（政治经济学专业论文）地方党政机关后勤服务管理改革问题研究.pdf

摘要 摘要 本文共分五个部分： 第一部分介绍地方党政机关后勤服务管理改革的时代背景和理论依据。 第二部分对地方党政机关后勤服务管理的现状及存在的主要问题进行分析，阐述了 党政机关后勤服务管理改革的必要性，并指出了党政机关后勤服务管理改革的目标取 向。 第三部分对地方党政机关后勤服务社会化的实现条件与可能性进行论述，从社会主 义市场经济体制的建立、经济和社会事业的发展、公务员生活水平的提高及国内外机关 后勤服务管理的成功经验等方面；说明党政机关后勤管理改革的时机已成熟。 第四部分阐述了地方党政机关后勤服务管理改革的总体思路。包括总体目标、主要 任务和主要措施。 第五部分对地方党政机关后勤服务管理改革的相关配套措施进行了设想，提出了对 策建议。 关键词党政机关后勤服务改革 a b s t r a c t t h i st h e s i sc o n s i s t so ff i v ep a r t s a bs t r a c t t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n da n ds u p p o r t i n gt h e o r yf o rt h er e f o r mo fl o c a l g o v e r n m e n tl o g i s t i cs e r v i c em a n a g e m e n t t h es e c o n dp a r ta n a l y z e st h ep r e s e n ts t a t u sa n dp r o b l e m si nl o c a lg o v e r n m e n tl o g i s t i c s e r v i c em a n a g e m e n t ，e x p l a i n st h en e c e s s i t yo fl o c a lg o v e r n m e n tl o g i s t i cs e r v i c er e f o r m f u r t h e r m o r e ，i tm a k e sc l e a rt h eg o a l so fl o c a lg o v e r n m e n tl o g i s t i cs e r v i c er e f o r m t h et h i r dp a r td i s c u s s e st h ep o s s i b i l i t i e so ft h es o c i a l i z a t i o no fl o c a lg o v e r n m e n tl o g i s t i c s e r v i c e i ti n t e n d st op r o v et h a tt h et i m i n gf o rt h i sr e f o r mi sr e a s o n a b l e ，c o n s i d e r i n gt h e b u i l d i n gu po fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , t h ed e v e l o p m e n tl e v e lo fe c o n o m ya n ds o c i a l u n d e r t a k i n g s ，t h el i f t i n go fc i v i ls e r v a n t s l i v i n gs t a n d a r d ，t h es u c c e s s f u le x p e r i e n c e so f l o g i s t i cs e r v i c em a n a g e m e n ti na n do u to fc h i n a t h ef o u r t h p a r t d e s c r i b e st h eo u t l i n ef o rt h el o c a lg o v e r n m e n t l o g i s t i c s e r v i c e m a n a g e m e n tr e f o r m ，i n c l u d i n gt h eo v e r a l la i m s ，m a i nt a s k sa n dr e l a t i v em e a s u r e s t h ef i f t hp a r tp r o v i d e st e n t a t i v ep l a n sa n ds u g g e s t i o n sf o rr e a l i z i n gt h el o c a lg o v e r n m e n t l o g i s t i cs e r v i c em a n a g e m e n tr e f o r m k e yw o r d s l o c a lg o v e r n m e n t l o g i s t i cs e r v i c er e f o r m i i 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教 育机构的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了致谢。 作者签名： 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存 论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“ ) 作者签名： 导师签名： 第1 章引言：选题缘由与理论依据 第1 章引言：选题缘由与理论依据 1 1选题缘由 地方党政机关后勤服务管理是关系地方党政机关廉洁、高效运转、社会各界普遍关 注的热点问题，也是提高后勤服务质量、节约资源投入、降低党政机关运行成本的现实 需要。之所以选择地方党政机关后勤服务管理改革问题研究作为硕士论文的选题， 主要源于以下几点考虑： 1 、地方党政机关后勤服务直接关系着机关的正常运行。地方党政机关后勤服务工 作虽是事务性、服务性工作，但机关工作的正常进行和有效开展，需要后勤服务提供基 本条件，有赖于后勤服务的保障。所谓“兵马未动，粮草先行”，就形象地从一个侧面 反映出后勤服务对机关工作任务的完成和工作目标实现的基础作用和直接影响。如果不 作过细考量，后勤服务在机关工作中的作用大体可以概括为三个方面：第一，机关的设 施及设备条件是机关办公的基本物质载体。必需保证机关办公楼水电暖设施运转良好， 保证机关公务用车，为机关办公提供基本的条件。第二，机关的工作环境，既影响职工 工作的情绪，又关系机关的形象。必需保证机关卫生状况良好，环境整洁有序，为机关 工作人员创造一个良好的工作环境。第三，后勤服务所提供的适量的生活福利、保健娱 乐、文化设施服务是机关工作人员履行公务所必需的消费，在一定程度上直接关系到机 关工作人员的身心健康和精神状态。 2 、地方党政机关后勤服务社会化是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。 市场经济的基本特征是经济活动市场化、市场竞争公平化、经济主体独立化、市场决策 分散化、宏观调控间接化、社会管理公共化等。市场经济条件下的机关后勤服务，亦必 须纳入市场的大系统中，按照公开、竞争的原则进行社会化、市场化的操作。在传统计 划经济体制下，国家控制全部社会经济活动，政府几乎成为唯一的社会资源配置机制， 国家意志取代了市场机制，计划者偏好替代了社会公众千差万别的需求，并典型地表现 为高度集中、统收统支的资源计划配置制度和没有自主权的微观经营机制。党政机关后 勤服务自然也被纳入国家的统一控制与管理之下，于是后勤服务机构成为机关的附属单 位，依据所属机关的行政命令而为其提供单一的服务，后勤服务的成本亦由所依附的机 河北大学经济学硕士学位论文 关以行政拨款方式予以补偿，因而后勤资源的配置机制是计划、行政型的，后勤服务管 理是各自为政、“小而全 并自成体系的，后勤服务产品的供给是垄断经营、独家提供 的，后勤服务市场的供求关系被人为阻隔。然而，当我们将机关后勤服务放在市场经济 的大棋盘中，运用市场经济的眼光对其重新予以审视时，我们发现，机关后勤机构实质 上是生产或提供后勤性产品的经济单位之一，其同党政机关的关系只是围绕提供机关运 转所必要的物质和生活服务这条线索而发生的。机关之所以要向后勤服务机构提供经费 补偿，就在于换取服务性产品的消费；后勤服务机构之所以要获得并能够获得经费补偿， 就在于向党政机关提供其所需的服务。因此，机关后勤便具有了鲜明的等价交换的市场 交易特征。正是在这个意义上，机关后勤服务必须面向社会，实现服务主体多元化、服 务市场公开化、服务关系契约化。但在现时的中国，尽管随着市场经济的发展，传统机 关后勤自我封闭、机关办社会、小而全的体制格局已经有所松动，一些与社会联系紧密 的服务需求己逐步从机关剥离而由社会服务机构承担，一些内部服务机构也逐步要向社 会提供服务。但总的看，机关后勤的服务需求仍以内部服务机构承担为主，机关内部服 务机构仍然是机关的附属单位( 尽管其人员编制由公务员序列转变为事业编制序列) ， 尚未成为独立的自主经营、自负盈亏的经营实体，市场经济体制所要求的众多社会服务 机构共同参与机关服务市场的公平竞争的局面以及由市场对机关后勤资源实施基础性 配置的格局远未形成。因此，亟需从理论上加以探讨和研究，并用以指导地方党政机关 后勤管理的改革和实践。 3 、中央决策层和相关文件对地方党政机关后勤服务管理提出了明确要求。1 9 9 2 年 6 月，中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定提出，以社会化为方向，积 极推动有条件的机关和企事业单位在不影响保密和安全的前提下，将现有的信息、咨询 机构、内部服务设施和交通运输工具向社会开放，开展有偿服务，并创造条件使其与原 单位脱钩，自主经营，独立核算。同时，鼓励社会服务组织承揽机关和企事业单位的后 勤服务、退休人员管理和其他事务性工作。打破“大而全”，“小而全”的封闭式自我 服务体系，使上述工作逐步实现社会化。将机关后勤服务纳入第三产业的发展轨道。2 0 0 1 年3 月，“十五”计划纲要把机关后勤服务社会化列入国民经济和社会发展总体规划。“十 五”计划纲要中明确指出，“要以市场化、产业化和社会化为方向，增加供给，优化结 构，拓宽领域，扩大就业，加快发展服务业。”“要转变观念，突破体制障碍，打破垄断， 2 第1 章引言：选题缘由与理论依据 放宽市场准入。加快适宜产业化经营的社会事业的改革，实行政企( 事) 分开、企业与 事业分开、营利性机构与非营利性机构分开。加快机关、学校、医院和企业事业单位后 勤服务的社会化进程，逐步改制为独立法人企业。积极推进商业、外贸、供销、粮食等 系统的改革，增强流通企业活力。拓宽服务业融资渠道。完善服务业标准，提高服务水 平。”2 0 0 1 年1 2 月，国务院办公厅转发国家科委关于“十五”期间加快发展服务业若 干政策措施的意见，对机关后勤服务社会化提出了明确要求，即学校、医院和企业、 事业单位以及有条件的机关后勤服务设施都要面向社会开放。除法律法规和国家政策另 有规定外，学校、医院和企业、事业单位以及党政机关营利性的后勤服务机构都要改制 为独立法人企业。新组建并由国家财政拨款的行政事业单位，原则上不再设立后勤服务 机构，所需服务由社会提供。鼓励民间投资兴办面向机关和企事业单位的后勤服务，推 广“大学生公寓 等社会化服务的各种组织形式。为机关后勤服务社会化改革提供了良 好的机遇。党的十六大报告明确指出，进一步转变政府职能，改进管理方式，提高行政 效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。 2 0 0 6 年5 月3 0 日，财政部以部长令形式颁布了行政单位国有资产管理暂行办法( 财 政部令第3 5 号) 和事业单位国有资产管理暂行办法( 财政部令第3 6 号) ，办法 对行政事业国有资产管理提出了新的要求。 正是基于上述考虑，本文谨以河北省为例，尝试对地方党政机关后勤服务管理问题 进行深入的理论探讨与广泛的实证考察，试图通过分析现状和问题，提出一些改革的初 步意见和建议，希望能对地方党政机关后勤服务管理改革的研究与实践有所裨益。 1 2 选题的理论依据 1 、商品交换遵循价值规律，以市场为基础。按照马克思主义政治经济学的观点， 服务也是商品，具有价值和使用价值。同样，后勤服务作为一种劳动，一旦进入市场， 参与市场交换，在交换中实现自身的价值，也就具有了商品的属性。后勤服务也是一种 资源，要接受市场的配置，这种配置是以价值规律为基础，通过供求机制、价格机制和 竞争机制来实现。 2 、根据市场经济一般理论，由于市场经济存在外部性，当存在市场失灵时，政府 可厶匕1 5 厶匕b t , 够纠正市场失灵，并提高经济效率。但对于不属于社会共同需要的事务和领域， 则一般应由市场去调节和供给。因此，对于传统的由国家包下来的后勤服务管理方式需 3 河北大学经济学硕士学位论文 要改变，财政投资范围必须从一般竞争性领域退出，有的公共支出如补贴等应进行清理、 控制，逐步削减。 3 、社会产品按照其在消费中是否具有竞争性和排他性两项基本特征，可以分为私 人产品和公共产品两大类。现实世界中，象国防、法律这样纯粹的公共产品是少量的， 更多的是只具备消费的非竞争性、非排他性两项特征之一或具备特征不完整的混合公共 物品。纯粹公共产品的供应没有市场供求关系，不能核算对个人提供的费用，不能向个 人取得直接的报偿，从而个人不愿或不能提供，必须由政府通过预算机制予以提供。而 混合公共产品既可由政府公共提供，也可通过市场机制由私人部门供应，其价格体现为 收费。后勤服务性产品是为机关向社会提供公共产品而提供的服务性保障，其供给与需 求亦可通过市场，以价格机制为纽带而达到均衡点，未必一定要以行政命令方式来完成。 但目前我国地方党政机关后勤服务采取的大多都是直接去完成，即使从私人部门购买所 需商品，但服务方式采取的仍是封闭式的自我服务方式。按照公共财政和公共经济理论 要求，必须对现行的公共消费方式进行变革，即实现公共消费方式社会化，用机关后勤 服务社会化替代原有的封闭式自我服务方式，机关为实现其职能所需消费的各种物品和 劳务，不再由自己组织生产供给，而是求助于市场。后勤服务机构作为一般的行为主体， 其资源配置也应当由市场机制去完成，按照市场机制所指示的方向从事服务活动。 任何实践都需要科学的理论做指导，地方党政机关后勤管理改革也不例外。只有在 科学的现代经济学指导下才能对现行管理方式有一个正确的评判和分析。为此，本文借 助于马克思政治经济学和公共经济理论为依据，试图通过对地方党政机关后勤服务现状 进行分析论证，提出一些初步的政策建议。 4 第2 章地方党政机关后勤服务管理改革的必要性分析：现状与问题 第2 章地方党政机关后勤服务管理改革的 必要性分析：现状与问题 2 1地方党政机关后勤服务管理的现状 地方党政机关后勤管理，是指机关负责办公用房和职工住宅建设的资金筹集、建设 和竣工后的管理维护，以及为党政机关履行职能所提供的一系列服务项目，包括水电暖 供应、机关办公用品购置、文印服务、机关食堂以及公务用车等。在我国现行的党政机 关后勤管理体制下，地方党政机关后勤服务管理存在以下几方面特点： l 、服务需求与供给之间相互封闭、是一种小而全、单一的对应关系。为了满足机 关工作需要，机关后勤部门设立了许多服务机构，职能单一，职责单一，只对内部提供 服务。 2 、机关后勤服务主体单一，仅包括隶属于机关的内部服务机构。在组织上缺乏独 立性，仍然占用事业编制，使用行政事业费用，依据行政命令履行服务职能，因此缺乏 自主经营机制、利益制约机制和竞争机制，服务效率和水平不高。随着市场经济的发展， 机关内部服务机构在对内提供服务的同时，也开始逐步面向社会提供服务，但内部服务 机构仍然是机关的附属，组织上还不独立，尚不具备服务主体基本资格。 3 、机关后勤服务机构作为机关的附属，专职履行服务职能，服务方式是行政指令 性的，无偿的。随着市场经济的发展，一些内部服务机构，特别是能够面向社会提供服 务的部分，开始引入核算机制，变无偿服务为有偿服务，促进了内部服务机构开始转换 经营机制。但是，服务机构尚未成为独立的经济实体，附属地位没有改变，机关内部服 务仍是无偿的，服务主体与服务客体之间尚未建立经济核算关系。 我国现行的地方党政机关后勤管理体制有其存在的历史渊源，是由革命战争时期的 军事共产主义供给制转换而来的，具有后勤保障的特点，在保障战时需要、为新中国成 立初期及时提供后勤供给发挥了重要作用。这也是“自给自足自然经济体制和“万事 不求人思想观念和意识的反映。可见，它的形成和存在，有很强的时代性，有其客观 的必然性。这种机关后勤管理体制，对于保障机关工作和职工生活的物质需要，促进机 关工作的顺利开展和职工物质、文化生活水平的提高，曾经发挥过重要作用。 5 河北大学经济学硕士学位论文 2 2现行地方党政机关后勤服务管理中存在的主要问题 随着社会主义市场经济体制的建立和推进，我国现行的机关后勤管理体制的弱点和 弊端也愈来愈明显地暴露出来，越来越不适应社会经济发展的需要。这些弊端主要表现 为 机关占有国有资源不均衡，单位苦乐不均。由于缺乏科学合理的资产配置标准， 资产配置的随意性较强，加上资产形成方式的多样化，建设资金的多渠道，造成部门单 位资产配置水平悬殊。一方面，能够筹措到资金的部门，不仅办公用房建设档次高，人 均占用面积多，设施设备先进，还建有各类“中心”、招待所等，有的甚至转由下属事 业单位占用或对外出租，为本单位谋取额外利益；另一方面，一些无法筹措到资金的部 门，办公条件简陋，设备落后，甚至要耗费大量财政资金租房办公，使政府运行成本不 断增大。机关办公条件和福利待遇苦乐不均，造成了资源的短缺与闲置并存，资金的紧 张困难与低效使用同在的局面。 机关后勤服务福利化，各种暗补数额巨大，财政负担沉重。目前，我国地方党 政机关后勤管理大部分是党政机关既负责机关办公运转的后勤服务工作，如办公用品、 通讯器材设备的购置管理、文印打字的管理、水电暖供应、机关食堂，办公用房等设施 的维护修缮，公务用车的管理使用等；又包括机关统一建筑和管理职工宿舍的物业管理， 如治安保卫、绿化、卫生、房屋维护修缮、水电暖供应、公共设施的管理与维护等等， 从而造成财政职能“越位”，承担了应由职工个人负担的部分。同时，由于物业管理机 制不健全，渠道不顺。例如原职工住宅的公共设施年久失修，暖气管道、供水管道、供 电线路严重老化等等问题无力解决，而新建职工住宅设施维修资金又缺乏现成的管理办 法等，从而出现财政职能“缺位”问题。再者，机关后勤服务福利化，各种暗补数额巨 大，财政负担沉重。以河北省省直机关职工住宅补贴为例，1 9 9 7 年实施住房制度改革以 后，省直部门符合条件的职工住房已经出售，但对职工住宅的物业管理、水电暖收费等， 仍沿用房改前的做法。据统计，河北省直机关事务管理局管理的统管房省财政每年每平 方米补贴达2 8 2 元。若每户按面积1 0 0 平方米计算，省财政每年各种暗补达2 8 2 0 元， 相当于省级职工人均2 个月的收入还多。驻石省直行政事业单位职工住宅面积4 1 5 万平 方米，这样测算，各种渠道暗补一年达到1 1 7 亿元。机关后勤服务的福利化倾向，既 加重了单位和国家的经济负担，又强化了职工的平均主义意识和对机关的依赖性，不利 6 第2 章地方党政机关后勤日展务管理改革的必要性分析：现状与问题 于单位和国家集中财力于事业发展和经济建设。 管理方式落后，在很大程度上束缚了后勤服务生产力的发展，也与政府职能的 转变和建立社会主义市场经济体制的要求不相适应。后勤部门常被看作单纯事务部门， 忽视后勤管理的科学性，单纯依靠行政手段而缺乏经济手段的管理方式也就越来越不适 应市场经济发展的要求，机关后勤福利型的服务方式，已越来越难以适应机关干部职工 多层次的个性化需求。后勤人员缺乏商品意识和效益观念，后勤部门缺乏经营管理人才 和技术人才，加之没有竞争的风险和倒闭的压力，难以激发调动职工降低损耗，提高服 务质量和经济效益的积极性。随着政府职能的改变，作为保障政府职能运行的后勤部门， 应向管理、经营、服务型转变。 分散机关领导精力，影响机关主要工作。机关办社会，既违背了社会化分工的 原则，影响了后勤工作部门效率、效益的提高，又导致党政机关庞杂臃肿，加重了党政 机关的负担和后勤事务对机关领导的干扰，使机关领导不得不花费很多精力来研究安排 各项后勤事务，影响整个机关工作效益和效能的提高。 重投入，轻产出，后勤服务资源布局不合理，利用率不高。长期以来，我们一 直把机关后勤服务部门作为福利事业或消费部门看待，对它们在劳务服务中创造的价值 及在资金运动中回收货币的功能不够重视，因而导致了各机关单位对后勤服务设施的建 设只顾争资金、抢项目，而不过问经济效益的状况。同时，由于机关后勤服务设施是“家 庭式 的“小而全 配置，每个单位都是自成体系，在建设上缺乏宏观调控，各单位根 据自己要求，自建自用，自用自足。需要交通用车，则组织汽车班、汽车队，需要印刷 则自设印刷厂、文印中心，需要供给职工餐饮，则组织食堂来供给等。这种状况，即使 从一个单位看是合理的，但从一个区域看，则是不必要的、不合理的。不少后勤设施项 目布局不合理，投资重复，各种设备，特别是一些比较贵重的设备利用率不高，不仅加 重了财政负担，也给社会带来巨大浪费。以机关自备汽车为例，由于自备汽车比从市场 上租车所需要的车辆多得多，不仅造成各单位人力、物力的浪费，财力需求的增大，也 给公共交通带来了拥挤，增加环境污染，给人们正常的生产、生活带来不良影响。根据 河北省2 0 0 2 年决算资料显示，2 0 0 6 年底河北省各级党政机关拥有公务用车2 9 3 2 2 辆( 小 轿车2 0 2 7 2 辆) ，支出费用达1 1 1 亿元，占全年正常公务费支出的1 0 。在每辆车年平 均支出的5 5 万元费用中，维修费又占了三成。据测算，轿车每万里运输成本为8 2 1 5 4 7 河北大学经济学硕十学位论文 元，而党政机关等单位公车则为5 0 3 6 0 元，是正常运费的6 1 3 倍，每辆出租车的工作 效率是公车的五倍。从运输成本上看，每万里公车开支是出租车的7 4 倍，浪费惊人。 管理制度不健全，导致国有资产大量流失。从计划经济体制沿袭下来的国有资 产供给制度已不适应当前的经济发展形势，致使国有资产管理混乱及资产流失问题严 重。在改革开放之后的经济转轨过程中，行政事业国有资产具有其特殊的复杂性。比如 大量由政府行政事业单位使用的国有土地，过去一向都通过上级划拨的分配方式无偿取 得，各单位分散使用、维护和处置，不流动、不核算、不提折旧、不考虑损耗或增值因 素，房屋建筑物及附属设施等固定资产维修改造支出作为经费支出列支后不增加固定资 产账面价值，也不在资产记录上以价值形式体现，账面价值已经失去了经济上的意义， 帐实不符；而在市场经济条件下，需要对地价评估核定并体现在资产记录上，要求账实 相符。这已成为政府通过资产管理做到优化资源配置和对全民利益负责的技术性前提。 目前河北省省直办公用房确权在省政府名下的占5 6 ，其他或没有确权，或确权在各部 门名下；土地则基本确权在各占用单位名下。这种现象直接导致了近年来一些部门擅自 处置房地产问题的发生，造成国有资产的流失。 上述这些弊端的存在，充分说明了改革现行机关后勤管理体制的必要性。只有通过 对机关后勤管理体制的改革，才能进一步优化资源配置，克服分配不公，提高国有资产 使用效益，促进后勤管理由传统的福利保障型行政管理方式向现代经营型管理方式转 变，从总体上提高后勤的服务质量和服务功能，减轻财政负担，降低政府行政成本。 2 3地方党政机关后勤服务管理改革的目标取向：后勤服务社会化 所谓机关后勤服务社会化，就其本义来说，是在商品经济社会中，各行政、党、团 机关的后勤服务工作主要靠社会上第三产业提供，靠价值规律来调节，以商品交换的形 式为各部门提供优质、高效的生活服务。在当前条件下的机关后勤服务社会化是指各行 政、党、团机关的后勤服务，突破自我配套的封闭模式，引进竞争机制，把内部后勤与 社会上服务行业融为一体，为各单位提供优质、高效、低耗的社会服务，最大限度地发 挥人、财、物的综合效益。其实质是机关后勤管理市场化。即适应社会主义市场经济体 制要求，遵照市场经济规律，运用市场机制，管好后勤，办好后勤。其内容至少包含以 下三个方面： 1 、服务市场公开化。服务市场是指市场经济条件下机关后勤服务的供需活动。随 8 第2 章地方党政机关后勤服务管理改革的必要性分析：现状与问题 着市场经济的发展，封闭的、小而全的机关后勤体制格局已经出现了新的变化。一些与 社会联系紧密的服务需求，已逐步从机关剥离，由社会服务机构承担，一些内部服务机 构也逐步面向社会开放。但是，机关后勤的服务需求仍然是以内部服务机构承担为主， 没有全面对社会开放。服务市场远未形成。服务市场化，则需要把机关后勤的服务需求 逐步向社会开放，这就需要机关后勤管理部门必须打破原有的封闭的自我服务格局，逐 步公开机关后勤服务项目，服务标准，服务价格，放宽市场准入条件，取消市场准入限 制，以吸引众多的社会服务机构参与机关后勤服务市场的竞争。不论是机关内部服务机 构还是社会服务机构，不论企业性质，不分企业隶属，只要具备为机关提供服务的资质 和能力，都可以参与机关后勤服务市场的竞争。 2 、服务主体企业化。服务主体是指为机关后勤提供服务的服务机构。服务市场公 开化，必然要求服务机构企业化。服务机构必须是独立的商品生产者，能够独立行使民 事能力，独立承担民事责任，成为真正的市场主体。服务市场公开化，同时要求服务主 体多元化，只有众多的服务机构来参与机关服务市场，才能形成竞争的局面，才能促进 内部服务机构主动转换经营机制，才能促进后勤服务市场健康发展。 3 、服务方式商品化。服务方式是指服务主体与服务客体之间的联系方式。服务是 商品，服务方式商品化，需要在服务的机关( 后勤管理部门) 与提供服务的服务机构之 间建立经济核算关系，形成商品交换关系。服务与被服务，同样遵循市场经济规律。获 得服务需要支付相应费用，提供服务理应获得价值补偿。 9 河北大学经济学硕士学位论文 第3 章地方党政机关后勤服务社会化：实现条件 与可能性视角的考察 3 1地方党政机关后勤服务社会化的实现条件 实现机关后勤服务社会化的过程，实际上是机关管理由行政机制转化为市场机制的 过程。建立机关后勤管理体制的基本框架，需要具备三个条件。 l 、管理职能与服务职能逐步分开，是实现机关后勤服务社会化的基础条件。实现 两个职能分开，从理论上讲，是商品生产者和商品消费者的分离。生产者自己生产自己 消费是典型的自然经济，生产者生产的产品是为了销售，商品消费者与生产者之间的商 品交换关系才能形成，商品经济随之产生。在实际工作中，主要是把现行的后勤机构划 分为后勤管理机构和后勤服务机构。管理机构代表服务商品消费者，服务机构是服务商 品的生产提供者。二者在后勤服务市场这个平台上，成为各自独立的市场主体，自由、 平等地实现商品的交换。机关后勤服务社会化，就是在两个职能分离的基础上逐步展开 的。如果没有二者的分离，旧的体制就难以打破，新的机制就难以形成，实现机关后勤 服务社会化就只能是一句空话。 2 、后勤服务机构企业化是实现机关后勤服务社会化的必要条件。企业是以效益中 心，以盈利为目的的自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的商品生产者。后勤服 务机构是服务商品的生产提供者，是服务商品的母体。没有服务商品的提供者，就没有 服务商品化。服务机构不建立企业机制，后勤服务社会化就只能是空中楼阁。后勤服务 机构需要逐步实施企业化管理。在改革初期虽然难以完全达到企业化管理，但也要引入 企业机制，按照企业模式进行运作，以追求效益为目的，建立成本核算制度，分配上以 工作绩效决定个人收入水平，用人上实行聘任制度。 3 、建立服务商品核算关系是完善后勤服务社会化的重要条件。两个职能分开后， 后勤管理机构与服务机构成为各自独立的利益主体，原有的二者之间的行政隶属关系将 逐渐淡化，随之将建立一种平等主体之间的商品交换关系。按照市场经济的法则，经济 合同将成为联结双方利益的主要表现形式。后勤管理机构代表机关消费者作为甲方，与 乙方后勤服务机构服务商品生产( 提供) 者签定服务商品合同。甲方按照合同支付 l o 第3 章地方党政机关后勤服务社会化：实现条件与可能性视角的考察 服务费用，乙方按照合同领取服务报酬。变现行的以经费预算和人员编制定额为依据的 拨款方式为以经济服务合同为依据的结算方式，即废止行政拨款关系，建立商品核算关 系。 具备了上述条件，机关后勤管理体制的新框架就基本确立，机关后勤服务社会化的 运行机制将逐步形成。 3 2 地方党政机关后勤服务社会化的可能性分析 1 、社会主义市场经济体制的初步建立为推进地方党政机关后勤服务社会化提供了 运行载体。 随着社会主义市场经济体制的初步建立，机关后勤服务市场已日趋完善，在管理和 服务体制上，己基本形成机关行政主体体系和服务单位市场法人主体体系；在机关后勤 资产界定和运营上，形成了机关后勤资产的所有者主体和资产运营主体；在机关服务需 求和供应的结算形式上，已初步形成了机关后勤的需求主体和机关后勤服务的供应主 体，后勤服务的需求市场和机关后勤服务的供应市场也正在培育和形成。例如客运交通 市场在各地己得到充分发育，具有了为公务人员提供服务的可能性；轿车价格已经大幅 度下降；公务人员工资水平得到较大幅度提高。另外，人们的思想观念已经发生重大变 化。在人大会、政协会上，公车、公务话费、物业管理改革作为提案和人民建议曾多次 被提出。在省直行政党派团体各机关进行的座谈会上也多次讨论，大家一致赞同改革。 总之，地方机关后勤服务范围逐渐扩展，服务功能日渐完善，服务质量得到提高，形成 了健全的服务体系，以及人们观念的变化，都为地方党政机关后勤服务社会化提供了现 实的可能性。 2 、经济社会的稳步发展为推进地方党政机关后勤服务社会化提供了物质基础。 一是经济增长进入一个重要阶段，公务员收入水平明显提高，对服务的有效需求大 大增强。只有社会经济发展了，人民生活水平提高了，人们才有经济实力来享受后勤社 会化改革所提供的更高质量、更多数量的服务，才能产生更多的对服务的有效需求，才 能增强后勤社会化的承受能力。随着市场经济体制的建立与完善，我国g d p 的增长呈逐 年递增趋势，公务员年收入也呈递增趋势。从国家统计局公布的数据可知，我国人均g d p 在2 0 0 3 年就己超过1 0 0 0 美元。人均g d p 超过1 0 0 0 美元标志着经济增长进入一个重要 阶段。在这一阶段，消费结构向发展型、享受型升级，汽车加速进入家庭，由此推动产 河北大学经济学硕士学位论文 业结构升级。汽车、手机消费的快速增长，使机械、电子行业成为今年工业增长的主导 力量，高技术产业对工业增长的贡献率预计达2 3 7 。经济学家认为，我国经济已经进 入新的一轮增长期，经济自主增长能力不断增强。预计全年国内生产总值将超过1 l 亿 元，比去年增长8 5 左右。这必将为后勤社会化提供强大的物质基础。 1 9 9 3 年一2 0 0 3 年间我国国内生产总值增长情况一览表 注：数据来源：中国统计年鉴( 2 0 0 3 2 0 0 7 ) 二是第三产业的蓬勃兴起，为后勤服务社会化创造了条件。只有市场，尤其是第三 一 产业的服务市场的发展水平较为成熟，才能有足够数量的服务供应方和服务需求方。在 党的改革、开放、搞活等方针指引下，第三产业发展较快，劳动就业人员既有集体的， 也有个体的，他们以优质、高效的竞争姿态，进入单位后勤服务领域，使人们可以从中 有条件地选择服务者，也为后勤服务的社会化提供了广阔的天地。 三是社会保障体系也日益健全完善，为人们日常生活提供了全方位的保障。地方党 政机关的国家公务员、职工普遍参加了养老、健康、失业和事故等社会保险，从根本上 解除了职工的后顾之忧。因此，地方党政机关后勤管理体制改革的条件已经成熟。 3 、国内外在机关后勤服务社会化方面的探索为推进地方党政机关后勤服务社会化 提供了可资借鉴的经验。近年来，国内外已在机关后勤服务社会化方面进行了大量的积 极探索与实践，为我国地方党政机关后勤服务社会化改革提供了有益的经验。在管理模 式上，国外主要有德国为代表的后勤保障社会化管理模式，国内主要有以上海市为代表 1 2 第3 章地方党政机关后勤服务社会化：实现条件与可能性视角的考察 的公司化管理模式和以吉林、江西为代表的集中统一管理模式。 一是德国政府机关后勤保障社会化模式。德国政府机关的后勤保障一般依托社会来 完成。主要包括精干的后勤体制、高效的运作方式以及健全的保障体系。机关的后勤保 障由综合部门负责，设少量人员具体管理事务，不单独设立专门的管理机构。其主要职 责是负责后勤保障的计划、规划、组织协调和监督检查工作。在中央部内政事务办公室 设编2 人，负责整个机关的后勤保障工作。其办公用房的维修、水电设施的维护、清洁 卫生等均由社会上的物业公司和清洁公司负责，机关食堂由私人办理，幼儿园由当地社 区办，等等。机关各种办公和生活设施，始终保持着良好的工作状态，及时为机关提供 非常便利的工作和生活条件。由于职责明确，事务公开，后勤保障的一切活动都实行公 开办理，从而杜绝了暗箱操作，杜绝了吃回扣和受贿现象，杜绝了关系网，保证了人才 素质和产品质量。由于运用经济手段管理贯穿后勤保障的一切活动和全过程，招聘人员 通过签订聘用合同确定单位和个人的劳动关系，从而形成了用人讲条件，管理讲法制的 约束机制。同时实行浮动工资制，一般浮动工资占工资总额的2 0 左右。除了对人员实 行经济管理外，后勤保障实行经济管理渗透到各个角落。办公楼、车间都设有投币供应 饮料自动售货机，上下班考评有打卡机，因私用公务车一律交费。另外，健全的社会保 障体系，使机关、企业不需办“小而全”的小社会，也不必为找不到保障单位和人员犯 愁，而是货比三家，随时可以择优选择。公务员、职工生活待遇全部实行货币化，他们 大都有自己的住房、小汽车，机关除支付必要的工资、保障金外，不再有其他福利。个 人用车、电话费开支均由个人支付。 二是上海机关后勤服务公司化模式。上海市机关事务管理局将下属的后勤服务事业 单位改制为上海盛勤( 集团) 、锦勤( 集团) 有限公司，于2 0 0 3 年1 月正式挂牌。两家 公司均为国有独资性质，资产规模各占2 亿元左右，各投入流动资金1 亿元，注册资本 各为3 亿元。集团规格一样，经营和服务内容基本相同，两家公司在各级政府部门的车 辆运营、房地产、物业管理、办公用品、餐饮宾馆和其他社会服务项目上展开平等竞争， 运用市场机制，广泛采用招标形式为各级政务活动提供后勤服务，推动其加强管理，提 高服务质量和经济效益。同时，通过资源整合，盘活机关后勤资产，充分发挥机关后勤 资产效益，以达到降低行政成本、实现资产保值增值的目的。这是上海市积极贯彻党的 十六大精神，深化行政体制改革，转变政府职能，提高行政效率，按照政事分开原则， 河北大学经济学硕士学位论文 进行机关后勤管理体制改革的一个重大步骤。 三是吉林、江西机关后勤服务集中统一管理模式。这种模式主要是根据精简、统一、 效能和政事分开的原则，实行集中统一管理和服务，改变“一家一户办后勤”的状况。 吉林省省直机关事务管理局为整合后勤服务资源，解决职能交叉和机构重叠等问题，提 出了关于深化省直机关后勤体制改革的意见，将省委、省人大、省政协办公厅承担 机关事务管理和经营职能的机构和人员全部划转省直机关事务管理局。江西省南昌市在 政府机构改革中，在原市机关行政事务管理局的基础上，组建市机关事务管理局，不再 保留市委、市纪委、市人大、市政府和市政协办公厅内设的行政处或相关的后勤管理服 务机构，建立了集中管理、统一服务的机关后勤管理体制。这有利于几大家办公厅集中 精力搞好政务工作，有利于后勤管理科学化、保障法制化、服务社会化目标的实现，有 利于发挥整体优势，解放和发展机关后勤生产力，有利于减少矛盾，规范管理与服务， 降低服务成本，精简机构和人员。 1 4 第4 章地方党政机关后勤服务管理改革的基本思路 第4 章地方党政机关后勤服务管理改革的基本思路 4 1总体目标 按照市场需求，调整后勤结构，改革服务保障机制，完成机关后勤资产重组，利用 市场资源为地方党政机关提供餐饮、住房、交通运输、医疗、幼教、文印、治安保卫、 绿化、保洁、水电暖供应服务、职工住宅管理与维修、物资供应、培训基地、基建工程 和失业、养老、伤亡保险等社会福利方面的服务保障，实现后勤管理跨部门、跨行业和 跨地区的联合服务保障，基本实现机关后勤服务保障社会化，逐步改变机关“家家户户” 办后勤的局面，形成专业化、产业化、集约化的地方党政机关后勤服务保障体系。即以 不增加职工和财政负担为基本原则，从总体上提高服务质量和服务功能。基本建立与社 会主义市场经济发展和机关建设需要相适应的廉洁高效、运转协调、行为规范、保障有 力和社会化程度较高的地方党政机关后勤管理体制和服务保障机制。有条件的实行依托 社会办后勤。 4 2 主要内容 规范地方党政机关后勤行政管理职能。努力实现政事分开、管理职能和服务职能分 开，使机关的经费、资产、房屋、车辆、会议接待、物业管理等项有章可循。对涉及机 关的综合性、全局性事务工作，能集中的则集中，能统一的则统一，建立统一的地方党 政机关事务管理体系。一方面，要把一部分后勤资源从机关中剥离出来，融入社会的第 三产业；另一方面，要开放后勤市场，引进社会服务，推动服务联合。支持隶属于不同 部门的后勤服务机构实行专业化联合，人员重组，服务联合，集约经营，提高后勤服务 单位的市场竞争能力和规模效益，实现机关后勤管理集约化、专业化和产业化。 具体包括以下方面： 1 、生活服务：机关与服务保障单位形成甲乙方关系，变无偿服务为商品化的有偿 服务。 2 、生活福n - 变福利型的实物供应为商品化的货币供应。 3 、餐饮：从实际出发，采取租赁、承包、委托、代理、配送供应、连锁经营、组 建服务中心等形式，实现餐饮服务社会化。 1 5 、 河北大学经济学硕士学位论文 4 、住房：逐步做到住房分配货币化，房源供应社会化，维护管理物业化，调整交 易市场化。 5 、机关大院服务：机关办公和宿舍大院的物业管理与维修，水电与冷暖气供应， 保安、绿化、保洁、超市、洗理等服务保障纳入市政公共服务系统，由专业公司提供。 6 、公务用车：除政府首脑和机要通信、监理、警卫、外事接待、医疗救护等特殊 公务外，逐步实现一般公务用车货币化，由机关后勤服务集团或社会公交公司提供。 7 、宾馆招待所：以资产为纽带，采取股份制或股份合作制等形式，吸引和组织社 会资本进行全方位改造，要积极引进国外饭店业管理的成功经验，探索在保洁服务、钟 点服务、日常用品供应服务、会议场景服务等方面的联合，适时组建宾馆管理集团。 8 、医疗：逐步将机关自办医院和诊所融入社会医疗体系，实行就近就地医院和诊 所就医。 9 、幼教：幼儿园和子弟学校移交社区或教育部门管理，纳入国民教育体系，实行 就近就地入园入学。 1 0 、社会福利保障：建立和完善国家公务员和机关职工伤亡、养老、医疗、失业和 特殊岗位等社会保障制度，与社会保障接轨，由社会保障体系负责国家公务员和机关职 工的抚恤、医疗、失业和退休养老等社会福利保障工作。 1 1 、物资供应：机关所需物资器材，坚持竞争、择优、公开、公正和公平的原则， 向社会招标，实施集中统一的政府采购。 1 2 、基建工程与设施建设：向社会招标，由社会专业技术公司负责承建。 4 3 配套措施 l 、对后勤设施进行改造，为剥离和整合资源创造条件。将目前机关与职工住宅合 在一起的水电暖气等设施进行改造，分开管理。 2 、逐步提高公务员工资，将过去的住房、用车、餐饮及其它干部群众反映较大且 难以控制的手机、车辆等工作性消费项目上“暗补”的福利通过研究制定改革办法，发 放通讯补贴、交通费补贴等方式，转化为货币化的“明补”纳入工资，实现货币化分配。 逐步改革工资标准构成，优化工资标准结构，理顺工资关系。建立工资标准调整机制， 保证工资标准随着物价、环境、条件和经济发展水平惯性运行。按照“群众承受得起， 物业管理企业有积极性，政府不再背包袱”的原则，由有关部f - i n 定物业管理费和公共 1 6 第4 章地方党政机关后勤服务管理改革的基本思路 部位维护收费标准实现良性循环，逐步规范化、市场化。 3 、逐步提高机关经费保障标准。根据社会保障水平、现行供应标准、市场资源配 置、社会物价等条件，梳理机关现行各项经费标准，调整供应标准体系，结合不同部门 和地区实际，制定与社会主义市场经济实际和机关建设需要相适应的经费供应标准，逐 步做到完全吃“皇粮”。 4 、明晰产权关系，加强国有资产管理。整合省级党政机关经营性国有资产，组建 经营公司。在机关分离后勤服务保障实体时，应人随资产走，将后勤服务实体原有资产 无偿划拨给分离出来的单位。也可根据各地区和各部门的实际情况，采取租赁、买断、 托管、控股、股份制等多种方式。但无论采取那种方式，都要建立相应的机构，统一管 理国有资产，防止流失。一是将政府投资举办并附属于各部门的培训中心、招待所( 宾 馆、饭店) 、印刷厂( 文印中心) 组建为若干集团，核实资产后实行商业化经营，对资 产实行保值增值管理。二是各部门的幼儿园、医务室要向社会开放，融入社区服务体系， 适当放开收费标准。三是对各部门的办公用房及附属设施的产权统收回省政府，由省 政府授权有关部门统一调配管理。 5 、妥善解决下岗分流职工和分离出来的后勤职工的社会福利保障问题。对现有后 勤职工，改革后实行“老人老办法，新人新政策 人事工资政策。对下岗分流的职工应 制定提供培训、建立安置基金、在一定时间减免其兴办经营实体或企业税收等优惠政策。 现机关后勤服务人员在职正式职工，成建制转入新成立的服务公司，保留档案工资，并 按国家和省出台的工资及补贴政策依照转制剥离时的职级随机关其他人员同