（生态学专业论文）陕西省生态补偿机制调查与研究.pdf

甘肃农业大学2 0 0 8 届硕士学位论文 摘要 摘要 生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济社会发展的基础，但随着科 学技术的高速发展，生态环境的压力不断增加，生态环境保护已经成为当今社会 刻不容缓的任务，而生态补偿机制的完善则为解决这一难题提供了生态建设的可 操作性。本文运用文献分析、实证分析、比较分析等方法对陕西省生态补偿机制 的建立健全进行了调查与研究。 本文在分析国内外生态补偿研究进展的基础上，对生态补偿的内涵、理论基 础进行了概括。认为生态补偿机制是自然资源使用者或生态受益方在合法利用自 然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的制 度。 1 、通过对陕西省生态环境现状及存在问题的总结，阐明水土流失、土地沙 化、水资源短缺、污染严重仍是当前生态环境治理的突出问题。 2 、分别阐述陕西省生态退耕工程、水土保持综合治理工程、陕北能源开发 以及征占林地过程中生态补偿实施的具体措施，是进一步探讨生态补偿机制的基 础。 3 、系统分析了陕西省生态补偿机制，明确生态补偿主体应以政府为主导， 市场做配合；补偿原则要坚持“谁污染，谁治理，谁受益，谁补偿”；补偿方式则 以资金补偿、政策补偿为重点；补偿模式将以财政转移型补偿机制为主。 4 、根据以上分析结果，提出健全陕西省生态补偿机制的建议：指出全面提 升陕西省生态补偿机制实施的有效性，必须以完善生态补偿相关法律法规为前 提；以机制研究与试点工作为指导；按区域、分类型、多途径实现生态环境的补 偿方式；认为加强陕西省生态建设的资金投入是生态补偿最有效的方式：而完善 监督管理约束机制是生态补偿有效进行的保障之一。 关键词：陕西省生态环境生态补偿生态补偿机制 甘肃农业大学2 0 0 8 届硕士学位论文 s u m m a r y e c o l o g i c a le n v i r o n m e n ti sb a s i cc o n d i t i o n so fe x i s t e n c ea n dd e v e l o p m e n tf o r h u m a nb e i n g ，a n df o u n d a t i o no fs o c i a l d e v e l o p m e n t b u tw i t ht h eh i g hs p e e d d e v e l o p m e n to fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y , t h ep r e s s u r eo ne c o l o g i c a le n v i r o n m e n t i n c r e a s e sc o n t i n u o u s l y , c o n s e r v a t i o no fe n v i r o n m e n th a sb e c o m ep r e s s i n gt a s ka t p r e s e n t t h ei m p r o v e m e n to fe c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s mh a dp r o v i d e d f e a s i b i l i t yf o re c o l o g i c a lc o n s t r u c t i o no ft h e s ep r o b l e m s o nt h ea p p l i c a t i o n so f l i t e r a t u r ea n a l y s i s ，e m p i r i c a la n a l y s i s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，t h i sp a p e rm a k e sr e s e a c h a n ds t u d yo nt h ee s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n go fe c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m i ns h a a n x ip r o v i n c e o nt h eb a s i so fa n a l y s i so np r o g r e s so fe c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m d o m e s t i ca n do v e r s e a s ，t h i sp a p e rt h r o w sc o n c l u s i o nf o ri n t e n s i o na n dt h e o r e t i c a l b a s i so fe c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m ，t h a ti s ，d u r i n gt h eu s a g eo fn a t u r a l r e s o u r c e s ，u s e r so fn a t u r a lr e s o u r c e sa n db e n e f i tr e c e i v e r s c o s ta n de x p e n s e sf o r p r o p r e t i o ro ft h er e s o u r c e so re c o l o g i c a lc o n s e r v a t i o n t h o u g hc o n c l u t i o nf o rs t u t u sa n de x i s t i n gp r o b l e m so fe c o l o g i c a le n v i r o n m e n to f s h a a n x ip r o v i n c e ，o b je c t i v et oe l u c i d a t et h a ts o i la n dw a t e rl o s s ，l a n dd e s e r t i f i c a t i o n ， s h o r t a g e o fw a t e rr e s o u r c ea n dp o l l u t i o na r em a j o r p r o b l e m s o f e c o l o g i c a l e n v i r o n m e n tt r e a t m e n ta tp r e s e n t o b j e c t i v et oe l u c i d a t et h ep r e a c t i c e sd u r i n gt h er e t u r n i n go fc r o p l a n dp r o j e c t ，s o i l a n dw a t e rc o n s e r v a t i o na n dt r e a t m e n t p r o j e c t ，e n e r g ye x p l o i t a t i o n o fs h a n b e i ， r e q u i s i t i o no ff o r e s t r yl a n da r ef o u n d a t i o nf o rf u r t h e re x p l o r a t i o no fe c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m w i t ha n a l y s i so fe c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s mi ns h a a n x i ，m a k ec l e a rt h a t c o m p e n s a t i o nm e c h a n i s ms h o u l db eg u i d e db yg o v e r n m e n t ，c o m b i n e dw i t hm a r k e t ， c o m p e n s a t i o np r i n c i p l e st h a t ”w h op o l l u t e d ，w h os o l v e s ，w h ob e n e f i t s ，w h om a k e t r e a t m e n t s s h o u l db es t i c k e d c o m p e n s a t i o nm o d e sa r em a i n l ya b o u tm o n e ya n d i l p o l i c y , f i n a n c i a lm e t a s t a t i cc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m sm a i n l ys e r v e s o nt h eb a s i so fa n a l y z e dr e s l u t sa b o v e ，s u g g e s t i o n so nh o wt oi m p r o v e e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s mi ns h a a n x ia r ee s t a b l i s h e d ：t oo v e r a l lr a i s et h e e f f e c t i v e n e s so fc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m si m p l e m e n t a t i o ni ns h a a n x i ，p r e c o n d i t i o n t h a ti m p r o v e m e n to fr e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n ss h o u l db es t i c k e d ，b a h a v i o r ss h o u l d b eg u i d e db ys t u d yo fm e c h a n i s ma n dp i l o tp r o j e c t s ，c o m p e n s a t i o nm e c h a n i s ms h o u l d b ed i v i d e di n t oa s p e c t sb yr e g i o na n dt y p e s ，r a i s eo fm o n e yi n p u ti st h em o s te f f e c t i v e w a y t oi m p r o v et h ee c o l o g i c a lc o n d t r u c t i o n si ns h a a n x ip r o v i n c e ，a n dt h ei m p r o v m e n t o fs u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o nm e c h a n i s mi so n eo fg u a r a n t e es y s t e mo fe c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o n k e yw o r d s ：s h a a n x ip r o v i n c e ，e c o l o g i c a le n v i r o n m e n t ，e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n , e c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m i i i 甘肃农业大学2 0 0 8 届硕士学位论文独创性声明 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得甘肃农业大学或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 签名：日期： 甘肃农业大学2 0 0 8 届硕士学位论文第一章绪论 1 1 研究背景 第一章绪论 1 1 1 生态问题全球化 在人类与自然之间的交互中，人类的经济活动一方面从自然界获取资源，另 一方面又将废物排入自然环境。在人类社会近乎无限增长的需求面前，生态环境 的承载能力已经变得十分脆弱。这种由于人类生产和生活所引起的环境破坏和污 染，其实质是经济发展与环境保护的矛盾表现，是人与自然关系的失调。因此生 态环境问题成为制约经济发展、影响人类生活的严重问题。人类活动对各种生态 系统的影响越来越大。 目前世界突出的生态问题有：大气污染严重、气候变暖、海平面上升、各种 灾害性天气和异常天气频繁：全球荒漠化面积已近4 0 亿公顷，约占全球陆地面积 的1 4 ，已影响到全世界1 6 的人口，1 0 0 多个国家和地区，成为今世界最严重的环 境与社会经济问题之；由于人类真正能够利用的淡水资源仅占地球总水量的约 0 2 6 ，水资源短缺严重威胁着人类的生存；而大量的开荒、采伐、放牧，使得 森林面积大幅度减少，同时人类对海洋生物资源的过度利用和对海洋日趋严重的 污染，也使全球范围内的海洋生产力和海洋环境质量出现明显退化；当前地球上 的生物多样性损失的速度比历史上任何时候都快，仅1 9 7 5 2 0 0 0 年短短2 5 年就有 5 0 1 0 0 万种物种消亡，生物物种加速灭绝，动植物资源急剧减少，对生态环境的 破坏不言而喻。 人类目前对地球资源的掠夺性使用，已经远远超过了地球的承受能力，使得 人类活动对于环境或地球生态系统的影响问题已经上升为现代科学的研究焦点。 因此面临生态问题的全球化，人类必须立刻采取相应的措施来平衡和协调人类与 生态环境之间的关系，促使整个生态系统稳定持续的向前发展。 甘肃农业大学2 0 0 8 届硕士学位论文第一章绪论 1 1 2 中国生态环境普遍脆弱 长期以来，我国一直存在着“环境无价、资源低价、商品高价”的认知【l j ，助 长了资源开发者把开发造成生态破坏的外部不经济性转嫁给社会，原料生产与加 工企业凭借对环境资源的无偿或低价占有获得超额利润，环境资源的利用或破坏 却没有得到应有的补偿。再加上自然、经济、社会和历史等各种原因，我国生态 环境状况不容乐观，边治理边破坏的现象仍很突出，生态环境恶化的趋势还没有 得到有效遏制，形势十分严峻。从1 9 5 0 年至1 9 8 9 年，我国平均每年洪涝面积约1 2 亿亩，干旱面积约3 亿亩，而9 0 年代平均每年洪涝面积增至2 5 亿亩，干旱面积增 至3 4 亿亩。整体来看，我国目前由于环境污染造成的经济损失近3 0 0 0 亿元，约 占国民生产总值的4 2 1 。据专家估计，我国每年因环境污染造成的经济损失约 为全国g d p 的1 0 【3 l ( 国家环保总局和国家统计局最近发布的结果，即中国每年 因环境污染造成的经济损失约为全国g d p 的3 0 5 ，1 i 1 1 5 11 8 亿元) ，这些给国民 经济和社会发展造成了极大的危害，严重制约了经济和社会可持续发展。 全国上下都强烈的意识到，实施生态补偿改善环境已经成为全国人民面临的 一项紧迫的战略任务，成为中华民族生存与发展的根本大计。建立生态补偿机制 不仅能够保护受到破环的自然资源环境，补偿生态环境受到的损失，还可以为经 济发展提供支撑，实现社会公平。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十 一个五年规划的建议【4 】和国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定 中已经明确了要加快建立生态补偿机制，以切实保护自然生态环境，促进区域之 间、流域之间、经济发展与生态环境之间的协调发展，将生态环境补偿作为一项 重要的环境经济政策，纳入国家发展战略。 1 1 3 陕西省建立健全生态补偿机制的必要性 陕西省地跨黄河、长江两大水系，在全国生态环境建设规划的8 个类型 区中，属黄河上中游地区、长江上中游地区和“三北”风沙综合防治区等3 个类型 区中水土流失、沙化、荒漠化严重、生态环境问题最为严峻的地区，被列为全国 生态环境建设重点治理区。长期以来，伴随着植树种草、绿化荒山、治理水土流 失、防治荒漠化、建设基本农田等各项措施的不断实施，使得林草覆盖率i 主1 2 8 2 甘肃农业大学2 0 0 8 届硕士学位论文 第一章绪论 提高至1 j 3 2 7 t 5 1 ，有效遏制了生态环境恶化的趋势，长城沿线风沙区部分地方 出现了新的绿洲向沙漠深处挺进的可喜局面，实现了沙退人进的历史性转变。然 而，由于长期以来水土流失严重；资源利用率低，耕地减少，土地沙漠化加剧； 水资源危机日趋严峻；农村生产生活方式落后，环境污染日趋严重：工农业污染 治理缓慢等问题的存在，强烈要求把构建生态补偿机制作为一种能产生“经济效 益、社会效益、生态效益”整合效果的生态资源管理模式，运用它不断减缓社 会生产发展与资源环境容量有限之间的矛盾。建立生态补偿机制的基本目标就是 把发达地区与欠发达地区、把整体时空上的“现在”和“未来”看作一个生态保持和 发展的整体，并且从更长远的时间区间来看待和评估某种资源的“价值”，要求生 态获益区对为生态做出贡献的地区给予某种形式的“补偿”【6 】。 1 2 研究目的和意义 1 2 1 研究目的 从全球到国家甚至是一个地区对生态问题的关注，确实需要把生态建设放在 一个较高的战略地位。陕西省生态环境脆弱，各种生态问题不同程度的出现在我 们周围，并与我们的生活息息相关。而地区生态重建迫切需要生态补偿机制的实 践探索和研究，促使整个生态系统的健康与稳定，最终实现人与自然的协调发展。 基于此目的，本文通过对我国西部地区生态环境建设中陕西省生态补偿机制研究 的案例分析，了解现行生态补偿机制对环境重建的有效作用，明确需要继续保持 的有效措施，引发陕西省生态补偿实践中存在的问题，分析出现的原因，并在借 鉴国外先进经验的基础上给出不断改迸和完善陕西省生态补偿机制的建议和意 见，使生态补偿机制更好的服务于地区生态建设和社会经济发展。 1 2 2 研究意义 1 、理论意义西方发达国家经过较早历时较长的研究，在生态环境补偿机 制方面的研究已经形成了一套较为完善的补偿理论和运行方式，我国关于地区生 态环境生态补偿的依据探索近些年才开始。本文想通过对陕西省生态环境补偿机 制的研究，探索构建适合陕西省生态建设补偿方式和体系以及相关的政策取向， 甘肃农业大学2 0 0 8 届硕士学位论文第一章绪论 扩展生态环境补偿的可行性理论，用以弥补我国现行生态补偿机制理论研究的缺 陷。 2 、现实意义生态补偿机制的推行，可以有效地推进地区生态环境建设， 逐渐减少水土流失，增进沙漠化防治：可以改变落后的农业生产方式，调整不合 理的种植结构，增加农民收入，促进产业结构调整和地方经济发展。实施生态建 设补偿制度，可以理顺生态建设者和受益者之间的利益关系，增强国民的生态意 识，引导和塑造人们的行为，提高地区生态建设者的积极性，加快地区发展，逐 步改善区域间的非均衡发展，缩短社会差距，促进社会公平，实现地区生态建设 和地方经济发展双重目标，从而实现全国生态建设和经济社会全面协调发展。生 态补偿机制形成后，每次生态补偿活动的过程都是宣传普及环境保护和生态伦理 知识的过程，可以强化人们生态保护意识和行动，引导人们的意识和行为与环境 融合，促进人与自然和谐。 1 3 理论依据 1 3 1 生态补偿概念的演变 生态补偿的含义最初源于自然生态补偿，环境科学大辞典曾将自然生态 补偿( n a t u r a le c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o n ) 定义为“生物有机体、种群、群落或生态系 统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力； 或者可以看作生态负荷的还原能力；或是自然生态系统对由于社会、经济活动造 成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用”l _ 7 1 。1 9 9 2 年联合国里约热内卢环境 与发展宣言阐述了利用经济手段调整经济社会发展与生态保护关系的观点，生 态补偿开始被更多国家认识。 发展到现在，生态补偿己经不是单纯意义上对环境正面效益的补偿，涉及的 范围也不是单是项目建设，它包括到政策、规划、生态保护等多个方面【8 】。有学 者提出生态补偿是指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环 境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所 征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式送达到因资源开发利用或 保护资源环境而自身利益受到损害的主体的过程，达到保护资源的目的1 9 。王钦 4 甘肃农业大学2 0 0 8 届硕士学位论文第一章绪论 敏又将生态补偿定义为“生态环境产生破坏或不良影响的生产者、开发者、经营 者应对环境污染、生态破坏进行补偿，对环境资源由于现在的使用而放弃的未来 价值进行补偿【1 0 1 。 1 3 2 生态补偿的内涵 1 3 2 1 对生态补偿概念的理解有广义和狭义之分 广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，即包括对损害资源 环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或 收益，达到保护环境的目的。狭义的生态补偿是指生态功能的补偿，即通过制度 创新实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用； 通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象，激励公 共产品的足额供应【l l j ： 解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增 值的一种经济制度【1 2 , 1 3 】。生态补偿从狭义的角度理解就是对由人类的社会经济活 动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治 理等一系列活动的总称；广义的生态补偿还应包括对因环境保护而丧失发展机会 的区域内的居民资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保 护意识，提高环境水平而进行的教育科研费用的支出。 1 3 2 2 生态补偿的内涵 结合上述定义，生态补偿的内涵应当从两个方面去理解，一是对自然的补偿， 即对已经遭受破坏了的生态环境进行恢复与重建，对面临破坏威胁的生态环境进 行保护，如退耕还林、污染治理、天然林保护、濒危物种保护等；二是对人的补 偿，即对生态环境建设的相关行为主体进行经济或政策上的奖励与优惠( 或惩罚与 禁止) ，如对退耕农民的钱粮补贴、对开矿者征收排污费、对绿色环保产业减免税 收等【1 4 】。 总的说来，生态补偿是指“通过对损害( 或保护) 资源环境的行为进行收费( 或 补偿) ，提高该行为的成本( 或收益) ，从而激励损害( 或保护) 行为的主体减少( 或增 加) 因其行为带来的外部不经济性( 或外部经济性) ，达到保护资源的目的”。其实 质就是通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的 甘肃农业大学2 0 0 8 届硕士学位论文第一章绪论 “受益者”支付相应的费用，使生态建设者和保护者得到相应的补偿，通过制度创 新解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增殖 1 5 1 0 可见，生态补偿是一个具有自然和社会双重属性的概念。当其内涵发生演变 之后，生态补偿成为了一种资源环境保护的经济手段，通过调整损害或保护生态 环境的主体间的利益关系，将生态环境的外部性进行内部化，达到保护生态环境， 促进自然资本或生态服务功能增值的目的，其实质是通过资源的重新配置，调整 和改善自然资源开发利用、生态环境保护中的生产关系。 1 3 3 生态补偿机制 生态补偿机制是以防止生态环境破坏、增强和促进生态系统良性发展为目 的，以从事对生态环境产生或可能产生影响的生产、经营、开发、利用者为对 象，以生态环境整治及恢复为主要内容，以经济调节为手段，以法律为保障的 新型环境管理制度1 1 6 1 。 任勇等人则认为生态补偿机制是为改善、维护和恢复生态系统服务功能，调 整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关 系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度【1 7 】。 通俗的讲，所谓生态补偿机制是自然资源使用者或生态受益方在合法利用自 然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的制 度【1 8 1 。 目前，我国自然资源的超常规利用已经造成了生态环境的超常规损失，生态 环境的不公平利用又使各群体在既得利益和预期利益的过程中产生各种矛盾，这 一切都成为制约社会可持续发展的瓶颈。生态补偿机制既能清除经济发展过程对 生态环境的硬性干扰，也能减缓生态环境问题对经济发展的不良冲击，还能在构 建和谐社会的进程中对各群体进行利益整合。生态补偿机制作为一种能产生“经 济效益、社会效益、生态效益”整合效果的生态资源管理模式，必将成为我国社 会可持续发展的内在要求和实现机制。 建立生态机制要通过制度创新实行生态保护的经济效益化，明确生态资源这 一特殊公共产品消费中的合理价值定位，让生态保护成果的受益者支付相应的费 6 甘肃农业大学2 0 0 8 届硕士学位论文第一章绪论 用，保障生态投资者的合理回报，支持和帮助生态脆弱地区更好地保护生态环境， 解决生态产品这一特殊公共产品消费中“搭便车”的问题，激励人们从事生态保护 投资以使生态资本增值，刺激和保障生态公共产品的足额供应。 1 3 4 生态补偿的理论基础 1 3 4 1 外部效益理论 所谓外部效应，是指企业或个人的行为对活动以外的企业或个人的影响。外 部效应可以是正外部效应也可以是负外部效应。 现举例说明：正的外部效应例如上游农民植树造林，保持水土，因保持水土 而减少中下游地区河湖淤积而使中下游地区在更长时期内能免遭洪涝灾害的巨 大经济损失，而且下游农民还得到灌溉用水；负的外部效应例如上游伐木对于下 游的种植、灌溉、运输和工业产生很多坏的影响，造成洪水泛滥和水土流失等， 这对于下游居民和全社会来说都是成本，但是上游居民不承担这一成本，他们也 没有动力考虑这一成本。停止伐木将会减少上游居民的收入，在没有一定的激励 和补偿机制下，上游居民不会这样做的，上游居民之间的竞争关系也不允许由上 游居民单独承担社会成本，只有全流域居民都承担这一成本，上游居民才不会在 竞争中失败。因此，政府必须干预，制定一定的激励和补偿标准使他们都来承担 这一成本【1 9 1 。 外部效应理论认为微观经济主体对资源环境的运用，会产生外部不经济， 即资源减少和环境污染生态失衡，从而构成一种社会成本。环境问题是外部不经 济性的必然结果，根据环境经济学的理论，外部不经济性的实质是私人成本社会 化。因此应将外部不经济性内部化，即由行为人承担所造成的外部不经济性的后 果。 根据环境经济学理论，商品的成本由生产成本( 直接的生产成本) 、使用成本 ( 现有使用环境资源而放弃的其未来效益的价值) 、外部成本( 商品生产所造成的环 境污染、生态破坏而产生的损失) 三部分组成，这三项成本均应由生产者承担。 目前，生产者一般只承担了生产成本，而没有承担使用成本和外部成本( 或只 承担了其中的一小部分) 。制定生态补偿政策，实质上是让生产者承担其生产过 程中产生的外部成本。要激励人们从事具有正外部性的生态保护行为，补偿机制 7 甘肃农业大学2 0 0 8 届硕士学位论文第一章绪论 就不能少【2 1 ，2 2 】。 、 1 3 4 2 公共产品理论 按照微观经济学理论，社会产品可以分为公共产品和私人产品两大类。公共 产品的严格定义是缪尔森给出的。按他的定义，纯粹的公共产品是指这样一种产 品，即每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少 2 3 】。与私人产品 相比较，纯粹的公共产品具有以下两个基本特征：非竞争性和非排他性刚。生 态产品在很大程度上属于公共产品。作为公共产品的生态产品，由于消费中的非 竞争性往往导致“公地的悲剧l 过度使用；由于消费中的非排他性往往导致 “搭便车”心理供给不足。 政府管制和政府买单是有效解决公共产品的机制之一，但不是惟一的机制。 如果通过制度创新让受益者付费( 支付生态补偿费) ，那么，生态保护者同样能 够像生产私人物品一样得到有效激励【2 3 1 。以英国经济学家庇古为代表的福利经 济学已经提出了用政府税收或补贴的方式解决生产和消费引发的外部性问题的 建议，并已在许多国家推行。对于生产和消费使他人利益受损的行为，政府应该 采取征税的方式；而对于生产和消费使他人受益的行为，政府应该从受益者那里 取走一部分收入以给予利益受损者补偿。 1 3 4 3 资源价值论 资源价值论2 5 1 认为和其他生产要素一样，天然生成的自然环境和资源也是 一种资产，作为自然资本向社会提供其独特的生态服务，这种资源的提供也应得 到相应的资本权益。而且由于人类活动范围的不断扩大、活动程度的不断深入， 在现代生态系统中，生态环境己不是“天然的自然”，而是“人化的自然”。生态系 统提供的生态服务应被视为一种资源、一种基本的生产要素。这些资源由于有了 人类劳动的投入而具有了价值。 根据环境经济学理论，生态资源包含有三方面的价值： 一是固有的自然资 源价值，即未经人类劳动参与的天然产生的那部分价值，它取决于各自然要素 的有用性和稀有性。二是固有的生态环境价值，即自然要素对生态系统的功能 性价值，包括维持生态平衡，促进生态系统的良性循环等。三是基于开发利用 自然资源的人类劳动投入所产生的价值，其中也包括为了保护和恢复生态环境 所需的劳动投入。由于生态环境资源有价值，因此利用生态环境资源理应支付相 8 甘肃农业大学2 0 0 8 届硕士学位论文第一章绪论 应的费用【2 6 2 7 1 。 1 3 4 4 消费补偿理论 人类的生产和生活过程是对物品消耗以及对未实行收费的自然资源的消耗 过程，人们在享受这些物品和资源的同时，会对环境产生一定的负面影响。由于 生态环境资源有价值，因此利用生态环境资源理应支付相应的费用。由此，自然 资源消费理论，是指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中， 对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制度。因此， 消费者应对自己的排污行为承担污染环境的经济责任，应以纳税的形式进行补 偿。所以，开征环境保护税是国家以税法的形式规定消费者对其排污行为所造成 的环境损失进行补偿的一种必要方式。 l 346 效率与公平理论 效率是评判资源配置状况的重要标准。效率的最佳解释是意大利经济学家所 提出的“帕累托效率准则”，即：任何资源重新调整使得某些人的境况变好，同时 又不使任何一人的境况变坏，这样的资源配置是最有效率的。在现实经济活动中 可以把帕累托效率准则解释为：经济活动的任何措施都应为所得大于所失，或从 全社会的角度来看，宏观上的所得大于微观上的所失，长远收益大于短期损失。 与此同时，公平理论也必须是一个考虑的因素。由于生态重建后，不仅当代人受 益，而且后代人也为之受益，公平性不仅要体现代内公平，也要体现代间公平。 按西方经济学家的观点，市场失灵的领域也就是政府发挥作用的范围，提供公共 物品也是政府的职责。要实现公平，必定要求政府干预公共物品的供给f 2 8 1 。 1 4 文献综述 1 4 1 国外研究进展 1 4 1 1 生态补偿的理论研究 作为全球环境服务支付项目的先导，哥斯达黎加在19 9 5 年率先开始实行环境 服务支付项目( p a y m e n t sf o re n v i r o n m e n t a ls e r v i c e sp r o g r a m m e ) 。英国伦敦的国际 环境与发展研究所( i n t e r n a t i o n a li ns t a t u t eo f e n v i r o n m e n ta n dd e v e l o p m e n t ，i i e d ) 以 及美国森林趋势组织( f o r e s tt r e n d s ) 分别就环境服务市场及其补偿机制在世界范 9 甘肃农业大学2 0 0 8 届硕士学位论文 第一章绪论 围内对自发或政府组织推动的案例迸行研究和探讨，以此作为理论的探讨和市场 开发的依据 2 9 3 0 1 。 这些国际组织同时也致力于探索生态环境服务的价值实现，他们在世界各地 收集价值实现方式的案例。如l a n d e l l m i l l s 、p e r r o t - m a i t r e 、p a g i o l a 的3 个综合性 研究报告，对全球各国生态环境服务市场交易案例分别做了调查。据l a n d e l l m i l l s 在“银弹还是愚人金一森林环境服务及对贫困的影响的市场开发的全球性展望” 研究中披露【3 1 , 3 2 】：世界上已有2 8 7 例森林环境服务交易，由于市场巨大的作用和 利益驱使，世界各地广泛存在着各种形式的生态服务市场和贸易，但是由于生态 服务这种商品的特殊性，对流域生态服务支付补偿的数额和成本效益评估的困难 以及人们思想观念认识的原因，生态服务市场只存在于特殊的生态环境需求的区 域。 1 4 1 2 生态补偿的模式及资金来源方面 政府购买模式是支付生态环境服务的主要方式。例如美国，在生态补偿上主 要由政府承担大部分资金投人：在生态森林养护方面，美国采取由联邦政府和州 政府进行预算投入，即选择“由政府购买生态效益、提供补偿资金”等方式来改善 生态环境；在土地合理运用方面，政府购买生态敏感土地以建立自然保护区，同 时对保护地以外并能提供重要生态环境服务的农业用地实施“土地休耕计划”等 政府投资生态建设项目。土地休耕计划从1 9 8 5 年至s j 2 0 0 2 年，己有1 3 6 0 x1 0 4 h a 耕地 退出农业生产活动，美国政府通过农业部每年要支付约1 5 x 1 0 4 美元的退耕补偿 金，平均补偿金额为1 1 6 美元公顷年。 再如墨西哥，政府2 0 0 3 年成立了一个价值2 0 0 0 xl0 4 美元的基金，用于补偿森 林提供的生态服务。补偿标准是对重要生态区支付4 0 美元公顷年，对其他地区 支付3 0 美元公顷年。瑞典森林法也规定，如果某块林地被宣布为自然保护区， 那么该地所有者的经济损失将由国家给予充分补偿f 3 3 , 3 4 。巴西、哥斯达黎加等国 也采用了类似的模式。 美国、巴西、哥斯达黎加等国的经验同时还表明，政府虽然是生态效益的主 要购买者，但是市场竞争机制依然可以在生态效益补偿政策的实施过程中发挥重 要的作用【3 5 3 7 1 。 1 4 1 3 全球性基金补偿 1 0 甘肃农业大学2 0 0 8 届硕士学位论文第一章绪论 1 、超级基金( s u p e r 胁d ) 补助3 8 1 。当生态环境破坏难以追究到责任人，或治 理及补偿费用超出责任人能力，则动用1 9 8 0 年设立的s u p e r f u n dp r o g r a m m e 资金进 行补偿。据统计，至1 9 9 3 年，总共使用了大约2 0 0 亿美元的经费，其中绝大部分 被投入到4 0 0 个重污染地点( 区) 的治理【3 9 1 。 2 、“全球环境基金”( g e f ) 项目。1 9 0 0 年，世界银行与联合国开发计划署及联 合国环境署共同建立了“全球环境基金”( g e f ) ，向发展中国家在保护臭氧层、减 少温室气体排放、保护国际性水资源、保护生物多样性等环保领域的活动提供优 惠贷款。据g e f 主席兼首席执行官穆罕默德邛可什雷介绍，g e f 自其成立以来批准 的常规项目赠款达到了3 3 亿美元。如果加上非g e f 的融资部分，g e f 支持项目的 总价值超过了1 1 5 亿美元1 4 0 j 。 1 4 1 4 “债务与自然环境互换，补偿方式 环保组织环保援助中的环境补偿措施主要表现为国际环保资金的转移和债 务互换。“债务与自然环境互换”是国际社会保护那些存在于发展中国家的物种和 栖息地的一项创新性融资机制。它是把发展中国家的商业债务转换成环境融资， 即一些国际环保组织通过债权交易获得债务国一些商业债务的债权后，以债权置 换债务国保护某些特定环境区域的权利。其目标是：在帮助管理发展中国家债务 的同时，为环保捐助者的资金充当坚实的杠杆，向有价值的环境活动提供融资。 自第一个债务与自然环境互换于1 9 8 7 年在玻利维亚完成以来，至u 2 0 0 3 年初，世界 银行已在8 个国家完成了1 6 个债务互换项目，收回了将近1 亿美元的外债1 4 。 1 4 1 5 各国生态补偿实践探索 1 、德国生态补偿机制最大的特点是资金到位，核算公平。资金支出主要是 横向转移支付。所谓“横向转移”，就是由富裕地区直接向贫困地区转移支付。换 句话说，就是通过横向转移改变地区间既得利益格局，实现地区间公共服务水平 的均衡。横向转移支付的一个重要特点是州际间横向转移支付，它以州际财政平 衡基金为主要内容。其基金由两种资金组成：扣除了划归各州的销售税的2 5 后， 余下的7 5 按各州居民人数直接分配给各州；财政较富裕的州按照统一标准计算 拨给穷州的补助金。 2 、英国政府通过付钱给传统农场主，让其采用低强度农耕方式和在科学管 理协议的限制下对生态敏感区加以保护：城市居民( 包括学生) 在县级非政府组织 甘肃农业大学2 0 0 8 届硕士学位论文 第一章绪论 的指导下于周末参与环境保护工作，通过参与生态建设和保护从而获得精神愉 悦。 3 、荷兰1 9 9 3 年将生态补偿原理应用于环境治理( m a n fm h p e1 9 9 3 ) ，该原 理有两个目的：首先是在大规模的基础设施建设和类似的开发决策方面提高对自 然保护行业的投入，其次是当一项既定的开发项目开始实施时，生态补偿为自然 开发条件下的生态受害者提供补偿【4 2 1 。 4 、日本将生态林称为保安林，对保安林的损失补偿内容为：对造林、抚育、 间伐、林道建设环节采取财政补贴；对营造林过程中的固定资产投资税、不动产 取得税、特别土地保有税、所得税、继承税、转让税等进行减免；对农林渔业金 融公库融资利息实行减免优惠；通过实施绿色羽毛基金、森林环境税( 水源税) 征 集生态补偿金。其生态补偿项目包括：经济损失按年度全额补偿：免除固定资产 税、不动产取得税和特别土地保有税。补偿方式根据采伐方式的限制内容，按照 相应的比例减征继承税和转让税；对抚育管理、更新造林，给予高于一般林地的 政府补贴；可以申请获得农林渔业金融公库提供的低利率、长期限的政策性贷款； 可优先申请国家治山计划公共事业项目经费。 从以上分析看到国外在生态补偿方面侧重于生态补偿中微观主体的行为与 选择的问题的研究，在补偿的经济原因、市场化的补偿途径、补偿的具体机制等 方面取得了一定的成果。 1 4 2 国内研究动态 1 4 2 1 生态补偿机制理论探索 国内研究主要侧重从宏观角度考虑生态补偿政策的实施问题，以经验探讨为 主，对补偿的理论基础、补偿的主体和对象、公共财政的补偿途径、补偿资金的 筹集渠道、补偿标准等方面进行了研究。 洪尚群等提出：完善的强有力的补偿制度，能提供大量资金，解决利益矛盾， 促进生态建设和环境保护顺利开展；能成为环境保护的动力机制、激励机制和协 调机制。同时，他还对补偿不足的危害性、补偿制度建立的必要性、补偿的作用、 补偿的性质、补偿的对象、补偿的标准、补偿的主体、补偿的组织体系等做了富 有启发性的探索；对在缺乏资金和技术时，如何有效地进行补偿活动，做了创造 1 2 甘肃农业大学2 0 0 8 届硕士学位论文 第一章绪论 性的探索【2 引。在2 0 0 2 年洪尚群等还继续围绕生态补偿中融资的三个基本要素， 即用什么资本融资，以什么方式融资，如何高效融资进行系列研究，为生态融资 活动提供理论指导和行动策略。吴晓青等在研究生态补偿除筹集资金外其他重要 功能的同时，围绕补偿主体、补偿依据、补偿数量、补偿形式、补偿征收、补偿 使用、补偿监管等生态补偿有关环节问题进行研究，为建立保护区生态补偿机制 提供了一定的借鉴意义【4 3 】。而陈丹红从可持续发展的角度重点研究了生态补偿 机制的模式 4 4 1 。王成则对生态补偿的方式进行了深入有益的探讨1 4 5 1 。黄凡从补 偿主体、补偿对象以及补偿形式三方面入手进行生态补偿设计【4 6 】。吴学灿等探 讨了补偿失效的成因、机制、表现【4 7 j 。 王欧等在构建完整的生态补偿机制分析框架基础上，通过分析我国现行生态 补偿政策的实施情况及存在的问题总结了退耕还林、退牧还草的实践经验，探讨 了建立健全农业生态建设补偿机制的途径，并提出相应的政策建议【4 引。秦鹏等 运用外部性原理和供求关系图对退耕还林中进行生态补偿的必要性和意义进行 了论证，也对我国现有的生态补偿制度进行了剖析，他指出了现有规定存在可操 作性差、补偿主体单一、补偿标准不科学等问题，并提出了相关的完善对策，以 及通过建立模型设计制定科学补偿标准的测算方式【4 9 1 。 1 4 2 2 区域生态补偿机制研究 对流域生态补偿的探索方面，陈瑞莲【5 0 l 等认为实施流域区际生态补偿，是 保护流域生态环境、实现流域经济社会可持续发展的重要途径。我国应当采取流 域区际生态补偿的准市场模式，建立健全流域区际民主协商、流域生态价值评估、 补偿资金营运和流域区际经济合作等机制。金华江流域作为“异地开发”与水权交 易相结合的典型模式【5 1 1 ，对于我国流域生态补偿有一定的引导作用。金蓉等提 出了黑河流域生态补偿的评估方法及技术选择【5 2 1 。熊鹰、王克林以洞庭湖为案 例对退田还湖生态补偿机制的建立进行了研究【5 3 1 。毛显强、钟瑜等也开展了湖 区的生态补偿研究1 5 训。 一些地方或区域在生态环境效益补偿的探索过程中，也获得了丰富的实践经 验和理论指导。女1 1 9 9 8 年1 0 月广东省政府发布了广东省