（社会保障专业论文）社会转型时期我国儿童福利问题研究.pdf

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体系研究工作做出贡献。现实意义：为解决转型时期各种儿童福利问 题提供理论上和政策上的科学依据。、) 【关键词】转型时期；儿童福利需求；儿童福利理论；家庭寄养模式 2 o nc h i l dw e l f a r ei s s u e s w h e nt h es o c i a lt r a n s f o i r m a t i o no fc h i n a a b s t r a c t ：w i t ht h ec h a n g eo fe c o n o m i c ，p o l i t i c a la n dc o n c e p t s ，e s p e c i a l l yt h e i m p r o v e m e n to fs t a t u so ff a m i l i e sa n dc h i l d r e n ，g o v e r n m e n t ss t a r t e dt oa c t i v e l y i n t e r v e n ei nc h i l dw e l f a r ea n dh a v et h ei m p o r t a n tr e s p o n s i b i l i t yo fp o l i c yf o r m u l a t i o n t h i sp a p e ri n t r o d u c e dt h et h e o r ya n dc h i l dw e l f a r ep o l i c ya n dt h eb a s i cc o n t e n to ft h e e s t a b l i s h m e n to fp r i n c i p l e s ，s u m m a r i z e dc h i n a se x i s t i n gc h i l dw e l f a r ei nt h e o r ya n d p o l i c yi s s u e s ，a n da d d r e s st h ep r o b l e ma c c o r d i n g l yp e r f e c ts t r a t e g y f r o mt h em a c r o ， m e s o a n dm i c r o 1 e v e lt oc o n s t r u c tt h et h e o r e t i c a lo fc h i l dw e l f a r e ，c h i l dw e l f a r e p o l i c ya n dc h i l dw e l f a r es e r v i c e s ，t h em o d e lo ft h ef a m i l yf o s t e rc a r ef o rs p e c i a l c h i l d r e n ，c o m p a r e dt ot h et r a d i t i o n a li n s t i t u t i o n a lc a r e ，f a m i l yf o s t e rh a v em o r e o b v i o u s l ya d v a n t a g e s ，i tm e e t st h ee m o t i o n a ln e e d so fc h i l d r e ng e n e r a l l ya n dp r o m o t e t h ec o m p r e h e n s i v ed e v e l o p m e n to fc h i l d r e n a tt h es a m et i m e ，t h a tw i l le a s et h e g o v e r n m e n t sf i n a n c i a lb u r d e na n di na c c o r d a n c ew i t ht h es o c i a l i z a t i o no fs o c i a l w e l f a r e f i r s t ，t h ep u r p o s eo ft h i sp a p e rf i n i s h i n gc h i l dw e l f a r es y s t e mi nt h e o r y ， p o l i c i e s ，s e r v i c e s ，a n ds oo n ，t op r o v i d ef a c t u a lb a s i sf o rc o u n t e r m e a s u r e s ，a n dt h e s e c o n di st h ed e m a n df o rc h i l d r e n so w ne m p h a s i so nf a m i l yf o s t e rc a r em o d e lf o r c h i n a sc h i l dw e l f a r es e r v i c e si n t oan e wp o l i c y ，t h ed i v e r s i f i e dm o d e so fs u p p l yo f c h i l dw e l f a r ea n de f f e c t i v es u p p l e m e n ta n dp e r f e c t i nt h i sp a p e r ，u s i n gl i t e r a t u r ea n d a n a l y s i so fi n f o r m a t i o nl a w t h es i g n i f i c a n c eo ft h es t u d yo ft h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c e ，a n dt h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c ei s ：t h i sp a p e rs t u d i e st h es o c i a lw e l f a r et h a t i sac o m p o n e n to ft h ew e l f a r eo fc h i l d r e n ，n o to n l yt of u r t h e ri m p r o v ec h i l dw e l f a r e o w nr e s e a r c h ，t h es t u d yo fc h i n a ss o c i a lw e l f a r es y s t e mt oc o n t r i b u t et ot h ew o r k p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e ：t oa d d r e s st h ev a r i o u sc h i l dw e l f a r ei s s u e s i nt h e o r ya n dt h e s c i e n t i f i cb a s i sf o rp o l i c yo nt h et r a n s i t i o np e r i o d k e y w o r d s 】t r a n s i t i o np e r i o d ； c h i l dw e l f a r en e e d s ； t h e o r ya n dp o l i c yo fc h i l dw e l f a r e ； m o d e lf o s t e rf a m i l y 3 引言 我国正处于社会结构转型和社会现代化时期，结构性关系、总体制度框架设 计和政策模式选择直接影响社会结构关系质量和社会经济持续稳定协调健康发 展。在社会结构转型和社会现代化过程中，我国的困境儿童和儿童福利议题尤为 尖锐突出，处于公共政策和社会政策议程的中心位置，其战略性和基础性地位怎 么样估计都不会过高。改革开放以来，伴随社会结构分化程度提高，社会流动速 度加快，社会分层与不平等加剧，大量进城务工农民和流动人口产生亿万流动儿 童群体，形成世界上罕见的“流动儿童问题”，特别是家庭功能结构角色变化和 婚姻稳定性下降，婚姻自由度提高和两性关系开放性提高，城乡各类“困境儿童 大量涌现，例如弃婴、孤儿、残疾儿童、流浪儿童、贫困地区的儿童、少数民族 儿童、女童、寄养儿童、艾滋病孤儿、犯罪家庭的儿童、患自闭症儿童和童工等， 这些困境儿童和正常儿章一起，构成了格外突出的儿童发展、儿童保护和儿童福 利等问题。形形色色和异常严峻的儿童问题已经成为各地公共政策和社会政策议 程中头等重要的议题，我们应如何看待和对待儿童问题? 如何正确处理国家与儿 童的关系? 如何营造良好和谐的社会环境和幸福温馨的家庭环境，确保儿童身心 健康成长? 这已成为当务之急，刻不容缓。 本文共分为五章，第一章为绪论，主要阐述论文研究的背景，意义和研究思 路，第二章和第三章论述转型时期儿童福利的现状并提出存在的问题，主要从宏 观的儿童理论政策和中观的儿童福利服务层面进行阐述，从而整合儿童福利框 架，第四章基于福利需求的角度探讨儿童福利体系设计，特别是针对困难儿童， 最后第五章是结论部分，儿童福利政策框架和儿童福利服务体系的实质与精髓是 如何科学合理确定儿童的需要，最优配置社会资源和平等生活机会，确定儿章需 要与儿童福利服务的优先次序和轻重缓急，通过国家制度化再分配、市场机制、 社区互助，家庭照顾，和社会保护等途径满足儿童需要，确保儿童身心健康和幸 福快乐成长，把国家最高利益和社会最高利益转变为儿童福利制度，转变为系统、 综合和发展的儿童福利政策，转变为高效运作和繁荣发达的儿童福利服务体系。 4 1 1 选题背景 第1 章绪论 研究背景：从儿童问题的重要性和社会福利的理论视角入手。从需求出发： 我国是世界上儿童最多的国家，也是国家儿童福利责任最重的政府，还是儿童问 题最突出和最迫切需要发展儿童福利服务的发展我国家，儿童最高利益就是国家 的最高利益。根据2 0 0 0 年第五次全国人口普查数据，0 1 4 岁人口近3 亿，占 总人口比例达2 2 8 。如此巨大的儿童数量具有多种多样和错综复杂的现实、理 论、政策和社会意义。在一个社会结构转型、社会现代化、全面建设小康社会和 建构社会主义和谐社会的背景下，儿童福利、家庭福利和社会和谐问题越来越突 出，成为公共政策和社会政策议程的优先领域。党和政府高度重视儿童问题，将 儿童发展、儿童权利放在民族复兴和国家富强的战略高度，将家庭幸福、民族希 望、国家未来和社会明天都寄托在亿万儿童身心健康和幸福快乐成长上。因为儿 童需要是社会需要和人类共同需要的核心组成部分，是国家和社会应当满足的需 要；因为儿童发展是家庭发展、群体发展、社区发展、国家发展、社会发展和人 类文明发展核心；因为儿童权利是公民权利、政治权利、民事权利、社会权利和 人的权利体系中最基础的部分；因为儿童利益是家庭利益、国家利益、社会利益 的交汇点。儿童最高利益就是国家最高利益。 1 2 文献综述 1 相关法律法规 中华人民共和国未成年人保护法1 9 9 1 年9 月4 日第七届全国人民代表 大会常务委员会第二十一次会议通过，1 9 9 1 年9 月4 日中华人民共和国主席令 第5 0 号公布自1 9 9 2 年1 月1 日起施行。 第二章第八条：父母或者其他监护人应当依法履行对未成年人的监护职责和 抚养义务，不得虐待、遗弃未成年人；不得歧视女性未成年人或者有残疾的未成 5 年人；禁止溺婴、弃婴。 第三章第六条：中央和地方各级国家机关应当在各自的职责范围内做好未成 年人保护工作。国务院和省自治区、直辖市的人民政府根据需要，采取组织措施， 协调有关部门做好未成年人保护工作。共产主义青年团、妇女联合会、工会、青 年联合会、学生联合会、少年先锋队及其他有关的社会团体，协助各级人民政府 做好未成年人保护工作，维护未成年人的合法权益。 妇女儿童权益保障法婚姻法、预防未成年人犯罪法、联合国儿童 权力公约中规定： 生存以社区为基础提供的基本健康护理、供应洁净食水及卫生设施、稳 定降低全球幼儿及儿童的夭折率、保障怀孕母亲的营养和健康、鼓励以母乳育婴、 为婴儿提供疾病防疫及推广因腹泻导致脱水的口服防脱水治疗剂等工作，拯救数 以百万计的生命。 保障保障在战争中无辜受害、极度贫乏、无人照料或饱受煎熬而需要特 别照料的儿童。加强供应营养及辅助物资例如维他命a 、防止因缺盐碘质而导致 失明和弱智，从而使儿童享有健康成长的环境。 发展提供训练和教育，尤其是提倡给女童平等教育机会，并协助社区自 行克服贫穷和缺乏教育机会而影响社会发展停滞不前。 参与确保儿童拥有表达意见的自由，并可在影响他们生活的事项中发 l 日o 2 儿童福利的定义 广义的儿童福利是由国家或社会为立法范围内的所有儿童普遍提供的旨在 保证正常生活和尽可能全面健康发展的资金与服务的社会政策和社会事业，从内 涵来讲它具有普遍性，发展性，和社会性。( 陆士桢，1 9 9 7 ) 狭义的儿童福利指政府和社会为有特殊需要的儿童及其家庭提供的各种支 持，保护和补偿性服务。( 徐月宾，2 0 0 2 ) 一般认为，狭义的儿童福利概念虽然具有针对性，但是它具有补残性取向， 是一种消极性儿童福利，当前，人们开始更多的认同广义的儿童福利，它是面向 所有的家庭和儿童的福利，具有发展取向，是一种制度性儿童福利( 陆士桢。常 晶晶，2 0 0 3 ) 6 3 儿童福利需求 分为广义的和狭义的将儿童福利需求分为8 类：( 曾华源，1 9 9 9 ) ( 1 ) 获的基本生活照顾 ( 2 ) 获得健康照顾 ( 3 ) 获得良好的家庭生活照顾 ( 4 ) 满足学习的需求 ( 5 ) 满足休闲和娱乐的需求 ( 6 ) 拥有社会生活能力的需求 ( 7 ) 获得良好心理发展的需求 ( 8 ) 免于被剥夺伤害的需求 儿童福利需求在以下几个方面突出：( 陆士桢，2 0 0 1 ) ( 1 ) 单亲儿童，被遗弃儿章比例日益上升，形成膨胀的社会福利需求。 ( 2 ) 随着世界儿童权益观念的发展和改革开放后社会自身建设和发展，从整体 上形成了儿童福利的社会化需求。 ( 3 ) 随着儿童权益意识的不断普及，儿童个体的需求不断深入和多样化，儿童 社会福利的专业化需求日益突出。( 孙莹，2 0 0 4 ) 认为我国特殊困难儿童的福利 需求仍呈增长之势。 4 儿童福利服务方式的社会化发展趋势 随着社会的发展，国家经济实力的增强，儿童社会福利正逐渐走向社会化，社 会化是我国儿童福利的发展方向。( 陆士桢，1 9 9 7 ) 李宝库指出我国儿童福利机构的职能应该按照社会发展的需要发生一定的 变化，主要是由直接向孤儿，弃婴提供生活照料变为对家庭寄养的监督，对寄养 家长的培训，对社区中有残疾儿童的家庭提供技术支持等方面的工作。( 2 0 0 3 ) 吴鲁平通过调查认为，家庭寄养给被寄养儿童带来了可喜的变化，如生理状 况得到康复、心理健康水平得到提高、社会适应能力得到加强等( 吴鲁平，2 0 0 5 ) 。 孙莹针对特殊困难儿童的福利需求，提出支持家庭的核心功能，补充弱势家 庭的需求等应对策略( 孙莹，2 0 0 4 ) 。 李宝库认为传统的集中养育模式不能很好地满足儿童心理方面的需求，应积 极推行家庭寄养模式( 李宝库，2 0 0 3 ) 。 7 郭应春提倡在我国推广机构教养的新理念家庭形态的机构教养，即s o s 儿童村式，将这种外来模式结合我国情况而本土化( 郭应春，2 0 0 3 ) 。 徐月宾在广义的儿童福利概念的基础上对儿童福利服务的内容做了分类，认 为儿童福利服务可以分为三种形式：其一是预防性服务，其目的是尽可能地避免 在家庭中出现儿童虐待或忽视的现象，保证儿童能够得到恰当的家庭照料。 其二是保护性服务，起其目的是保护儿童免受父母或者其他人的虐待和忽视；其 三是补偿性服务，即当儿童因为各种原因失去家庭依托或者通过儿童保护组织的 法律服务将儿童从原来的家庭中分离出来后，为儿童提供照料或安排( 徐月宾， 2 0 0 2 ) 。 陆士桢认为社会工作关注的焦点在于个人与社会现实问题情景的互动关系， 当个人面临不适的问题情景时，就需要社会工作者的介入与帮助，而儿童福利正 是要解决儿童福利发展需求与环境的冲突问题，故从存在意义的角度说，儿童福 利与社会工作方法存在着内在一致性( 陆士桢、任伟、常晶晶，2 0 0 3 ) 。 5 目前我国儿童福利政策 儿童福利政策是一套谋求儿童幸福的方针或行动准则，其目的在促进所有儿 童的身心社会福利( 陆士桢、任伟、常晶晶，2 0 0 3 ) 。我国的儿童福利政策属于 松散型模式，党和中央政府尚没有以正式文件的形式就有关儿童福利政策做出统 一的规定。( 孙莹，2 0 0 2 ) 陆士桢等认为儿童福利法律体系的建立不仅反映了一个国家福利水平的成 熟程度，也标志着一个国家的社会进步和发展的总体水平，就我国儿童福利来说， 需要通过一部总法，明确儿童社会福利的基本思想和准则，并通过一些具体法， 规范儿童福利法执行细则。( 陆士桢、任伟、常晶晶，2 0 0 3 ) 孙莹认为我国儿童福利政策改革的取向主要有以下几方面：一是澄清政府与 家庭的角色地位；二是儿童福利服务内容的多元化；三是健全行政体制，推动整 合性儿童福利的立法工作；四是建立儿童福利服务输送的多元化体制( 孙莹， 2 0 0 3 ) 。 张向葵、蔡迎春提出应加强对儿童问题的行动定向研究，即儿童福利政策的 出台和儿童福利法律法规的制定都是以儿童研究为基础，这是西方发达国家制定 儿童福利政策的经验给我们的重要启示。( 张向葵、蔡迎春，2 0 0 5 ) 8 要建立完善工作制度和机制，使流动儿童受教育环境得到明显改善，九年义务教 育普及程度达到当地水平；农民工子女上学费用与当地学生一视同f ，流入地政 府要制定流动儿童接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学 生一视同仁。设立民办流动儿童子弟学校条件酌情放宽，加强对以接收流动儿童 为主的社会力量所办学校的扶持和管理。( 范丹，2 0 0 4 ) 。 刘继同在社会转型与社会现代化的背景下，透视了城市流浪儿章问题。他指 出：道德化儿童福利政策模式向国家化儿童福利政策模式转变既是流浪儿童议题 产生的社会背景，又是儿童福利政策和流浪儿童问题尚处于社会政策议程边缘化 地位的重要社会性成因。( 刘继同，2 0 0 3 ) 杨生勇、徐晓军在对农村孤儿的形成原因、生活状况进行实地调查的基础上， 认为在社会转型期我们要树立现代社会全面帮助孤儿的理念，在福利思想指导下 通过政策调整及制度建设把农村孤儿作为具有特殊需求的独特群体，引入现代社 会工作理念及方法，建立起“政府出资、社会支持、家族抚养、社区关爱”的由 政府、社区、家族、社会共担责任的现代农村孤儿帮助模式，对农村孤儿这一社 会中的弱势群体提供包括生活、教育、心理在内的综合帮助和全面支持。( 杨生 勇、徐晓军，2 0 0 5 ) 徐浙宁、冯萍则对上海市卢湾区的服刑家庭子女进行了调查，发现父( 母) 服刑带给子女的消极影响是综合的、多层面的，其中心理与社会性方面的冲击相 对物质生活方面更为严重；服刑家庭存在复合性功能危机，整体生存状况值得关 注，家庭内部亲情交流缺乏，亲子关系亟待调整；服刑家庭子女面临多重发展困 难，但对社会援助心存顾虑，更倾向于“非公开化 。为此，他们建议：建立助 学机制，为服刑家庭子女提供可能的教育援助；提供专业心理援助。( 徐浙宁、 冯萍2 0 0 5 ) 1 3 研究意义及思路 儿童与国家关系既是个经典的理论议题，又是重大的现实问题和政策问题。 在社会结构转型和社会现代化背景下，我国困境儿童群体和儿童福利理论、政策 框架议题成为社会政策议程的优先议题。 1 0 第2 章我国儿童福利的理论研究 2 1 我国儿童福利的鹣诵罐谲獗孺薹攀些鋈雾i 肇发奏州矧臻牛南搿雾一秦誊鬲缮j 璩w 摧孺薹葚丢涤蒋踌霎纠蔫濮，描孥控骅竖壁瑶堡挚墨霸掣彭薹褪涵终；荔鬻 何隘骧篙塔京；激量嘎蛮攫4 嘲鲤到k 圳；冀洒基挑代化建设处煎，卜即丛善 强型烂塞熏喾咨垮囊矬熄曦辙趔峪淫一篇鼎翼翥剡蓁噍福 利资 源缺乏的问题；该模式符合我国社会的国情民意，适合经济市场化与福利社会化 处境，保障所有少年儿童身心健康地全面发展。( 刘继同，2 0 0 2 ) 成海军认为我国儿童福利政策将向家庭福利方向发展，他指出与我国特色的 社会主义市场经济体制改革的目标相适应，在儿童福利领域，要求建立覆盖全体 儿童的积极的家庭福利政策，家庭福利政策是面向全社会的所有家庭和儿童，其 特点是以家庭整体为取向，以家庭整体为重点，其目的是使个人正确行使其在家 庭中的角色，增强家庭功能和抵御危机的能力。他认为未来我国儿童福利家庭政 策应包括以下四项主要内容：建立普遍的、覆盖全体儿童的家庭津贴制度；以家 庭为核心，制定法律和法规；制定工作福利，使工作与照顾儿童相结合；发展与 完善儿童家庭福利服务。( 成海军，2 0 0 3 ) 6 儿童福利行政 美国社会福利学者华德费兰德指出社会福利工作的9 个具体程序，儿童福 利行政的基本程序划分为9 个程序。 7 我国近几年儿童福利研究的新热点 成海军认为现代社会的变迁，导致了当前社会问题性质和类型的结构性变 迁，特别是家庭问题的增多直接导致了儿童福利问题的增多，他列举了单亲家庭、 贫困儿童、流动人口、家庭暴力、弃婴、流浪儿童、残疾儿童等涉及到儿童福利 方面的问题。( 成海军，2 0 0 3 ) 是一项具体政策；它是基础理论，也是社会工作实务。儿童福利涉及对象、内容 十分广泛，其服务类型也有很大差别。在对于儿童福利本质的认识上，一直存在 着国家责任、家庭责任的关系，社会救助、家庭保护方式的是非问题。从福利角 度，国家和社会为失依儿章提供保护性生活条件，通过家庭收养、寄养、机构收 容等方法为困境儿童服务，体现了儿童福利的社会属性，是国家责任的一种体现。 应该说，这是在儿童权利保护问题上现代化的表现，区别于传统社会儿童属于家 庭私有财产，倚仗家庭实施保护的衰落的价值观念和社会体制。但从更深层的儿 童利益和现代福利角度看，家庭是儿章生存的基地，儿童的健康正常发展，离不 开自己的家庭，强化家庭功能，为儿童提供良好的家庭生存环境，是对儿童本性 的保护。有学者曾将儿童福利归结为以温情为主体的福利取向，认为儿童福利应 植根于亲情，补足于社区，落实于社会，反映了对于儿童福利在家庭和社会之间 关系的思考。儿童福利在价值取向上的偏向，会表现在儿童福利政策的制定、儿 童福利体系建设、儿童社会工作的重心等多方面。 2 1 2 我国儿童福利的主要特点 当代我国的儿童福利具有以下特点：( 1 ) 在面向全体儿童的社会福利方面， 主要针时的是儿童急需解决的社会问题，如母婴保健、计划免疾、司法权益保护、 儿童的教育和社会救助等，这些都是涉及到儿童生存和发展的大问题。( 2 ) 狡义 的儿童福利主要集中在对无依无靠、无家可归和无生活来源的孤儿、弃婴、残疾 儿童和有行为偏差儿童的收养和照顾上，而这种收养和照顾，主要是机构收养和 院舍照顾，使院舍照顾成为当代我国儿童福利的主流。这是由于历史的原因形成 的。( 3 ) 以院舍照顾为主，解决儿童福利问题的方式和手段正在走向多样化的趋 势，如，机构照顾、家庭寄养、家庭收养和涉外收养、社会助养等，这种多样化 的趋势，正向儿童福利社会化的方向发展。( 4 ) 广义的、针对全体儿童的福利服 务、健康、生存、发展以及总体素质的提高等，正在随经济发展和社会进步逐步 走向法律化和制度化。这是我国儿童福利事业与时俱进的标志。 陆上祯，常晶晶：简论儿童福利和儿童福利政策( 中国青年政治学院学报) 2 0 0 3 年第1 期第2 页 国成海军：中国当代的儿童福利( 社会福利) 2 0 0 4 年第1 期第4 页 1 4 2 2 我国儿童福利的发展状况 我国儿童福利的现状： ( 1 ) 立法现状。我围关于儿童福利的法规较为松散，关于儿童福利的法规 政策融于各项法律和条例中。第一，宪法和中华人民共和国婚姻法规定 儿童享有生存权、被抚养权等基本权利；第二，国家颁布了关于儿童教育、未成 年人保护的法规政策，如中华人民共和国义务教育法、中华人民共和国未成 年人保护法；第三，出台了针对特殊儿童的相关法规，如为保障孤残儿童和弃 婴的权益，国家颁布实施了中华人民共和国收养法。 ( 2 ) 儿童福利的组织机构状况。目前，从政府部门到群众团体，我国设立 了针对儿童的组织机构。全国人民代表大会常务委员会内务司法委员会设有儿 童、妇女室，专门负责关于儿童、妇女的立法工作；国务院成立了儿童少年工作 委员会；文化部设有少儿艺术司；卫生部设有妇幼保健司；全国各省市有未成年 人保护委员会，依法保护未成年人的合法权益；全国建立了统一的我国少年先锋 队，为儿童的健康成长服务；各级政府和社会团体兴办百余家儿童福利院，救 助社会失依儿童。 ( 3 ) 儿童福利服务状况。从建国之初到现在，我国儿童的出生率和成活率 提高，这与我国儿童福利服务的发展密不可分。第一，儿童养育有了较大的发展。 具体表现在：研制、开发和生产优质儿童食品，推广母乳喂养，宣传儿童营养知 识，改善了儿童居住环境；第二，在儿童福利服务设施方面，全国各地县以上普 遍建立了母婴医院或爱婴医院；第三，在儿童福利服务制度建设上，各地普遍实 行了婚前检查和婚前保健制度，建立了孕妇的孕产期和预产期保健制度和档案， 对有严重遗传病和残疾的儿童进行及早防治，实行0 1 4 岁儿童计划免疫措施和 方法。 ( 4 ) 特殊儿童福利现状。特殊儿童福利是我国儿童福利的重要内容之一。 第一，儿童院舍照顾方式发生了深刻的变革。儿童院舍由封闭型和救济型转向开 放型和福利型，从单一的“以养为主转向养、治、教与康复并重”。并且实现了 两个结合，即国家举办与社会举办相结合，社会化程度提高，集中收养与分散照 顾相结合，充分发挥集体和群众的力量。目前，我国共有专业儿童福利机构1 7 8 1 5 式保护，国家与儿童关系由居高i 下转变为平等合作伙伴关系。不言i 面喻，国家 责任理论是儿童福利和社会福利制度发展的理论基础，社会影响广泛深远。 ( 2 ) 家庭结构功能角色与父母责任理论。这是影响当代儿童福利服务发展的 重要理论体系，学科理论视角基本是社会学特别是家庭社会学的。这个理论是一 夫一妻制家庭生活伴生物，是男女家庭劳动分工和家庭结构功能理论说明，将儿 童照顾、儿童发展问题放在家庭中讨论。家庭结构功能与父母照顾责任的基本假 设和理论学说是，家庭是社会生活中最基本的单位，家庭在社会生活与社会体系 中发挥重要作用；家庭主要承担规范两性关系，组织社会生产和人口再生产、儿 童社会教化和体现社会身份地位等基本社会功能，家庭结构是男女社会劳动分工 缩影和表现形式，男主外，女主内，父亲主要承担养家糊口的责任，母亲主要承 担照顾子女和料埋家务的角色；儿童是家庭私有财产重要组成部分，父母对儿童 享有绝对的权威；照顾子女目常生活起居，确保儿童身心健康成长，这是父母的 基本责任和家庭生活的基本义务；这意味着当婚姻关系破裂、家庭生活崩溃、家 庭生活贫困和儿童受到伤害、虐待和忽略之时，国家和社会有责任干预家庭生活， 确保儿童健康成长，家庭服务和儿童福利服务应运而生。毫无疑义，这种理论是 当前绝大多数家庭成员和普通民众实际持有的价值观念和基本想法。 ( 3 ) 公民权利和儿童权利理论。公民权利理论起源古希腊罗马的公民权制 度，发展文艺复兴和法国革命倡导的自由、平等、博爱和人权理念，完善于英国 著名学者t h 马歇尔的理论。公民权利和儿童权利理论的基本假设与基本理论 是：所有公民都享有天赋、平等的基本权利，无论性别、年龄、民族和宗教信仰 如何，儿童是独立、自主、平等的生命主体，儿童不再被视为是父母特别是父亲 的私有财产和奴隶；对儿童的关爱、照顾、教育和保护不是家庭责任，而是整个 国家和全社会的基本责任，儿童有权利从家庭、国家和社会获得所需要的照顾服 务；儿章有权利享受正常的生活，有权利参与关系他们切身利益的决策，有权利 发展他们的潜能。显而易见，这是联合国儿童基金会和儿童工作者等积极推动倡 导宣传的儿童理论。 ( 4 ) 生命周期、人生阶段和儿童发展理论。这个理论具有浓厚的儿童生理 学和心理学色彩，是医学、心理学、教育学和社会工作等专业观察理解、描述分 析儿童问题的基本理论视角。不同学者对生命周期和人生阶段的划分标准不一， 1 7 划分阶段不同，有多有少，百家争鸣。生命周期、人生阶段和儿童发展理论基本 假设和基本思想是：人生由不同阶段组成，说明生命孕育、诞生、发展和衰亡过 程的客观规律，儿童发展不同阶段是一个身心逐渐成熟的过程，在不同发展阶段 面临不同问题，存在不同的需要，应该采取不同干预措施和提供不同服务；只有 确定儿童不同发展阶段的需要，才能最好满足儿童的基本需要，确保儿童身心健 康成长。这种理论为教育工作者、社会工作者和其他社会服务者的专业服务指明 了服务范围和方向，是多种人类服务领域中较受欢迎的操作化理论体系，工具性 和实践理论的色彩浓厚。 ( 5 ) 儿童需要和儿童福利理论。这是英美儿童福利事业和福利国家儿童福 利服务发展的理论基础，它既是国家责任的发展完善和不断升华，又是国家责任 理论的具体体现和重要补充。是理解福利制度安排和运作机制的最佳角度，需要 决定谁是服务对象、福利服务范围与领域、福利服务优先次序和衡量福利服务的 标准。儿童需要和儿童福利理论的基本假设和基本思想是：人类在生活的不同时 期，尤其是在儿童时期需要必要的帮助和保护；需要是指人的生存、幸福、美满 所必需的物质的、心理的、经济的、文化的以及社会的等多方面要求；人类的需 要结构复杂，层次分明，生存和生理需要、安全和保障需要、归属和爱的需要、 被尊重和自尊的需要、自我实现和全面发展的需要并存；儿童福利和社会政策决 策者关注的是全社会共同需要，是儿童群体的共同需要和普遍问题，一旦某些群 体需要被确定为基本需要或社会需要，那么国家和社会就有责任满足这些需要； 满足需要的途径多种多样，家庭照顾、劳动就业、社区互助和国家制度化再分配 是主要方式，对儿童、老人、残疾人、长期病患者和其他依赖群体而言，需要满 足途径主要是国家再分配，国家再分配主要体现在以社会救助、社会保险、社会 保障为基础的社会福利制度和政策中，儿童福利是社会福利制度重要组成部分， 国家的福利责任主要通过儿童福利体现。显而易见，儿童需要和儿童福利是现有 的儿童福利理论中适用性、解释力较强的理论体系。 2 2 2 我国儿童福利政策与儿童服务体系的现状及发展取向 我国的儿童福利政策属于松散型模式，党和中央政府尚没有以正式的文件形 1 8 了儿章福利机构的标准，促进儿童社会福利机构的规范化管理，维护儿童权益， 促进儿童社会福利事业健康发展。2 0 0 1 年3 月1 日，民政部制定的( j l 童社会 福利机构基本规范开始在全国施行。这一规范是强制性行业标准，适用于城乡 各类、各种所有制形式，为孤、弃残儿童提供养护康复、教育、托管等服务的儿 童福利院、社会福利院s o s 儿童村、孤儿学校、残疾儿童康复中心、社区特教班 等儿童社会福利服务机构。 ( 5 ) 为了使更多的孤残儿童和弃婴得到家庭的温暖，实现在家庭生活的权 利，同时也满足那些愿意为儿童福利事业做出贡献、奉献爱心的人们的愿望，我 国于1 9 9 2 年颁布实施了中华人民共和国收养法。1 9 9 8 年11 月4 日，第九 届全国人民代表大会常务委员会第5 次会议通过了关于修改 中华人民共和国 收养法 的决定，对收养法作了必要的修改，更加合理地确定了收养条件，规范 了收养程序，保护合法的收养关系，最大限度地维护收养当事人特别是被收养儿 童的权益。为了保证修改后的收养法顺利实施，规范涉外收养，经国务院批 准，民政部以部长令的形式发布了外国人在中华人民共和国收养子女登记办 法，对当事人所需提交的文件、收养的程序应收取的各种费用等作了明确的规 定，取消了“收养人与送养人协商支付被收养人的抚育费”的规定。为了规范社 会福利机构接受收养人或收养组织的捐赠行为，对捐赠款物的使用、管理、监督 作了明确要求。 随着改革开放深入发展，一些新的社会保障法令法规相继出台，其中有不少 直接关系到儿童福利，如城市最低生活保障制度，关系到了儿童的家庭救助，农 村则继续推行包括养育孤儿的“五保户”制度等。 从我国儿童福利政策推行的行政体制看，目前尚没有在中央和地方政府层面 建立专职负责规划和指导儿童工作的职能部门。但从政府机构到群众团体，有一 系列面向儿童的工作机构和组织。在政府机构中，国务院设立了儿童少年工作协 调委员会，各部委和群众团体的负责人担任委员，定期研究儿童的有关工作。各 部委设立部门管理相应的儿童工作。如民政部社会福利与社会事务司负责保障处 境困难的儿童，包括残疾儿童、孤儿、弃婴和流浪儿童；教育部负责儿童的幼儿 园与义务教育工作；司法部负责预防未成年人的犯罪及未成年人犯罪的处置工 作；卫生部的妇幼保健司负责婴幼儿的计划免疫和卫生保健工作；文化部少儿艺 2 0 术司负责儿童的文化艺术活动的开展。在群众团体序列中，妇联组织的儿童部， 负责以家庭为核心的婴幼儿教育和素质教育；共青团组织的少年部负责对少年儿 童思想品德教育等。另外全国及各省市还设有未成年人保护委员会，依法保护未 成年人的合法权益，为儿童提供法律、社会帮助。 而我国针对特殊困难儿童所采取的主要措施是：在有条件的地方，举办社会 福利设施，集中收养孤儿、弃婴；在条件尚不具备的地方，采取分散寄养的形式。 截止到2 0 0 0 年底，全国城乡共创办各类社会福利机构3 9 万个，在城市，由国 家投资兴办的各类社会福利院1 1 7 5 个，儿童福利院1 2 6 所，其中包括天津、鲁 木齐9 所s o s 儿童村，以上社会福利机构共收养4 6 8 0 8 名孤儿。 d 孙莹：儿童福利政策与措施的探讨( 长沙民政职业技术学院学报) 2 0 0 2 年第4 期第5 页 2 l 第3 章社会转型期我国儿童福利存在的问题分析 3 1 存在的问题 现代社会的变迁，导致了当前社会问题性质和类型的结构性变化，最突出的 一个特点就是家庭问题的增多，如婚姻问题、亲子问题、儿童教育、家庭暴力、 儿童虐待、弃婴、双职工家庭子女的照顾、单亲家庭子女的照顾、残疾儿童、贫 困失学、流浪儿童、青少年犯罪、吸毒等问题，家庭问题的直接结果导致了儿童 福利问题的增多。 ( 1 ) 单亲家庭：目前我国有单亲家庭8 0 0 多万个，单亲母亲约占已婚妇女 的1 0 1 5 ，今年来，以女性为主的单亲家庭正在日益上升，南京市经济上有 困难的单亲家庭高达5 7 3 ，其中有4 3 的单亲家庭收入在3 0 0 元以下，出现了 “单身母亲贫穷化 现象。 ( 2 ) 贫困儿童：我国目前城镇有2 1 5 5 力贫困人口，占城镇总人口的4 ， 农村有大约1 0 6 亿人处于贫困中，占1 1 5 ，在一些大城市，童工现象死灰复燃， 北京等大城市出现了年龄在1 0 1 5 岁的卖花儿童。 ( 3 ) 流动人口：目前全国有7 0 0 万以上流动儿童少年人口，他们享受不到 和城市孩子一样的受教育的权利。 ( 4 ) 家庭暴力：在二亿七千万个我国家庭中，3 0 存在家庭暴力，大约每 年有十万个家庭因家庭暴力而解体，在接到的相关投诉电话中，9 5 4 是妇女打 来的，有7 2 的电话诉说丈夫打妻子，4 的电话反映儿童受到的暴力和性虐待。 ( 5 ) 弃婴：近年来，“重男轻女 的传统又有所抬头，弃婴开始在我国的大 中城市，特别是大城市的车站，码头、机场、医院，儿童福利机构等人多热闹的 地方普遍出现，并且愈演愈烈，给儿童福利机构增加了经济、人力和其他方面的 压力和困难。 ( 6 ) 流浪儿童：每年有1 5 万人次的流浪儿童，其中1 5 岁以下的占9 0 这 些儿童或因经济困难、家庭破裂、父母离异、或被拐买后出逃难返原籍。他们流 落社会，无人监护，有的走上犯罪道路。 ( 7 ) 残疾儿童：我国现有视力残疾人8 7 7 万，其中盲童占总人数的三分之 2 2 二，听力障碍残疾人2 0 5 7 万人，其中7 岁以下的聋儿约8 0 万，此外，每年新生 聋儿约3 万余名，肢体残疾人1 1 2 2 万人，其中o 1 4 的儿童约5 0 万人，智力残 疾人1 1 8 3 万人，其中0 1 4 岁的儿童约5 3 9 万人，在残疾儿童中，智力残疾儿童 占7 5 3 4 。 目前我国o 1 4 岁的儿童约占总人口的2 8 9 ，有o 2 的孩子为孤j d ；有1 1 的儿童患有先天性疾病疾病；有0 5 的儿章因d , , j l 麻痹等症状后天致残；每年 约有2 0 0 0 万婴儿出生，其中先天残疾儿童最高多达1 2 0 万人，约占出生人口总 数的6 。比较而言，我国共有专业儿童福利机构1 2 6 所，床位数3 2 0 0 0 张，共 收养孤儿、弃婴和残疾儿童3 0 0 0 0 人，在职职工4 7 1 0 人。与儿童照顾有关的福 利机构总数超过4 0 0 0 0 个，有工作人员近1 6 万人。 从上述数字的比较中可以看出，众多的特殊儿童不是生活在福利机构中，而 是在自己的单亲家庭中生活，众多的儿章福利问题也产生和出现在儿童的家庭 中，因此，必须制定合理的家庭政策，支持家庭，增强家庭抵御危机的能力，及 时、有效地避免儿童福利问题发生。 3 1 1 我国儿童福利理论中存在的问题 现有儿童福利理论存在诸多不足之处，迫切需要新型的、综合性的理论体系 和分析框架，以全面、科学、准确地理解儿童问题，为设计更好的儿童福利政策 和服务体系奠定理论基础。 第一，现存儿童福利理论都是从不同学科和不同理论角度出发的，各种理论 体系相互分离，缺乏有机内在联系，不利于从儿童全面发展和儿童利益最大化角 度设计儿童福利政策框架。 第二，现存各种理论主要是国家与儿章关系，特别是从国家和福利服务提供 者的角度建构的，处于被动次要的地位，儿童福利服务的主体地位和核心角色转 变为客体和次要的地位，难以回答为什么和如何发展儿童福利事业问题，儿童最 高利益和主人翁地位难以充分体现。 第三，现存儿童福利理论关注的重点有所不同，例如国家责任理论主要关注 国家责任角色，家庭结构功能主要关注父母角色和和社会功能正常发挥，公民权 。成海军：社会转型时期的儿童福利问题及未来政策定位( 民政论坛) 2 0 0 1 年第1 期第1 页 2 3 3 1 3 我国儿童福利机构中存在的问题 机构照顾又称为机构收养，院舍照顾，福利院照顾，或福利院收养，是儿童 福利的一种替代性服务，是由政府、社会团体或个人出资创办的收养孤儿、弃婴 和残疾儿章的福利性机构，如儿童福利院、育幼院、孤儿院、s o s j l 童村等。机 构照顾是儿童福利照顾的主流，在世界各国广泛存在。中国的儿童收养机构有儿 童福利院、社会福利院中的儿童部、孤儿学校和s o s ) l 童村等。诚然，自建国初 期至今，儿童福利机构照顾的生命力一直在持续发挥和发展，并且不断有新的内 容予以丰富，但不可否认它自身的缺陷与不足： ( 1 ) 无法提供持续性的照顾，造成角色缺位或角色冲突。由于历史的原因， 在我国现阶段，一般的儿童福利院的工作人员收入较低，工作环境压力大，且每 天二十四小时，要分成二到三班轮流。对于机构中的儿童而言，就好像有- - n 三 组不同的父母。儿童的照顾者经常更换，往往会造成角色的缺位，而无法为儿童 提供持续性的照顾和服务，无法使儿童和照顾者建立一种稳定的关系，使得照顾 者不能给儿童及时的和最好的照顾与服务。机构虽然给儿童提供了许多不同的认 同对象，但是，不同工作岗位的人员可能给儿童带来不同的看法和观念，从而造 成角色间的冲突和错位。 ( 2 ) 封闭的环境，不利于培养儿童和青少年健全的人格。目前我国福利院 中的儿童和青少年基本上是入院有期，出院无期。入院以后，由于地域的、生理 的、心理的原因等，几乎不与外界相往来，生活、社交等仅仅限于福利院的范围， 客