（社会保障专业论文）需求导向下我国养老保障体系的构成、功能及支持因素.pdf

摘要 在人口老龄化的压力下，社会成员的养老需求也不断升级，而养老资源总量 又是不充足的，单纯依靠某个主体或单一制度的供给已经不能满足，多支柱体系 的构建成为养老保障改革的趋势。我国以基本养老保险、企业年金和商业保险共 同构成的三支柱体系正处于起步探索阶段，在财务和制度的可持续性上都存在问 题，直接影响了整体功能的发挥。 本论文以需求导向下的养老保障体系为主要研究对象，着重从体系的构成、 功能及相应的支持因素方面进行分析。认为，需求导向包括两方面：社会成员的 现实养老需求以及养老保障体系的可持续性需求。提出需求导向下养老保障体系 功能最突出的特征是主动性，主动性的特征使体系的长期可持续成为可能。另外， 文章从宏观和中观的角度分析了体系的相关支持因素，及其对体系功能的影响， 认为各支持因素发挥作用的前提是厘清各参与主体的责任边界，其中对政府责任 作了单独论述。 文中所论以需求为导向的养老保障体系，具体是指以家庭保障为基础，主要 通过政府主导及市场等主体共同参与的多重养老制度安排，将各种养老资源集合 运作，充分调动保障体系中各参与主体的主动性，使体系构成的各部分及整体功 能充分发挥，在满足不断升级的养老需求的同时，促进养老保障自身长期可持续 运行的体系。需求导向下的养老保障体系由养老保障制度安排和非制度内容共同 构成，更加强调多方的资源调动和责任承担，养老保险制度是它的主体和核心。 在我国养老保障建设与经济社会变革同步进行的背景下，需求导向的提出可 趣 提供一个较为人本化的视角，切合政府倡导的以人为本的社会理念，同时将养 老保障自身的可持续性需求包括在内，使参与主体的主动性变为制度自身的主动 性，与相关支持因素形成良性互动，有利于体系自身功能更充分地发挥。 关键词：需求导向养老保障体系可持续性 t h e s t r u c t u r e , f u n c t i o na n ds u p p o r t i n gi s s u e so ft h e r e q u i r e m e n t - d i r e c t i n gs e c u r i t ys y s t e m a b s t r a c t u n d e rt h ep r e s s u r eo fp o p u l a t i o na 西n g , t h er e q u i r e m e n to fo l dp e o p l eh a sa l s o b e e nk e p tr i s i | l g a n dt h er e l a t e dr e s o l l r c e sa r en o te n o u g hi no u r c o u n t r y , o b v i o u s l y , i t c a l l tb em e tb y8 0 l l l es i n g l eb o d yo rs y s t e m , 8 0m u l t i l a y e rs e c u r i t ys y s t e mi st a k i n g t h et r e n d i nc h i n a , t h es y s t e mo fb a s i cs e c u r i t y , c o r p o r a t ef u n da n dl i f ei n s u r a n c eh a s j u s ts t a r t e dt ow o r k , h a v i n gt h ef i s e a la n dl o n g - p e r i o ds u s t a i n a b l ec r i s e s , w h i c hm a k e t h ef u n c t i o nw e a k e r lw es h o u l dc o n s i d e rt h i sp r o b l e mi naw h o l e p o i n to f v i e w t h ea r t i c l ec h o o s e st h es e c u r i t ys y s t e ma st h ec o r eo f d i s c u s s i o n , a n da n a l y s e st h e s t r u c t u r e f u n c t i o na n dr e l a t e ds u p p o r t i n gi s s u e s a n dr e q u i r e m e n t - d i r e c t i n gm e a n s p e o n s r e a l i s t i cr e q u i r e m e n t sa n dl o n g - p e r i o ds u s t a i 划b l er e q u i r e m e n t so fs e c u r i t y s y s t e m , a n dt h em o s to u t s t a n d i n gf u n c t i o n a lc h a r a c t e r i s t i co ft h es y s t e mi s t h e i n i t i a t i v e , w h i c hm a k e st h el o n g - p e r i o ds u s t a i n a b l es y s t e mp o s s i b l e a n dt h ep a p e r c o n s i d e r st h a tt h ep r e c o n d i t i o nf o rt h o s ed i f f e r e n ts u p p o r t i n gi s s u e s o p i a t i n gi s m 蛐t h eb o u n d a r i e so fd i f f e r e n t b o d i e sc l e a r i nw h i c h , t h e g o v e r n m e n t s r e s p o n s i b i l i t yi st h em a i np o i n t t h er e q u i r e m e n t - d i r e c t i n gs y s t e mb a s e so nt h ef a m i l y s u p p o r t i 玎gc o o p e r a t e dw i t ht h eg o v e r n m e n ta n dm a r k e t i ti sa m u l t i - b o d i e sp l a n , w h i c hc o n s i s t so fs y s t e m a t i ca n dn o n - s y s t e m a t i ca s p e c t sa n dg a t h e r sd i f f e r e n t r e s o u r c e sa n di n s d i f e st h ei n i t i a t i v eo f t h o s eb o d i e s n o w a d a y s ，t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mc o n s t r u c t i n ga n dt h ee c o n o m i ca n ds o c i a l r e f o r ma 聆o l lt h er o a dt o g e t h e r , i nt h i sb a c k g r o u n d , t h er e q u i r e m e n t m i r e e t i n gs e c u r i t y s y s t e mf o ro l dp e o p l ec a np r o v i d eah u m a n - c e n t e r e dv i e w t h ea i mo ft h e r e q u i r e m e n t - d i r e c t i n gs e c u r i t ys y s t e mi se x e r t i n gt h ei n i t i a t i v ef u n c t i o na sw e l la s f i 】l m l i n gt h er e q u i r e m e n t so f t h eo l dp e o p l e k e yw o r d s ：r e q u i r e m e n t - d i r e e t l n g 鬻a i r 量i ys y s t e ms u s t a i e a b i l i t y 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：盘丕垒指导教师签名：! 垒! 望 i 祈年f 月彤日一沙) 年f 月留 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他入已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文 乍者签名： 匆声倦 纠7 年f 月形日 1 导论 1 1 研究目的及意义 需求导向下养老保障体系的提出源于经济社会发展过程中的既有争论：需求 与供给问题，具体地说是源于现有养老资源的稀缺与满足社会成员养老需求的客 观矛盾。这里提到的养老资源的稀缺是指，在人口结构日趋老龄化的前提下，保 证养老保障体系长期可持续运行的养老资源在总量上是不足的。主要原因在于， 我国养老保险制度的历史债务找不到有效清偿办法，直接导致现有基本养老保险 制度偏离设计初衷，部分积累制沦为现收现付制。因此，现收现付制透支个人账 户成为必然；同时，城镇和农村的二元化经济社会结构直接影响农村养老保险的 建立，扩大覆盖面的工作举步维艰，制度互济性明显偏弱，养老金缴费率居高不 下。另一方面，养老保障作为社会保障制度的核心和基础性制度，是公民对于其 基本权利诉求的主要实现手段，多层次的养老需求是社会成员自身权利的一种表 达形式，而提供相应的制度安排和政策措施予以满足也是现代政府和社会必须承 担的责任。如何在有限的资源条件下满足公众养老需求的同时，实现养老保障长 期可持续的目标就成为政府和社会必须考虑的问题。文章以需求导向下养老保障 体系的构成和功能为研究对象，遥过分析体系运行的相关支持因素，进而明确养 老保障体系改革的目标和原则，希望可以为人口老龄化背景下的养老保障建设进 程提供一点可用的参考。 1 2 文献综述及概念界定 1 2 1 文献综述 一、关于养老保障体系的论述 李珍( 1 9 9 8 ) ，提出了一种涵盖内容全面、提供不同性质支持的中国老年保 障体系模式。在该模式中，养老保障制度由经济支持与精神支持两方面构成，各 自涵盖若干子制度，责任主体涉及国家、社会、个人等几方面。整个体系就是由 这些正式和非正式的支持组成的一个安全保护网络。 郑功成( 2 0 0 2 ) ，也从责任的承担主体与承担方式方面对构建多层次的老年 保障体系进行了论述。即由自我保障层次、政府负责层次、政府主导责任分担层 次、单位负责层次与市场提供层次构成的老年保障体系。 刘晓梅，张敏( 2 0 0 4 ) ，提出了由家庭和个人、地域和社区、企业和服务组 织以及政府组成，通过整合它们的资源。建立一个多元化的老龄生活援助体系， 包括生活照料、经济援助和精神慰藉三方面。把所有的老龄群体都包括在这一体 系之中，使他们能安度晚年。 二、关于多支柱养老保障体系功能的论述 李珍( 2 0 0 4 ) ，世界银行认为，在人口老龄化日益发展的情况下，单一的公 共养老金制度日益受到政治和财政压力的挑战，养老体制不具可持续性，而建立 多支柱养老保障计划既可以降低政府责任，又可以分散风险，为老年人提供稳定 的保障。另外一些人持保留态度。认为多支柱会使制度进一步复杂化，增加管理 成本和监督成本，政府的责任也不会因此有所降低。此外，多支柱分散风险的效 果最终取决于制度的具体设计和外部经济环境，多支柱还可能带来新的风险。 周志凯( 2 0 0 5 ) ，认为三支柱养老保险体系的优点在于保持公共养老金计划 用于再分配，有利于社会稳定；同时通过建立企业年金计划，使公共养老金计划 的负担减少，而增加个人责任，建立缴费与收益之间的直接联系，具有激励作用。 对于高收人者而言，个人养老金计划可以提供较高标准的生活水平。所以，建立 适合本国国情的多支柱模式是实现养老保险制度可持续发展的制度保障。 三、关于需求的论述 穆光宗( 2 0 0 2 ) ，认为老年人的需求扩张存在着一种“同心圈效应”：需求结 构的流变呈现在世人面前的是一种从内隐到外显、自低级而高级、从物质到精神、 自家庭而社会的扩张路线。老年人的需求扩张是现代化进程中一种规律性现象， 需求结构的变化映照着社会进步的路线和痕迹。同时，他将老年人的需求结构分 为五大类基本需求，即生存需求、感情需求、发展需求、价值需求和归宿需求。 而且这些需求的实现和满足彼此之间存在着很强的替代性和互补性。 周志凯( 2 0 0 5 ) ，提出在建立养老保险制度之后，个人的养老行为安排就演 变成了社会再分配行为，且这一属性不因养老保险模式的不同而有所改交。现收 现付制体现了代际再分配问题，基金制体现了跨期再分配问题，这都与可持续发 展的公平性原则相关不管是何种筹资模式，都要求养老保险制度实现资金的长 期和短期的收支平衡，这也体现了对可持续性的要求。所以，养老保险制度本身 包含有对可持续发展的要求。 2 徐延辉，谢芳( 2 0 0 6 ) ，认为从西方及我国的社会保障实践经验来看，社会 保障的需求主要包括两大类别的需求即个人需求和社会需求，前者主要是指作为 社会成员的个人为了降低生活风险而产生的需求，后者则是指由社会成员所构成 的社会整体为了实现社会的整合和社会的良性运行而产生的需求。 四、关于可持续运行的论述 在养老金改革的真实情况一文中，尼古拉斯巴尔提出：政策设计者 在设计养老金计划时有很多选择，但是只有当关键的先决条件被满足时才是这 样。首先，。匡家负责的养老金计划必须是财政上可持续的。它必须与经济的持续 增长相一致。第二，养老金体系必须是政治上可持续的。养老金改革不是一个事 件，而是一个过程，需要各级政府的支持。财政和政治上的持续性都依赖于政府 征收养老金缴费和保持宏观经济稳定的能力。养老保险制度是一个永久的制度， 在老龄化还处于老年阶段开始的时期，政府就应该从养老保险基金财政预算的角 度，沉淀部分基金，做出担负终极责任的基金安排。树立养老保险财务制度可持 续发展的思想理念，要求各届政府联系人口老龄化、高龄化的不同时期，坚持对 未来负责，坚持养老保险决策机制上的可持续性，将担负终极责任的基金安排， 列入各级政府的长期预算，强化养老保障基金财政积累意识，持之以恒。 邱长溶、张立光、郭妍( 2 0 0 4 ) ，认为可持续养老保险发展是指既要解决当 前已达到退休年龄的老人养老问题，又要考虑在职一代在未来的养老问题；养老 金的筹集必须充分考虑养老基金承担者的承受能力：养老金的发放要兼顾养老金 的支付能力；同时，养老金的筹集和发放要考虑未来3 0 5 0 年内的财务平衡状 况，而养老保险经办机构的管理水平在很大程度上影响养老保险覆盖率、基金筹 集和发放等制度的运行效率。从横向看，发展养老保险事业要兼顾经济和社会的 可持续发展，不能超越经济社会的发展现状。从纵向看，既要保证当代人与后代 人的养老问题，又要兼顾当代人内部的利益分配公平，防止代际冲突。 路军( 2 0 0 6 ) ，认为可持续社会养老保险制度是指既要满足当代人的养老保 险需求，又不危及后代人满足其养老保险需求的发展，涉及到养老保障资源的供 给和完善。提升养老保险制度的可持续性是当前我国养老制度建设的首要诉求。 在以上学者对于相关内容阐述的基础上，下一部分将对文章中的关键概念进 行界定，以便明确文章论述的主要方向和内容。 3 1 2 2 概念界定 第一、需求导向：文中讨论的需求包括两方面内容，一是养老保障体系的目 标群体，即老年人的养老需求。二是养老保障体系自身的可持续发展需求。其中， 老年人的养老需求从广义上来讲，包括基本生存需求、医疗康复需求、生活照料 需求、精神慰藉需求以及价值发展需求；从基本意义上讲，按照我国目前经济社 会发展综合水平，现阶段养老需求的主体仍是老年阶段的生存和照料需求。本文 讨论的养老需求也以此为主体。所以，文章提出养老保障体系以家庭保障为基础， 养老保险支柱制度为核心，相关福利事业为扩展性安排，可以较好地满足基本意 义上的老年阶段的需求。另一方面，养老保障体系本身具有可持续的需求，因为 社会成员代际更替，社会成员的个体养老需求的刚性特征，都使得养老保障体系 的核心养老保险制度成为一项长期性、接续性的制度安排。因此，需求导向是在 供给能力约束之下的需求，暗含着可持续的要求，即满足个体养老需求的同时促 进体系的可持续。 第二、可持续性：可持续发展作为概念最早出现在1 9 8 7 年世界环境和发展 委员会的我们共同的未来这一报告当中，认为可持续发展的内涵在于既满足 当代人需求又不危及后代人满足其需求的发展。养老保障涉及广泛，与社会成员 的生活、社会机制的稳定运行息息相关，需要从可持续角度予以考虑。 养老保障体系的构建以个人和家庭为基础，保证基础的可持续性在于强化家 庭保障的基本功能，政府和社会应当致力于提倡家庭扶养这一优良的传统伦理； 体系的核心也是文章讨论的核心即养老保险支柱制度，这部分的可持续性是重 中之重，尤以养老基金的财务和制度方面的可持续性为关键，政府和市场的支持 是能否实现体系功能，保证长期发展可持续的决定性因素；体系的扩展性安排福 利事业部分的可持续性，主要在于政府引导和其他主体的协调配合。综上，只有 实现了体系构成部分的可持续，并保证其功能的充分发挥，养老保障体系整体的 长期可持续目标才有实现的可能。 1 3 研究内容及后续研究方向 文章的论述逻辑是这样的：首先，文章对养老保障的内涵概念作了界定，这 是讨论问题的基础。在此基础上，提出以需求为导向把握养老保障体系建设的观 4 点。之后，文章对需求和养老保障体系这两方面进行了分析，提出了需求导向养 老保障体系的具体构成。接下来，论述了体系的相关功能。如何保证体系功能得 到充分发挥引出了对相关支持因素的分析，最后得出文章的结论。具体如下： 文章第一部分回顾了我国养老保障内涵和制度安排的变革历程，指出了现阶 段养老保障相关内容和制度安捧上的特征和问题，在此背景下，提出建立以需求 为导向的养老保障体系。第二部分重点论述需求导向下养老保障体系的相关问 题。首先，关于需求的概念界定和具体内容，文章认为需求应该从以下几方面进 行解释：第一、个人养老需求，包括维持老年生活的基本需求以及改善性的合意 需求；第二、养老保障发展需求，即养老保障体系自身的可持续性需求。同时， 在结合国内外相关制度的改革经验的基础上，提出了需求导向下养老保障体系的 具体构成，即以家庭保障为基础，政府主导的国家基础养老保险支柱、强制性个 人账户积累和企业年金支柱及市场提供的商业养老保险支柱构成的支柱体系为 核心，老年福利为扩展性安排的养老保障体系。同时对体系的相关主体、影响因 素及构建原则进行了分析。在第三部分，在阐述社会保障制度主要功能的基础上， 着重论述体系的相关功能，其中突出其在稳定体系、协调相应公共政策及优化养 老资源配置等方面的主动性功能，并从功能福利理论的角度对体系的功能进行进 一步的解释。第四部分中，对实现上述功能的体系内外的相关支持因素进行了分 析，包括体系内的个人及家庭保障、核心支柱养老保险体系及其他支柱，以及体 系外的公共政策、国家财政、资本市场和法律规范等方面。出于对政府责任重要 性的考虑，第五部分单独对政府在养老保障体系构建过程中的作用作了论述。 最后，结论部分认为，从功能方面分析，从可持续的角度考虑，以需求为导 向构建我国的养老保障体系，有利于我国养老保障的改革实践，有利于相关主体 厘清责任边界、合理配置养老资源，在满足各层次养老需求的同时实现体系的长 期可持续性目标。 限于作者的学术水平和篇幅要求，文章对一些相关重要问题没有进行深入讨 论，包括体系中核心保险制度向农村老年人群扩展的问题，城镇基本养老保险制 度中个人账户的发展路径问题，历史债务如何解决以及各类养老保障基金对于养 老保障体系的支持方式问题等。希望本文能为有关研究提供些许参考，也期待后 来研究者能对上述问题深入探讨，提出解决路径。 5 2 文中“养老保障”的内涵、发展及特征 2 1 “养老保障”的内涵 2 1 1 古代的养老保障思想和措施 我国关于养老保障的记载和践行古已有之。古代有关社会养老的思想早有萌 芽，如礼记礼运篇中所载：q 一使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏 寡孤独废疾者皆有所养。”初步描绘了一个朴素的福利社会景象。周礼地官大 司徒中也有记载：“以保息六养万民。一日慈幼，二曰养老，三日赈穷，四日 恤贫，五日宽疾，六日安富。”可称得上是中国古代社会保障制度的最早记载， 在涵盖范围上也是比较广的，并且明确提出了“养老”的概念。汉代之后对于老 年人扶养的有关安捧更趋完善，扶养内容多偏重对于高龄老年人的物质赐赏以及 对于贫困老年的救助安排。 当然这些国家的抚恤扶助并不能称为制度，只能说是一种传统的沿袭。真正 享有相应。养老保障”制度安排的仅限于那些朝廷官吏。自商朝以来，各朝代都 有自己的“致仕”制度，“致仕”说的就是我国封建社会的官吏退休制度，其中 对退休年龄、退休后封号和薪金作了详细规定。尽管中国古代的养老体系多为零 散的、自发的简单措施，但为以后的保障体系构建提供了思想内核和珍贵的借鉴。 而现代系统性的保障制度安排覆盖到较广人群是在现代化工业社会发展之后了。 2 1 2 现代养老保障制度的内容 进入工业社会后，农村劳动力大量涌入城市，失去了土地等有效稳定的资产 保障，个人所承担的风险急剧增加。从德国俾斯麦政府率先实行投保自助的养老 保险制度开始，政府主导的养老保障制度在世界范围内广泛建立起来。继德国之 后，西欧、北欧国家及部分东欧国家纷纷仿效，并于1 9 世纪末到2 0 世纪3 0 年 代先后建立了老年保障制度；在当时欧洲国家盛行殖民扩张进行原始积累的时 期，这一制度也随之向全球范围扩展，并最终为大多数国家所接受。 这一时期的养老保障具有如下特征：在性质上是权利义务结合型，政府和雇 主均承担着供款责任，个人也须承担相应缴费义务；在保障水平上属基本保障型， 即为成员在年老这一特定事件下提供基本生活保障：在功能上突破了济贫时代的 掩舍性和不确定性，成为一种长期、稳定、制度化的保障安捧。 6 z 1 3 本文“养老保障”的内涵： 文章所讨论的“养老保障”在概念、内涵上不同于古代的承上所赐的“老有 所终”，也和单纯意义上缴费给付的“养老保险”有一定差别。 养老保障是社会保障的核心内容。社会保障从本质内涵上来说，是对公民 基本生存发展权的保障，也是对社会经济体制运行的一种保障”o 。同时，养老 保障涉及多个主体，个体、企业、政府、市场以及各种社会经济机构等等，它像 一张网，是一个需要高度配合协调的精密体系；而且，随着生活方式的变化以及 消费水平的不断提高，人们对于老年生活的要求也逐渐升级，养老保障本身也是 一个不断健全不断升级的过程。 具体到本文，养老保障首先是一个体系化概念，具体是指以家庭扶养为基础， 主要通过政府主导及市场等主体共同参与的多重养老制度安捧，将各种养老资源 集合运作，充分调动保障体系中各参与主体的主动性，使体系构成的各部分及整 体功能得以充分发挥，是在满足不断升级的养老需求的同时，促进养老保障自身 的长期可持续运行的体系。其次，养老保障体系由养老保障制度安排和非制度内 容共同构成，更加强调多方的资源调动和责任承担，核心是养老保险制度。 2 2 我国养老保障的沿革过程 2 2 1 改革之初建立统筹制度 新中国成立之后，作为主体的现代意义上的养老保险制度才初步建立起来。 面养老保险制度改革则始于2 0 世纪8 0 年代初。改革的第一阶段是要建立社会统 筹制度，以平衡企业负担。当时由于城市经济体制改革的启动，要求企业成为自 主经营、自负盈亏的经济实体，成为相对独立的商品生产者和经营者，参与市场 竞争，传统养老制度下企业养老负担畸重畸轻的矛盾迅速显现出来。因而改革的 第一步是改变企业白保制度，建立社会统筹养老保险制度。1 9 8 7 年，在多个市、 县进行试点的基础上，印发“要求全国有条件的市县在两年内实行退休费用社会 统筹”的通知。1 9 9 1 年6 月，国务院发布了关于企业职工养老保险制度改革 的决定( 国发 1 9 9 1 1 3 3 号) ，明确规定建立社会统筹的基本养老保险制度。自此， 社会统筹体制开始在全国范围内逐步推行开来，统筹层次大多集中在市、县两级。 。养老保险基金与资本市场耿志民著，经济管理出版社，1 9 9 ，第1 页 7 2 2 2 老龄危机推出统账制度 与世界发达国家相比，中国人口结构变化的趋势虽然与世界上大多数的国家 相同，在逐步老龄化，但老龄化呈现出的特点是速度快、规模大、未富先老。计 划生育政策的实行，使我国在较短时间内完成了从“高出生率、低死亡率和高自 然增长率”到“低出生率、低死亡率和低自然增长率”的人口再生产类型的转变。 老龄化水平不断提高，2 0 0 0 年已达到7 ，根据预测未来仍将会以较快速度增长。 ( 具体数据见图1 ) ( 图1 )当前和预计的老龄入口比饼( 薯) 国家车份 1 9 9 02 0 0 02 0 1 02 0 2 02 0 3 02 0 5 0 、 中国8 91 0 21 2 奄1 6 o2 1 92 6 1 印度 6 97 58 - 31 0 31 3 12 0 4 韩国7 71 0 。71 3 91 9 52 5 52 9 8 马来西亚 5 76 58 01 1 o1 4 52 2 1 日本1 7 32 2 72 9 03 1 43 3 03 4 4 经合组织( 平均)1 8 6 2 0 o 2 3 2 2 6 93 0 83 1 3 注：老龄人口定义为6 0 岁及6 0 岁以上的人 资料来源：t h e w o r l d b a n k d o c t m l e n t ，1 9 9 7 o l d a g e s e c u r i o , - p e n s i o n r e f o r m i n c h i n a 具体来讲，我国老龄化发展表现出以下几方面特点： 第一，在人均收入水平较低的条件下，达到较高老年入口比例。我国目前老 龄化水平大体相当于世界平均水平，但人均国民收入不到世界平均水平的l 5 。 第二，老龄化与养老保障制度转变同时发生，历史欠账形成沉重的转轨成本， 表现为已退休人员和基本养老保险实行“统账结合”制度之前参加工作、之后退 休的“中人”需要靠“新人”的缴费供养，形成个人账户空转。 第三，农村老龄化程度高于城市，已经没有“削峰填谷”的余地。2 0 0 0 年 的人口普查显示，人口流动已经填补了城乡在老龄化程度上的差异：在农村年龄 8 6 5 岁及以上人口的比例达到8 1 ，高于镇6 o 和城市6 7 的水平。 据有关部门研究预测，2 5 年之后，人口老龄化将达到高峰，届时我国6 0 岁 以上老年人口将达到3 亿多。那时我国的人口总负担比并没有太大变化，但老年 人群对生活自主性的要求较少年儿童要高得多。整个社会和养老保障制度的负担 将会很沉重，养老保障需求量会出现一个激增的阶段。如果不能提早应对，这种 结构性的重大变化可能会给社会、经济及社会保障制度本身带来难以预计的影 响。世界各国的经验也已经证明，现收现付的统筹制度尽管管理明晰，操作相对 简单，但却难以应对较严重的老龄化危机。 在此背景下，1 9 9 3 年，政府提出城镇职工养老和医疗保险实行社会统筹和 个人账户相结合，开始了养老保险制度新的模式改革，之后陆续发文，推进新制 度的施行。至1 9 9 7 年7 月，国务院发布关于建立统一的企业职工基本养老保 险制度的决定( 国发 1 9 9 7 1 2 6 号) 明确了“五个统一”。这标志着我国养老保险 制度正式开始了从现收现付、代际转移模式向部分积累模式的过渡。 制度的设计初衷是想通过个人账户基金的积累以应对老龄化高峰到来时养 老保险基金的支付危机。然而，主要由于旧体制遗留下的养老保险隐性债务问题 未能得到妥善的处理，并随着时间的推移日益显性化，我国养老保险体制面临财 务危机，有蜕化为“现收现付”传统体制的可能。 2 2 3 相关支持性制度的建立 首先，关于最低生活保障制度：政府1 9 9 9 年颁布了城镇居民最低生活保 障条例，适用群体为家庭人均收入低于当地贫困线的非农业居民。这种根据收 入状况决定救助条件的做法，标志着中国城镇反贫困工作摒弃了过去那种根据个 人特点确定救助条件的模式，将覆盖面扩展到了那些有劳动能力，但家庭收入低 于当地贫困线的群体。o 根据其功能特征可以知道，最低生活保障制度是对不考虑受助者家庭状况的 社会保险制度的一个补充。o 最低生活保障制度对于养老保障的意义也在于此， 正是因为有了低保制度的支撑，给予老年贫困群体最低水平的基本生活救助，使 在养老保险制度之外的老年人能够保证自己作为社会公民的权利，也为养老保险 m 城镇贫困：中国发展的新挑战) ，中国城镇贫困研究课题组著，经济科学出版社，2 0 0 3 5 - 7 页 。同上 9 制度的缴费给付、权责致的基本原则确定了操作边界，即以贫困线为分界，低 于贫困线的由最低生活保障制度解决，贫困线之上进入养老保险覆盖范畴。 其次，关于政府主办的老年福利事业：从8 0 年代起，民政部提出了由救济 型向福利型转变、由供养型向供养康复型转变、由封闭型向开放型转变的老年人 社会福利改革方向，我国老年人的收入状况呈两头小，中间大的特点，也就是说 真正的“三无”对象和收入较高的老年人数量较少，而依靠家庭和退休金的中低 收入的老年人数量庞大，而康复服务成本对于这部分老年人而言亦是价高不菲。 根据我国经济发展水平和社会保障的现状，尚无力投入大量资金来建立老年 服务保障体系，只能发展符合中国现阶段发展特点、动员社会力量广泛参加的社 会化之路，即建立以居家供养为基础、以社区福利服务为依托、以社会福利机构 为补充的家庭养老与杜会养老相结合的福利服务体系。显然，老年福利是养老保 障的重要构成内容，是对单纯在资金方面予以保障的养老保险制度的必要补充。 有了上述最低生活保障制度和老年福利制度的安排，广义的养老保障在基本 内涵和实行内容上就真正完整了。限于篇幅，本文将不对这两项制度作深入论述。 2 3 我国现行养老保障的特征及问题 我国现行养老保障的主体养老保险是以城市为制度实行基础的，部分积累式 的养老制度。该制度最本质的内容即采用了社会统筹与个人账户相结合的筹资模 式，较好地体现了效率与公平的统一，部分剥离了企业的社会职能，提升了企业 竞争力。但现行养老保险制度仍然存在财务和制度方面的不可持续问题； 首先，目前养老基金社会统筹和个人账户实行混账管理。由于个人账户存在 “空账”问题和社会统筹基金不足，养老保险基金绝大部分用于当年养老金发放， 个人账户只是名义上的，实质上整个体系仍是百分之百的现收现付制。其次，根 据国家规定，基本养老保险制度的覆盖面要扩大到城镇所有类型企业及职工。但 目前，覆盖水平仍然偏低，城市中相当数量的人群被忽略。2 0 0 3 年末，全国基 本养老保险参保职工1 1 6 4 6 万人，仅占同期城镇就业人口( 2 5 6 3 6 ) 的4 5 4 。 其次，养老保险各参与主体的责任界定不清晰，多层次养老保险体系还未完 全建立，补充养老保险的作用未很好地发挥；各主体的受益负担比不均衡，养老 资源配置不合理，现有养老需求得不到有效满足，限制了应有功能的充分发挥。 1 0 3 需求导向下我国养老保障体系的构成 3 1 “需求导向”的含义 3 1 1 老年群体的养老需求 第一、最基本的需求维持老年生活的需求： 根据马斯洛的需求层次理论，人的需求是按不同需求的重要性，以特定顺序 去逐级满足的，即更低层次的需求将按某种重要性，在更高层次的需求之前得到 满足。自低向高，人的需求可以分为生存需求、尊敬需求和自我实现需求三个基 本层次。以此为基础，穆光宗在研究老龄政策的文章中提出，老年人的需求可以 分成三大类，即生存性需求、发展性需求以及价值性需求。其中基本的生存需求 主要是经济性的和服务性的。o 社会保障的核心目标是解决人们的生存发展问题， 帮助社会成员规避各种风险，养老风险是其中涉及面最广的风险类型，是每个个 体必然要遭遇的，社会成员对于养老保障的需求也远多于其他需求。因此，养老 保障最本质的目标就是要保证老年人群的基本生活来源。 其中，作为养老保障的现实受益人群，老年群体对于养老保障的需求是最直 接也是最基本的。从个体角度看，老年人是一个异质性很强的群体，在生活处境 和身心特征等方面均存在着极大的差异性，但作为整体而言，老年群体又具有极 大相似性，即随着老年阶段的深入，老年群体必须越来越多地依赖外界，从自身 以外的体系中获取生存资源，这种相似性成为了养老保障制度存在和完善的重要 前提，客观上发展为老年需求中最根本的生存性需求。 随着社会文明的发展，在当代，老年人分享经济社会发展成果的权益早已进 入许多国家的法律规范，并受到相关制度安排的保证。一方面，在一定时期内的 物质财富主要由在职劳动者创造，但这种财富的产生与积累却离不开上一代人创 造和奠定的经济社会基础。另一方面，从公民权利角度来讲，老年人和年轻人对 于财富资源的权益是平等的。确保老年人分享经济社会发展成果的权益是政府的 社会义务。 根据文章讨论的养老保障内涵，老年人的基本需求还应当包括基本的生活照 料需求。当前，随着社会的发展尤其是计划生育政策的推行，中国家庭的人口结 o 丧失和超越：寻求老龄政策的理论支点 ，穆光宗，市场与人1 ：3 分析 2 0 0 2 年第8 卷第4 期4 9 - 5 2 页 l l 构与规模已经发生了巨大的变化，小家庭或核心家庭己经取代传统的大家庭格 局，家庭的老年生活保障功能弱化明显。一方面子女数量的减少使下一代赡养上 一代的经济承受力迅速下降，如果没有相应的社会机制来维护老年人的收入，老 年人将因退出劳动力市场而失去生活资源，难以维持基本生活；另一方面，家庭 规模的小型化，也必然使相互服务尤其是为老年人服务的功能迅速遭到削弱，如 果没有相应的经济支撑或社会福利供给，其晚年生活堪忧。 因此，满足基本的生存和照料需求应当成为当前甚至很长一段时期内养老保 障体系的重点，这一点不应因城镇和农村老年群体而有所差别，因为这两项需求 本身已经处于基本的水平，应当由家庭保障和政府基本养老保险制度涵盖。 第二、改善性需求含意水平之上的需求： 作为一项社会制度，养老保障体系的建立和完善必然会受现存的经济社会发 展状况的影响。同样的，老年群体对于养老保障需求的不断升级也是与经济社会 的发展密不可分的。换言之，这也是社会发展的必然需求。当老年人的基本生存 需求满足之后，自然会产生更深层的需求，具体包括以下几方面：基本生存水平 之上的收入需求、高质量的老年生活服务需求以及高龄化阶段的长期护理需求。 对于基本生存水平之上的收入需求，可以通过体系中的第二支柱企业年金、第三 支柱商业保险以及个人能力安排予以满足，由市场扮演主要角色；后两方面的服 务和护理需求应该通过体系中的扩展性安排和后续制度增补予以解决，需要政 府、社区、市场及第三部门等相关主体共同建设。在构建相关制度或体系满足上 述需求的过程中，政府应当作为支持和引导力量，为市场和其他相关主体合理、 高效地参与养老保障体系建设创造良好的宏观政策和法律法规环境。 由于城乡经济社会发展水平的差异，上述这些改善性需求主要集中在城镇老 年群体之中，但目前我国农村人口老龄化程度较城市更为严重，必须考虑在构建 农村基本养老保险制度的同时，将农村老年的服务护理安排提上日程，由地方政 府引导，树委会和非政府组织共同尝试探索。 综上，个体的养老需求大致就划分为这两类，依据在于养老保障主体的责任 边界。长期来看，我国的养老需求将呈现基本生存需求为主、改善性需求同步增 长的发展趋势，面临的压力也将随着人口结构的变化而增加。相应的，在客观上 对养老保障制度的持续稳定运行提出了要求。 3 1 2 养老保障的可持续性需求 目前，很多率先实行养老保障制度的国家都纷纷提出了养老金计划不可持续 的预测，认为应根据各自国家的现实情况对养老金计划进行测算，以期提早应对。 养老保障可持续性的含义主要指，在满足现有老年群体养老需求的同时，不会透 支后代人未来的养老资源：不能以预先牺牲未来支付能力来满足即期支付能力： 要考虑现实的宏观经济及社会发展水平和各参与主体的承受能力，要使养老保障 体系建设兼顾经济社会的可持续发展，不能超越现实盲目提高养老水平。 考量一个制度或体系的可持续性应主要着眼于内生因素和外部环境两方殛。 内生因素有三点：截面，即当前运行的情况，这直接影响到制度或体系当前的运 行效果和未来发展路径；横向，即其对待所涉及的群体是否做到了平等一致，这 一点直接影响制度或体系韵运行基础是否稳周；纵向，即制度或体系从长期来看， 是否对不同代际人群都做到了待遇均衡，这是影响制度可持续性的最重要因素。 就我国的养老保障制度而言，由于是在原有计划经济的基础上进行改革和重构 的，不可避免地会受原有制度路径的限制和影响，因此现行的养老保障制度存在 较大的不可持续风险。具体体现在以下几方面： 运行过程中的问题：对历史债务没有有效的解决措施，绝大多数地方的个人 账户仍然是记录金额的“名义账户”，已有积累的个人账户资金主要投资于低收 益的政府债券，缺乏更有增值性的投资渠道，没有充分发挥账户设计的功能。 制度中来源供给的问题；制度设计以城镇居民群体为基础，目前正面临着进 一步向个体供职者等群体扩大覆盖面的压力。而且，农村老年人群尚不在国家养 老保障体系之内，对构建统一的养老保障体系的长期目标是无法回避的问题。 体系中资金给付的问题：在技术层面上滞后，缺乏适合我国现实的精算体系， 难以确定远期的养老金替代率水平，给养老基金的筹集和管理带来一定困难。 不可持续的风险从另一个层面讲就意味着可持续发展的需求。对于养老保障 而言，满足可持续发展的需求，就是要做到社会、经济和制度本身的可持续发展。 首先，养老保障可持续发展的宗旨在于以人为本，强调公平性原则。这种公 平性包括时间序列角度的代际公平，也包括横向角度的代内公平，而且应当随着 社会发展具备自动调整功能，适应社会结构变迁，实现社会可持续目标。其次， 养老保障可持续发展应当以现有养老资源禀赋为基础，关键在于要充分考虑养老 1 3 基金的存量、增量以及历史债务清偿问题，在这个问题上，政府财政和资本市场 的支持作用对于养老保障制度的可持续发展意义重大。最后，养老保障相关制度 的设计和安排必须秉着系统性、前瞻性的准则，这是社会成员养老需求的推动和 制度自身接续运行的要求使然，即不能朝令夕改，要保持数十年甚至更长一段时 期的相对稳定，以免使各代人的养老水平失衡；另一方面，也应该留有微调的空 间，以便使养老保障的内容可以随着经济社会发展而予以修正。 3 2 需求导向下我国养老保障体系的构成 3 2 1 多支柱型养老保险制度的构成 世界银行1 9 9 4 年的发展报告推荐了一种多支柱型的养老保险制度，即包括 强制性的、公共管理的、非基金制的支柱和一个强制性但属于私人性质基金的支 柱，同时还需要一个补充性的、自愿的、私有的基金制支柱。世界银行对多支柱 型养老制度的推荐是基于效率的理由，认为多支柱型养老保险制度可以使风险被 分散或减少。从本质上讲，实施多支柱的根本理由是在基金制和现收现付制之间、 公共与私人养老金之同亦或d c 与d b 之间进行利弊权衡的选择与搭配。具体 的体系构成如下： 第一根支柱再分配支柱，是以社会保险税的方式进行的资金筹集，其收 支及管理完全纳入国家预算体系。由于要充分体现再分配原则，税收覆盖面要广， 尽可能覆盖全社会，将几乎所有社会成员包括在内，其税率设计应以不同社会成 员工资及其它收入为准，实行超额累进税率。与此相对应，由该体系形成的养老 金给付覆盖面也是普遍的，尽可能广的。给付标准分几个不同层次，但各层次问 的差别比税率累进幅度相对小一些。给付最低标准以各个不同时期全国人均最低 生活标准为限。标准要根据国家经济发展状况定期或不定期地进行调整。 第二根支柱二强制储蓄支柱，是一种强制性的，缴款与给付利益挂钩的完 全基金管理体系。实行强制的理由是因为相当大一部分人可能是短视的，如按自 愿原则，饱们不会为老年时期节约足够的钱，当他们年老时就会成为社会的负担。 强制储蓄可对缴款人工作期间的消费行为进行必要的约束，留下足够余钱以备未 来养老之用。将缴款与给付利益直接挂钩对缴款者来说是一种储蓄性安全模式， 可以打消其规避缴款义务的意愿，加上在管理中明确的个人账户管理，缴款者现 1 4 实的缴款直接形成本人年老时期给付的基金基础，对缴款者是一种内在的吸引 力。作为基金方式进行管理意味着一种竞争性管理，缴款人缴纳的款项可以集中 起来委托专业人员进行多样化的投资组合，如购买政府债券、公司债券、股票、 不动产等，从而取得更高回报，增加缴款人给付期的给付利益 第三根支柱一蓖业储蓄性保险支柱。这一支柱具有管理成熟、回报合理的 优势，对于拥有较强经济实力和愿意多储蓄的人或是没有参加国家养老保险的人 来说，参加这一支柱可以补充退休收入，满足退休后的改善性养老