元，而现在到位的只占28.5%。近年来对于林业工作站的基本建设主要是林业局的投入，从2003年起，县林业局分别投入200万元建设了或正在建设九个乡镇林业站办公楼，筹集96万元为每个乡镇购置车辆一台，微机两台。还根据实际情况每年给各乡镇林业站补助办公经费。但是林业站属于乡镇人民政府直接管理，人权、财权在乡镇，在林业局的在投入上，林业项目资金的使用情况、使用对象都有明确的规定，受到项目政策的调控和限制，投入林业站的基本建设经费难以合理化。5、林业行政执法难管理。2008年全县取得林业执法资格的有101人，其中乡镇49人，目前乡镇只有39人，离岗10人，2008年全县共查处林业行政案件372件，处罚违法人员376人。在林业行政执法上，由于乡镇林业工作站的人、财、物属于乡镇政府直接管理，但林业行政执法由县林业局管理，管执法的管不了人，管人的不能管执法，出现管理脱节、断档。2008年乡镇林业站办理上报审核的246件林业行政案件中有196件不规范，占79.7%，主要表现在：一是违法事实认定不清，证据不充分；二是适用法律法规的条、款、项填写不完整；三是作出处罚决定时，对案件定性不准确；四是无当事人是否要求陈述、申辩、听证记录；五是适用告知文书错误等。近几年都是县局下委托执法，但是由于管理不到位，在行政执法过程中问题较多，办案质量不高。有的乡镇在林业纠纷的调处上，出现不理不管，向上推诿，导致一些纠纷未及时处理，产生矛盾激化，为后调查处理的难度加大，龙溪秦宝山国有林场的雪压木清理就是一个典型例子。开始在计划清理中，一些群众矛盾和群众的想法没有引起林业站的高度重视，导致后面矛盾升级、激化。6、木材采伐手续办理繁锁。由于管理体制的原因，为了加强林木采伐的监控与管理，林业局不得不要求层层把关、层层审核的方式来办理林木采伐，但是导致目前农民在办理材木采伐时，手续十分繁锁，花钱不多、但时间长、环节多，办一起采伐证，要经过护林员、村委会、林业站站长、镇分管领导五级签字，每道签字后还要经过各级盖章。据群众反映，办理一个简单的采伐手续，得花去2030天。不适应现代林业的管理需求。7、乡镇林业干部违法违纪现象时有发生。近年以来，林业系统干部职工出现职务犯罪较为严重，2005年以来，在遵义市经检察院查处林业部门工作员渎职失职犯罪案件就达16件20人，在我县发生4起（含一起护林员玩忽职守）6人林业干部职工犯罪，全部发生在乡镇林业站，占全市的25%。而局机关没有一起因工作而违法犯罪。而造成犯罪的主要原因一是对工作不负责任，滥用职权，疏于监督或监管泛力，导致国家财产遭受严重损失。二是很多林业干部长期在一个岗位，一个地区工作，与当地的木材经营商长期打交道，慢慢的变成熟人，朋友。导致在林业工作特别是林业行政执法中，碍于情面，出现做人情事，办人情案，有的甚至于木材商相互勾结，而导致职务犯罪的发生。8、林业站的干部职工从事非林业工作的时间过多。据调查，各乡镇林业站干部职工每年都要用大量的时间和精力从事乡镇的中心工作，主要是烤烟的生产和收购、春耕备耕等工作。个别乡镇反映用于非林业工作的时间高达70%，最少的乡镇也反映达40%以上。这种情况使本来人手少，任务重的乡镇林业站更加难以发挥基层林业的管理职能，客观上造成林业监管工作时常处于缺位脱节状态。9、教育培训连续性得不到保障。林业工作是专业性较强的工作，为了适应林业的发展，在各段时期都要开展专业技术及业务知识的培训。近几年来，县林业局分别进行了林业行政执法、林木采伐管理、森林病虫害防治、植物检疫、森林防火等专业培训或资格培训。但是由于乡镇林业工作站的人员变动频繁，往往出现“培训快不如变动快”，使培训效果不明显，作用不大。林业站人员的业务素质没有得到提高，严重影响和制约我县着林业的健康发展。四、原因分析一是认识不到位，不重视林业工作。由于全球热效应的影响，随着社会发展中人们的生存和生活的需求，生态的作用越来越重要，绿色生态已经成为世界性关注的问题，中央与各级人民政府已经站在一个新的高度来认识，明确了林业在生态建设中的主体作用，林业工作成为社会普遍关心关注的问题。在余庆，林业经过历届政府的努力，林业生态取得了辉煌的成绩，森林覆盖率达到54.87%，农田保护林81935亩，全县气候温和，风调雨顺，多年来未发生重大的山体滑坡及泥石流事件，粮田被水打沙壅的现象基本上杜绝，生态效益已明显凸现出来。余庆先后获“全国绿化模范县”、“国家级生态示范区”、“全国绿色小康县”等国字号金色奖牌。正因为余庆生态良好的环境中，有的乡镇领导分析不到林业生态起到的巨大作用，居安不思危，对林业工作认识不到位，重视不够，有的乡镇对林业站的干部职工管理不到位，个别乡镇把林业站作为抓收入的单位，变相的下达收入任务，有的长期抽调林业站工作人员从其它工作。二是乡镇领导了解林业工作。有的乡镇领导不了解林业工作，认为林业就是栽点树，管下林，对林业站的工作不够了解。导致在人员的配备上不重视，有的乡镇甚至把干部调到林业站去作为是对干部的惩罚。只要是不听话的、工作不认真负责的、能力水平差的都往林业站调。三是管理体制存在着弊端。按照中共中央国务院关于加快林业发展的决定的定性及国家林业局的规定，乡镇林业站属于县级林业主管部门的派出机构，全国大多数的乡镇林业站都是有县林业局直接管理，遵义市也仅仅我们余庆还在是由乡镇人民管理，但是很多乡镇管理人不管事，而林业局是管事管不着人，致使工作与管理脱节。由于管理体制的原因，造成以上的诸多问题。五、政策建议按照林业工作管理办法第四条规定：“林业站由县级林业行政主管部门直接领导或者实行由县级林业主管部门和所在乡镇人民政府双重领导”的管理体制要求。建议建立乡镇林业站由县林业局直接管理、乡镇政府协助管理的管理模式。其必要性在于：一是符合中央及省的要求。乡镇林业站是写入关于加快林业发展决定的唯一基层林业管理机构，是林业最基层的组织管理者，是林业执法的重要组织部分，是林业工作的基础。2003年省领导讲话中提出要按国家林业局要求，乡镇林业站上划给县林业局直接管理，乡镇林业站应属于林业局的派出机构。二是利于事业单位人事制度改革。乡镇林业站划给县林业局管理后，根据林业站的工作性质，职能职责，县林业局将从职能配置、岗位设置、人员聘用，职称评聘、工作考核等方面与县局各事业单位进行统一管理，使之更加科学合理。三是利于人员调配，促进乡镇林业工作均衡发展。近年来，国家对林业的投入加大，特别在西部地区，各地都把林业作为地域经济发展的重要组成部分，确立了生态立省、生态立市、生态立县的战略，林业工作的发展机遇带来了任务多，任务重。乡镇林业站这一林业工作联系群众的桥梁与纽带，将要发挥极其重要的作用。但在我县这几年的实施的长防林工程、天保林工程、退耕还林工程的林业重点工程中，由于乡镇林业站技术力量薄弱，人员业务素质参差不齐，在过程实施的质量上，效果上发展不平衡，乡镇林业站划给县林业局直接管理后，县林业局对全县的林业专业技术员、取得林业执法资格人员及核发员、检疫员等将根据工作要求合理定编、定岗，实行统一管理，统一调配。有力保障各乡镇的各项林业工作得到平衡发展。四是林业改革发展的需要。从建国以来林业经过几次改革发展，在一定程度上促进了林业的发展，但几次改革都没有解决集体林权最根本也是最核心的问题，即产权问题。农民作为集体林业经营主题的地位没有得到有效落实，严重影响了农民造林育林护林的积极性。今年6月22日，中央召开了改革开放30年以来的首次全国林业工作会，核心问题也是林业的改革与发展问题，特别是林权制度的改革，中央主要领导作出了重要指示，林业问题已经着为解决民生，维护稳定的高度来认识。在我县面临着急需解决的、正在进行的两个方面的改革，一是林权制度的配套改革；二是林木采伐试点的改革；这两项改革任务十分艰巨而繁重，而基层林业站正改革的中坚力量，如果林业站的人员素质得不到提高，对其管理不到位，工作任务落实不具体，林业改革的推进将困难重重，改革工作难以彻底。五是利于乡镇林业站的建设与资金投入。贵州属于国家林业局联系省，按照国家林业局的帮扶政策，乡镇林业站划归县林