（行政管理专业论文）我国城镇中低收入家庭住房保障制度研究.pdf

摘要 摘要 住房保障制度是国家或政府依据法律规定，通过国民收入再分配，保障居民 基本居住水平的一种制度。它是一种在住房领域内实行的社会保障制度，其实质 是政府利用国家和社会制度的力量，通过行政手段为低收入家庭、特别是生活有 困难的家庭解决住房问题。 随着经济发展和人口的增长，我国城镇对住房的需求呈刚性增长，但随着商 品房房价的不断攀升，绝大多数民众没有能力承受如此高的房价，其结果是现实 状况与目标期望出现偏差。然而居民住房区别于一般商品，它关系到每个公民，关 系到社会的和谐与稳定。因此，完全寄希望于依靠市场手段解决住房问题并不现 实，笔者认为由政府出面完善住房保障制度才是解决矛盾的出路。我国保障性住 房供应体系包括：限价商品房，经济适用房，公共租赁房，廉价房。本文就是以我 国低收入家庭住房保障制度为切入点，以北京市为例，分析我国住房保障制度， 介绍其实施现状，讨论其存在的问题，剖析其问题存在的原因，在借鉴域外发达 国家和地区成功解决中低收入家庭住房问题的基础上，提出具有中国特色的住房 保障制度建议。 本文分为六个部分：第一部分是绪论，主要介绍选题依据，研究意义，以及 国内外研究现状和研究方法；第二部分介绍城镇中低收入家庭、住房保障等概念 以及相关理论；第三部分介绍我国住房保障制度的发展历史，以北京市为例具体 分析了住房保障制度，并在此基础上分析我国整体住房保障制度存在的问题及其 原因：第四部分以美国、香港、新加坡为例，介绍了不同目标模式国家和地区的 经验，从中得到对我国住房保障制度的启示；第五部分是全文的研究重点，从政 府与市场的关系、政府机构设置、住房补贴方式、金融体系、监督体系、法律体 系的角度出发，提出完善我国住房保障制度的合理化建议。第六部分是文章的结 论部分。 关健词：低收入家庭，住房保障，制度 a b s t r a c t a b s t r a c t h o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mi sb a s e do nt h el a wo fs t a t eo rg o v e r n m e n t , t h r o u g ht h e r e d i s t r i b u t i o no fn a t i o n a li n c o m et oe n s u r et h eb a s i cl i v i n gs t a n d a r do fr e s i d e n t si na s y s t e m i ti sap r a c t i c ei nt h eh o u s i n gs e c t o ro ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m , a n di t s e s s e n c ei st h eg o v e r n m e n tt ou s et h ep o w e ro fs t a t ea n ds o c i a ls y s t e m ，t h r o u g h a d m i n i s t r a t i v em e a n sf o rl o w - i n c o m ef a m i l i e s ，e s p e c i a l l yt h o s el i v i n gi nd i f f i c u l t yt o s o l v et h eh o u s i n gp r o b l e m a l o n gw i t he c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n du r b a n i z a t i o n ,c h i n a su r b a nh o u s i n g g r o w t hi nt h ed e m a n dw a sr i g i d ，b u t 丽t l lc o n t i n u a l l yr i s i n gh o u s ep r i c e s ，o r d i n a r y c i t i z e n sc a nn o ta f f o r dt h eh i g hp r i c e s ，t h er e s u l ti st h ec u r r e n ts i t u a t i o na n d e x p e c t a t i o n s o ft h et a r g e td e v i a t i o n h o w e v e r , h o u s i n gi sn o ta l lo r d i n a r yc o m m o d i t y , i tr e l a t e st o e a c hp e r s o nr e l a t e st os o c i a lh a r m o n ya n ds t a b i l i t y , t h e r e f o r e , c a l ln o tc o m p l e t e l yr e l yo n t h em a r k e tt os o l v et h eh o u s i n gp r o b l e m , w em u s ti m p r o v et h es e c u r i t yo ft h eh o u s i n g s y s t e m m yp r o t e c t i v eh o u s i n gs u p p l ys y s t e mi n c l u d e s ：l i m i to fc o m m e r c i a lh o u s i n g a n da f f o r d a b l eh o u s i n g , p u b l i cr e n t a lh o u s i n g , l o w c o s th o u s i n g t 1 1 i si st oo u r l o w - i n c o m ef a m i l yh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e ma sa l le n t r yp o 谳t ob e i j i n g , f o re x a m p l e , a n a l y s i so fc h i n a sh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m ，i n t r o d u c et h e i ri m p l e m e n t a t i o ns t a t u s ， d i s c u s st l l e i rp r o b l e m s ，a n a l y z et h ep r o b l e mt h er e a s o nf o ri n t r o d u c i n gt h ea d v a n c e d c o u n t r i e sa n dr e g i o n si nt h es u c c e s s f u lr e s o l u t i o no fl o w - i n c o m ef a m i l i e s ，b a s e do na c o m p l e t es e to f m e a s u r e st h a tc h i n a sh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m t l l i sp a p e ri sd i v i d e di n t os i xs e c t i o n s ：t h ef i r s tp a r ti st h ec o n c l u s i o ni n t r o d u c e s t h et o p i c so ft h eb a s i st os t u d yt h em e a n i n g , s i g n i f i c a n c ea n df o r e i g nr e s e a r c h e r sa n d r e s e a r c hm e t h o d s ；1 1 1 es e c o n dp a r td e s c r i b e st h el o w i n c o m ef a m i l i e si n c i t i e sa n d t o w n s ，h o u s i n gs e c u r i t y , a n do t h e rc o n c e p t sa n dr e l a t e dt h e o r y ；也i ms e c t i o nd e s c r i b e s t h ed e v e l o p m e n to fc h i n a sh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m ，t h eh i s t o r yo fb e i j i n g 勰a l l e x a m p l e ，ad e t a i l e da n a l y s i so ft h eh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m ，a n do nt h i sb a s i s ，a n a l y s i s o fc h i n a sh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e ma saw h o l et h ep r o b l e m sa n dt h e i rc a u s e s ；f o u r t hp a r t o ft h eu n i t e ds t a t e s ，h o n gk o n g ，s i n g a p o r e ，f o re x a m p l e , d e s c r i b e st h ed i f f e r e n tt a r g e t m o d e l st h ee x p e r i e n c eo fc o u n t r i e sa n dr e g i o n s ，f r o mw h i c hc h i n a sh o u s i n gs e c u r i t y l l a b s t r a c t s y s t e mt ob ee n l i g h t e n m e n t ；f i f t hp a r ti st h ef u l lt e x to ft h ef o c u s ，f r o mt h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dt h em a r k e t , g o v e r n m e n ta g e n c i e ss e tw a yo fs u b s i d i e s ， f i n a n c i a ls y s t e m ，m o n i t o r i n gs y s t e m ，t h el e g a l s y s t e mp o i n to fv i e w , p u tf o r w a r da s o u n dc h i n a sh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m ，r a t i o n a l i z a t i o np r o p o s a l s k e yw o r d s ：l o w i n c o m ef a m i l y , h o u s i n gs e c u r i t y , s y s t e m 1 1 1 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名： 尘红生日期：2 。f 矿年莎月乡日 论文使用授权 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：上塾盔圭 导师答名之圣厦 导师签名：竺= ：竺 日期：；吖扩年厂月多日 第一章绪论 1 1 研究背景 第一章绪论 住房需求是人类仅次于吃穿以外的重要生存需求。在我国计划经济时代，分 配住房曾经是城镇居民的主要福利之一，随着改革开放的深入，在市场经济社会， 原本以单位为载体的住房保障制度逐渐退出了历史舞台，取而代之的是以房屋自 有化和商品化为特点的新型住房制度。政府期望通过新的住房制度解决全部住房 问题，但由于过度强调市场导向，忽视行政机构本应承担的保障职能，造成了全 国市区房价的不断攀升，越来越多的中低收入家庭买不起基本居所，住房矛盾直 接成为了社会的不稳定因素，因此中低收入家庭住房保障制度也就相应地成为了 每年倍受社会舆论关注的焦点。 1 2 研究意义 世界发达国家的经验表明，在经济高速发展和城镇化加速的历史进程中，城 市人口迅猛增加，不可避免的会产生住房紧缺问题，任何一个经历过经济崛起和 城镇化进程的发达国家，都遇到过类似的情况，因此，正视低收入家庭的住房保 障问题，对解决我国在这一领域的矛盾，维护社会和谐与稳定都具有极强的政策 意义、社会意义以及经济意义。 一、政策意义 住房保障制度区别于单独的制度规范，它是一个制度体系，包括相关机构建 立和人员配备，专门政策制定和实施，相关金融体系构建、社会监督体系、法律 保障体系的完善等等。研究中低收入家庭住房保障制度对建立和完善相关制度， 有着重大的意义。 二、社会意义 在我国和谐社会建设中，人民理应享有基本的居住权利，拥有住房是人的一 种基本权利，是一种基本的社会保障，也是行政机构的基本职责。我党的第十七 次全国代表大会更是将“住有所居定为基本国策。然而，在具体落实中，市场 电子科技大学硕士学位论文 远方是在及时性上还是在效率性上都无法完全解决住房领域社会公平性问题。国 务院和各部委虽然已经出台了多项完善住房保障的政策，但实际操作中依然存在 着诸多不足。行政机关只有不断借鉴成功的经验，强化监管，以人民群众的利益 为工作的出发点完善住房保障机制，重点面向中低收入家庭，在追求效率的同时 更加兼顾公平，“居者有其屋 才不再是人民群众的一个梦想。 三、经济意义 2 0 0 9 年，美国信贷危机导致全球经济衰退，中央和各级地方政府积极面对挑 战，国务院果断出台“四万亿 的经济振兴计划，其中有9 0 0 0 亿元资金用于保障 性住房的建设，北京市也提出2 0 0 9 年保证8 5 0 万平方米的保障性住房建设，保障 性住房似乎不但是“保民生的主要措施之一，也是促进经济增长的重要手段之 一。据悉，与房地产相关的上下游行业多达8 0 余个，带动了一条规模庞大的相关 行业产业链，每年多达几千亿的资金投入，可以造就数百万个就业机会，这对刺 激经济的增长起到了重要的拉动作用。 1 3 国内外研究现状 一、国内研究现状 在国内，学术界对中低收入家庭的住房保障问题的研究主要集中在三个方面： 住房制度改革目标和模式的建立，住房保障制度的体系的构建和住房保障制度发 展的重点。 陈伯庚等国内知名学者，在系统总结改革开放以来我国城镇低收入家庭住房 保障制度的基础上，提出了一系列见解：如住房政策要有统一的目标；政策的出 台要有连续性；决策要做到有理有据，并要注意规避风险；各地在具体实行的过 程中要因地制宜，将中央政策与地方实际情况相结合：坚持国家、社会和个人合 理负担；平稳过渡不能急于求成等。 学者成思危通过对我国城镇住房制度改革的思考，也提出了独特的见解，他 认为在住房保障制度体系中居住者、开发商、政府、银行，各种利益角色均有各 自不同的立场，不能以牺牲弱势群体的利益为代价构建房屋供应体系，因此应当 形成多层次的房屋供应体系，针对不同收入水平的家庭实行不同渠道的住房供应， 这是中国住房制度改革的重要思路，也是完善社会保障制度的重要内容。 学者冯宗容指出中国应以“选择性保障 作为住房保障制度的目标模式，住 2 第一章绪论 房保障制度的主体应该是以经济适用房和廉租住房为主，其中廉租房更是住房保 障体系的重中之重。他在公开发表的刊物中，也多是从经济适用房和廉租住房的 角度阐述住房保障制度的，并认为廉租住房作为房屋供应中的最低层次，最低限 度的改善了低收入家庭的生存条件，保障了人的尊严，体现了社会的公正和公平， 其意义是不可小看的。 中国社会科学院学者炳耀认为，随着住房保障制度的发展，国家应该扩大受 保障群体的范围。房租补贴应当逐渐扩大到占人口2 0 的低收入家庭，甚至扩大到 中下收入家庭。并采取“逆向递减补贴 办法，最低收入家庭给予补贴最高，收 入略高的家庭，补贴标准相应降低，依次递减。 上述学者从不同的角度阐述了自己对住房保障制度的看法，提出了各自的看 法和观点，虽侧重点不同，但其科学和合理的部分都为完善我国住房保障制度贡 献了自己的智慧。【l j 二、国外研究现状 在国外，尤其是西方发达国家住房保障的研究由来己久，也比较成熟，其表 现形式就是各国都已形成较为完善且相互补充的住房保障法律体系，有关住房保 障的法律不仅存在于宪法这样的统领性法律中，也存在于民法等应用性极强的法 律中，与此同时，也发布了一系列针对住房保障制度的部门法规，它们在住房保 障体制中发挥着至关重要的作用。这些法律法规不仅提供建立住房保障体制的依 据，明确住房保障体制的目标，还规定住房保障的实现方式。政府明确认知到解 决中低收入家庭住房是实现社会整体“居者有其屋目标的关建所在，其中特别 重视中低收入家庭住房保障问题，建立了专门的机构来实施法律规定的各项保障 措施，引导和规范相关经济主体服务于住房保障制度，全方位的社会监管使得住 房保障制度最终能落到实处。 境外一些经济学家们将住房保障制度与经济学相结合研究，代表学者 有：w i t e b i 、w h e a t o n 和w i l l i a m ( ：等，他们将研究的目光集中在政府身上，认为政 府干预房地产业能够弥补市场不能解决的问题，集中探讨政府干预房地产市场的 必要性，政府干预房地产市场的效率，政府应当如何干预以及干预的程度，政府 干预房地产市场的方案；另外一些学者主要进行关系研究，研究房地产与经济发 展的关系、地方政府与房地产行业的关系。 另外一些发展中国家在住房保障制度方面也积累了大量的文献，大多数是与 中国面临着同样的住房保障难题，具有发展中国家的共通性，在研究解决方法时， 主要也是向世界先进国家和地区学习，突出政府的社会保障职责，结合本国国情， 电子科技大学硕士学位论文 找寻适合本国的住房保障制度目标、模式以及实施方案。形成一套改革目标明确， 有法律保障、金融支持，监管严密的住房保障制度。【2 】 1 4 研究方法与写作思路 本文采用理论研究与实证研究、定性研究与定量研究相结合的方法，列举一 系列住房保障制度中存在的问题，重点比较美国、香港、新加坡等具有代表性国 家和地区的住房保障制度，并对他们的理论成果、运作模式、政府行为进行分析。 并在结合本国具体情况的基础上，提出了完善我国城镇中低收入家庭住房保障制 度的政策建议。 本文分为六个部分： 论文第一部分是绪论，主要介绍选题依据，研究意义，以及国内外研究现状 和研究方法。 论文第二部分从住房保障制度的基础着手，对城镇中低收入家庭、住房保障 制度的涵义、住房保障制度的理论基础这三个方面内容分别阐述。其中着重分析 了社会保障制度的内容与国家干预的手段。 论文第三部分介绍我国住房保障制度的发展历史，以北京市为例具体分析了 住房保障制度，并在此基础上分析我国整体住房保障制度存在的问题。文章从宏 观与微观的角度对导致问题的原因进行分析，为本文第五部分完善我国住房保障 制度作出铺垫。 论文第四部分以美国、香港、新加坡为例，介绍了不同目标模式国家和地区 的经验，并对域外住房保障制度进行了比较分析，对这些模式中的优点加以阐述， 从中得到对我国住房保障制度的启示。 论文第五部分是全文的研究重点，从政府与市场的关系、政府机构设置、住 房补贴方式、金融体系、监督体系、法律体系的角度出发，提出完善我国住房保 障制度的合理化建议。 论文第六部分是文章的结论部分。 4 第二章城镇中低收入家庭和住房保障制度的含义及基本理论 第二章城镇中低收入家庭和住房保障制度的含义及基本理论 2 1 城镇中低收入家庭含义及确定方法 2 1 1 城镇中低收入家庭含义 我国城镇中低收入家庭目前并没有官方给出的明确定义。经济适用住房管 理办法中规定的适合购买经济适用房人群的必备条件是：现住房面积低于 1 5 平方米的住房困难家庭，并且家庭收入低于2 3 0 0 元人民币。按照二零零九 年国家统计局的定义，家庭年收入六万到贰拾万元定义为“中等收入家庭，而国 家发展改革委员会下属的经济研究院“扩大中等收入者比重的战略研究 课题组 则重新为中低收入家庭划分了范围，“家庭年收入5 3 7 万 - 1 6 万元、个人年收入 3 4 万1 0 万元 的群体都被划入中等收入者的范围。 国外通常是以家庭收入中等收入线为基准，高于基准线的，算中高收入家庭， 而低于基准线的算中低收入家庭。本文按照家庭收入分为5 个等级，每个等级人 口数量分别占社会总人口数量的2 0 ，这5 个等级为：低收入家庭、中低收入家庭、 中等收入家庭、中上收入家庭、高收入家庭。本文没有特别说明时，中低收入家 庭是占社会总收入6 0 的家庭。 2 1 2 城镇中低收入家庭确定方法 第一，按收入水平分界 按收入水平分界是最常用的划分标准，收入水平不仅局限于工资收入，也包 括经营收入和财产性收入，转移性收入等。国家统计局将全国家庭收入水平平均 划分为五个等级，2 0 的最低收入家庭、2 0 0 , 6 的中低收入家庭、2 0 9 6 的中等收入家庭、 2 0 的中高收入家庭、2 0 9 6 的高收入家庭。 第二，按收入来源分界 收入来源和所从事的职业有着直接的关系，通常情况下，从事体力劳动和简 单劳动的人群收入整体偏低，而从事r r 、金融、管理、医疗等复杂脑力劳动，专 5 电子科技大学硕士学位论文 业要求高，技术含量高的人收入在社会中属于中等偏上收入的人群。 第三，恩格尔系数法 思格尔系数法是根据家庭食品支出总额占家庭消费支出总额的比例而确定 的。国际上目前将这种反映消费结构的指标来衡量一个国家或地区人民生活水平 的变化。【3 】根据联合国提出的标准，恩格尔系数高于6 0 的为低收入家庭，5 0 6 0 为中低收入家庭，4 0 5 0 0 , 6 为中等收入家庭，3 0 - 4 0 为中上家庭，低于3 0 为高收入 家庭。 2 2 住房保障制度含义及主要内容 2 2 1 住房保障制度的含义 住房保障制度是政府相关机构依据法律法规的规定，通过收入再分配的方式， 保障居民基本居住条件的一种制度。它是社会保障制度在住房领域的延伸，其实 质是政府机构利用行政权力，通过行政手段为低收入家庭、特别是生活有困难的 家庭解决住房问题，解决住房领域的社会公平问题。嗍 国内的保障性住房起始于1 9 9 5 年，由国务院住房制度改革小组牵头并联合财 政部、发展计划委员会、建设部在全国范围内联合推出了“安居工程 ，我国保 障性住房发展到今天，已初步形成了以廉租房、经济适用房、两限房为支撑，公 共租赁住房为辅助的保障性住房供应体系。 2 2 2 住房保障制度的主要内容 我国住房保障制度的内容主要包括：住房公积金制度，住房货币补贴制度， 限价商品房，经济适用房，公共租赁房，廉租房制度。 第一，住房公积金： 住房公积金是指在职职工按照一定的工资比例扣除、所属单位等额补贴、两 笔资金均归入个人名下的公积金账户的一种长期住房储蓄金。它具有强制性，职 工只有在用于自住住房购买、修葺时才可提取使用其个人账户内的公积金；对公 积金免征个人所得税，职工也可申请公积金个人贷款，其贷款利率享受政策优惠。 f 5 1 6 第二章城镇中低收入家庭和住房保障制度的含义及基本理论 第二，住房货币补贴： 住房货币补贴是政府在取消住房实物分配政策后，为解决无房职工住房问题 而实行的货币补贴政策。即给无房职工和住房未达标职工( 未达标部分) 发放一 定的住房补贴，由这些职工根据自己的实际情况自主选择合适的住房。发放形式 分为一次性发放和定期发放。 6 1 第三，限价商品房： 限价商品房也被称为“两限 商品住房。指经城市人民政府批准，在限制套 型比例、限定销售价格的基础上，以竟地价、竞房价的方式，招标确定房屋开发 商，中标单位按照约定建设房屋、并按约定价格将房屋出售给符合条件的购买者。 这是是一种典型的政府监督、市场运作的模式，购房人拥有完全产权。【。7 】 第四，经济适用房： 经济适用房是指以微利价出售给广大中低收入家庭的商品房。它是最具社会 保障性质的商品住宅，同时也具有经济性和适用性的特点。经济适用房是国家为 解决中低收人家庭住房问题而修建的普通住房，这类住宅因减免了工程报建中的 部分费用，按建设成本计费，其成本略低于普通商品房，故又称为经济适用房。【8 】 第五，公共租赁房： 公共租赁房是指政府或产权单位提供房源，限制户型面积、供应对象和租金 水平，向拥有本市户口的住房困难家庭提供的住房。【9 】主要运作方式是由政府持有 一部分房源，并将这些房屋以低于市场价的价格租给特定人群。此类住房不是归 个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受起的价格， 向新就业职工出租，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到城市工作 的群体，这也是政府为针对既不符合经济适用房又不符合廉租房政策的“夹心层” 而专门制定的新政策。 第六，廉租房： 廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向城镇最低收入且住房困难 的家庭提供的具有社会保障性质的住房。目前，我国廉租房的分配形式以租金补 贴为主，实物配租和租金减免为辅。p o 2 3 住房保障制度的理论基础 2 3 1 国家干预理论 7 电子科技大学硕士学位论文 亚当- 斯密在其1 7 7 6 年出版的国民财富性质和原因的研究【l l 】一书中强调 了市场在资源配置中的重要性，政府则被置于次要地位，其义务仅限于三项职能。 2 0 世纪二十年代，由于资本主义社会经历了一次前所未有的经济危机，人们 开始对政府不干预经济的立场产生了怀疑，因此产生了福利经济学。以凯恩斯主 义经济学【1 2 】为标志，强调政府干预经济发展。 2 0 世纪六十年代，主流经济理论认为市场失灵的场合是有限的，因而政府干 预的范围也应当是有限的。从2 0 世纪六十年代开始，由于经济形势发生变化，特 别是滞胀现象的出现，凯恩斯主义日渐显出其短期效应的弱点，经济自由主义再 度复兴，经济学家的视角由“市场失灵 转向了“政府失灵和“政策无效 ， 主张还是通过市场机制配置资源，减轻了政府职能。 2 1 世纪开始，诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨为代表的经济学家们论证了 由于市场中充满了不对称的信息，这时的市场不是局部的、有限的失灵，而是全 面的失灵。政府和其他机构必须巧妙地全方位地对市场进行干预，以使市场正常 运作。该理论还进一步地论证了政府机制在配置资源方面并不比市场更无效率。 这一观点已逐渐为当代经济理论界所接受，成为主流的思想。 2 3 2 社会保障理论 市场经济是高效率经济，会促使社会高速运转，促进市场繁荣；另一方面， 市场经济也存在着巨大的风险，会造成社会动荡，危害社会发展。它的这种双面 性需要有一种稳定的制度保证市场经济能够安全的运转。社会保障制度正是应这 种需要而生的。 西方社会保障经济理论最早可以追溯到亚当斯密，他在国民财富的性质及 其原因的研究一书中，论述了通过“看不见的手 来推动个体和社会共同的增 长，提高社会整体福利水平。 当代福利经济学代表人物是英国经济学家庇古，他在福利经济学【1 3 l 中系 统详细地介绍了其理论。庇古认为经济效益存在着边际效益递减，即同一英磅的 收入对穷人和富人的效用是不相同的，一英磅收入的效用对于穷人来说大于富人。 因此社会保障政策通过收入再分配性质可以增加社会总效用。 与旧福利经济学相对应的是建新福利经济学。其代表人物是萨缪尔森等。他 们认为，公平与效率是相互矛盾的，即当追求公平时是以牺牲效率为代价的，而 追求效率时会牺牲公平。 第二章城镇中低收入家庭和住房保障制度的含义及基本理论 新剑桥学派的社会保障经济理论，代表人物罗宾逊夫人，该学派认为分配失 调是社会矛盾产生的根源，解决的方法是进行社会再次分配，向低收入家庭提供 补助，加强社会福利等社会保障措施，解决国民收入分配不均。 西方社会保障理论的演变历史其实就是国家干预主义和经济自由主义两大思 潮兴衰更替的历史。当一个世纪的争论过后，两大主义都有了统一的观点，即两 大派别并不赞成纯粹的自由经济或完全的政府干预政策，它们的分歧只是如何看 待资本主义市场经济，如何调整国家、市场与企业三者的关系，以及国家干预和 自由经营相结合的程度、方式和方法。并且，社会保障理论的演进有一个规律， 即围绕着政府与市场、公平与效率两大主题展开。 9 电子科技大学硕士学位论文 第三章我国住房保障制度的发展历史和问题分析 3 1 我国住房保障制度的发展历史 3 1 1 改革开放前的住房保障制度 改革开放前，我国城镇实行的是住房实物分配政策，职工所属单位或机关统 一建房，然后将建好的房屋作为福利分给职工，这个时代的住房政策具有明显的 福利保障特征。但随着市场经济的发展，福利分房制度的弊端也日益显现，如违 背市场机制的效率原则，助长了平均主义但又无法完全保证公平原则；资本不能 实现利润最大化；职工对社会的贡献大小不能得到体现；企事业单位负担过重， 缺乏沟通协调机制，效率低下。这一系列矛盾要求我国的住房制度必须改革。 3 1 2 现阶段的住房保障制度 我国现阶段的住房保障制度是由以下三个文件推动的： 一、国务院关于深化城镇住房制度改革的决定( 国发 1 9 9 4 4 3 号) ，这是国 务院首次针对城镇住房保障制度展开的深入讨论，并出台了相关政策文件和通知， 要求逐步推进住房保障制度的改革。商品房和经济适用房成了这一时期的住房主 要供应模式，被认为是住房保障制度发展的准备时期，也是当今住房保障制度的 基础。文件中首次提出住房保障的重点应倾向于低收入家庭，并将住房供应体系 分为市场供给和政府保障两部分，高收入家庭购买商品房，低收入家庭购买经济 适用房；住房公积金制度也是在这份决定中要求被全面推广的。 二、国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知( 国发 1 9 9 8 2 3 号) ，文件首次提到要建立多层次的住房保障体系，保障性住房不能仅局 限于经济适用房，还有廉租房，针对不同层次的家庭要供给不同的住房；这一时 期的住房改革的另一个重要特点就是从住房实物分配向住房分配货币化转变，宣 告了以实物分配为主的住房保障时代的结束。在文件中规定，商品房与保障性住 房的比例是1 ：9 ，可以看出，房屋供应体系的重中之重是保障性住房。 1 0 第三章我国住房保障制度的发展历史和问题分析 三、国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见( 国发 2 0 0 7 2 4 号) ，文件针对城镇最低收入家庭，提出了廉租住房制度，该意见重点是要健全廉 租住房制度，明确了廉租住度是解决最低收入家庭住房困难的主要途径。 这三个主要文件显示了我国住房保障制度改革的基本路径，其重点和相互关 系为：第一个文件初步明确住房保障制度改革的基本方向，即政府与市场在住房 领域各有分工，分别提供经济适用房和普通商品房；第二个文件进一步明确住房 保障制度改革的方向，是建立和完善以经济适用房为主的分层级、多层次的城镇 住房供应体系。第三个文件将重点放在加廉租住房制度的建立健全，进一步完善 了保障性住房体系。【1 4 】 3 2 我国住房保障制度的具体介绍一以北京市为例 3 2 1 北京市保障性住房主管机构 北京市住房保障办公室是北京市保障性住房主管机构，负责经济适用住房、 廉租住房等保障性住房的建设和房源分配；组织、指导住房保障对象的资格审查 和备案管理。 北京市的“城乡低收入家庭认定标准”由市民政局、市统计局国家统计局北 京调查总队、市财政局定期测算，报市政府批准后公布执行。市民政局是低收入 家庭认定工作的主管部门，区县民政部门负责实施本行政区域内低收入家庭认定 工作。【1 5 】 3 2 2 北京市保障性住房供应情况 北京市的保障性住房供应体系分为四个层次，从高到低分别是：限价商品房， 经济适用房，公共租赁房，廉租房，如表3 - 1 。 表3 1 北京市的保障性住房供应体系 限价商品经济适用房公共租赁房廉租房 房 主管市政府 市建委各区县政府负责本辖区全市统筹，以区为主 部门 内的公共租赁住房的管 电子科技大学硕士学位论文 理工作 房源招标确定新建为主市、区县政府所属机构新建住房、空置楼盘、改 住宅项目或政府批准的机构通过造危房、老旧公房 开发建设新建、收购等方式筹集。 单位 土地招标、拍建设用地以行划拨划拨 卖、挂牌政划拨方式供 应，免交土地 出让金 资金 自筹自筹政府与产权单位共同出市、区县政府按照一定比 资例共同承担，同时也可以 使用住房公积金的增值部 分和土地出让净收益中一 定比例的资金。 3 2 3 北京市保障性住房申请条件 北京市政府根据家庭人口、收入、月收入、家庭总资产、人均住房面积，形 成了多层次的住房供应体系，下图以三口之家为例，说明北京市保障性住房的申 请条件，如表3 2 。 表3 - 2 北京市家庭人口在3 人及以下的保障性住房申请条件 限价商品房 经济适用房 公共租赁 廉租房 房 家庭年收入8 8 万元及以下4 5 3 0 0 元及以下取得“三2 0 8 8 0 元及以下 人均住房面积 1 5m l 及以下 l o 时及以下房”轮侯资7 时及以下 家庭总资产净值 5 7 万元及以下 3 6 万元及以下 格的家庭 3 0 万元及以下 符合要求的家庭向户口所在地的基层政府或街道办事处提出申请，并填写相 关表格、提交相关证明材料，基层政府或街道办事处根据所交材料组织调查，深 入申请人的居住地了解该家庭的收入、住房、资产等情况，经集体评议，符合保 障性住房申请条件的家庭会被公示，对通过公示的家庭提出初审意见。 通过初审意见的保障性住房申请家庭的材料会上报到上一级( 区县) 政府， 该级政府的住房保障管理部门对相关材料进行复审，并将符合条件的申请家庭情 1 2 第三章我国住房保障制度的发展历史和问题分析 况再次进行公示，无异议的，报市住房保障管理部门备案。 市住房保障管理部门对区县住房保障管理部门上报的申请家庭材料进行复 核，符合条件的，予以备案，被备案的家庭会被放入住房需求档案库中。 经过了三次审查，两次公示，并在市住房保障部门有备案的家庭，在住房管 理部门公布房源后，于特定的时间、地点参加统一摇号，确定顺序，在领取完选 房排序单后，在指定地点按顺序选房，签购买合同。 取得廉租住房、经济适用住房、限价商品住房资格的家庭：无须再次申请，只 要到户籍所在地街道或乡镇住房保障管理部门登记。填写申请公共租赁住房轮 候预先登记表即可进入公共租赁住房轮候范围。 1 6 1 3 2 4 北京市保障性住房退出机制 购买保障性住房原则上五年内不得转让，如确需转让，可向户口所在区县住 房保障管理部门申请回购，限价房在考虑相应的折旧和物价水平基础上，由相关 机构回收；经济适用房按原价购买。如果购房人在五年后转让限价商品房，则按 同地段普通商品房和限价商品房之间的差价，交纳一定比例的价款。对购买经济 适用房已满五年，需要转让的家庭，可以按市场价出售，但需要按出售价的1 0 9 6 补交土地收益等价款。 公共租赁房的有限期为五年，如果合同期满又符合续租条件的，应提前三个 月向房屋所有者单位提出申请，在其复核后签订续租合同；如果租户不符合续租 条件又时暂不能退租的，有两个月的过渡期，过渡期间按同地段市场价格收取租 金，期满仍不退出的，除收取标准租金外，不良信用会记入信用档案。廉租房住 房在没有违反相应规定的情况下，并没有明确其退出的条件。 3 2 5 北京市住房保障制度实施现状 从资金角度讲，2 0 0 9 年北京政策性保障住房完成投资近3 0 0 亿元，同比增长 近9 0 9 6 。从房屋供给角度讲，根据市统计局公布的数据，1 9 9 9 2 0 0 6 年北京市共竣 工住宅1 9 2 9 1 万平方米，其中经济适用房2 0 0 6 万平方米，经济适用房建设历年保 持占新增房屋建设总量的8 1 5 之间。“十一五期间北京将新增商品住房建筑面 积约9 2 5 0 万平方米，约9 0 万套，社会保障类住房将占全部新增住房建设约1 9 6 ， 其中经济适用房占1 8 8 ，廉租房占0 9 。2 0 0 9 年新开工政策房9 3 8 万平方米， 电子科技大学硕士学位论文 比上年增加了1 3 5 万平方米，新开工的项目包括：限价房6 8 3 万平方米，经济适 用住房1 8 2 万平方米，公共租赁房5 3 万平方米、廉租住房2 0 万平方米，6 0 的新 开工项目位于轨道交通沿线；约占全市住宅供应量的近四成。2 0 0 9 年也是北京政 策性保障住房建设收获的一年，竣工政策房2 2 9 万平方米、2 2 万套。市住保办负 责人在新闻发布会上表示，2 0 1 0 年新开工建设和收购的政策房约为1 3 4 万套，其 中位于轨道交通沿线的项目比例不会低于6 0 ，竣工的各类政策房将达到4 6 万套。 在住宅土地供应中，北京市政策性保障住房用地将力争达到住宅总用地面积的 5 0 。【1 7 】 从审批角度上看，2 0 0 9 年北京市发展改革委会同相关部门将限价房和经济适 用房、廉租房、公共租赁房纳入投资绿色通道管理，简化审批程序，缩短项目核 准时限，促进投资落地。 3 3 我国住房保障制度存在的问题 3 3 1 保障性住房覆盖面低 保障性住房虽然针对“夹心层”现象补充了两限房和公共租赁房，但目前政 策性保障住房仍只针对户籍人口，而且申请的条件和手续非常苛刻和复杂，多是 针对拥有本市户口的“改善型需求者 。但是，随着城市化进程，对于真正需要 住房的主流人群城市新移民，却完全被排斥在外。在当前乃至未来相当长时 间，以外来人口增长是大城市人口的主要增长方式，这些新增城市人口有进城打 工的家民工，有刚毕业的大学生，这些群体对住房的需求才是住房刚性需求的来 源，而政策性保障住房不兼顾这一群体，不仅不利于城市住房问题的解决，而且 这种政策导向的不公平性可能会导致社会出现不安定因素，这与政府提倡建设和 谐社会的初衷相抵触。 3 3 2 政出多门，职责交叉 住房保障工作牵涉到发改委、国土资源、规划、财政、税务、民政、交通等 多个政府部门和相关金融机构，财政部门负担公共住房资金的筹集与管理，公共 住房的申请以及今后进出的门槛由民政部门划定，经济适用房、廉租房的分配由 1 4 第三章我国住房保障制度的发展历史和问题分析 房产局负责，中低价商品房建设分配则由建委负责。以建设部、国家发展和改 革委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局关于印发( 经济适用 住房管理办法) 的通知为例，一个政策的出台牵连部门之多，协调困难可想而 知，极有可能影响工作效率，也容易出现责任的缺位，出现问题时相互推委。 3 3 3 房地产市场秩序遭到破坏 房地产市场需要公平竞争，而保障性住房，尤其是经济适用房和限价房，不 是按照市场规则买卖。事实上，房地产市场应该只能有一个价格存在。例如；商 品房1 平方米2 万元，而保障性住房l 平方米6 0 0 0 元，即使在保障性住房供应体 系中，一些本应该由市场决定的房屋价格( 楼层，户型，朝向) ，政府没有时间和 精力一一细划，最后的结果只能是价格一刀切，政府的这一系列行为都使市场经 济受到了干扰，破坏了市场秩序。目前限地区、限项目的做法让已有资格的购买 者大量的选择了放弃，由于地点、位置、价格因素的无法协调与选择，有资格的 人只有8 0 n 现场，而到现场的中的7 0 选房认购，最终签约的只有2 0 - - - 3 0 。也 有部分家庭不提供或不符合银行贷款条件时，又使签约失败。龙湖开发的6 0 0 0 多 套两限房，只售出1 5 0 0 套，万科的1 5 0 0 套只卖出8 0 0 套，保利、金隅等均在经 济适用住房与两限房的建设中遇到了政策性陷阱。许多企业认为两限房能迅速销 售和回笼资金、加速周转，因此大多用较高的地价、较低的利润率去投标，结果 大量资金被占用而销售不出去，无法收回资金，形成亏损。只有自己有建设队伍 的企业能从双重获利中得到好处。目前，北京实际签约率也只有选房家庭的6 0 。 3 3 4 保障性住房融资手段单一 我国住房金融体系中，商品房的融资渠道比较单一，主要是商业银行，渠道 主要是通过商业贷款，住房金融也仅限于一级市场，且风险主要由银行承担，没 有形成分担机制，在保障性住房市场中，金融缺失更加严重，没有商业银行明确 的针对特定住房和购买人群实行优惠政策。相反，由于信用等级低，低收入家庭 很难从银行贷款。 3 3 5 政策执行中产生偏差 住房总体执行与政策目标往往相距甚远。经济适用房在设计之初，是希望其 1 5 电子科技大学硕士学位论文 供应量占到住房市场供应总量的百分之七十至八十，而北京市截止去年为止，整 个政策性保障房供应体系的供房总量才达到百分之四十，与政策目标相距甚远， 2 0 0 3 年，经济适用房投资比重甚至降至4 6 1 ，为九八年房改以来的历史最低。 保障的概念本应是对无力参与市场竞争的弱者和市场竞争中失败的弱者给以 最低生活保障的一种救助，应以居住权利的保障为基础，应是主要靠廉租房建设 为主的社会安全网。但如今却被扩大到了对特殊群体进行对口的财产权利分配， 变成了一种变相的福利分配，也成了与救助无关的社会财富的不公平再分配。许 多开发商会扩大经济适用房的建筑面积，许多小区建筑面积在1 5 0 平米以上的户 型并