（马克思主义哲学专业论文）对地方能力建设的哲学思考.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 本篇依照发展是执政兴国的第一要务，目前以经济建设为中心的发展路线，提出 地方政府能力的构建。在党的第十六次全国代表大会上，明确提出了在本世纪要达到 全面小康的宏伟目标，从目前的国情到这个目标的实现，是一个漫长的过程，这需要 全国上下一致努力，更需要政府提升自己的能力。另外，十六大对政府的改革提出明 确的要求，政府如何转变职能，精简机构，提高效率，增强调控和服务能力，这都需 要我们对政府能力有一个深度和广度的认识。地方政府本身的职能较多，需要提升方 方面面的能力。本篇着重谈地方政府在当前以经济建设为中心的国情下，提升政府能 力来促进区域经济发展，促进政策执行，促进社会的和谐发展。 地方政府要努力提升促进区域经济发展的能力、政策执行能力以及服务地方社会 的能力。促进区域经济发展的能力包括：营造良好投资环境的能力、市场监管的能力、 协调区域经济发展的能力；政策执行能力包括：政策解读的能力、对政策的细化分解 的能力、因地制宜的执行政策的能力；服务地方社会的能力包括、社会保障的能力、 维护社会公平的能力、保障区域稳定的能力。我国的经济发展体制正经历着计划经济 体制到市场经济体制的转变，伴随着经济体制的转变，衡量一个地区发展的标准就放 在了经济总量上，地方政府在追求地方经济发展的过程中，总千方百计的促进区域经 济的发展，但在促进经济发展过程中，政府为了本地区利益会用不正当的经济或行政 手段进行干预，造成经济环境较差，本篇第二部分谈及当前地方政府发展地方经济过 程中所面临的问题。这些问题包括：地方经济发展环境存在的问题、地方政府政策执 行中存在的问题、地方政府服务社会中存在的问题。地方经济发展环境中存在的问题 有：地方保护主义，管理秩序混乱；地方政策执行政策过程中存在的问题有：缺少全 局观念，执行手段粗暴，方法单一；地方政府在服务于地方社会中存在的问题有：政 府信息公开程度低、社会保障不完善以及应对公共性危机能力和处理能力不足。本篇 第三部分创造性的提出了提升地方政府能力的途径，主要有转变政府管理理念、构建 学习型政府，地方政府创新。政府管理理念的转变是指由全能型政府向有限型政府的 华中科技大学硕士学位论文 转变、由高行政成本政府向高效率政府转变、由从审批型政府向服务型政府转变。学 习型政府主要有增强政府的比较学习能力、加强政府间的管理经验交流学习、完善 地方政府公务人员的学习机制。 本篇在提升地方政府能力方面，独创性的提出了政府自身反馈学习，以及地方政 府之间的交流学习，政府问的交流活动作为一种学习方式，具有很强的实证性，且具 有区域性，并非所有其它地方的管理经验都可以完全照抄照搬过来，必须结合地方特 点，冈地制宜的加以利用。政府问交流，可以是国内与国内的地方政府之间交流，也 可以是国内与国外城市之间进行交流，总之，要善于拿来，把最先进的经验，技术引 进来，把优秀的人才请进来，只有这样，地方经济才会有更深层次的发展。这对于学 习型政府这一理念是一种创新，更是对学习型政府这一理念的有益补充。本篇的第二 个独到之处是将“比例原则”这一法学理念引入到公共管理、公共政策执行领域。这 一理念的引入，将对中国公共管理的现状起到一种革新。 地方政府的创新对于新时期的政府工作具有很重要的意义，创新是一个民族进步 的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。创新就要 不断解放思想、实事求是、与时俱进。实践没有止境，创新也没有止境。创新是来自 于实践，只有勤政为民，才能在不断的实践中产生创新的动力，只有执政为民，才会 在不断的实践中产生创新的灵感。政府创新是政府改善治理方式的流露，是政府管理 能力提升的表现，我们要对政府创新给予肯定并加以支持。 地方政府能力研究旨在全面推进小康建设的进程中、在构建和谐社会过程，全面 提升地方政府的能力。对于地方政府能力的研究，是一个具有通性但仍具有地方特色 的课题，地方政府在大部分的能力要求方面是具有共性的，但是地方政府能力之间随 着区域、民族、文化等的不同而有诸多变化。为促进社会和谐发展，为实践发展是执 政兴国的第一要务，我们在新形势下，要敢于创新，不断的提高地方政府能力，在纷 繁复杂的环境中继续保持执政为民的宗旨。 关键词：地方政府能力转变理念政府间交流政府创新 华中科技大学硕士学位论文 g o v e m m e n t ，f r o mg o v e n l m e n tc h a n g ef r o mg o v e m m e n tp e r s o nw h os e eo fe x a m i n i n ga n d a p p r o v j n ge l c f i d mh j g ha d m i n j s t r a t j v ec o s t p e r s o nw 血os t u d yg o v e m m e n ti si ts t r e n 群h e n c o m p a r a t i v el e a m i n ga b i l i t yo fg o v e m m e n t ， s t r e n g t h e ni n t e r g o v e m m e n t a lm a l l a g e m e n ti si t s t u d y ，p e r f e ds t u d ym e c h 觚j s m ， l o c a l9 0 v c m m e n to f9 0 v e m m e n tf u n c t j o n a r yt oe x c h a n g c t h ee x p e r i e n c et oh a v em a i l l l y s t u d yp u r p o r tw h i l ea d v a n c ew e l l t o - d ol e v e lc o n s t m c t i o ni na na l l r o u n dw a v ， s t n l c t u r et h eh 唧o n i o u ss o c i a lc o u r s ei na b i l i t yo fl o c a lg o v e m m e n t ， p r o m o t et h ea b i l i t vo f t h ei o c a ig o v e m m e n ti na na i i r o u n dw a y k e y w o r d s ：9 0 v e m m e n tc a p a c i l i t y i n n o v a t et h ei d e a e x c h a n g i n g b e 旧e e nt h el o c a lg o v e m m e n t g o v e m m e n ti n n o v a t i o n l v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：嬲 日期：卫矽莎年上月f 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在 本论文属于 不保密盯。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名 日期：妒占年s 月p 日 年解密后适用本授权书。 拊溯躲乡坟药 u7 玛 ， 年 ，汐r呔 期 华中科技大学硕士学位论文 引言 在党的第十六次全国代表大会上，明确提出了在本世纪要达到全面小康的宏伟目 标，从目前的国情到这个目标的实现，是一个漫长的过程，这需要全国上下一致努力， 更需要政府提升自己的能力。另外，十六大对政府的改革提出明确的要求，政府如何 转变职能，精简机构，提高效率，增强调控和服务能力，这都需要我们对政府能力有 一个深度和广度的认识。 党的十六届四中全会提出加强党的执政能力建设的论题，掀起了学界研究执政能 力的高潮。党的执政能力可以从许多方面体现出来，最重要的是通过政府来提高执政 能力。当前，我国正处于现代化发展的过程中，提升政府能力是项迫切任务。 十六届四中全会提出的“构建和谐社会”理念指出：“我们所要建设的社会主义和 谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和 谐相处的社会。”在2 0 0 5 年两会期间，温家宝总理曾强调指出：“在社会主义市场经济 条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。落 实科学发展观，必须加快政府职能转变，全面、正确地履行政府职能。”这也是温家宝 总理第一次正式提出构建服务型政府目标，提出政府提升能力的方向。 ( 1 ) 政府能力的内涵 对政府能力的研究由来已久，但关于政府能力内涵的界定，国内外的学者均有不 同的主张。阿尔蒙德认为：政府能力，抽象的讲是指政府能否成功地适应环境挑战的 程度f ”，具体是指建立政治行政领导部门和政府行政机构，并使它们拥有制定政策和在 社会中执行政策，特别是维护公共秩序和维护合法性的能力。【2 】d c 斯通认为：政 府能力是指政府从事规划与执行政策、计划、方案或措施，以实现共同目的的机关能 力。a 布朗指出，政府能力建立的主要目标在发展各机关的能力，管理自己的事务， 更为有效地维护与增进自己的利益，减少外来破坏性变迁所造成的弱点。g d 施贝斯 曼等人指出，政府建设包括发展政府之潜力，班做好其正在完成过程中的任务。国内 的学者也从不同的角度来理解政府能力。施雪华认为政府能力就是为完成政府所具有 的维持本组织的稳定和发展，有效地治理社会的能量和力量的总和。【3 】古月鞍刚和王绍光 1 华中科技大学硕士学位论文 认为政府能力是指中央政府将自己的意志、目标转化为现实的能力，包括财政汲取能 力，宏观调控能力、合法化能力以及强制能力，并主要体现为政府的财政能力。【4 】沈荣 华认为政府能力就是指政府能否制定一个切合实际的政策，能否持续稳定地将这种政 策引向深入能力。1 5 j 以上对于政府能力的认识，可以归纳为四方面：第一、政府能力指政府依据所拥 有的公权力以及本着自己的职责，通过制定公共政策和组织动员，实旌自身的职能， 贯彻自己的意志，实现既定目标的能力。第二、政府能力主要是指政府通过制定和执 行公共政策，来为社会和公众提供公共服务的能力。第三、政府能力是指政府在实施 自身公共政策的同时，来维持政府本身及社会的稳定和发展的能力。第四、政府能力 是指政府在制定政策，执行政策，实现既定目标时所具有的能量。从以上四方面可以 对政府能力有一个较为全面的认识，政府能力是指国家宪政体制内，以自身的素质和 权威性建设为基础，以公共政策制定和执行为主要手段，以资源提取和配置为基本途 径，以对社会进行综合治理为主要方式，以高效履行法定职能为最终目的，从砸保证 国家快速、均衡、持续、健康发展而具有的能力。 政府能力在一股情况下被界定为中央政府管理公共事务，或国家依据公共权力进 行管理，提供公共服务等所拥用的权能。政府能力是一个抽象的客观存在。学者们对 政府能力的界定也是基于不同的视角。笔者认为，从政府职能的视角来界定政府能力 更符合实际。政府能力是以政府职能作为基础，而履行政府职能是以政府能力为条件 和保证。中央政府的职能基本上包括：政治职能( 军事保卫职能、外交职能、治安职能、 民主政治建设职能) ，经济职能( 宏观调控职能、提供公共新产品和服务、市场监管) ， 文化职能( 发展科学技术的职能、发展教育的职能、发展文化事业的职能、发展卫生体 育的职能) ，社会职能( 调节社会分配和组织社会保障的职能、保护生态环境和自然资源 的职能、促进社会化服务体系建立的职能、提高人口质量) 等。地方政府在沿袭中央政 府的主体职能机构的同时，也有别于中央政府职能。比如中央政府的外交部，在地方 政府中没有这样的部门承担这样的职能；中央政府的国防部，地方政府也没有一个部 门承担这样的职能。总之，地方政府不是中央政府的缩小，中央政府也不是地方政府 的扩大。这种职能的差别，也致使地方政府能力有别于中央政府能力。 _ _ _ _ _ _ _ 。、_ _ _ _ _ _ _ - _ - _ _ _ _ _ - - _ _ _ _ _ _ _ 。_ 。_ _ _ _ l _ _ _ _ _ _ _ 。_ _ 。- 。_ i 。_ _ - _ _ 。_ 。_ 。_ 。_ 。_ 。- 。- 一 2 华中科技大学硕士学位论文 ( 2 ) 本篇对地方政府能力的界定 党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标。全面建设小康社会，最根本的 是峰持以经济建设为中心，不断解放和发展社会和生产力，并提出了推进小康社会建 设的途径，主要有走新型工业化道路，大力实施科教兴国战略和可持续发展战略：全 面繁荣农村经济，加快城镇化进程。统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农 村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务；积极推进西部大开发，促 进区域经济协调发展；坚持和完善基本经济制度，深化国有资产管理体制改革；健全 现代市场体系，加强和完善宏观调控：深化分配制度改革，健全社会保障体系；坚持 “引进来”和“走出去”相结合，全面提高对外开放水平。目前，我们处于实施“十 五”规划的第一年，当前仍需要做的依然是聚精会神搞建设，一心一意谋发展。结合 当前大力推进小康建设，以经济建设为中心的国情，地方政府要准确定位自身的经济 职能。笔者认为，当前地方政府的经济职能主要有几方面，一是宏观调控，即制定本 地区经济发展的长远规划制定相应具体执行策略、协调本地区内部的发展计划和经济 关系、保持本地区经济总量的平衡，优化经济结构；掌握和运用经济调节手段，为企 业创造良好的经济环境。二是保障监督，即制定地方经济法规并监督执行中央与地方 经济法规，加强本地区行政体系的法制建设；加强勤政廉政建设。三是协调服务，即 计划重点建设项目，特别是能源、交通和原材料工业的建设、收集、传递经济信息； 推行重大科技项目的研究和推广；加强人才的培训、管理和流动。1 6 1 总之，政府经济职 能应定位在这三个方面，除此以外的一切经济事务，都应由企业和社会中介组织自主 管理。根据新时期政府的职能，把地方政府能力定义为地方政府运用公共权力，调动 社会资源，履行政府职能，以实现区域社会发展和稳定的潜在和现实的功能性能量和 力量的总和。口】本篇所讲的地方政府能力，主要包括以下几个方面，第一、促进区域经 济发展能力( 营造良好区域环境的能力、建设全国性市场的能力、市场监管能力、协调 区域经济发展能力) ，第二、政府执行能力( 对政策的认知能力、政策细化分解能力、因 对地制宜的执行政策能力) ，第三、服务地方社会能力( 社会保障能力、提供社会平等能 力、保障区域社会稳定能力、。 华中科技大学硕士学位论文 l 地方政府能力建设 地方政府本身的职能较多，需要提升方方面面的能力。本篇着重谈地方政府在当 前以经济建设为中心的国情下，提升政府能力来促进区域经济发展，促进政策执行， 促进社会的和谐发展。 1 1 促进区域经济发展能力 区域经济是指在一定空间范围内，以经济活动的一致性为标准划分的经济区。或 者说是包括对经济活动具有重要影响的自然、文化、社会等因素在内的综合性区域。【8 】 为促进区域经济的良性发展，地方政府的能力提升较为关键，而能力提升的基础是地 方政府经济职能转变到位。为适应区域经济发展的需要，地方政府的经济职能主要四 个方面转变。第一、地方政府由微观管理转向适度的宏观调控。转变的关键是政企要 分开，让政府把更多的精力投入到宏观调控上。与此同时，政府应鼓励和支持集体经 济、私营经济以及合资企业发展，巩固以公有制集体经济为主体、多种所有制经济并 存的局面；并鼓励建立跨行业跨部门，跨地区的联合企业，实施股份制，租赁制， 承包制等多种经营的方式。第二、地方政府从对经济进行行政干涉转变为综合性协调 发展。长期以来地方政府利用行政手段对经济的发展干涉过多，而利用经济手段，法 律手段则较少，究其原因：一是政府对这样的手段不熟知；二是方法单一，手段生硬。 为促进区域经济的发展，地方政府应尽可能多的综合运用各种手段，比如税收、价格， 信贷等经济手段来调节市场。第三、地方政府需要从主导型管理转变为服务型管理。 为发展区域经济，地方政府必须摒弃长期以来使用的硬性控制管理方式，代之以服务 型管理模式，着眼于创造有利于经济发展和社会进步的良好社会环境，着跟于培育良 好的市场，规范市场、监督市场、调控市场、开发市场、与全国性市场相衔接等。地 方政府要打破人为的分割，要打破地方保护主义的桎梏，培养区域性、全国性的市场。 第四、地方政府要着力改变从同一区域类同经济发展模式局面，转向同一。区域互补型 经济模式发展。由于着眼于短期的利益，一般地方政府都会上一些见效快，效益好的 4 华中科技大学硕士学位论文 项目，而这种项目在同一经济区域里已经有许多，致使同一经济区域经济结构类同， 发展模式相似，出现一荣俱荣，一损俱损的情况，不能形成良好的互补，更谈不上区 域经济的健康发展。鉴于政府的经济职能中的转变，下面来谈一下政府在促进政府经 济一体化进程中需要提升的四种能力。 1 1 1 营造良好投资环境的能力 一个良好的社会环境，不仅对公众的生活，工作，交往带来很大的愉悦和便利， 同时也是一个地方政府对外展示治理能力的一个最直接窗口。投资环境的好坏，直接 影响到一个地方的改革开放和经济的发展。对于地方来讲，能否吸引项目、资金、技 术、人才等，关键的因素就是投资环境的好坏。投资环境较好的区域，就能率先把握 住发展的机遇，创造经济发展的先机。而区域投资环境稍差的地方，则失去发展的良 机。一个地方政府营造良好投资环境能力的强弱，可以从以下两个方面判断： 第一、软环境是否良好。所谓的软环境是指一个区域的行政环境、政策环境、法 治环境，社会环境等。【9 l 软环境的建设是个长期的过程，也可以说是一个日积月累的 过程，是人的思想文化建设的结晶，不是多投一点钱，多费些力气就能办到的，也是 不可能一蹴而就的。搞好软环境建设是解放和发展生产力的需要，也是进一步促进经 济发展的保证。经济发展离不开资金、技术、人才等要素，更离不开软环境的孕育和 支撑。软环境不仅仅是区域经济发展的外在条件，而且从某种意义上讲，是促进城市 经济发展具有决定意义的因素。良好的软环境对生产要素等具有吸引力，协调力以及 组织力等，即软环境对生产要素具有强大的社会结合力。固定的生产要素通过软环境 的招引，才得以聚集起来发挥其应有的作用。长期以来，许多地方政府只注重基础建 设，而忽略了软环境的建设，原因是多方面的，其中之一就是基础建设最容易出绩， 官员们不正确的政绩观在作怪，致使软环境建设长期得不到应有的重视。另外一方面 是软环境建设是一个长期的培养过程，需要投入极大的努力。软环境是逐渐形成的， 其功效也是逐渐显现出来的。目前看来，我国许多区域的软环境建设都不同程度的落 后于硬环境的建设。 从投资者的目的来看，软环境建设情况如何往往是吸纳投资量大小的直接因素。 华中科技大学硕士学位论文 在投资者看来，良好的投资环境应该是稳定的。尽管投资带来的风险具有不确定性， 但是投资者还是希望把这种风险控制在最小范围内。 第二、硬环境是否良好。区域硬环境一般是指一个地方的基础设施，特别是交通、 通讯设施，供电供水设施，供气供热设施等具有明显的外在特征的环境建设。硬环境 建设是经济环境建设的不可或缺的重要组成部分。硬环境建设要有长远规划，否则， 缺乏长远规划的基础建设会成为经济发展的桎梏。一个区域基础建设的好坏，直接关 系到投资者是否投资或是否持续投资。加强区域基础建设，是提升对外开放的根本。 现代物流速度加快，营建一个较为合理，较为便利于投资的硬环境是很有必要的。 近年来，各地的硬环境都有很大改善，基本能够满足投资的需求。同时，对于资 本较好的投资者，一些硬件设施的完善也可以通过投资来完善。 1 1 2 市场监管的能力 地方政府市场监管能力是指地方政府对一切市场交易行为制定政策规范、开展监 督检蠢、纠正违法违规行为、维护市场主体合法权益等紧密衔接的运行环节，制定市 场交易政策规范是指政府通过法定程序制定关于市场主体的资格认证与市场准入条件 的能力。 市场主体的多元化和经济体制的转变以及经济增长方式的变化，使得市场主体的 经营方式呈现多样化态势，市场主体之间的竞争也逐渐的激烈，市场利益主体之间的 矛盾冲突也同益明显和尖锐。市场经营者的非法牟取利益韵行为也花样百出，对市场 秩序的影响和对市场经济的健康发展的危害更为严重。当前，市场上存在着诸多主体 不实的交易行为。欺诈性交易、垄断性交易、市场投机行为等大大损坏了市场公正， 公平交易的形象，为保证区域经济的正常发展，需要大力提高地方政府对于市场监管 的能力。 l 。1 3 协调区域经济发展的能力 协调区域经济发展能力是指地方政府在本区域现有经济布局前提下，结合本地区 的资源分布，构建互补性的经济，使区域经济更健康，更利于可持续发展的能力。 6 华中科技大学硕士学位论文 众所周知，我国地域广阔一每地区的经济发展都会有自己的特点，区域经济之 所以能够产生和发展，其根本原因在于区域差异的广泛存在和不断变化。如果没有区 域差异，全国乃至全球所有地区的所有条件都完全相同，那么，就不会有区域经济的 产生和发展。在由计划经济转化为市场经济过程中，许多地区的经济发展都迈入正轨， 但由于政府对经济的干涉，许多地方政府都着力上一些见效快、利益多的项目，使区 域经济的结构呈现类同性而非互补。 区域经济结构的协调，主要包括四个方面内容： 第一、区域总量结构的协调，即区域经济结构发展水平的协调和发展速度的协调。 区域经济协调发展要求在区域间总量比例上要兼顾效率目标与平衡目标，实现区域经 济趋于高水平良性循环发展。 第二、区域产业结构的协调，即区域产业结构的协调化和区内产业结构的合理化。 区际结构的协调化是指区域产业结构的形成和调整要按照合理组织地域分工、发挥地 区优势的原则进行，要放弃建立自成体系、独立完整、门类齐全的区域国民经济体系 和工业体系的思想，消除当前严重的区域产业结构和分工体系。 第三、区域经济布局的协调，即区域经济布局的协调化和区域内发展时序的合理 化。区域发展时序的协调化是指要根据不同区域所处的不同发展阶段，确定各个区域 经济发展方向和产业结构的演进趋势，并使之相互衔接，促进各区域经济发展的有机 整合。【”l 由于各地区自然资源、劳动资本和技术生产要素不同，因此，各地区应因地 制宜地发展经济，尽可能的使区域经济结构互补、布局合理，朝着生态化，可持续发 展化方向发展。 1 2 政策执行能力 政府的政策执行能力是指政策执行主体贯彻实施政策，使政策从方案到行动及其 后果的能力。政策执行是政府过程的中间环节，是将政策目标转化为政策现实的惟一 途径。政策执行的有效与否事关政策的成败。因此，政府政策执行能力是指政府采取 层级节制、法律威慑、动员劝说、前景诱导等措施，强化各级政府和社会组织及公民 个人执行政府政策的能力。 1 华中科技大学硕士学位论文 地方在解读中央或地方政策的时候，是要结合本地区的实际情况，使得宏观的指导政 策变成在本地区可咀执行的具体措施，而不仅仅只是一纸空文。 1 2 3 因地制宜的执行政策的能力 政策执行是政策过程的中心阶段，也是关系到政策是否得到真正落实，中央或上 级的精神是否得到真正的贯彻。中央或上级的政策最终还是需要地方政府来完成。地 方政府政策执行机构应根据本地区，本部门的实际情况，使政策能创造性的得以实施， 并能在原则上与中央保持统一。政府是否能因地制宜的地执行中央或上级的政策，可 显现地方政府政策执行能力水平。地方政府在准确把握政策精神的前提下，还应该对 政策进行广泛的宣传，阐明政策的价值，说明政策的合理性、必要性、合法性，争取 民众及政策对象对政策的认同、理解支持。政策如何园地制宣的加以执行，没有个 明确的标准，但因地制宜执行政策应该本着以下几个原则：第一、不能违背中央的精 神，必须和中央保持一致：第二、最大限度的使地方的发展目标和中央的政策相结合； 第三、贯彻比例原则，由于政府在贯彻中央或上级的政策，可能会损害到某些群体的 利益时，政府应最大可能的减少这些群体的利益，而使政策的目的得以实现。 1 3 服务地方社会的能力 地方政府的一个重要职能就是服务于社会，指地方政府除了政治、经济、文化等 职能以外政府所必须承担的职能。当前，社会主义市场经济体制逐步完善，政企逐渐 分开，企业的社会职能逐渐剥离归还给社会，使得政府服务于社会的职能日益突显。 政府服务社会方面较多，有调节社会分配和组织社会保障的职能，有保护生态环境和 自然环境的职能，有促进社会化服务体系建立的职能，还有提高人口质量，实行计划 生育职能等。在当前情况下政府应着重加强提供社会保障的能力，加强提供社会平等 的能力，加强保障区域稳定的能力。 华中科技大学硕士学位论文 1 3 1 社会保障韵能力 社会保障制度是国家依据一定的法律和规定，保证社会成员的基本生活需要、保 护社会稳定的一项社会安全制度。社会保障基金来自于国民收入，是通过国民收入的 分配和再分配最终形成的特殊消费基金。这种基金用于保障特定当事人的生活消费， 实际上是一种社会收入调节手段。社会保障制度的创立，是社会化大生产的必然产物， 是经济发展和社会进步的重要标志。我国原有的社会保障制度是高度集中的计划经济 的重要标志要求，当前情况下，需要政府加大力度已经不能适应社会主义市场经济体 制的提供覆盖面广、社会化程度较高的社会保障。 社会保障，既是国家对公民履行的确保公民最低生活的一种社会责任，也是社会 进行自我调节和控制以实现社会公平的一种稳定功能。社会保障作为公民的基本权利， 国家从法律上予以认可，从经济上对公民的生活提供安全性保护，属于国民收入再分 配的一种形式。社会保障作为一种社会功能，由政府采取相应的社会政策和调节手段， 调整人们之问的利益关系，使社会保持协调稳定和良性运行。把这种分配方式和社会 政策通过立法加以规范化，就构成了系统的社会保障。社会保障的目的是使社会能协 调有序和均衡地发展，其调节手段有强制性和非强制性，特点是经济上的基金化，管 理上的社会化和法律化。可见，社会保障是国家和社会为了维持社会再生产，通过立 法形式对全体公民的基本权利予以适当的保障的制度，社会保障的程度和范围，要根 据地区经济发展的水平来确定。 政府提供社会保障的能力，是随着市场经济体制的完善而逐渐提高的。我国社会 保障体系一般包括五个方面的内容。第一是社会保险，是指国家通过立法、国家、集 体和个人共同参与，建立社会保险专项基金，保障劳动者乃至全体社会成员因暂时或 永远失去劳动能力而失去收入或收入很少时，仍能保证最大限度的生活需要。这是社 会保障的核心内容，是社会保障体系的基本纲领。社会保脸的支出占社会保障支出的 半数以上，属于社会保障中最大项目。社会保险所要保障的风险属于最易于发生，又 影响到劳动者的生存和发展的一些“事故”，包括生育、失业、残疾、工伤、重病、年 l o 华中科技大学硕士学位论文 老、死亡等。这些风险一旦发生，就会使劳动者暂时或永久失去劳动能力，从而失去 收入或收入很少。社会保险起到一种补偿劳动者收入损失的功能。纵观我国保险业2 0 年的发展，客观地讲，中国保险市场还处在初级发展阶段，中国保险市场基本上处于 一种垄断状念，主要有中国人民保险公司、中园人寿保险公司、中国平安保险公司、 中国太平洋保险公司四大保险公司，且发展水平都较低。按照保险业的发展规律，保 险收入一般占当年国内生产总值的35 。从目前西方发达国家而论，年保费收入一般 都占本国国内生产总值的8 1 0 左右，而我国1 9 9 8 年保费总收入约占国内生产总值的 1 。5 ，在世界排名7 0 位左右。按人均保费计算，仅为1 0 0 元人民币，虽然较恢复保 险业务初期的人均不到l o 元人民币已有巨大的变化，但仍在世界排名第8 0 位左右。 当然，我们要达到西方发达国家人均保险费2 0 0 0 多美元的水平还有距离。因为，从总 体上来说，我们的经济还不发达，人均收入水平较低，但同时又说明在建立完善的市 场经济体系过程中，中国居民的保险与投资意识还有一个提高过程。【1 2 】因此地方政府 在提高区域社会保险程度及社会覆盖面等面临的困难依然很大。 社会保障的第二个组成部分是社会救助。社会救助是指国家对无生活收入来源的 鳏寡孤独、遭受天灾人祸而使生活一时变得困难的家庭和个人、生活在国家规定最低 贫困线以下的社会成员提供的生存保障制度。社会救助的目的是帮助社会成员获得最 低限度的生活条件。所以，社会救助是社会保险体系中的最低要求。 社会保障的第三部分是社会福利。社会福利是指国家或社会按照有关法律或政策， 在居民住宅、环保、公共卫生、基础教育领域，向全体公民普遍提供资金帮助和优惠 服务的社会性制度。社会福利旨在改善受惠者的生活，提高生活质量，是工资之外的 另一份收入，有“社会工资”之称。一个区域的社会福利状况，是地区经济发展水平 的重要反映。 社会保障的第四部分是社会优抚。社会优抚是国家或社会依法对现役军人、伤残 军人、复员军人、烈士及其家属提供的带有褒扬、优待和抚恤性质的特殊保障。这部 分公民具有特殊身份，因而，社会优抚是社会保障体系中特殊纲领。一个地区社会优 1 1 华中科技大学硕士学位论文 2 地方政府能力在建设进程中所面临的问题 2 1 地方经济发展环境存在的问题 我国的经济发展体制正经历着计划经济体制到市场经济体制的转变，伴随着经济 体制的转变，衡量一个地区发展的标准就放在了经济总量上，地方政府在追求地方经 济发展的过程中，总千方百计的促进区域经济的发展，但在促进经济发展过程中，政 府为了本地区利益会用不正当的经济或行政手段进行干预，造成经济环境较差，主要 存在的问题如下： 2 1 1 地方保护主义严重 地方保护主义在经济体制改革以前，人们一般称之为地方主义、部门主义、本位 主义，指为了地方利益而强化地方政治或军事势力，形成与中央相抗衡的地方帮派。 我国经济体制改革过程中出现的地方保护主义则是指地方政府在由高度集权体制下的 非币益主体向市场经济条件下的具有较大的自主性的利益主体转化过程中，在处理全 局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系时，为了眼前利益和局部利益而损害 长远利益和全局利益的错误倾向。近些年来，在地方经济发展的过程中，地方保护主 义逐渐成为影响区域经济做大做强的一个十分突出、敏感且又复杂的问题。地方保护 主义产生的根源很深，但仔细研究，不难发现，地方政府行为在地方保护中扮演着极 为重要的角色，是形成地方保护主义的强大力量。 地方保护主义指地方政府对地方经济的干预和调节行为。这一行为具有以下特征： 第一、地方保护主义是区域内各利益主体的行为目标最大化，直接表现为地方政 府经济收入的最大化。地方政府保护的产业有两种类型，其一是高获益的地方支柱产 业。这些产业构成地方财政的主要来源和地区经济发展的重要支柱。其二稳定社会产 业，它主要表现为对失业等社会经济问题有遏制作用的产业。 第二、地方保护是以地方在经济管理过程中，行政手段干预为主，其它手段干预 1 5 华中科技大学硕士学位论文 2 1 2 地方经济管理秩序较为混乱 地方政府发展经济的努力大e 纠删矗囊鳢卿翰蹦墅酸均应当同等地适。黔鼍锈墓 “遂鹣哩丽篁笨嚣客车；鏊誊楚裂连竖违氆强倒俐凌鞭新移弭鞋馨可照翱i 蠢蟛 型焉蔫；判拾墨髀缝翟拦旺煞堡黜弦斟粤螺燃匪壤巡涩鸩蚓淄掣，薹坠嚣璺戛，i j r 有社会廖里镇葚匿带i 翌一：誊驯筝馨峪堡靛彰：士参刮侧；惹型犟垒某些“不平 等”。 在社会转型期，社会上的确出现许多不公平的现象，地方政府应当努力提倡并实 践社会公平。坚持社会公平原则，可以形成正常的竞争秩序，形成积极进取的社会风 气。坚持社会公平原则，有利于社会经济的发展，能为社会、政治和稳定发展创造一 个良好的社会环境。坚持社会公平，有利于形成应有的社会凝聚力，团结公众中大多 数，可以更好的做好统战工作。 1 3 3 保障区域稳定的能力 我国改革开放的总设计师邓小平同志历来十分重视社会稳定的问题，他曾经指出： “没有安定团结的政治局面，不可能搞建设，更不可能实行开放政策。开放不简单， 比开放更难的是改革。没有安定团结的政治局面，这些都搞不成”。【1 6 】邓小平同志关于 稳定的论述指出了两点：第一、社会稳定是重中之中，把稳定看成是改革、发展的前 提条件。并多次指出离开了稳定，什么都搞不成，稳定压倒一切。第二、稳定是给改 革开放创造一个良好的社会环境，其目的是把经济建设搞上去，实现现代化，从而又 进一步巩周和发展稳定。实践证明，社会环境的稳定对经济的发展有着极其重要的保 障作用。当然，地方经济的发展依然离不丌一个安定的社会环境。 保障区域的社会环境的稳定，是改革的需要，没有一个安定的社会环境，地方政 府所进行的改革成果就难以保持，改革就难以持续下去。要正确的处理改革稳定的关 系，注意把握好改革措施出台的时机和节奏，把改革的力度、发展的速度和社会承受 的程度统一起来，在社会稳定中推进改革发展，通过改革发展促进社会稳定。 保障区域社会环境的稳定， x 华中科技大学硕士学位论文 2 2 地方政府执行政策过程中存在的问题 2 2 1 强调地方利益，没有全局观念 地方政府在执行中央或上级政策时，扮演着双重角色，一方面是代表中央或上级 的利益，另一方面又代表地方利益，是一个矛盾的结合体。中央的政策作为中央调控 全局性社会利益，必然要涉及中央与地方的利益博弈，或是地方与地方之间利益分割。 因此，地方政府自身的利益取向对中央或上级政策的落实具有至关重要的作用。据观 察：当中央或上级的政策调控符合地方自身利益时，地方政府就会真正拥护中央或上 级政策能很卖劲的执行政策，地方政府在政策执行中央或上级政策可以较少的投入而 得到很大的产出。当中央或上级的政策不符合地方自身利益时，地方政府在执行中央 或上级政策时就会受到来自于地方政府本身和地方民众的阻挠，地方利益群体总会千 方百计的加以抵触，形成“上有政策，下有对策”的对决，或不认真落实或变相落实。 遇到这种情况，中央的政策到地方上就会大打折扣。 2 2 2 政策执行手段粗暴，方法单一 在地方政府执行地方政策时，一般由政策执行机构去执行。一项政策执行的好坏 关系到是否能真正实现政策本身的意图。在某省一些城市屡见不鲜的是街头城管人员 带队，推走街头做 x 华中科技大学硕士学位论文 不是让拆迁办的公务人员对拆迁区的居民威逼恐吓，而是要为拆迁区的人们谋福祉的， 但经过拆迁办工作人员的一番“努力”，最终结果是给人们福祉没有谋成，反而逼出人 命来。 地方城管队员的政策执行方式，以及拆迁工作人员的落实政策方式是地方政策执 行机构执行政策的一个缩影。为什么城管队员一直疲于追赶这些小商小贩，而不去思 索他们的政策执行手段的适应性，以及为什么街道旁边小商贩会屡禁不止呢。城管队 员应该总结过，他们会认为这些小商贩有劣根，属屡教不改之类，应该以更严厉的执 法手段来对付他们。拆迁办的工作人员电会认为拆迁区的人们满天要价，不可理喻， 不给他们点颜色看看，他们是不会顺利搬迁的。 地方政府的政策执行机构在执行政策时手段粗暴，方法单一，正反映了当前许多 地方政府政篦执行机构人员素质低下、观念落后，能力不高。地方政府必须千方百计 提升政策执行的能力，只有如此，才能使执政为民的宗旨真正落到实处。 行政法有三个基本的原则：一是行政合法性原则，二是行政合理性原则，三是行 政应急性原则。那么地方执行政策的机构在落实政策时是不是也应该合法合理呢，答 案是不言而喻的。 比例原则也是行政法上的一个重要原则，表述为：手段的妥当性、必要性和法益 相称性原则。妥当性是指要求所采取的手段是能够达到所追求的目的，不至于治丝而 棼。必要性是对所追求的目的和所采取的手段之间的相当比例进行判断，保证所要采 取的手段在诸种可供选择的手段中是最温和的，侵害最小的，就是俗称的“杀鸡不用 宰牛刀”，讲的就是这个道理。法益相称性是要求以公权力对人权的“干涉分量”来判 定该行为合法与否，要求在宪法的价值秩序内，对上述行为的实际利益与人民付出的 相应损害之间进行“利益衡量”，使人民因此受到的损害，或者说做出的特别牺牲比起 公权力由此获得的利益来讲，要小得多，要合算的多，是人民可以合理忍受的程度， 否则，公权力的行使就有违法、违宪的嫌疑。i 2 0 j 地方政策执行机构完全有必要在落实政策、执行政策时贯彻“比例原则”。 华中科技大学硕士学位论文 2 3 地方政府服务于社会发展中存在的问题 2 3 1 地方政府信息公开程度不高 政府信息公开是指行政机关通过公众便于接受的方式和途径公开其政务运作过 程，公开有利于公众实现其信息资源，允许其通过查询、阅览、复制、下载、抄录、 收听、观看等多种形式，依法利用行政机关所掌握和控制的信息。 目前，我国地方政府信息公开程度不够高，主要表现如下： 第一、政府信息公开准备不足。据统计，我国有8 0 以上的有用信息都由政府部 门来掌握。而行政机关由于传统思想的影响，仍热衷于“暗箱操作”，有些官员受官本 位思想、官僚作风的影响，将一些不需要保密的政府信息保密起来，或以其它方式让 较少范围的人知道。通过掌握公众所不能得知的信息，借以显示自己的权势和地位。 另外，由于政府所能掌握的一些信息资源，可以为某些行业或某些群体带来利益，行 政官员正是通过瓜分这些信息，或是有偿转让这些信息而非法谋取私利。鉴于以上原 因，政府信息公开曾一度遭到行政机关内部工作人员的抵制。 第二、对外公开内容较少，政府信息偏重保密。政府信息公开在国外是一套比较 成熟的制度，比如在美国等欧美国家一般都具有相对健全的政府信息公开制度，公开 是一般原则，不公开才是例外。制度规定：除法律规定的涉及国家安全，商业秘密， 个人隐私等少数信息，绝大部分信息都应该是公开的。在我国，政府掌握的绝大部分 信息都是被封闭、搁置起来的。即使对外公开，也是形式上公开多，实质上公开少， 结果公开多，过程公开少，原则公开多，具体内容公开少，公众被动接受的多主动 参与的少。| 2 1 】许多涉及公共利益的规范性文件不向相关群体和公众公开，只被政府部 门作为执法的内部规定。一般我们在遇到和自身利益相关的规定时，只是看到大体的 精神，具体的操体规程都由政府机构内部人掌握。另一方面，由于长期的计划经济体 制，政府统包统揽的作风改观不大，故此许多应该由非政府部门处理的事情，政府部 门不对外公开信息，而是由政府内部机构处理。另外，政府机关对部分文件，信息是 否公7 l ，难以把握一个适当的度，且目前公文管理方面也没有明确的规定，鉴于此， 2 2 华中科技大学硕士学位论文 除非该文件明确表明要对外发布，或是通告之类的，政府一般不主动公开一些有用信 息。 第三、政府对外公开信息渠道较少。当前，政府信息公开的渠道一般为政府公报， 党报，地方电视，广播。这些政府信息公开方式较为单一，政府信息公开的范围主要 局限为政府内关“内部公开”，外界民众一般很难了解。而且，现在政府信息公开多侧 重于较低层次的政府机关，而高层的政府信息保密较多。另外即使现在提倡政府上网， 大部分关键信息也是从网上查不到的，更不用提许多政府网站数十天如一r 了。 第四、政府信息公开制度不完善。政府是否公开信息，民众是否可以依申请查阅 信息等都需要有一个明确的制度来规定。国外关于政府信息公开的程序较为严密，主 要有申请公开的程序，行政会议公开的程序，同时明确规定公众在其获取公共信息的 权利受到侵犯时可以通过行政和司法的途径获得救济。而我国至今都没有政府信息公 开明确的法律依据，也没有相应的政府职能部门来管理，各种有效的信息缺乏有效汇 总和对外发布，致使一些有用的信息得不到及时有效利用。 地方政府信息对外公开程度不高，正反映了地方政府在社会发展与时俱进的能力 不足，观念更新较慢、不能适应当前民主社会、法治社会的要求。地方政府必须完善 信息公开机制，努力提高政府信息公开程度，以利于社会和谐发展。 2 - 3 2 社会保障不完善 我国的社会保障事业经过长期的发展，取得了一定的成绩。但是就地方社会保障 事业来看，仍有许多不足之处，主要表现在： 第一、地方社会保障意识不强。长期受到计划经济模式的影响，许多民众还是依 靠国家来提供社会保障，很多人认为社会保障是国家和地方政府应尽的职责，与己无 关，故而不主动缴纳应交费用。 第二、地方社会保障资金来源不充足，渠道少。由于我国的社会保障资金来源有 一部分是从地方财政抽取的，地方支付社会保障的能力比起国家来小得多，许多地方 政府根本拿不出相当的资金来支持社会保障的正常运行，且地方除了财政支出，企业 赞助一部分资金作为社会保障费用外，其它的来源就非常少，不利于地方社会保障的 2 3 华中科技大学硕士学位论文 长期良好运营。 第三、地方社会保障覆盖面太窄，且水平不高。覆盖面小，除国有企业外，其它 经济类型的企业中参加养老保险的职工不多，参加失业保险和医疗保险的几乎没有。 养老、失业保险主要覆盖了国家行政事业单位、国有和部分集体企业，且缴纳的统筹 款较少，标准低，职工仅靠退休金难以维持家庭基本生活，限制了养老、失业保险功 能的发挥，使相当一部分城市贫困人口享受不到应有的养老、失业保险待遇，民营经 济、个体经济则尚未覆盖；医疗保险起步较晚，覆盖面窄，许多国有或集体企业无力 支付医疗费，私营企业则不支付医疗费，导致了因病致贫与因病返贫。【训许多国有企 业因为支付巨额的医疗费用而失去发展的能力，进而丧失了提供社会保障资金的能力。 第四、地方对农民的社会保障投资不足。目前地方社会保障的主要精力放在城镇的保 障方面，因为农民的社会保障问题比较隐性，农民急需解决的是增收问题，社会保障 被放在一个次要的位置。当前地方农村社会保障问题主要为最低生活保障的标准低； 二是农村社会养老保险资金的保值增值问题尚待解决；三是农村医疗保障几乎是刚刚 起步，农民对医疗的基本愿望是实现“病有所医”，而目前许多农民由于看不起病，而 错过了治疗的最佳时机。最后是农村的养老保障也无法满足社会发展的需要，这是农 村社会保障中存在的一些问题。 第五、地方社会保障的社会化水平较低。社会保障基金，尤其是基本养老保险基 金筹集困难，收不抵支。地方尚未建立可靠、稳定的