（中国近现代史专业论文）南京国民时期海关金单位制度研究（19301936年）.pdf

摘要 1 9 世纪下半叶以来，国际金融市场上白银对黄金的比价就开始不断地下跌， 这一趋势对以银为货币体系核心的中国产生了巨大的冲击，债务缠身的历届政府 在清偿外债与赔款时都承受了很大的损失，尤其是进入2 0 世纪2 0 年代以后，银 价下跌的趋势愈发加大，金贵银贱的风潮，几乎致使政府债信破产。为了抵御银 价暴跌所造成的损失，1 9 3 0 年初南京国民政府综合考虑了国内外的各种因素后， 开始在海关进口税的计征中实施海关金单位制度。海关金单位制度的实施有效地 制止了银价波动对中国关税收入产生的严重负面影响，保证了各项内外债的及时 偿付，巩固了政府的财政基础，并且海关金单位制度作为南京国民政府成立后在 财经制度上的重大安排，其成功的运用也为后来实施各项财经改革埋下了伏笔。 关键词：海关金单位，关金券，外债，币制，税则 图书分类号：f 8 1 2 9f 8 3 2 9 a b s t r a c t s i n c et h el a t e19 t hc e n r a y ) t h ee x c h a n g er a t eo fs i l v e rt og o l db e g a nt of a l l c o n t i n u a l l yi n t h ei n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a lm a r k e t a sar e s u l t ，t h et r e n dh a da s i g n i f i c a n ti m p a c to nc h i n a , w h e r es i l v e rw a gt a k e na st h es t a n d a r do ft h em o n e t a r y s y s t e m t h eg o v e r n m e n t si ng r e a td e b t ss u f f e r e dg r e a tl o s sw h e np a y i n gt h ef o r e i g n d e b t sa n di n d e m n i t y t h es i l v e rh a dd e v a l u e ds h a r p l ye s p e c i a l l ys i n c e19 2 0 s t h e n a n j 吨n a t i o n a lg o v e r n m e n tw a sa l m o s ta tt h ee d g eo fb a n k r u p t c yb yt h ef i n a n c i a l s t o r m ，w h i c hb r o u g h ta b o u tr e v a l u a t i o no fg o l da n dd e v a l u a t i o no fs i l v e r i no r d e rt o f i g h ta g a i n s tt h es t o r m ，t h ec u s t o m sg o l du n i tw a sa d o p t e dt ot a xi m p o r t sb yt h e n a n j i n gn a t i o n a lg o v e r n m e n ta f t e ra l lf a c t o r sw e r et a k e ni n t oa c c o u n t a n dt h e a d o p t i o no ft h es t a n d a r de n a b l e dt h eg o v e r n m e n tt oe f f e c t i v e l ya v o i dt h ep a s s i v e i m p a c t so nt h ec u s t o m sm a d eb yt h ef l u c t u a t i o ni ns i l v e rr a t e s ，p a yt h ed e b t so nt i m e a n di m p r o v ei t sf i s c a lr e s e r v e a d d i t i o n a l l y , t h es u c c e s s f u la d o p t i o no ft h ec u s t o m s g o l du n i t , o n eo ft h ei m p o r t a n tr e f o r m si nf i n a n c i a ls y s t e ms i n c et h en a n j i n gn a t i o n a l g o v e r n m e n tw a sf o u n d e d ，h a das i g n i f i c a n ti m p a c to ut h el a t e rr e f o r m si ni t sf i n a n c e k e y w o r d s ：c u s t o m sg o l du n i t ，cg ub a n k n o t e s ，f o r e i g nl o a n s ，c u r r e n c ys y s t e m ，t a x r e g u l a t i o n c l cn u m b e r ：f 8 1 2 9f 8 3 2 9 3 导论 一、研究缘起 财政是国家为了满足社会公共需要，运用国家权力对一部分社会产品的分配 1 。金融是指货币资金的融通，资金融通的对象主要是货币2 。财政是任何国家政 府所赖以产生的基础，金融则是国家达到财政目的所运用的各种工具。因而，财 政金融史无疑应当是历史研究的一个重要的组成部分，近代中国的财政金融与其 他各领域有着密切的联系，研究近代财政金融史，是拓宽中国近代史的研究领域 及深化研究层面的需要，必将会有助于我们加深对于整个近代中国历史进程的理 解与把握。近代中国的海关，一度渗透到近代中国社会的各个领域，乃是近代中 国各种经济、政治复杂关系情况的一个缩影，它不但对于列强有着密切的利害关 系，而且对于中国内部各种势力的彼此消长也存在着重要的影响。而关税问题更 是海关问题核心部分，关税是中国政府财政收入的主要来源，同时又是大部分内 债、外债及赔款的担保，因而，确保关税收入的稳定增长对于中国政府来说是至 关重要的。本文所要讨论的海关金单位制度，本质上是南京国民政府在财政金融 领域所实施的一项制度，但是又因其具体运用于海关税收的征缴过程，因此，这 一制度的实施不论是对近代的财政金融制度建设还是对近代海关制度建设都产 生了深远的影响，既属于近代财政金融史的研究范畴也是近代海关史研究不可缺 少的组成部分。 1 9 3 0 年2 月南京国民政府于海关进口关税计征中所实施的海关金单位制度， 作为南京国民政府成立后在财政金融制度上一次重大的安排，一方面明确地宣示 了中国政府的关税自主权；更重要的是在金贵银贱风潮的冲击下成功地保障了关 税的收入，减少了政府财政的损失，各项外债与赔款得以及时的偿付，并在此基 础上使得南京国民政府能够在1 9 3 2 年债市风潮时，将所发行的各种公债担保基 金统一归于关税项下，顺利地实现了对公债的整理，增强了新政府对外对内的债 信，巩固了新政府的财政基础；而且海关金单位制度也影响到了币制政策，以金 计价的新标准废除了银本位，无论是向某种金本位制过渡，还是实施其他形式的 币制结构，都具有不可磨灭的重要意义；另外中央银行作为海关金单位的唯一代 理机构，通过海关金单位的征收、关金券的发行壮大了自身实力，增强了南京国 民政府安排对外金融的能力，激发了南京国民政府处理经济问题的信心和决心， 为日后废两改元和法币改革打下了伏笔。因此，海关金单位制度的研究必将有益 于结合海关史与财政金融史共同研究的进展，促进对南京国民政府政策实施的理 鳃和把握。 4 二、研究状况 海关金单位制度，作为南京国民政府实施的一项重要的制度，早在这一制度 的推出之初就引起了一些人士的关注。各大新闻报刊纷纷对此进行报道，如银 行周报第1 4 卷第4 号( 1 9 3 0 年1 月2 1 日) 所报道的关税征金问题述要 从政府颁布命令，政府有关官员出面解释政策，对于各项税种的影响情况，以及 外国舆论和外商就此事的态度等几个方面对海关金单位制度的建立、实施情况进 行了较为详细的报道。一些经济界的业内人士随即也对海关金单位制度进行了一 番介绍和评论，如潘世杰海关金单位述要分别从海关金单位制度建立的目的、 海关金单位与各种货币之间的换算以及海关金单位的买卖情况等几个方面介绍 了海关金单位制度的一般情形3 ；戴铭礼与张悦联发表的同名文章海关金单位 则分别从海关金单位制度的短史，海关金单位制度的内容，海关金单位的价值， 海关金单位的使用，海关金单位制度实施的效果，以及海关金单位制度与中央银 行的关系，对偿还外债的影响，更联系到海关金单位与币制改革的关系等多个方 面对海关金单位制度做了一个整体性的介绍4 ；另外还有童蒙正关税征金与废 除银两与董仲佳海关进口税征金后内债基金推测两篇论文分别从海关金单 位制度建立后对统一银元废除银两的促进与对内国公债的偿还的影响方面进行 了专门评述5 ；还有朱胜渝海关金单位计算法之今昔则分阶段的将海关金单 位如何根据国际金融市场的变动来不断调整自己与各种货币的折合率的角度进 行了解说6 ；蔼庐关金券与金本位则认为关金券的发行使用是实现金本位制 的重要一步，将会有助于中国早日实现金本位7 ；银行周报第1 5 卷第5 号开 始分四次连载陶德琨的长文金本位救国方策与金单位建国计划以及单行本币 制改革中之“金单位”问题8 则讨论了海关金单位、关金券与实现金本位制度 之间相联系的各项问题。 另外，民国时期一些相关研究著作中也曾对海关金单位制度进行过讨论，如 英国人魏尔特所著关税纪实第一章“税款之征收存放汇解与分配”中就专门 辟有独立的一节来交代海关金单位制度的实行缘由以及实施过程中的一些细节 问题9 ；还有周伯橡白银问题与中国货币政策把海关金单位制度的实施看作 是南京国民政府在国际金融市场金银比价剧烈变动的情况下，控制黄金的一个有 效手段，并对实施海关金单位制度的必要性以及政府是如何通过海关金单位制度 的实施来实现控制黄金的情况进行了分析”。其他，如国民党中央党部国民经济 计划委员会所编的十年来之中国经济建设在论述南京国民政府财政建设税务 改进时，也对海关金单位制度有所交代，认为海关金单位制度的实施等同于颁布 了一部新的进口税则“；而贾士毅研究民国财政史的力作民国续财政史( 第六 册) 以及贾怀德民国财政简史( 下) 只是在论述纸币发行情况时，将海关金 单位兑换券作为纸币的一种简要地交代了海关金单位的由来”，并没有对海关金 单位制度本身进行探讨。 1 9 4 9 年以后相当长的一段时间内，海关金单位制度的研究基本处于停滞状 态了，鲜见有关研究成果出现，直到近年来这一状况才有所改观，已出版的一些 相关研究论著都开始注意到了此问题。包括一些研究民国史的通史性著作也都有 所提及，如剑桥中华民国史( 上卷) 中就有这样的论述：“1 9 3 0 年，通过关 税用金单位计征，将进口税从以白银为计算标准改换成以黄金为计算标准，既保 住了关税的真正价值，又从下跌的银价方面增加了收益，从而减轻了巨大外债和 内债还本付息的困难”，而一些研究民国经济史、财政金融史以及海关史的相 关著述更是很多都要论及这- - n 度。 经济史、财政金融史方面，如朱伯康、施正康中国经济史认为海关金单 位制度是对第一个国定税则不足的一次调整“；魏永理中国近代经济史纲( 下 卷) 将海关金单位制度的实旌与实现关税自主共同作为南京国民政府成立之初的 几项重要经济措施之一“；郭飞平中国民国经济史认为海关金单位制度的实 施是“改革关税税制”的一项内容”；陆仰渊、方庆秋民国社会经济史和虞 宝棠国民政府与民国经济则分别在研究“关税税制改革”与“国定税则的公 布实施”中论述了实旌海关金单位制度的必要性以及实施的重要意义”；董盂雄 中国近代财政史金融史( 上卷财政史) 认为海关金单位制度是南京国民 政府收回关税管理权后应对金贵银贱风潮的项具体措施”；许毅主编的国民 政府外债与官僚资本则分别从南京国民政府的关税改革以及收回海关自主权与 外债的关系两个方面对海关金单位制度进行了讨论”；张生南京国民政府的税 收认为海关金单位制度的实施是宋子文主政南京国民政府财政部门时在关税领 域实施的一项重要改革措施”；石毓符中国货币金融史略、萧清中国近代货 币金融史简编以及戴建兵新近出版的博士论文白银与近代中国经济1 8 9 0 1 9 3 5 则都是在讨论南京国民政府应对金贵银贱风潮的对策时对海关金单位制度 进行了一番阐述“，认为海关金单位制度是维护关税收入的项重要措施。 海关史研究方面，蔡渭洲中国海关简史指出海关金单位取代海关两是对 海关计税单位的一次变更”；赵淑敏中国海关史则认为海关金单位制度的实 施是1 9 2 8 年制定的海关进口税则的修改”；还有陈诗启研究近代海关史的力作 近代海关史中虽然也设有专节探讨海关金单位制度问题“，并且分别从实施 海关金单位制度的动因，南京国民政府的命令及实施，以及财政部、司法院、总 税务司就海关金单位制度的声明和外商的反应多个方面进行了论述，但究其内容 多是转述了银行周报等其他一些著述中已有的表述，并没有形成对海关金单 位制度的专门的创新研究。 此外，研究海关金单位制度不能不提到杨格( a r t h u rn y o u n g ) ，杨格作为 海关金单位制度的主要策划者，他的相关著述无疑板具参考价值。其所著的( 1 9 2 7 1 9 3 7 年中国财政经济情况5 一书中列有“进口关税按金价计征”这样专门的 条目，该书的其他章节中也多次提及与海关金单位制度相关联的内容，杨格以其 亲历者的身份阐述了2 0 世纪3 0 年代初期国民政府实施关税征金的原由，实施初 期的一些情况以及各方面的反应与影响，鉴于作者的身份，这些叙述对于我们的 海关金单位制度的研究都是具有重要的参考价值，但限于全书的主题以及篇幅的 限制，杨格也没有就海关金单位制度提出与实施的整个过程以及给予我们更多的 信息。 近期，研究民国时期财政金融以及海关问题的专业论文不断涌现，虽然也有 一些论文对海关金单位制度有所交代”，但是以海关金单位制度作为直接研究对 象并公开发表的专题论文，笔者仅见到有两篇。第一篇叶玮发表于民国档案 2 0 0 1 年第3 期的3 0 年代初期国民政府进口关税征金改革述论一文，通过对 于一些基本史实叙述，从总体上绘我们描绘了2 0 世纪3 0 年代初期国民政府进口 关税征金改革这一历史事件，并由此作出了一些中肯的评论。该文首先分析了世 界银价暴跌对中国的冲击；接着叙述了金本位制货币征收关税的建议以及政府实 施办法；最后叙述了征收关金后备方面人士的态度以及由此产生的积极影响。作 为第一篇从历史的角度来回顾海关金单位制度的专题论文，这些努力是应该肯定 的。但是应该指出的足：首先，该文论述范围局限于海关金单位制度的建立，这 只是海关金单位制度整个历史进程中的早期部分，对于我们把握关金问题在各个 不同时期的历史形态及其产生的效应来说是远远不够的；其次，该文对于资料的 运用总体上尚现单薄，其对于原始的档案资料的发掘，对于前人相关领域的研究 成果的吸取都缺乏更进一步的深入工作；再次，该文虽提到了南京国民政府关于 实施海关金单位制度的决策，但只是简肇的叙述了实旌海关金单位制度的法令及 其实施办法，而对于南京国民政府方面关于此项法令实施的决策过程缺乏更多的 交代，实际上决策过程中各方就此问题的互动对于海关金单位制度的执行、实施、 运作都会产生很大的影响的；最后，还是由于作者时间界定的局限，作者对于后 面的历史进程中凸现问题的早期的潜因素没有细致的捕捉，致使文中的论述不免 有失之片面的地方。再有马陵合漫议民国时期的关金问题发表于福建史志 2 0 0 2 年第2 期，该文从海关金单位制度的提出与实施，实施的效果与社会各界 的反应，以及海关金单位制度与金本位制之间的关系进行了一些探讨，然而其所 引用的数据与资料都没有给出具体的出处，因此，在很大程度上只是一篇简单介 绍性的读物。 此外，海关金单位制度的实施，还引起了一批国外学者的注意。如g e o r g e e 7 a n d e r s o n 在c h i n an e wg o l du n i t 中认为实施海关金单位制度是中国政府在 但是复杂的财经环境下，应对银价不断下跌不利局面所采取了有益步骤，并且通 过考察外国债权人的态度以及中国实际的货币流通状况，认为实施海关金单位制 度是实现向金本位制过渡的正确一步”。而香港大学的f r a n kh h k i n g 教授所 撰写e s s a y si nc h i n a sr e c e n tm o n e t a r yh i s t o r y 一一t h ec u s t o m sg o l du n i t 则从阐述实施海关金单位制度的缘由开始，进而叙述了海关金单位制度的具体实 施以及海关金单位兑换券的发行，并在此基础上将民国时期的海关金单位制度分 为三个阶段，分别针对每个阶段海关金单位制度实施的状况进行了分析”，这些 国外学者的研究成果也给了我们一些有益的启示。 总体上看来，目前已有的这些对于海关金单位制度的研究虽然使得我们对于 海关金单位制度的概况有了一个大致的了解，而且其中也不乏一些颇有见地的研 究成果，但是相对于关税自主、废两改元、法币改革等一些相关的财经问题的研 究进展来说还是相当薄弱，还是处于研究的起始阶段。民国时期一些时人的论述 虽然对于关金政策在当时的实施情况进行了比较细致的考察，但较多的还是处于 一种零星的状态而没有从总体上全面的对关金政策进行系统的研究，也缺乏从历 史学的角度来考察和评价海关金单位制度从提出、实施直到废止的全过程。近期 的相关研究著述对于海关金单位制度实篪的背景、实施过程以及由此造成的影响 等问题的论述既没有挖掘出有价值的资料来充实研究，也没有在前人研究的基础 上再进行比较具体深入的分析与探讨，多数仍然是在不断地重复前人的研究成 果，难以形成严格意义上的学术进展。 三、资料准备及写作思路 海关金单位制度实施的年代，距离我们今天已经过去几十年了，随着时间的 推移，南京国民政府时期各个政府部门的档案多数得到了妥善地整理与及时地解 密，从大型的、综合性的到具体的、专门性的档案史料集纷纷付印出版，一些相 关机构，如海关、中央银行等部门也都公开出版了有关各自历史的资料。另外， 一些像宋子文、杨格这些亲历这一历史事件的关键人物的私人档案与回忆材料也 在尘封许久之后得以解密，更给我们今天的研究提供极具参考价值的资料。还有， 自海关金单位制度实施以来，散见于各类报刊的相关报道，研究论文也都给我们 提供很多有益的启示。 为此，本文从梳理各类相关史料开始，运用历史学严谨的研究方法，从梳理 基本史料和基本事实出发，来努力探究海关金单位制度的来龙去脉。本文共分为 五个部分，第一部分为导论，简要介绍研究海关金单位制度的意义，海关金单位 制度研究的现状以及本文的研究设想；第二部分为第一章，分别从近代以来的币 8 制、外债以及海关税则三个方面具体阐述了海关金单位制度实施的时代背景；第 三部分为第二章，作为文章的主体部分，该部分详细地分析了海关金单位制度的 提出以及实施的历史过程；第四部分为第三章，在总结海关金单位制度实施效果 的同时，还从中央银行的发展，黄金交易市场以及有关金本位的争论等几个方面 探讨了海关金单位制度的实施所带来的影响；最后第五部分，对海关金单位制度 的实施进行一番总结，并提出一些可以继续深入研究的问题。 第一章海关金单位制度实施的背景 1 9 3 0 年2 月，南京国民政府开始于进口关税税收计征中实施的海关金单位制 度，是与当时国内外复杂的政治、经济形势有着密切的关系，要深入的了解与分 析这一制度，我们有必要对近代以来中国的货币制度、外债以及关税制度等领域 的相关闯题进行一番梳理。 第一节近代以来的币制与外债简况 近代中国的货币制度可以说是处于中国货币史上最纷繁复杂而又剧烈变动 的时期。清代所采用的银两与制钱并行流通的平行本位制”，至鸦片战争前后， 伴随着外来资本主义势力大踏步的侵入，开始出现了历史性的变化，形成了一套 难以用严格意义上货币银行学理论来界定，而实质是种十分独特的“白银核心 型”的货币体系”。银价问题开始成为货币问题的中心环节”，因此国际金融市场 任何金银汇价的涨落都将不可避免的给中国带来冲击，而十九世纪后半期，尤其 自1 8 7 3 年起世界金银比价却开始发生了剧烈的变动，仅仅在1 8 7 3 年到1 8 9 4 年 的2 2 年间，金银比价就从i 5 9 3 2 3 涨到3 2 5 8 7 3 ，涨了一倍有余，到1 9 0 9 年， 金银比价更涨到4 0 2 8 8 1 ，比1 8 7 3 年更高出一倍半以上”。这种金银汇价的剧烈 波动对整个中国经济形势造成了巨大的影响。 金贵银贱，无论是中国的国际贸易( 包括进出口两方面) ，还是国内工业、 国内经济生活，以及金银的流出流入都深受其害。然而，危害最直接、最严重的 还是对于政府财政方面。近代以来连年战乱的巨大军费开支以及向外赔款，造成 了清政府中央财政的破败，早在1 8 6 5 年清政府就开始向外国举借外债”，但甲午 战争前，这些借款数额不大，借期较短，均能如期偿还，都属于临时周转性质。 全部外债占清政府财政支出3 6 ，清政府尚能维持财政的平衡。甲午战争期 间，清政府战费紧迫，向汇丰银行、麦加利银行等借了四笔外债，战后为了向日 本支付巨额的战争赔款，清政府被迫向俄法集团和英德集团举借了三笔数额巨大 的外债。自此以后，清政府每年须摊付外债本息2 0 0 0 余万两，占当时清政府岁 出总额2 0 - - 3 0 ，给清政府在财政上造成了很大的压力“。另外，这些外债的借 入和偿还是以金本位的外币为单位计算，国际市场金银比价的变动，更是让清政 府的财政雪上加霜。本来按照马关条约的规定，对日赔款包括赎辽费以及支 付威海卫驻军费，总计为2 3 1 ，5 0 0 ，0 0 0 库平两，应分期于七年内交清，如能在 三年之内全数清还，则利息全免。但是日本政府因为要采用金本位币制，急欲取 l o 得中国赔款，转为英镑存款，作为金汇兑基金，遂要求总理衙门改在伦敦按照核 定汇率交付英镑”。此后，清政府刚刚付清对日赔款不久，帝国主义列强又发动 八国联军侵华战争，强迫清政府签订辛丑条约，向清政府勒索世界历史中罕 见的巨额战争赔款，规定中国赔偿各国4 5 亿海关两白银，本息共计近1 0 亿两。 辛丑条约虽规定偿款额4 5 亿两白银，但自2 0 世纪初年世界银价下跌后， 帝国主义列强又强迫清政府从1 9 0 5 年开始，将赔款折算成1 9 0 1 年时的外国金币 价支付，并要清政府加付1 9 0 5 年前所谓“镑亏”8 0 0 万两给各国，以致清政府 不得不又专门举借外债即“镑亏借款”来支付”，致使清政府陷入了借债还债的 悲惨境地。 民国成立之后，袁世凯政府为于1 9 1 3 年4 月和英、法、德、日、俄五国组 成的银行团签署了中国近代史上数额最大、政治性最强的一次对外借款合同 中国政府善后借款合同( 史称“善后借款”) ，共借外债2 5 0 0 万英镑”。其后， 段祺瑞政府执政时期，又向日本大举借贷了“西原借款”，总额达1 亿8 千多万 日元”。其他，北京政府时期所举借的大大小小的铁路借款、实业借款等名目繁 多的外债更是举不胜举，北京政府甚至一直就是依靠借款度日。 第二节近代以来海关税则概况 近代中国的关税问题，可以说是近代中国各种经济、政治复杂关系情况的一 个缩影，它不但对于各个列强有着密切的利害关系，而且对于中国内部各种势力 的彼此消长也存在着重要的影响。关税是中国政府财政收入的主要来源，同时又 是大部分内债、外债及赔款的担保，因而，关税收入的稳定增长无论对于哪一届 中国政府来说都是至关重要的。 海关税收的征收按计算依据的不同可分为从价税与从量税两种。从价税是以 课税对象的价值形式( 价格) 为标准，按一定比例计算征收；从量税是以课税对象 的重量、容积、面积、数量等为计征标准”。一般意义上认为，从价税虽然理论 上更具科学性、合理性，但是其执行的基础在于及时准确的掌握各类货物的市场 价格，因而操作程序相当复杂，对征收机构的要求也较高；从量税的税率一经确 定便可以在一个相当长的时段内保持稳定，因而便于执行也可以减免征收机构在 执行过程中可能造成的一些弊端，但是却难以对货物价格与货币价值的涨跌作出 及时的反应。当然，从价税与从量税的选取是个复杂的财政问题，需要具体的分 析影响税收的各种客观条件而不能一概而论。然而，就本文所论及的近代中国而 言，中国政府在失去关税自主权的协定关税体制的限制下，实行的以从量税为主 导的税则结构无论是对政府的财政税收还是民族工商业的发展都造成了极为严 重的损害。 鸦片战争前，中国海关的税则没有出口税则与进口税则的区别，而按征税方 式分为正税则例、比例则例与估值则例三种，前两种属从量税，共含税目八百余 个，后一种属从价税，有四百余个税目。鸦片战争后，作为五口通商附粘善后 条款的一个部分，1 8 4 3 年签订的海关税则虽然开始区分出口税则与进口税则， 但大部分税目仍属从量税，从价税目的范围较之旧税则大为缩小，且税级仅分两 级”。第二次鸦片战争后，1 8 5 8 年修订的通商章程善后条约：海关税则中， 共计列入3 5 1 个税目，其中仅有5 项为从价税，其余3 4 6 项全部为从量税“。另 外，此次修订列强也提升了对海关税则中进口税则的重视程度，进口税则已经改 列于出口税则之前，而且随着进口税在整个海关税收中地位的不断增强，以后多 次海关税则的修订也集中于进口税则部分。此后，海关进口税则虽然又经历了 1 9 0 2 ，1 9 1 8 、1 9 2 2 年三次全面修订以及多次局部修订。但是直至1 9 2 5 年关税特 别会议之后开始对进口关税征收2 5 的附加税为止，进口税则以从量税为主导 的税则结构依旧没有发生改变。 表l ：进口税则1 9 0 2 ，1 9 1 8 、1 9 2 2 年三次全面修订后从价税、从量税概况 牵劈 1 9 0 2 年续修增改各国通商1 9 1 8 年修改各国通商进1 9 2 2 年改订通商 秘目 进口税则善后章程口税则善后章程进口税则 总税目6 8 2 5 9 8 5 8 2 从价税1 2 01 6 51 7 7 从量税5 6 04 2 03 8 9 其他 21 31 6 神：包括从价、从量混征税目及免税货物。 资料来源：王铁崖编：中外旧约章汇编第二册，第7 2 一l o l 页；第1 4 4 5 1 4 7 2 页；第三 册，第2 5 4 - 2 9 6 页。 此外，值得注意的是1 8 4 3 年的海关新税则的征税原则中出现了“值百抽五” 的表述，“值百抽五”原本应是从价税征收的一种标准，但在此税则中“值百抽 五”只是作为将从价税改为“按件抽税”的从量税计算时所用的统一标准，即选 取一定年份各类货物的价格按照“值百抽五”的税率来确定征收的税额，作为该 类货物此后按从量税征收时应缴纳的标准。并且，这一征收原则只适用于未列名 的全部出口新货品和未列名的大多数进口新货品，并不适用于全部进出口货物。 明确规定以“值百抽五”作为计算从量税率的统一标准，那是在第二次鸦片战争 后，英国等侵略者强迫清政府于1 8 5 8 年签订的天津条约中所夺取的特权之 一“。然而，自1 8 4 3 年的海关税则实行以来，在世界的货物总体价格水平不断上 升，而银价却不断跌落的情况下，中国却碍于协定关税的限制，无法及时修订税 则表，结果使得从量税与从价税之间长期的不一致，造成了实际税率远远低于名 义税率。到1 9 世纪末，按从量税计征的关税标准折算成从价税，实际早已在百 分之五以下，仅约百分之三。”虽然1 9 0 2 年的辛丑条约中再次确定了进口关 税“切实值百抽五”的征税原则，“但是直到1 9 2 8 年，中国进口税则总的“应有 税准”也仅为4 3 ，“实际税准”更是只有3 9 ”。这样的税率标准严重的影 响了中国关税的征收，大大地降低了中国应征收的关税收入。 第三节改革币制和关税计征方法的若干尝试 面对这种不利的局面，一时间各种要求改革现行货币制度，采用某种形式的 金本位制的建议纷繁叠出。1 8 9 5 年，清朝顺天府尹胡炳粱上奏光绪帝建议清政 府铸造金银铜三类货币币，并规定各自的价值”。同年，御使王鹏运也奏请朝廷 铸造金银铜三类货币，金币的轻重应参照英镑的大小”。1 8 9 7 年，通政使司参议 杨宜治奏请仿照英国币制铸造金银货币“。1 9 0 3 年，驻俄公使胡惟德奏请朝廷整 顿币制，竭力主张使用金币”。1 9 0 4 年，海关总税务司赫德( h a r tr o b e r t ) 也向 清政府提出了采用虚金本位制的建议。他建议清政府如果不能立即铸造金币实施 金本位制，可以先行建立标准统一铸造银币铜币，并将银币与英镑挂钩，固定兑 换比率”。同年，受美国政府委派来华考察中国财政金融的精琦( j e n k s j w ) ， 向清政府提交了中国新圜法条议，建议中国实行虚金本位制，同时整理银本 位币在国内流通”。然而，摇摇欲坠的大清王朝根本无暇来实施这些金本位制的 计划，所有这些方案都无一例外的被束之高阁，没有得到落实实施，直至清朝灭 亡，币制依旧相当混乱。 民国建立后，面对混乱不堪的货币体系，北京政府财政部成立了币制委员会 作为筹议币制改革的特设机关来专门研究改革币制”，随即财政部又聘请荷兰人 卫斯林( v i s s e r i n g g ) 为中国政府名誉顾问，来华参与币制改革，卫斯林来华 后向北京政府提出了中国币制改革刍议，建议北京政府在保留现行银币继续 流通使用的基础上，推行金汇兑本位币，实行复本位制，然后陆续用新币将旧银 币收回，最终实现以新币为本位货币的金汇兑本位制，随后币制委员会也大体认 可了这一方案，正式推出了币制报告书，决议推行金汇兑本位制”。但是，穷 困潦倒的北京政府根本没有能力来实施此项方案，最后不得已于1 9 1 4 年公布了 国币条例，确定了以银为本位的货币体系“。其后，1 9 1 8 年，北京政府段祺 瑞当政时期，在日本的一手导演策划下颁布了金券条例，要实施金本位制”。 然而，按此条例发行的金券根本没有切实的准备金，其实质不过是将中国的货币 纳入日本金元系统，因此一经推出就立即遭到了国内外的一致反对，段祺瑞政府 不得不取消了金券条例。 此外，除了前面提到的改革币制、修订税则的方案以外，就关税征收过程本 身进行改革的措施也一再被提及。以黄金作为海关进口税征收的标准的提议，也 正是在这种背景下应运而生。最早提出此项提议的是海关总税务司赫德，考虑到 白银不断地贬值，一方面影响了海关员工的生活待遇，另一方面影响了以关税为 抵押的外债的偿还”，为此赫德极力地向清政府提出此项建议。 1 8 9 6 年李鸿章出访欧洲，赫德用中、英、法、德等国文字写成备忘录，通 过李鸿章向各国提出在计算税率和缴纳关税上采用一种金标准。赫德认为在协定 税则1 8 4 3 年制定和1 8 5 8 年修改的时候，计算税率和缴纳关税的海关两对英镑的 比价每两6 先令8 便士或是3 两l 镑左右，但是由于白银对英镑的比价一直不断 的贬低，以致于目前必须用6 至7 海关两才能兑换一英镑。为此清政府在按照3 海关两兑换l 英镑的比价来征收关税的同时，却必须按照每镑6 至7 两的兑换率 向外国购买机器等，以及向外国金融市场偿还大量必须以英镑或英镑等价物计算 的外债。因此，为了缓解这种不公平的待遇必须重新采用一种金标准缴税，而此 项金标准实行后，商人仍然可以任意用黄金、纹银或外国铸币完纳关税，如果以 黄金缴纳，1 英镑应该按等于3 海关两计算；如果以纹银缴纳，则按每海关两等 于2 2 2 8 两上海规元计算；如果以外国铸币缴纳，那么这种铸币的数目应该以足 够买进应缴海关两的相应数量的上海规元为准。这一办法实际上就足把海关两作 成为一种等同英镑6 先令8 便士的金单位”，但是这项提议并没有受到列强的欢 迎。 1 8 9 9 年1 2 月，清政府又重提采用金标准计征关税，并开始与列强协商讨论 这一问题，但是随即爆发的义和团运动的很快就把这一交涉活动冲垮了。随后， 到1 9 0 2 年修订税则税率的会议上，中国代表团又提出了一件仍由赫德经手起草 的以金单位为修改税率标准的备忘录。在备忘录中赫德指出，在1 8 9 5 年中日战 争以后中国被迫承担赔款的时候，每海关两等值于英镑3 9 8 9 4 6 便土，而到目 前每海关两仅值3 0 0 7 8 便士。如果根据这个比率，清政府按照辛丑条约在 1 9 1 0 年以前每年对庚子赔款应付2 ，8 2 2 ，4 2 5 镑，将折合为2 2 ，5 1 6 ，8 0 4 海关 两，为此清政府每年为庚子赔款和其他债款( 6 ，4 2 7 ，3 7 0 镑l o 先令) 总共应付 的总额，将达到5 1 、2 8 5 、6 2 2 海关两。然而，清政府每年的收入总共不过8 5 ， 0 0 0 ，0 0 0 两，一旦付清赔款与外债之后，将只能剩余不到3 5 0 ，0 0 0 ，0 0 0 两来 用于整个国家的全部行政和国防经费的开支，而这又势必将造成清政府的破产倒 台。为此，赫德建议按黄金或按美国金元计算来厘定海关税则，并根据辛丑条 约中定明的一海关两等于0 7 4 2 金元的汇率，将1 8 9 7 、1 8 9 8 和1 8 9 9 年期间 1 4 的商品平均价值( 即辛丑条约规定作为新税则标准的价值) 折合成该种货币。 然而，赫德这种想要在进口税则税率计征方面确立一种金单位的试探，依然是没 有获得列强们的支持，国际税则修订委员会常任主席的詹姆吗凯爵士甚至扬言， 除非中国代表将建议撤销，否则谈判就要宣告决裂，并且还要中国方面负担谈判 失败的责任”。由此，中国政府力图从关税征收过程本身进行改革，以减免金贵 银贱所造成财政损失的努力也都归于失败了。 综上，直至2 0 世纪2 0 年代，受制于国内落后的货币体系以及协定关税的制 约，在国际金融市场金银比价不断下跌的冲击，中国政府承受了巨大的财政损失， 虽然历届中国政府也试图从多方面努力来改变这一不合理的现状，但由于种种政 治、经济形势的制约，这一颓势始终也没有能够得到扭转。 第二章海关金单位制度的提出与实施 1 9 2 7 年4 月南京国民政府成立后，不可推卸地承担起了收复国家主权与建 设富强国家的历史重任。任何一个新政权的巩固与发展，无不依赖于快速而有效 地建立起国家信用与财政基础，尤其是在中国这样的后发展国家，财政经济政策 的成败超出了强化自身权力基础、恢复国家主权的一般性意义，更是关系到民族 振兴的重大命题。然而，不幸的是新政府却遭遇了国际金融市场金银比价的剧烈 动荡的侵袭，不仅使国内外贸易与工商业遭受了重大损害，更严重的是对国家财 政产生了巨大的冲击，甚至危及到了国家社会的稳定。 南京国民政府成立伊始，即面临着数额巨大的积欠外债。其中，有确实担保 ( 即以关税、盐税收入为担保) 的外债，包括俄法借款、英德借款，英德续借款、 英法借款、克利斯浦借款、善后借款，至1 9 2 8 年6 月底的积欠本金、预计利息 和经理费，折合国币达7 4 4 4 4 7 5 9 3 9 8 元。另外，1 9 2 8 年6 月底庚子赔款尚欠本 金及预计利息共合国币5 6 9 1 7 9 0 5 5 2 7 元。此外，至1 9 2 5 年底，前北京政府财政 部经管的无确实担保的外债尚欠本息合国币4 0 7 1 5 6 3 0 8 6 3 元；交通部经管的无 确实担保外债尚欠本息达3 8 4 9 1 0 0 0 0 元”。为了尽快地获得列强的正式承认、订 立中外新约，南京国民政府不惜背上沉重的财政负担，承认了旧政权遗留下来的 各项债赔义务，而为了树立新政府的信用，又必须及时地偿还各项外债与赔款， 为此，南京国民政府急切地需要在稳定既有财源的基础上尽可能地开辟有效的新 财源，而在当时财政体系还不十分健全的情况下，关税收入无疑是南京国民政府 最值得依赖的一项财政收入。 第一节海关金单位制度的提出 1 9 2 7 年4 月，南京国民政府就在革命外交的旗帜下，乘着北伐胜利的锐势， 首先发表了关税自主宣言，并颁布了国定税则暂行条例，但碍于当时战争尚未结 束，这些措施都未能付诸实施”。1 9 2 8 年7 月，国民革命军进入北京后不久，南 京国民政府与美国签订中美关税新约，向恢复关税自主权迈进了一大步。至1 9 2 8 年底，南京国民政府又与包括英法在内的各国签订了包含承认关税自主权条文的 新约。“1 9 2 9 年2 月，南京国民政府开始实行的第一部国定税则。此项税则，出 口税则部分未发生变化，进口税则部分则将原来统一的5 的税率改为最低7 5 ，最高2 7 5 的七级等差税率“。这一新税则的实施收到了良好的效果，进口 关税由1 9 2 8 年的7 2 ，0 0 0 ，0 0 0 元增长到1 9 2 9 年的1 6 7 ，0 0 0 ，0 0 0 元，关税总 6 收入也有i 9 2 8 年的1 3 4 ，0 0 0 ，0 0 0 元增加到1 9 2 9 年的2 4 5 ，0 0 0 ，0 0 0 元”，出 现了大幅的增收。 然而，自2 0 世纪2 0 年代以来，由于国际金融市场上白银的供过于求，导致 白银的价格不断下跌“，尤其是自1 9 2 9 年下半年开始世界银价的骤然暴跌，则几 乎把关税自主所带来的好处大部分抵消“，对于南京国民政府支付各项外债与赔 款来说，这简直是一场灾难。南京国民政府每年用关税收入偿付外债的有2 0 ， 0 0 0 ，0 0 0 美元，支付庚子赔款的有1 8 ，0 0 0 ，0 0 0 美元，另外每年用盐税收入偿 付的外债也有1 ，5 0 0 ，0 0 0 美元，总计有3 9 ，5 0 0 ，0 0 0 美元，相当于平均每月 要支付3 ，3 0 0 ，0 0 0 美元，而按照1 9 2 9 年5 月2 5 日的兑换率( 每上海规元兑换 2 8 7 5 便士，或者5 8 美分) ，南京国民政府将比按1 9 2 9 年1 月时的平均汇率， 每月多支付6 0 0 ，0 0 0 元( 见表2 ) ”，1 9 2 9 年南京国民政府由关税收入支付外债 和赔款的本息累计达规平银6 5 ，3 3 6 ，1 1 3 多两，比1 9 2 8 年的规平银5 7 ，3 8 8 ， 7 2 4 多两，多支付了7 ，9 4 7 ，3 8 8 多两，折合国币约l ，1 0 0 余万元。1 9 3 0 年关 税担保的各项外债、赔款本息共计7 ，8 1 8 ，1 2 5 镑7 先令9 便士，同时关税担保 的内债本息计有值百抽五的关余部分1 5 ，9 4 5 ，6 5 4 余元，新增关税部分6 6 ，5 4 7 ， 0 0 0 元。1 9 3 0 年所需支付的各项外债与赔款总额，如果按1 9 3 0 年初的汇率( 规 平银一两合一先令十一便士半) ，则要比按1 9 2 9 年1 月汇率( 规平银一两合二先 令七便士) 多支付国币3 ，0 0 0 余万元”，随着银价的持续下跌，则1 9 3 0 年全年 的关税收入都可能不够偿还外债与赔款之用，南京国民政府再次陷入了沉重的财 政危机之中。 表2 ； 时间 每1 0 0 上海规元兑换美元数目折合3 ，3 0 0 ，o o o 美元所需数额 1 9 2 6 2 8 年均值 6 4 3 8 3 7 ，0 7 0 ，o o o 元( 当地货币) 1 9 2 8 年均值 6 3 ，7 0 6 7 ，1 6 0 ，0 0 0 1 9 2 9 年1 月均值6 2 6 8 5 7 ，3 3 0 ，o o o 1 9 2 9 年2 月均值6 1 6 8 1 7 ，4 6 0 ，0 0 0 1 9 2 9 年3 月均值 6 1 7 6 6 7 ，4 5 0 ，0 0 0 1 9 2 9 年4 月均值 6 0 4 9 0 7 ，6 2 0 ，0 0 0 1 9 2 9 年5 月均值 5 8 0 0 0 7 ，9 3 0 ，o o o 资料来源：a r t h u rn y o u n gp a p e r s ，b o x 3 1 ，c u s t o m sc o l l e c t i o ni ng o l d1 9 2 9 1 9 3 0 。 另一方面，虽然南京国民政府成立后立即开始筹划制定新的货币政策，1 9 2 8 年分别召开了全国经济会议和财政会议，形成了推行金汇兑本位制度的决议”， 但是实行金汇兑本位制的条件，却远非短时期内所能具备的。 1 7 为此，在银价下跌与沉重外债的双重煎熬中的南京国民政府，迫切地需要找 到一条能迅速生效的破解之道。此时，关税又再次成为了南京国民政府考虑的首 选对象。首先，关税收入对于南京国民政府的财政有着举足轻重的影响，1 9 2 8 年关税收入更是占到了南京国民政府税收总额的6 9 1 妒。其次，中国政府所欠 的外债与赔款大都是以关税收入为担保和偿还的，1 9 2 1 年至1 9 2 7 年偿还外债的 款项占去关税净收入的四分之三”，而且南京国民政府成立后，为维持巨额的军 政开支所举借的大量内国公债，其多数也是依靠关税偿还各项外债与赔款之后的 余额担保的，可见关税收入的稳定与增长实在是关系到南京国民政府生死存亡的 重大问题。再次，新实施的国定税则依然存在着结构上的不足，在总计1 5 大类， 7 8 0 号列的进口货物中，从量税仍然占据了4 0 0 余项，而除去免税的4 项外，从 价税不过3 3 0 余项，也就是说虽然新税则税率有所提高，但是以从量税为主的税 则结构依旧没有发生改变”。因此，在各国承认南京国民政府具有关税自主权的 前提下，通过对不合理关税征收方式进行改革，并以此来抵消由于金贵银贱所造 成关税实际收入的减少，从而确保国家财政基础的稳定和巩固，在当时紧急的状 况下几乎成为了唯一可行的方案。 其实，在南京国民政府成立前后，针对金贵银贱局势逐步恶化的状况，马寅 初、刘大钧等一批知名专家学者就不断提出应改革现行的关税征收制度，着手将 关税改按金币征收。马寅初认为针对银价不断的下跌，作为应