（行政管理专业论文）中国利益分化背景下利益群体影响公共政策制定的研究.pdf

摘要 改革开放增强了我国的综合国力，也使全体人民从中获益同时，处于转 型中的中国也出现了严重的利益分化问题。当前，我国各种利益关系变得更加 复杂，利益群体更加多样化，利益群体之间的利益矛盾和冲突也变得更加明显， 严重影响着我国的社会稳定。随着改革开放的持续和市场经济体制的进一步完 善，利益分化将会进一步加剧，利益群体的分化也必然会向广度和深度进一步 发展 作为对社会公共利益进行权威性分配的公共政策当然成为政府应对利益分 化必不可少的手段。利益分化对政策制定既有积极的影响，又有消极的影响， 这些双重影响使政策制定必须重视利益分化的现实。而利益的分配决非易事， 每个利益群体都有自己的利益。这些利益要求既有一致和协调的一面，也有矛 盾和冲突的一面。各利益群体为了获得和维护自身利益，必然通过各种途径对 政策制定施加影响，而现有的传统影响途径由于其存在的局限，难以使所有利 益群体的利益得到表达、实现和有效保障，从而对政府的政策制定造成不良影 响，甚至使政策制定背离公共利益的初衷。因此，必须探索一种新的途径，使 利益群体能够通过这种途径表达自身利益，能够在多元利益差异和矛盾中达成 共识，从而对政策制定施加影响，有效维护自身利益。协商民主为之提供了新 的途径。 协商民主以承认利益多元化以及不同利益主体之间存在的差异和分歧为前 提，主张通过协商的方式协调各方利益。希望公共政策的制定不应该仅仅追求 和体现多数人的利益，而是要考虑和协调社会各方的意愿和利益，在尊重多数 的同时保护少数的利益。因此，协商民主能够使不同利益群体通过协商达成共 识，根据共识制定的政策有利于公共利益的形成，使不同利益群体的利益得以 实现。当前我国政策制定中也存在一些协商民主的实践形式，但仍然不够完善， 必须通过完善协商民主的制度和机制，促进协商民主的发展。 关键词：利益分化利益群体政策制定协商民主 n e s t u d y 帆伍e i n t e r e s tg r o u p si n l l u e n e i r gp o l i c yb t l a k i r gi j i d e r i n t e r e s t1 1 4 f l r e r e n t i a t i o l lb a e k l l r o u n dl i dc b i n z a b s t r a c t t h er e f o r ma n do p e np o l i c yp r o m o t e dt h ep e o p l e sl i v i n gl e v e li no u rc o u n t r y , b u ta l s oh a sb r o u g h tt h es e r i o u sq u e s t i o na b o u ti n t e r e s td i f f e r e n t i a t i o n p r e s e n t l y , e a c hk i n do f i n t e r e s tr e l a t i o nb 。咖e sm o l ec o l n p l e x ，i m e r e s tg r o u p sb e c o m en l o l e d i v e r s e , t h ec o n t r a d i c t i o na n dc o n f l i c ta b o u ti n t e r e s tb c t w c e nt h ei n t e r e s tg r o u p sa l s o b e c o m em o l eo b v i o u s ，s e r i o u s l ya f f e c ts o c i a ls t a b i l i t yi no t u c o t m l r y a l o n gw i t ht h e e o n t i u u i n go fr e f o r ma n do p e np o f i e y , a sw e l la st h ef u r t h e rc o n s u m m a t i o no ft h e m a r k e te c o n o m ys y s t e m , t h ei n t e r e s td i f f e r e n t i a t i o nw i l lb ea b l et of 1 u t h e ri n t a a s i f y , t h ed i f f e r e n t i a t i o no f i n t e r e s tg r o u p sa l s ow i l lb ea b l ed e v e l o p st ot h eb r e a d t ha n dt h e d , 印t hi n e v i t a b l y t h ep u b l i cp o f i e y , w h i e l ac o u l da s s i g nt h es o c i a lp u b i ei n t e r e s ta u t h o r i t a t i v e l y , s u r e l yb e c o m e st h eg o v e r n m e n t se s s e n t i a lt o o lt od e a lw i t hi n t e r e s td i f f e r e n t i a t i o n 1 1 砖i n t e r e s td i f f e r e n d a t i o nh a st h ep o s i t i v ei n t t u e n e et ot h ep o l i e y m a k i n g , a n dh a s t h el l e g a t i v ei n f l u e n c e ，t h e s ed u a li n f l u e n c e sc t l l k 辩t h ep o l i c ym a k i n gt oh a v et ot a k e t h ei n t e r e s td i f f e r e n t i a t i o nt h er e a l i t y b u tt h ei n t e r e s ta s s i g n m e n ti s1 1 n o n - e a s y m a t t e t - e a c hi n t e r e s tg r o u ph a si t so w ni n t e r e s t , t h e s ei n t e r e s t sr e q u e s tn o to n l yh a v e c o n s i s t e n ta n dc o o r d i n a t e do n es i d e ，b u ta l s oh a st h ee o n 恤d d i e t i o na n dc o n f l i c to n e s i d e v a r i o u si n t e r e s tg r o u p si no r d e rt oo l y l a i na n dm a i n t a i nt h e i ro w n i n t e r e s t s ，e x e r t t h ei n f l u e n c et h r o u g he v e r yw a yt ot h ep o l i c yf o r m u l a t i o ni n e v i t a b l y , b u tt h e t r a d i t i o n a li n f l u e n c ew a yc e r t a i n l yc 趾n o te n a b l ea l li n t e r e s tg r o u p st oo b t a i na n d m a i n t a i nt h e i ri n t e r e s t s , a n dc a l lc r e a t eb a da f f e c t st og o v e m m e n f sp o l i c ym a k i n g , e v 饥c a u s e st h ep o l i c ym a k i n gt od e p a r tf r o mt h eo r i g i n a li n t e n t i o no ft h ep u b l i c i n t e r e s t t h e r e f o r e , w em u s te x p l o r ean e ww a y , t h ei n t e r e s tg r o u p sm a y e x p r e s st h e i r o w ni n t e r e s t st h r o u g ht h i sw a y , a c h i e v et h em u t u a lr e c o g n i t i o nw i t ho t h e ri n t e r e s t g r o u p s , e f f e c t i v e l yt om a i n t a i nt h e i ro w n i n t e r e s t sw h e nt h ei n t e r e s tg r o u p se x e r tt h e i n f l u e n c et ot h ep o l i c yr e r a n g , t h i sw a yi sd e l i b e r a t i v ed e m o c r a c y t h ed e l i b e r a t i v ed e m o c r a c ya c k n o w l e d g e st h ei n t e r e s tm u l t i p l i c a t i o n , a sw e l la s t h ed i f f e r e n c ea n dd i v e r g e n c eb e t w e f f t ld i f f e r e n ti n t e r e s tg r o u p s ，a d v o c a t e su s i n gt h e c o n s u l t a t i v ew a yt oc o o r d i n a t ea l li n t e r e s t s h o p e st h ep u b l i cp o l i c ym a k i n gs h o u l d n o to n l yp u r s u ea n dm a n i f e s tt h em o s tp e o p l e si n t e r e s t s , b u ta l s os h o u l dc o n s i d e r a n dc o o r d i n a t ea l ls i d e so fw i s h e sa n di n t e r e s t s , p r o t e c t sm i n o r i t yi n t e r e s t sw h i l e r e s p e c t i n gm a j o r i t yi n t e r e s t s t h e r e f o r e ，t h ed e l i b e r a t i v ed e m o c r a c yc a ne n a b l et h e d i v e r g e n ti n t e r e s tg r o u p st oa c h i e v et h em u t u a lr e c o g n i t i o nt h r o u g hc o n s u l t 吨t h e p o l i c ym a d ea c c o r d i n gt ot h em u t u a lr e c o g n i t i o ni sa d v a n t a g e o u st op u b l i ci n t e r e s t s ， c o u l di l l f l k et h ev a r i o u si n t e r e s t so fi n t e r e s tg r o u p sc o l l l ea - u ei na d d i t i o n c u r r e n t l y , t h e r ea r es o m ep r a c t i c ef o r m sa b o u td e l i b e r a t i v ed e m o c r a c yi no u r c o u n t r y sp o l i c y m a k i n g , b u ti ti ss t i l ln o tp e r f e a , w em u s tp r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fd e l i b e r a t i v e d e m o c r a c yp i 粥d c ct h r o u g hc o n s u m m a t i n gt h es y s t e ma n dt h em e c h a n i s m k e y w o r d s ：i n t e r e s t d i f f e r e n t i a t i o n i n t e r e s t o m u p s p o l i c y m a k i n g 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校 攻读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许 论文被查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课 题再撰写的文章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名： 空! 丕 指导教师签名：痧价 2 矽7 ，年厂月，目枷年脚一目 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名：剀、罕 7 年月j ，目 引言 ( 一) 选题背景及意义 改革开放以来，中国社会结构发生了重大变化，其中最为显著的变化就是 利益分化。现阶段主要表现为区域之间的利益分化、城乡之间的利益分化、阶 层之间的利益分化、职业之间的利益分化、以及个人之间的利益分化等方面 而且每方面中又存在有不同程度的利益分化。在利益分化过程中，形成了众多 不同的利益群体或利益主体。“十一五”时期，在利益关系日益复杂化的背景下， 利益分化将更严重。这种利益分化对社会发展具有双重作用，不可否认，合理 的利益分化对经济、社会的发展具有正面影响，但利益分化严重将会对我国经 济改革、社会政治稳定、党和政府的权威造成威胁，因此不能不予以重视。 怎样最大限度地创造物质财富是经济所要解决的闯题，而财富生产出来后 如何公平分配则是政治的功能。由于改革开放带来了巨大的物质财富，也造成 了明显的利益分化，所以政府需要借助于各种形式的政治规范来调控各类利益 主体的利益，进行价值和利益的分配。作为对社会公共利益进行权威性分配的 公共政策当然成为政府应对利益分化必不可少的手段。而利益的分配决非易事， 每个利益群体都有自己的利益。这些利益要求既有一致和协调的一面，也有矛 盾和冲突的一面。这些利益群体在争取自身利益的同时，必然会对政策制定产 生重要影响。利益在一定时期内的总量是既定的，因此如何在利益总量既定的 条件下，政策的制定在促进整体利益、公共利益和长远利益的同时，最大限度 地减少对局部利益、个人利益和近期利益的损害，以及在促进部分利益群体的 利益获得的同时，保证其他利益群体的利益不受损失，从而顺应帕累托最优的 趋势，就成为政府公共政策制定所面i 临的难题。 本文试图探讨利益分化对政策制定的影响，并且通过分析利益分化带来的 不同利益群体对政策制定的影响途径及这些途径在利益分化背景下存在的不 足，指出这些途径如果不予以改进完善则势必不能适应利益分化，从而进一步 提出利益分化背景下政策制定的新途径协商民主，指出协商民主在中国利 益分化背景下的可行性及在政策制定中的实现方式，本文希望，正在兴起和发 展的协商民主在不断成熟和完善的过程中能对政策制定发挥越来越重要的影 响，使政策制定能够在利益分化的背景下更加民主化、科学化，从而更有利于 政策制定能兼顾到各种利益群体的利益，或者使既有的弱势利益群体在政策制 定中得到更多的、应有的照顾。 ( 二) 相关研究综述 1 、对利益分化的研究 经过近2 0 年的改革开放，利益分化过度的状况开始引起人们的注意。1 9 9 6 年以后，我们可以看到一些研究利益分化的学术性文章，因此从9 0 年代后期， 学术界开始重视对利益分化的研究。 9 0 年代后期对利益分化研究的内容主要集中在一下三个方面：第一，对利 益分化的诸种表现进行分析，认为利益分化表现为区域利益分化、职业利益分 化、阶层利益分化、城乡利益分化、中央与地方利益分化；第二，探讨了利益 分化对社会稳定的影响，将其影响概括为正面效应和负面效应，认为一定程度 上的利益分化有利于激发人们的积极性、推动经济的快速发展，也有利于纠正 被扭曲的公平感，打破“大锅饭”的僵化体制，促进竞争机制的发展。利益分 化的负面效应为造成一部分入的心理失衡、经济落后地区与发达地区之间人口 流动的失序、引起地方利益至上和地方保护等不良后果；第三，简要提出了对 利益分化的调控途径，如法律调控手段、经济调控手段、行政调控手段。 从2 0 0 0 年至今，涌现出大量的研究利益分化的文章，分别从不同角度对利 益分化进行研究；这一时期的研究首先有对9 0 年代研究的承袭和完善：其次站 在不同学科的立场上进行研究，将利益分化与政治学、社会学联系起来进行研 究，在政治学方面，利益分化与政治稳定、政治整合、政治发展、政府调控联 系起来探讨，社会学方面，利益分化与社会转型、社会结构、社会控制、社会 阶层、社会稳定、社会群体联系起来探讨；再次从价值观角度对利益分化作纯 理论探讨；最后有利益分化研究的学术综述，代表性成果为桑玉成的利益分 化的政治时代( 学林出版社，2 0 0 2 年版) 。 近年来对乖j 益分化研究的内容比较全面，具体研究内容有：利益分化的原 因、现状、特点、对社会的影响、建国以来利益分化的历史演进、利益分化的 解决对策以及与利益分化相关的利益群体、利益阶层、利益集团、利益机制、 利益格局等。 2 我国在对利益分化的研究中，大量的文章并没有对利益分化的概念进行严 格断定，基本将利益分化等同于经济利益分化，而忽视了其他利益分化，如政 治利益与社会利益分化，虽然经济利益是利益中最基本、最主要的利益，当前 的利益分化主要表现为经济利益分化。 2 、对利益群体影响政策制定的研究 从利益群体的视角研究政策制定，国内学者更多地关注利益团体对政策制 定的影响及途径。具体内容有：我国利益团体的产生过程、利益团体在政策制 定中的作用、利益团体对政策制定施加影响的渠道( 如王玉琼：利益集团与政 策决策，探索，2 0 0 1 年第2 期。高勇强，田志龙：中国企业影响政府政策制定 的途径分析，管理科学，2 0 0 5 年第4 期。刘伟忠、张宇：利益集团与公共政策 制定，山东社会科学，2 0 0 6 年第1 0 期) ；利益团体在政策参与中存在的制约因 素( 如张雅勤、李昌全；论我国利益集团政策参与的制约因素及其化解对策， 党政干部论坛，2 0 0 6 年第2 期) ；政策制定主体与客体的不同利益、公共政策 与公共利益的关系、政策制定实现公共利益取向的途径等( 如张小进：公共政 策制定的利益分析，江西行政学院学报，2 0 0 5 年第3 期。徐家良：公共政策制 定过程：利益综合与路径选择，北京大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 4 年第4 期) ；另外，我国学者对西方利益集团对政策制定的影响及对我国的借鉴也作了 探讨( 如段夫贵：美国利益集团在政策制定中的作用及启示，行政论坛，2 0 0 4 年第9 期。任溶：美国的利益集团与公共政策的制定，党政论坛，2 0 0 4 年第7 期。) 国外学者对利益集团及利益集团对政策制定的影响作了更加深入的研究。 如：关于利益集团概念的界定，几乎每个学者都有自己的见解；在政策制定方 面，形成了利益集团与议会、政府互相影响，三方互利互惠的铁三角关系理论： 对西方利益集团影响政策制定的途径作了详细探讨；利益集团对政策制定的影 响程度取决于哪些因素的研究；另外，也有通过研究利益集团对政策制定及政 府行政效率的负面影响来批评利益集团、以及通过研究利益集团在民主政治中 的作用和对民意的集中代表方面来肯定利益集团的存在等内容。 国内外学者从利益分化的角度对政策制定的研究，侧重于利益集团对政策 制定的影响。在本文看来，利益集团是一种强势的利益群体，只是利益群体中 的一部分，它并不能代表全部的利益群体对政策制定的影响，政策制定也不应 该仅仅考虑利益集团的影响，而应该兼备甚至在特定阶段更加侧重于其他利益 群体的利益与影响。 3 、对协商民主理论的研究 “协商民主”理论的兴起，是2 0 世纪后期西方政治理论发展的重要事件。 1 9 8 0 年，克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫毕塞特在协商民主：共和政府的 多数原则) 一文中首次从学术意义上使用“协商民主( d e l i b e r a t i v e d e m o c r a c y ) ”一词，在其民主观中，他主张公民参与而反对精英主义的宪政解 释。但是，真正赋予协商民主动力的是伯纳德曼宁和乔舒亚科恩。1 9 8 7 年， 曼宁在政治理论第1 5 期上发表了论合法性与政治协商。1 9 8 9 年，科恩 的文章协商与民主合法性被收入良好政体：关于国家的规范分析( p h i l i p p e t t i t 等编，1 9 8 9 ，o x f o r d ：b a s i lb l a c k w e l l ) 。在科恩看来，协商民主是 指一种公共事务受其成员的公共协商所支配的团体。这种团体将民主本身看成 是基本的政治理想，而不只是将其看成是能够根据公正和平等价值来解释的协 商理想。到了2 0 世纪9 0 年代后期，协商民主理论引起了更多学者的关注，英 国、波兰、美国、南非的一些学者开始对协商民主理论进行系统、深刻的研究， 出版了相关的专著1 9 9 6 年，圣露易大学的詹姆斯博曼出版了论述协商民主 条件的著作公共协商：多元主义、复杂性与民主，博曼认为，虽然协商民主 观念并不必然导致共和论，而且也不排斥敏锐的社会冲突意识，但它却是在这 两种传统争论所建构的领域中产生的。1 9 9 8 年，哥伦比亚大学社会科学教授 乔埃尔斯特在其主编的协商民主一书中提出：作为一种政治决策机制，讨 论与协商是对投票的替代”。“1 在实验领域，曾任美国德克萨斯大学奥斯汀分校 政府系教授的j a m e sf i s hk i n ，建立了协商性民意调查中心，进行了所谓 “d e l i b e r a t i v ep o l l ( 协商民意调查) ”的实验。 而作为2 0 世纪后期重要的自由理论家和批判理论家，罗尔斯与哈贝马斯也 分别出版了论述协商民主的著作，他们在书中都将自己看成是协商民主论者。 哈贝马斯提出了商议式的民主模式，强调了两个最为基本的信念。第一，政治 决策最好是通过广泛的商议来作出，而不是通过金钱和权力。第二，在商讨过 陈家蹦协商民主：民主范式的筻兴与超越中田政府创新同，2 0 0 4 - 0 7 - 1 7 程中参与者应该尽可能平等而且尽可能广泛“1 2 0 0 2 年，哈贝马斯来中国做了 关于协商民主的演讲，即“民主的三种规范模式”，提到了协商民主。他的商议 式民主是对当代民主政治的新解释。 1 9 9 9 年3 月，西方协商民主理论的研究者在曼彻斯特大学举行了一次学术 研讨会，就协商民主进行了深入的探讨。他们集中讨论了公共协商的规范概念、 协商民主规范理想所需要的制度机制等内容，并提出了一系列支持协商民主的 有力论据。他们认为，对于以普遍的不平等、日益明显的文化多元主义，以及 逐渐增长的社会复杂性为特征的社会来说，协商民主是充满活力的、在制度上 可行的政治模式。嘲总之，在西方协商民主的研究者看来，协商民主可以理解 成一种理性的决策形式，或者是一种组织形态，或者是一种治理形式。概括起 来讲，协商民主是一种治理形式，其中，平等、自由的公民在公共协商过程中， 提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的 基础上、利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法 性。协商民主的实质以理性为基础，以真理为目标。m 我国学术界关注协商民主是在2 0 0 0 年以后最早的是俞可平教授2 0 0 3 年 发表的当代西方政治理论的热点问题一文，其中介绍了协商民主理论。2 0 0 3 年，复旦大学林尚立教授发表了协商政治：对中国政治发展的思考，文章提 到了哈贝马斯对协商民主的研究，并提出：中国政治发展的现实条件、承担的历 史责任和基本政治理念，决定了中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价 值偏好。因此，借助统一战线提供的政治资源、社会资源和制度资源在中国发 展协商政治，应该成为中国新世纪民主政治建设的重要任务与目标。要实现这 样的目标，党的领导体制与执政方式的变革与发展至关重要。之后，中央编译 局的比较政治研究中心开始系统介绍协商民主理论，先后在马克思主义与现 实等杂志发表介绍协商民主理论的文章并在三联书店出舨陈家刚主编的协 商民主论文集，该书选用的文章全面介绍了国外学者关于协商民主的主要观 点，精选了能够反映协商民主理论兴起、发展及前景的学术成果，为国内提供 了协商民主研究的第一手资料。2 0 0 4 年，浙江大学在杭州召开一次。协商民主 何包钢商议式民主与中国的地方经验世纪中国两，2 0 0 4 0 8 - 0 3 懈陈家刚协商民主引论中目政府创新同，2 0 0 4 - 1 2 - 0 2 傅阵家嘲协商民主：民主苑式的复暑与超越中目政府创新只，2 0 0 4 - 0 7 - 1 7 5 国际学术研讨会”，邀请了国内国际学者讨论协商民主及其实践。2 0 0 6 年中央 编译出版社推出俞可平教授主编的“协商民主译丛译丛选取了西方学者在协 商民主研究方面的代表性论著，反映了当代西方协商民主理论的思想渊源、代 表人物、主要观点、重要争论和现实基础。为我们认识协商民主理论的意义和 价值提供了帮助。 当前国内外对协商民主理论的研究内容具体有：对协商民主的内涵基本达 成共识；指出协商民主相对于传统选举民主的优势；协商民主在政治生活中的 应用领域；协商民主存在的一些问题与完善措旌：协商民主在我国的兴起与适 应性论证；协商民主在我国的政治实践形式及存在的不足；我国借鉴协商民主 理论应注意的一些问题等内容。 以上这些研究成果，大大推进了协商民主的研究进程，为今后的研究者提 供了重要的启示和可资运用的材料。然而，我们不难发现，在诸多有关协商民 主的研究当中，绝大多数的研究都是将其作为一种价值理念或政治制度及公共 管理理论加以讨论，把协商民主与我国具体的公共政策制定的实践相联系的研 究尚属少见。本文正是在以上研究的基础之上，运用协商民主的价值理念、联 系利益分化的相关背景、结合中国公共政策的制定，所形成的一种见解，使协 商民主理论更加本土化和符合实际需要。 ( - - ) 研究思路与方法 除去引言部分，本文共分为四部分。在这四部分中，思路具体如下： 首先提出我国改革开放以来的利益分化状况，分析其现状与表现形式，使 我们能清楚地认识到利益分化的严重性和利益主体的多元化。 其次分析利益分化对政策制定的双重影响，认为利益分化对政策制定既有 积极影响，又有消极影响。通过分析这些影响来明确政策制定必须正视利益分 化的现实，而不能无视利益分化。 再次分析不同利益群体对政策制定的影响途径及这些途径在利益分化背景 下存在的不足。利益分化要对政策制定发挥实际具体的影响，必然需要有一定 的载体或主体，这一载体或主体就是利益群体，因此，四部分中的第三部分对 利益群体是通过哪些途径对政策制定发挥影响作一论述，并指出这些途径在利 益分化背景下的困境，这些困境的存在使当前的途径并不能适应利益分化，不 6 能使众多利益群体有平等的机会和条件对政策制定施加影响。由此引出本文的 最后一部分，即在利益群体对政策制定的这些影响途径不能适应利益分化的情 况下，我们可以另辟蹊径剥用协商民主的方式制定政策，并且将协商民主 的价值理念融入到利益群体对政策制定的影响途径中在这部分中，首先指出 协商民主的要义，其次论述协商民主在中国的可行性及在利益分化背景下的适 应性，以及协商民主在政策制定中的作用，通过这些论述，可以明确协商民主 能够解决荦j 益分化给政策制定带来的影响。再次指出协商民主在我国当前的实 践形式，本文认为其实践形式具体有人大立法中的协商、政治协商会议中的协 商、昕证会、专家咨询、民主恳谈、社区议事会、网上论坛等。最后指出协商 民主作为一种新兴事物，还需要更加完善，通过对协商民主机制的健全，使协 商民主在利益分化的背景下，对政策制定能够充分发挥作用。这样，我们不仅 可以利用协商民主的方式直接制定关系到群众切身利益的政策，而且可以通过 协商民主的方式完善这些途径，使之更加适应利益分化的环境。 在本文的写作过程中，使用的研究方法有： 1 、利益分析方法。本文的写作，首先需要运用利益分析方法，不同利益群 体的利益得失是政策制定过程中必须考虑的问题。 2 、文献分析方法。本文的写作是建立在他人的研究成果之上的，在写作过 程中，参考了大量的关于利益分化以及协商民主方面的著作和文章。 3 、历史分析方法和比较分析方法。在对改革开放前后的利益状况进行描述 时，会使用到这两种方法。 7 一中国转型期的利益分化 ( 一) 利益、利益分化与利益群体 利益是利益主体在实现其需要盼活动过程中通过一定的社会关系所体现的 价值。在构成利益的各个要素中，( 1 ) 人是利益的主体。即利益是人的利益， 在人和利益之间，人是主导和主动的方面，人是利益的承担者、享有者、当事 者，而利益是为人的需要服务的。人与利益之间是创造与被利用的关系。利益 主体既可代表利益个体，又可代表利益群体。( 2 ) 需要是利益的根源。利益所 以能为主体服务，是因为利益能满足人的需要。( 3 ) 活动是实现利益的中介。 它解决的是怎样实现人的利益而满足人的需要的问题，离开了活动，利益就无 法实现。( 4 ) 利益的本质是社会关系不论是从需要通过社会关系转化为利益 的过程来说，还是从利益是主体因需要而在活动中所结成的一种社会关系的反 映来说，社会关系都是利益的本质。( 5 ) 价值是利益的一种表现形式。因为利 益尽管以多种表现形态出现，但都以对主体的利益所产生的效用为衡量标准。 以上构成利益的各个要素互相联系、渗透、作用、制约。n 1 严格来说，在任何社会，人的利益总是具有差别的，换丽言之，利益本来 就是分化的。即使是在我国计划经济条件下平均主义鼎盛的时期，社会成员之 间的利益多寡也是不一样的。然而，一般的利益差别并不是我们这里所及之利 益分化。所谓利益分化，主要是指由于社会结构性的变革而使得一种既定的利 益关系发生重组，并进而使社会成员的利益关系发生急剧变化的过程。在这个 意义上，利益分化具有这样的一些基本特征：嘲 第一，利益分化表明一种既定的利益关系被打破。在我国，改革开放的进 程同时也意味着利益分化的进程。这主要是因为，改革开放打破了既往的利益 格局和利益关系，使得社会的利益基于一种新的原则而迅速地实现了重组。原 本一个国有企业的群体并没有太大的收入差别，从而过着彼此不相上下的生活， 但是随着市场经济体制的推进，具体地说可能是因为其实现所有制的变革或者 改组，这个群体就很快地分化，无论是其收入差别还是其生活条件以及生活方 叫张江河论利益与政治北京大学出版社，2 0 0 2 车版：第7 7 页 啪_ 曩玉成论刺置分化条件下的利益协调江南社会学院学报，2 0 0 5 ，( 3k 第l o 葺 s 式，都迅速地拉开了档次。过去社会成员之问的利益差别可能不够明显，但是 由于改革开放，由于我们实行了市场经济的制度，使得成员问的利益差别很快 凸现。 第二，利益分化表明一种新的利益格局迅速形成假设本来你我是同事关 系，获得利益的途径和数量基本上没有差别，因而这是一种彼此同一的利益格 局和利益关系。但是利益分化表明了这样的一种情况，即你我的同事关系由于 某种原因而得以改变，变成了老板与雇工的关系，变成了富人与穷人的关系， 诸如此类。于是，社会就形成了一种新的利益格局。 第三，利益分化表明新的利益差别迅速扩大在原有的社会机制下，正如 上文所述，人们之间的利益关系并不是没有差别，而是说差别不大。即使你我 由同事关系变成了领导与被领导关系，在过去的计划经济体制下，即你我在利 益的获得渠道和数量上也不会发生太大的差别，从而你我之间实际上并没有形 成明显的利益分化。而现在的情况不同，由于社会结构的转型，人们之间的利 益分化通常以利益差别迅速扩大的过程展现在人们的面前。 利益分化带来了众多的利益群体，目前学术界对利益群体的概念界定并不 统一，有些学者也将利益群体与利益团体、利益集团作了详细区分但本文认 为，利益团体、利益集团也是利益群体的一部分。与利益群体相比，利益团体 与利益集团具有更强的组织性，但是其成员仍有共同或相似的利益，因此它们 只是一种有组织的利益群体。所以本文将利益群体界定为：“在社会利益关系中， 具有相同的利益地位和社会处境，以及类似的利害与需求的有组织或无组织群 体。” ( 二) 旧体制下中国社会的利益格局 从新中国成立到改革开放前，我国社会利益结构呈现出高度的整体性。其 基本特征是：个体的利益( 包括局部的利益) 服从于整体的利益，同时，在整体 ( 以国家为代表) 的协调控制下，个体之间在利益上趋于平均化。这种利益结 构是国有制和高度集中的计划经济的产物，它不是在人民中自发地形成的，而 是在政治权力的强控制下实现的，这种高度控制体现在：首先，经济上实行生产 资料公有制一种形式，使之成为社会唯一的利益源泉。这就规定了人们利益追 求的目标、性质和方式，从而造成人们在利益上对于作为公有制的代表者和整 9 体利益象征的国家的绝对依赖性。所有人的一切需要都必须取之子这个唯一的 源泉，否则人们就将丧失一切利益；其次，国家运用行政权力禁止其他利益源 泉的存在，即消灭公有制之外的其他任何经济成分，并以法律的手段和阶段斗 争的手段加以配合。这样就彻底杜绝了人们追求其他利益源泉的可能性。同时， 国家通过协调控制，使人们之间获得利益的水平处于平均状态，把人们之间的 利益竞争降到最低的程度，从而杜绝了利益竞争对整体性利益结构的冲击。当 然，这种利益的平均化指的是在各个社会利益群体内部的利益平均化，而不是 指社会上所有人之问的利益平均化。这便造成各个利益群体内部消灭竞争、外 部相互封闭，彼此有一定差别的状态；再次，通过意识形态的力量来最大限度 地消除人们偏离这一利益结构的轨道的可能性。其采取的手段主要是政治性的 灌输、思想斗争、道德约束等：最后，全社会推行的。平均主义0 “大锅饭” 的利益分配形式，使利益“人人平等”地在群体内部平均分配给每个人，造成 个体之间在利益上的平均化。 由于以上几方面的强力控制，加之整个国家与外界的隔绝，人们没有与其 他利益模式比较的机会和可能，这就更加促进了这一利益结构的巩固和发展。 这样，在改革开放前，经济发展水平较低，国家实行城乡分割的体制及政 治挂帅的政策，因此，到1 9 7 8 年为止，中国社会阶层结构由工人、农民、干部 和知识分子四大利益群体组成。各个群体内部同质性较强，利益上呈现平均化； 各个阶层之问界限分明，相互封闭、互不开放，玢层之闻流动性差，形成一种 固定的利益结构。 ( 三) 改革开放后的利益分化 改革开放以来，中国政治经济和社会制度改革全面推进，中国的社会阶层 结构发生了深刻的变化，使整个社会利益格局也随之发生了根本性变化。工人、 农民、干部和知识分子四大利益群体的提法已经不能适应当前的划分类别和 益的分化主要表现在以下几个方面： 1 、农民利益群体内部的分化 改革最先引起农村的变化，从农村联产承包责任制为开端的改革，逐渐延 伸到农村的各个领域。从而使农村社会发生了一场深刻的革命，不仅农民的“社 员”身份被打破，而且，作为农业生产的“职业主导”被冲击，以家庭联产承 1 0 包责任制为主要内容的经济体制改革，引发了农村产业结构的变动及社会制度 层面的变革，这种变动及变革使得农村群体在城乡之间、不同产业之同、不同 所有制经济之间，以及原不同身份、群体之问、代际之间广泛流动，使得原来 农村中农民阶层产生了分化，出现了一些新的利益阶层。从总体上看，依据职 业类型、生产资料的所有形式和经营方式这三个主要因素，原来意义上的农民 群体，主要分化为以下几个新的利益群体：0 1 一是以农业劳动为职业的利益群体。从联产承包责任制开始，农民的勤劳 致富产生了一批“万元户”和“专业户”，这是农村社会分层和利益群体产生的 起点。他们是集体耕地承包者，以农业劳动为主的农村劳动者所组成的社会群 体。这个阶层生产资料人均占有的规模较小，以分散经营为主，虽然它们可能 是农村最先富起来的群体，但随着社会的发展和改革的逐步深化，他们的角色 也在发生着变化，并成为农村其它阶层和利益群体形成和发展的母体。 二是以在乡、村集体企业从事非农业劳动为主的利益群体。这个阶层的大 部分尚未割断与土地、农业的联系，但个人和家庭的收入主要来自从事非农收 入。他们是农业工业化过程中带着农民身份的工人阶层。这个阶层随着乡镇企 业民营化进程的加快，大多数成为民营企业的雇用劳动者。 三是以在城市常驻性务工为代表的利益群体。这个阶层一般以青壮年为主， 常年受雇于民营企业、三资企业、外资独资企业等，他们以提供劳动力而获得 工资收入，对所使用和经营的生产资料没有所有权，但在农村仍拥有足以谋生 的土地和其他生产资料，其经济收入与雇主相比悬殊较大，但较农业劳动者为 高。 四是以城市季节性务工为代表的利益群体。这以阶层主要是因种种原因， 已不具备完全离开农村的条件，但家庭经济压力和农业生产人力的剩余，使他 们可能在某段时间在城市从事短期工作，由于这部分人流动性很大，工资收入 相对较低。他们同样不占有使用和经营的生产资料。 五是以农村流通服务为代表的利益群体这部分人常年留在农村，相对智 力水平较高，具有经营头脑，主要从事农产品的营销和农业生产资料经营，他 们是农村中最先形成规模的个体工商户，也是最早富裕起来的脱离土地的利益 m 壮是祥中因社会利益格局的历支变迁中目选举与治理同，2 0 0 7 - 0 3 - 0 2 l l 群体。这部分群体在农村和基层政府影响较大，其作用发挥好坏，已经高度影 响农村基层政权的巩固和农村社会的稳定。 需要强调的是，农村经营体制的改革，使农民群体分化成了具有不同思想 观念、不同利益诉求、不同消费水平的不同的利益群体，从事土地耕作为中心 的群体，仍然是现代社会相对弱势的利益群体；从事农业流通服务业的群体成 为主导农村发展的最大力量，是农村中的强势利益群体；具有农民身份的城市 工人群体，相对原有生活水平和质量已经发生了翻天覆地的变化，但相对现代 城市文明来说，绝大多数仍然处在文明社会的边缘，利益保障在许多领域得不 到体现，权益容易受到侵害，是城市的弱势群体。这些不同的群体具有不同的 利益诉求，形成了错综复杂的利益关系和利益矛盾。 2 、工人利益群体内部的分化 城市改革开放也使原工人群体利益格局发生了根本性变化。改革开放以前 中国城市的利益格局，主要是以全民所有制单位和城镇集体所有制单位的劳动 者为主体的利益分配机制。体制改革以后，出现了非公有制的单位和工人，使 收入分配关系有了巨大的变化，从根本上改变了城市各个群体利益保持的一贯 性，使城市利益格局呈现出多层次、全方位的状态和趋势。从社会生产活动的 作用、劳动方式、经济收入和社会地位等角度分析，原来意义上的工人群体， 主要分化为以下几个新的利益群体：伽 一是直接从事生产，流通和交换领域的工人阶层所代表的利益群体，具体 讲就是工业、交通运输、商业服务等各产业部门的劳动者所组成的群体。他们 所使用的生产资料基本上各有归宿，以股份形式来明确，不再为工人所完全占 有。根据服务对象的不同，整个工人阶层也分化威国有企业工人、城镇集体企 业工人、私营企业工人、个体工商户帮工、“三资”企业工人等群体，并且，不 同服务对象经济利益迥然不同。 二是专业技术人员阶层所代表的利益群体。这部分人主要从事复杂脑力劳 动，具有较高的专业技术水平。根据工作的性质，专业技术人员可分为四个群 体：从事物质生产的专业技术人员，即分布在工业和流动部门的工程技术人员 和其他技术人员；从事文化教育、科研和卫生等专业工作的专业技术人员，主 杜是棒中田社会利苴辂局的历丈走迁中固选摹与治理网，2 0 0 7 - 0 3 0 2 1 2 要从事自然科学和社会科学研究、教育、文学艺术创作和医疗卫生、体育等专 业工作，属于精神生产和智力服务的专业活动；从事社会中介服务的专业技术 人员，主要是从事法律、金融、财务、设计、评估、公正等中介性服务，也是 从事属于智力服务的专业活动；在社会管理从事专业性工作的脑力劳动者，主 要是承担了部分社会管理职能的事业性机构中的相关技术人员。这些新的技术 人员阶层，其个体利益实现主要取决于自身智力水平和业务能力，相同行业的 利益差异不太明显，但不同行业的利益差距十分巨大。而且，其所属的具体利 益群体的利益实现，除技术性因素外，还取决于对社会资源的动员能力 三是社会管理者阶层所代表的