（行政管理专业论文）转型期中国省级地方政府竞争研究.pdf

枞弧， y 1 8 4 0 7 7 9 舯移 学位论文作者签名： 一 厂 寸奇。日 1 日期：叨碍f 夕o 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位 论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口两年囹 差垡鎏奎作者签名：寺琢山厂 辩嗍：蒯、 导师签名：握f 乒万绝 签字日期：坝髫- 岁锣 u1、11 1 t 东北大学项士学位论文摘要 转型期我国省级地方政府竞争研究 摘要 我国省级地方政府在分权化改革中，利益主体的地位日益明显，发展的势头超出 了理性的范围。在“g d p 崇拜一指引下，各省政府进行着招商引资“大战 ，加之缺 乏相关制度的规范，这种竞争日趋激烈。在此背景下，厘清相关概念，对省级政府竞 争的现状进行梳理，并提出合理的对策就很必要。论文的基本内容分为五部分。第一 部分为绪论，阐述了论文的选题背景和意义、文献综述、研究方法和创新点：第二部 分为省级地方政府竞争的相关概述，包括省级地方政府竞争的概念，省级地方政府竞 争的背景，省级地方政府竞争的外部性，省级地方政府竞争中的适度竞争与过度竞争。 第三部分采用过程的研究方法论述省级政府竞争发展历程，然后分析省级地方政府过 度竞争的表现形式和后果，最后指出省级地方政府过度竞争的根源和路径依赖。第四 部分提出我国省级地方政府竞争的规范机制，其前提条件是倡导省级地方政府间的合 作理念，中央政府、省级地方政府和企业、公民都起着重要的作用。第五部分对全文 进行简要总结，并指出需要进一步研究的课题。 关键词t 转型期；省级政府；过度竞争：适度竞争；规范机制 j t - ，卅 ， 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t s t u d i e so ft h ec o m p e t i t i o n a m o n g c h i n e s e p r o v i m dg ct si nt h et r a n s i t i o n a l t r o v i n c i a lg o v e r n m e n t st h e1 1 r a n s i t i o n a l p e r i o d a bs t r a c t i nt h ec o m p a r a t i v ep r e d o m i n a n c er e f o r m ，t h ei n t e r e s t ss u b j e c to fp r o v i n c i a lg o v e r n m e n t s i sm o r ea n dm o r eo b v i o u s ，a n dt h et e n d e n c yo fd e v e l o p m e n te x c e e d i n gt h er a t i o n a ls p h e r e i nt h eg u i d a n c eo f ”w o r s h i p p i n gg d p ”，t h ep r o v i n c i a lg o v e r n m e n t sa r et h ep r o g r e s so f i n v i t i n gb u s i n e s s m a na n da t t r a c t i n gc a p i t a l b e ：a u s eo f t h el a c ko fr e l a t e di n s t i t u t i o n a l l i m i t s ，t h ev i c i o u sc o m p e t i t i o ni sk e e n e ra n dk e e n e r i nt h ec o n t e x t , i ti sn e c e s s a r yt h a t a m e n dt h er e l a t e dc o n c e p t , p r o v i d et h es t a t u so fp r o v i n c i a lc o m p e t i t i o na n dr a i s et h e r e a s o n a b l ev i e w t h et h e s i sc 跹b ed i v i d e di n t of i v ep a r t s t h ef i r s tp a r ti si n t r o d u c t i o n t h a t i st h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft h er e s e a r c h ，t h er e v i e w so fr e l e v a n tr e s e a r c h ，t h e p e r s p e c t i v eo f t h er c s c a r c z , t h ei n v o c a t i o no ft h er e s e a r c h t h es e c o n dc h a p t e ri st h e r e l a t e dc o n c e p t so ft h ec o m p e t i t i o na m o n gt h ep r o v i n c i a lg o v e r n m e n t s ，t h a ta r et h ec o n c e p t o ft h ec o m p e t i t i o na m o n gt h ep r o v i n c i a lg o v e r n m e n t s ，t h eb a c k g r o u n do ft h ec o m p e t i t i o n a m o n gt h ep r o v i n c i a lg o v e r n m e n t s ，t h ee x t e r i o ro ft h ec o m p e t i t i o na m o n gp r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s ，t h eg o o da n dv i c i o u sc o m p e t i t i o na m o n gp r o v i n c i a lg o v e m m e n t s t h et h i r d p a r ti n c l u d e sf r o mt h em e t h o do fp r o c e s sd i s c u s s i n gt h ec o m p e t i t i o ns y s t e ma m o n g p r o v i n c i a lg o v e r n m e n t s ，a n a l y z i n gt h em a i np r o b l e m s ，b r i n g i n go u tt h er o o ta n dt h er o a d d e p e n d e n c eo ft h ev i c i o u sc o m p e t i t i o na m o n gt h ep r o v i n c i a lg o v e r n m e n t s t h ef o u r t h c h a p t e rp r o v i d e st h er e a l i z a t i o ni m t i t u f i o no ft h eg o o dc o m p e t i t i o na m o n gc h i n e s e p r o v i n c i a lg o v e r n m e n t s ，w h o s ep r e c o n d i t i o ni sa d v o c a t i n gt h ec o m p e t i t o ns e n s ea m o n g c h i n e s ep r o v i c i a lg o v e m m e n t s ，t h ec e n t e r g o v e r n m e n t , t h ep r o v i n c i a lg o v e r n m e n t s ， c o m p a n i e sa n dc i t i z e n sp l a y i n gi m p o r t a n tr o l e s t h ef i f t hp a r tg i v e sab r i e fa c c o u n to ft h e w h o l ea r t i c l ea n dp o i n t so u tl i m i t a t i o no ft h er e s e a r c h k e y w o r d s ：t r a n s i t i o n a lp e r i o d ；p r o v i n c i a lg o v e r n m e n t s ；v i c i o u sc o m p e t i t i o n ； g o o d c o m p e t i t i o n ；r e a l i z a t i o ni n s t i t u t i o n i i i 专 ， _ 一l l 叫 ， 弋 东北大学硕士学位论文目录 目录 声1 9 j i 中文摘要： a b s t r a ( t i 第1 章绪论1 1 1 选题背景及研究意义。1 1 1 1 选题背景1 1 1 2 研究意义。：1 1 2 文献综述1 1 2 1 国外地方政府竞争的研究1 1 2 2 国内地方政府竞争的研究2 1 3 研究方法5 1 3 1 过程分析方法5 1 3 2 比较分析方法5 1 4 创新点5 1 4 1 选题创新5 1 4 2 采用过程研究方法分析省级地方政府竞争发展历程5 1 4 3 提出省级地方政府过度竞争与适度竞争的衡量标准5 1 4 4 提出省级地方政府竞争的规范机制5 第2 章省级地方政府竞争概述6 2 1 省级地方政府竞争的相关概念界定6 2 1 1 地方政府的概念6 2 1 2 地方政府竞争的概念界定6 2 1 3 省级地方政府竞争的概念及内容8 2 2 省级地方政府竞争的背景9 2 2 1 经济全球化9 2 2 2 中国转型期1 0 2 3 省级地方政府竞争的外部性。1 2 2 3 1 正外部性1 2 2 3 2 负外部性1 2 2 4 省级地方政府适度竞争与过度竞争的衡量标准1 3 第3 章我国省级地方政府竞争的过程分析1 5 3 1 我国省级地方政府竞争的发展历程1 5 3 1 1 省级地方政府竞争的肇端1 5 3 1 2 省级地方政府竞争的发展与加剧1 6 3 2 省级地方政府竞争的主要问题过度竞争2 0 3 2 1 省级地方政府过度竞争的表现形式：2 0 3 2 2 省级地方政府过度竞争的后果2 3 东北大学硕士学位论文 目 录 3 3 省级地方政府过度竞争的根源和路径依赖2 4 3 3 1 省级地方政府过度竞争的根源省级地方利益2 4 3 3 2 省级地方政府过度竞争的路径依赖省级官员考核体系2 6 第4 章我国省级地方政府竞争的规范机制2 8 4 1 倡导省级地方政府间合作理念2 8 4 2 健全中央政府为主体的竞争仲裁机制2 9 4 2 1 建立中央政府为主体的竞争仲裁制度2 9 4 2 2 竞争仲裁制度的治理工具2 9 4 3 完善省级地方政府竞争中的沟通协调机制。3 2 4 3 1 建立省级地方政府间沟通协调机制的可行性3 2 4 3 2 完善省级政府区域间的协调沟通组织3 3 4 3 3 制定省级政府间沟通协调机制的具体规则3 3 4 a 增强公民和企业“用脚投票”能力3 4 4 4 1 增强公民“用脚投票”能力3 4 4 4 2 增强企业“用脚投票”的能力3 5 第5 章结论3 7 参考文献3 8 j 弓!谢：z 1 3 作者简介4 4 攻读学位期间发表的论著及获奖情况4 5 v 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景及研究意义 、 1 1 1 选题背景 1 9 9 4 年财政分权以来的地方分权化改革使我国省级地方政府成为独立的利益主 体。加之转型时期制度不完善，在“理性经济人 驱动下的省级地方政府竞争逐渐升 级，导致过度竞争的出现，明显有悖于公共利益最大化的宗旨。现有对地方政府竞争 的研究大都采用联邦视角，即以西方式的宪政框架为基本前提，而我国的党政关系明 显重于宪政关系，这就使得西方理论的指导意义很有限。厘清中国省级地方政府竞争 的相关概念，分析和探讨当前过度竞争的现状和原因，就很有必要。 1 1 2 研究意义 。 本文研究的意义主要体现在两个方面： 一是理论方面的意义。首先通过对省级地方政府竞争的理论研究，有利于地方政 府学理论的发展。地方政府学研究在中国刚刚起步，其发展应源于对中国地方政府实 践的关注。省级地方政府竞争现象的研究，一方面提供了地方政府研究的独特视角， 另一方面也有助于地方政府理论内容的发展。其次对省级地方政府的竞争还有利于公 共政策科学的发展。公共政策科学的研究主要集中于中央政府层面，事实上地方政府 在其中扮演着越来越重要的角色。欧美国家的公共政策科学对地方政府层面的研究热 火朝天，而当今省级地方政府的竞争无疑是公共政策科学研究的实践基础和素材。省 级地方政府竞争的研究，有利于促进政策理论本土化的研究进程，在借鉴西方政策理 论的基础上，加快政策科学体制化的进程。 二是实践方面的意义。省级地方政府竞争研究的争论并不是竞争要不要存在，而 是现存的竞争是否为过度竞争。通过我国省级地方政府竞争现状的澄清，来证实当今 竞争过度的事实，为其治理提供事实基础和重要前提。在事实分析的基础上，提出省 级地方政府竞争的规范机制，为省级地方政府竞争规范化提供了重要的理论指导，同 时也为省级地方政府竞争规范化提出实现途径。 1 2 文献综述 1 2 1 国外地方政府竞争的研究 西方学者对地方政府竞争的系统研究开始于1 9 5 6 年，美国学者蒂伯特提出地方 政府竞争模型，即著名的“蒂伯特模型。在此基础上，西方学者展开了对地方政府 竞争的系统研究。 1 2 1 1 地方政府竞争的概念界定 1 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 ( 1 ) 蒂伯特对地方政府竞争的界定。他在地方支出的理论研究一书中阐述 的“蒂伯特 模型主要内容是“用脚投票 ，也就是公民有自由流动的权利。 ( 2 ) 伯勒顿对地方政府竞争的界定。在竞争性政府：经济学视角下的政治与 公共财政分析中，指出“政府本质上是具有竞争性的，彼此围绕着资源和权力的分 配、公共产品和服务等方面而竞争。 ( 3 ) 何梦笔在政府竞争：大国体制转型理论的分析范式中对政府竞争的概 念作了界定，他认为政府竞争包括纵向和横向的竞争。 1 2 1 2 地方政府竞争的外部性研究 ( 1 ) 斯蒂格利茨在政府为什么干预经济：政府在市场经济中的角色中，认 为地方政府竞争不但有利于公共物品以最少的成本获得最大的收益，实现公共物品的 有效供应，同时还有利于公共物品数量的增加和品种的增多，地方政府竞争还成为地 方政府的改革动力。 ( 2 ) 戴摩尔格在机制创新与经济发展中，认为地方政府竞争会导致“扑向 底层的竞争 。地方政府在争夺竞争性资源时，是一种非零合性博弈状态，均衡状态 下的选择并不是集体理性而是集体非理性的状态。 ( 3 ) 爱得密斯顿在地方政府与经济发展中，通过对地方政府竞争与经济发 展关系的分析，认为地方政府竞争对地区的发展产生了积极的效果，地方政府竞争是 经济发展的重要因素，主要是通过税率等因素来提高竞争力。 ( 4 ) 伯任纳恩在税收作用一书中指出，地方政府竞争有利于抑制“怪兽政 府 的扩张。地方政府间如果缺乏竞争就会无限扩大。地方政府竞争关系可以有效地 避免资源从公民个人和私人企业流入政府部门，从而避免政府的无限膨胀。 ( 5 ) 格柔斯曼在美国大城市公共部门的技术低效率研究中，通过对美国4 9 个中心城市的研究，得出地方政府竞争与公共部门效率的关系。地方政府竞争有利于 实现地方政府资源价值的最大化，从而实现地方政府效率的提高。 1 2 2 国内地方政府竞争的研究 1 2 2 1 地方政府竞争的界定 ( 1 ) 冯兴元对政府竞争的界定。冯兴元在中国辖区政府间竞争理论的分析框 架中，认为政府之间围绕有形或者无形的资源竞争，包括直接竞争和间接竞争、横 向竞争和纵向竞争。政府间竞争很大程度上表现为制度竞争或者体制竞争。 ( 2 ) 李一花对地方政府竞争的界定。李一花在“地方政府竞争 的经济学分 析中，认为地方政府间的竞争主要指地方政府为了谋取当地的福利和人均收入水平 的提高，而采取一些竞争策略( 如制度环境、政策、区位，营销等) ，旨在吸引更多 的资金、技术，人力资本等生产要素进入本地，以增强本地经济的竞争优势。 ( 3 ) 吴旬对地方政府竞争的界定。吴旬在土地价格、地方政府竞争与政府失 灵中，认为地方政府竞争很大程度上体现为开发区的竞争。 2 t 、 东北大学硕士学位论文第l 章绪论 ( 4 ) 刘汉屏对地方政府竞争的界定。刘汉屏在地方政府竞争：分权、公共物 品与制度创新中，认为地方政府竞争的核心是提供公共物品以及引进资本和技术。 ( 5 ) 沈亚平对地方政府竞争的界定。她在当代中国地方政府间竞争认为地 方政府竞争，指行政区域政府力图获得或维持其他行政区域政府也在力图获得的，并 非各方都能拥有的资源的行为。 1 2 2 2 地方政府竞争的类型研究 ( 1 ) 蔡玉胜在中国地区经济发展的地方政府竞争类型分析中，阐述了地方 政府竞争的类型包括：地方政府与中央政府的竞争；地方政府与地方政府间的竞争； 地方政府与辖区企业的竞争。 ( 2 ) 洪兆平在地方政府竞争战略的基本类型中，认为地方政府竞争的类型 包括：针对一般企业的低成本战略；针对企业外部环境的低交易成本战略；针对一般 企业的错位竞争战略；针对企业外部环境的错位竞争战略。一 1 2 2 3 地方政府竞争的外部性研究 ( 1 ) 岳书敬，曾召友在地方政府竞争与地方性公共物品的提供中，阐述竞 争可以进一步激励地方政府更有效地提供公共产品。 ( 2 ) 周业安在地方政府竞争与经济增长中，阐述了地方政府间的竞争可能 带来多重后果。 ( 3 ) 钟笑寒在地区竞争与地方保护主义的产业组织经济学中通过一个简单 的模型对地方分权导致的地区竞争和地方保护主义的经济后果加以分析发现，地区竞 争和地方保护主义的经济效率很大程度上取决于生产技术是规模报酬递增的还是递 减的。 一( 4 ) 任维德在地方政府之间的竞争及其竞争力的提升中认为，地方政府之 间的不当竞争，必然导致地区发展差距的进一步扩大。 1 2 2 4 地方政府竞争的问题研究 ( 1 ) 蔡玉胜在中国区域经济发展中地方政府竞争的异质性中，阐述了地方 政府竞争的问题有：地方保护主义；重复建设；无序竞争；短期行为与机会主义；区 域市场分割。 ( 2 ) 郑秀萍，刘峻在从竞争走向竞合中国地方政府竞争问题研究中， 阐述了地方政府竞争的问题：市场分割，地方保护主义盛行；重复建设现象严重；无 序竞争导致辖区内福利的下降。 ( 3 ) 孙健含在地方政府无序竞争的弊端及其对策研究中，阐述了地方政府 竞争存在的问题主要有：地方市场分割和地方保护；功利性投资热造成大量重复建设； 忽视长远利益与社会效益；地区间差距日益扩大。 1 2 2 5 地方政府竞争的治理机制研究 - 3 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 ( 1 ) 郑晓玲在财政竞争下的地方政府行为及其规范中，阐述了规范地方行 为的对策包括：营造公平的政府间竞争环境；构建规范的财政秩序；培育地方政府的 竞争力。 ( 2 ) 张勇，易朝辉在转轨过程中地方政府竞争：制度创新与善治中，阐述 了地方政府过度竞争的治理机制，包括内部创新机制和外部创新机制。 ( 3 ) 彭益民在中部地区地方政府竞争的政策选择中，阐述了地方政府竞争 的政策选择，具体包括：深入制度创新，改进行政管理：从实际出发，制定发展战略； 重视教育和培训，大力加强人力资源开发。 ( 4 ) 任勇，肖宇在当代中国地方政府竞争的内涵、特征及其治理中，阐述 了地方政府竞争的治理机制：首先，加强政治体制改革，在加强中央政府权威的同时， 积极推行地方政府的职能转变：其次，改革地方政府官员的考核和任免机制；最后， 改革外在的制度约束促进各种要素合理有序流动。 ( 5 ) 郑秀萍，刘峻在从竞争走向竞合中国地方政府竞争问题研究中， 阐述了地方政府竞争治理的机制包含：建立一个统一协调的市场竞争规则：构建跨行 政区域的组织协调机构；强化对区域内交通、港口、通讯等基础设施的统筹与管理， 实现交通设施建设的一体化；构建区域竞争特色，充分发挥产业竞争优势。 西方学者对地方政府竞争的研究在联邦体制下的宪政框架内进行，而我国是单一 制国家，我国的地方政府与西方国家的地方政府有着显著差异，所以西方学者对地方 政府竞争的界定不能全面反映中国的实际情况。由于中国地方政府竞争先驱研究者的 经济学背景，所以大部分学者都侧重某一方面的竞争内容。而行政管理学视野下的地 方政府竞争研究，着眼于整个系统，而不是简单地侧重于某一方面的内容。所以把地 方政府竞争界定为，以党委领导为核心的地方政府体系，在利益和理性驱动下，展开 对稀缺性资源直接或者间接的竞争。这种竞争事实上包括上级政府和下级政府间的竞 争，同级政府间的竞争。本文的地方政府竞争主要选择同级地方政府竞争作为研究对 象，尤其是省际政府的竞争。 对省级地方政府竞争的分析中，适度的竞争能达到正外部性，而过度的竞争和不 足的竞争主要起负外部性的作用。鉴于此，究竟当前我国省级地方政府竞争正外部性 与负外部性孰重孰轻，是以当前地方政府竞争的现实情况为基础的。而我国当前省级 地方政府过度竞争的现实，就决定了探讨这种“破坏性竞争”现实更有意义。在对省 级地方政府竞争发展历程的阐述基础上对省级地方政府竞争的分析，才会更有信度。 而过度竞争的治理，不能仅仅依靠省级地方政府自身去解决。 4 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 1 3 研究方法 1 3 1 过程分析方法 在省级地方政府的发展历程的阐述中，采用过程分析方法，用现实中的典型案例 作为主线来论述。过程分析方法既有利于整个研究过程中不偏颇于现实情况，同时也 有利于保持整个研究的客观态度，避免静态研究的主观臆断。 1 3 2 比较分析方法 地方政府竞争研究源于西方，通过对中西方的比较研究，一方面找出我国地方政 府竞争的优势，同时发现不足和缺点。在借鉴西方政府竞争治理机制的基础上，提出 我国省级地方政府竞争的规范机制。 1 4 创新点 ， 1 4 1 选题创新 地方政府竞争在我国刚刚起步，未见有系统的研究成果，而关于省级地方政府竞 争的研究少之又少。本文的研究拓展了这个领域的研究内容，所以，选题具有创新性。 1 4 2 采用过程研究方法分析省级地方政府竞争发展历程 当前对我国省级地方政府竞争的一些零散研究中，大部分采用静态的方法描述省 级地方政府竞争的发展历程，而本文尝试采用过程研究方法论述发展历程，以求客观、 真实地反映省级地方政府竞争的现实情况。 1 4 3 提出省级地方政府过度竞争与适度竞争的衡量标准 首先对省级地方政府的过度竞争与适度竞争进行了比较，在此基础上提出了省级 地方政府过度竞争与适度竞争的衡量标准，主要包括四个方面：省级地方政府竞争内 容中公共服务与经济建设的比重；省级地方政府竞争过程中信息的开放和交流程度： 省级地方政府竞争的政策是否符合中央政府的法律法规：省级地方政府竞争过程中行 政壁垒的强弱。 1 4 4 提出省级地方政府竞争的规范机制 省级地方政府过度竞争的治理，首先倡导省级地方政府间的合作意识，其次健全 以中央政府为主体的竞争仲裁机制，再次完善省级地方政府竞争中的沟通协调机制， 最后增强企业与公民的“用脚投票能力。总之，要通过中央政府、省级地方政府和 社会力量三个层面的制度创新来防止过度竞争的出现和蔓延。 5 - 东北大学硕士学位论文第2 章省级地方政府竞争概述 第2 章省级地方政府竞争概述 2 1 省级地方政府竞争的相关概念界定 2 1 1 地方政府的概念 政府内部视角下的地方政府不同理解，是由于其包含的范围和自身内涵的解释差 异。范围的解释有三种：第一种解释为，在单一制国家体制中，除中央政府以外的其 他政府组织；第二种解释在涵盖单一二制和联邦制国家的基础上，把政府分为中央政府 和地方政府，即除中央政府外都是地方政府；第三种解释也涵盖所有的国家体制，但 是把政府划分为中央政府、地方政府和中间政府，即在第二种解释中除去联邦成员政 府。就内涵而言，狭义的政府仅仅指立法、司法、行政三权分立中的行政机关，而广 义的政府包括立法、司法、行政在内的所有政府部门。本文的地方政府在范围上，认 为第三种解释是恰当的，在内涵上政府指狭义的政府。 瑞典学者蒙丁从政府和社会的角度对地方政府进行了论述。他认为按照地方政府 与社会的关系可以从社群主义、功能主义和治理理论加以区分：社群主义通常指那种 认为地方政府意味着一个领土意义上的社区，并且居民都是社区内负责任的成员的传 统观点；功能主义是一种认为地方政府主要是一个服务生产者的思想观念，它既涵盖 理性中央统治模型，也涵盖更多的诸如新公共管理的市场模型：治理理论意味着地方 政府含义的一种变化，意味着统治的一个新过程，意味着既定规则的一种变化情景， 或者是意味着管理社会的一种新方法1 1 】。 具体到我国，地方政府指除中央政府之外的政府体制。我国地方政府在建国初期 设有大区、省、区、县、乡五种政府层级。中央人民政府委员会于1 9 5 4 年6 月1 9 号通过决议，撤销六大区行政委员会建制，以此来减少行政层次，减少中间环节，加 强中央政府对省级政府的直接领导1 2 1 ，从此省级政府成为最高地方政府。我国现行的 地方政府体制包括省、市、县、乡四级建制。我国的地方政府权力体系包括党的领导 机关、行政领导机关，但在权力的具体运行过程中，权力都集中于各级党委，集中到 几个书记特别是第一书记手中，不管这种党政不分的情况是否合理，但毕竟是中国的 现实。其次我国政府与民众的关系呈现“内输入的特点，即在社会没有利益多元化 的条件下，由政府精英代替民众进行利益的综合和表达，其特征表现为权力精英之间 的政治折中，而不是多元决策下的社会互动【3 l ，即政府部门承担利益表达和利益综合 的双重功能。综上所述，地方政府可界定为除中央政府以外，党委领导下的行政体系。 2 1 2 地方政府竞争的概念界定 2 1 2 1 国外学者对地方政府竞争的概念 ( 1 ) 蒂伯特对地方政府竞争的界定。地方支出的理论研究一书中阐述的“蒂 伯特”模型的主要内容是“用脚投票”，即公民有自由流动的权利。通过对地方政府 6 东北大学硕士学位论文 第2 章省级地方政府竞争概述 的公共服务的满意度和税收的对比分析，如果符合自己的偏好，就会留在这个地区， 如果不符合自己的偏好，则会选择可以让自己满意的地区，公民用脚投票机制给地方 政府公共服务能力建设造成巨大的压力。在公民可以自由流动的前提下，地方政府通 过提供满意的公共服务来争夺这种流动性资源，这种竞争类似于市场状态下的竞争， 从而能实现资源的优化配置【4 l o ( 2 ) 伯勒顿对地方政府竞争的界定。在竞争性政府：经济学视角下的政治与 公共财政分析中，指出“政府本质上是具有竞争性的，彼此围绕着资源和权力的分 配、公共产品和服务等方面的竞争不仅有助于政治体制的均衡，而且也将促进公众对 这些产品需求偏好的显示，能够实现公共产品的数量和质量与税收价格的有机结合。” 【5 1 ( 3 ) 何梦笔在政府竞争：大国体制转型理论的分析范式中对政府竞争概念 的界定。何梦笔认为政府竞争包括纵向和横向的竞争，“这意味着任何一个政府部门 都与上级部门在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况，同时，这个政府部门又 与类似部门在横向的层面上展开竞争。【6 】 。 2 1 2 2 国内学者对地方政府竞争的界定 ( 1 ) 冯兴元对地方政府竞争的界定。冯兴元在中国辖区政府间竞争理论的分 析框架中，认为政府之间围绕有形或者无形的资源竞争，包括直接竞争和间接竞争、 横向竞争和纵向竞争。政府间竞争很大程度上表现为制度竞争或者体制竞纠7 1 。 ( 2 ) 李一花对地方政府竞争的界定。李一花在“地方政府竞争”的经济学分 析中，认为地方政府间的竞争主要指地方政府为了谋取当地的福利和人均收入水平 的提蒜而采取一些竞争策略( 如制度环境、政策、区位，营销等) ，旨在吸引更多 的资金、技术、人力资本等生产要素进入本地，以增强本地经济的竞争优势f 引。 ( 3 ) 吴旬对地方政府竞争的界定。吴旬在土地价格、地方政府竞争与政府失 灵中，认为地方政府竞争很大程度上体现为开发区的竞争。作为吸取外资的载体， 各种类型的开发区、园区、特区等自2 0 世纪9 0 年代以来在全国迅速蔓延。因为这样 的区域能获得国家赋予的某些优惠政策，符合地方政府官员的意志，他们借此吸引外 资来此办厂或者建立合资企业。所以地方政府竞争很大程度上体现为开发区的竞争 f 9 】 o ( 4 ) 刘汉屏对地方政府竞争的界定。刘汉屏在地方政府竞争：分权、公共物 品与制度创新中，认为地方政府竞争的核心是提供公共物品以及引进资本和技术， 他认为地方政府竞争是一个国家内部不同行政区域地方政府之间为提供公共物品，引 进资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面展开的跨区域政 府间的竞争1 1 0 1 。 ( 5 ) 沈亚平对地方政府竞争的界定。她在当代中国地方政府间竞争中认为 地方政府间的竞争，指行政区域政府力图获得或维持其他行政区域政府也在力图获得 7 东北大学硕士学位论文第2 章省级地方政府竞争概述 的，并非各方都能拥有资源的行为。表现为两个方面：一方面表现为政府之间积极的 对抗，即极力获得某种稀缺性资源，另一方面还表现为其他竞争方的存在对本地政府 的影响i l l j 。 西方学者对地方政府竞争的研究是在联邦制下的宪政体制框架内进行的，而我国 的国家体制是单一制，虽然地方分权化改革一直在进行，但我国的地方政府与西方国 家的地方政府存在着巨大的差异。所以西方学者对地方政府竞争的界定不能全面反映 中国的实际情况。综观中西方学者的研究，不难得出这样的结论：中西方地方政府研 究是沿着不同的路径进行。长期以来，西方民众对公众利益非常关心，蒂伯特把这种 行为概括为“用脚投票 能力，在民众的巨大压力下，西方的地方政府竞争内容主要 集中在公共服务和公共产品上，而我国地方政府的实际压力更多地来自上级政府，这 种压力来源的明显差异也导致了地方政府竞争的内容不同，我国地方政府的竞争主要 是围绕经济建设性资源而展开。 。 正是实践中的迥异，所以长期以来我国地方政府的研究与西方学者的研究差异明 显。西方对地方政府竞争的研究主要体现在，地方政府如何提供让公众最为满意的服 务，使公民能长期居住在某个地方。我国公民实际并不具备“用脚投票的能力，所 以我国地方政府竞争研究者的重心在于地方政府竞争经济建设性资源的行为，以及努 力构建地方政府竞争的治理模式，使地方政府竞争的重心由经济建设性资源向关系公 众利益的公共服务转变。我国也有学者提出地方政府应由竞争向合作转变，合作可作 为地方政府走出当前过度竞争的对策，但是竞争本身却是客观且长期存在。如何打破 长期以来地方政府自身设置的行政壁垒，如何加快地方政府竞争内容的转变，如何使 地方政府在合作中竞争，这些都是摆在我国学者面前的艰巨课题。由于中国地方政府 竞争先驱研究者的经济学背景，所以大部门学者都侧重于某特定内容的竞争研究。而 行政管理学视野下的地方政府竞争研究，着眼于整个系统，而不是侧重于某一方面的 内容。 综上所述，地方政府竞争界定为，以党委领导为核心的地方政府体系，在利益和 理性驱动下，展开地对稀缺性资源直接或者间接的竞争。这种竞争事实上包括上级政 府和下级政府的竞争，同级政府的竞争，本文的地方政府竞争主要选择同级地方政府 的竞争为研究对象。 2 1 3 省级地方政府竞争的概念及内容 省级地方政府竞争指的是，以省委领导为核心的省级政府体系，在利益和理性驱 动下，开展对稀缺性资源直接或者间接的竞争。本文选取同级省级地方政府竞争作为 研究对象。 省级地方政府竞争的内涵如下：省级地方政府竞争的主体是省级政府，即省委领 导下的省级行政体系；省级政府竞争目的是获得利益，其中包含省级政府辖区内公众 利益、省级政府自身利益和省级政府官员个人利益；省级政府竞争的客体为稀缺性资 8 - 东北大学硕士学位论文 f 第2 章省级地方政府竞争概述 源，很多省都力图获得稀缺性资源，但结果并非所有省都能得到，稀缺性资源具体而 言主要包括公共服务和经济建设性资源，但是如果省级政府竞争的核心是经济建设性 资源，就容易导致省级地方政府的过度竞争；省级政府竞争的手段包括直接手段和间 接手段，其中直接手段即省级政府直接参与公共服务竞争中的生产供应，同时省级地 方政府也可直接参与经济领域的经营管理，而间接手段即省级地方政府把公共服务社 会化，也可是省级地方政府对经济领域的宏观调控。 省级地方政府竞争的内容按照其争夺资源占有者的不同可以划分为纵向的省级 地方政府竞争和横向的省级地方政府竞争。 纵向的省级政府竞争中，稀缺性资源的占有者是中央政府，竞争的主要内容是发 展机会，尤其在压力型政府体制下，在获得发展机会的竞争过程中省级地方政府与中 央政府讨价还价的能力尤为重要。由于各省级地方政府实际地位的差异，省级地方政 府获得稀缺机会资源的能力不同，经济发展先行的省份在博弈中相对而言占据优势， 获得优先发展机会的可能性较大，无形中提高其与中央政府讨价还价的能力。而经济 比较落后的省级由于不甘心处于不利的境地，纷纷加大争夺发展机会的砝码，在此情 况下，中央政府会适当考虑这些省份的要求，给予一定的政策优惠或者批准其经济开 发区等工程项目的建设，所以在纵向的省级地方政府竞争发展机会过程中，出现“会 哭的孩子有奶吃，哭的声音越大，吃到的奶就越多”的现象。 由于中央政府把经济管理权力下放和分税制的推行，我国各省级政府对经济利益 相关资源就成为横向竞争的主要内容，横向竞争中资源的占有者是企业。省级地方政 府在横向竞争的明显特征表现为招商引资“大战 ，各省级政府在经济利益的推动下， 想尽办法使企业尤其是外资企业落户本省，有的省份不惜血本，甚至牺牲公共利益， 所以污染严重的外资企业也能享受相当多的优惠政策，外资企业的多寡似乎成为政绩 的重要内容。除招商引资外，各省级政府还围绕原料、人才、价格展开“大战”，本 意是为本省利益争夺更多资源，事实上这种“大战 往往冲破利益的理性范畴，使省 级地方政府本身成为资源配置的主体，阻碍市场在资源配置中的基础性作用，因此难 以实现“帕累托最优 ，最终导致两败俱伤。 2 2 省级地方政府竞争的背景 2 2 1 经济全球化 2 0 0 1 年1 1 月2 1 日，我国政府正式加入w t o 组织，使得我国地方政府不管是 在深度还是广度，都深受经济全球化的影响。我国的省级地方政府竞争正是以经济全 球化的高涨为国际背景，对此，麻宝斌提出了“竞争政府的概念，即从形式来看， 经济全球化带来的是各国企业之间的竞争，而实质上经济全球化也直接导致政府间的 竞争。对政府而言，全球化的最大含义是使每个国家的政府成为全球市场中的一个“企 业”，面临竞争的考验。竞争政府主要针对平等地位的政府主体而言的1 1 2 】。针对经济 全球化对政府的影响，英国著名学者吉登斯提出著名的“全球化”第三条道路。“第 9 东北大学硕士学位论文第2 章省级地方政府竞争概述 三条道路”指的是，民众有必要重构对于国家的刻板理解，也就是超越“把国家当成 敌人 的右派和“认为国家就是答案”的左派，重新去认识国家在目前及将来应有的 定位和角色1 1 3 j 。 “第三条道路”深刻地反映地方政府在经济全球化背景下的努力方向。具体而言， 这种影响体现为两方面：首先是竞争主体的多元化，它把各个国家和地区的地方政府 联系在一起，使地方政府竞争的压力不仅仅来自于国内同一等级政府，而且还有来自 其他国家的地方政府，这也是世界市场的内在要求；其次，竞争范围的扩大，有学者 提出了范围扩大到公共服务与投资环境竞争、依法行政能力与法律制度竞争、政府管 理质量与政府效率的竞争、政府治理能力与经济管理水平竞争等四个方面【1 4 1 ，这实际 上有利于我国省级地方政府摆脱长期以来围绕经济建设而展开的资金、人才和原料等 经济资源的单一竞争局面，促使竞争的范围向公共服务、制度建设和社会管理等领域 扩展，形成全方位的竞争体系。 2 2 2 中国转型期 中国转型期是从1 9 7 8 年改革开放到目前这段时间，但地方政府自主权的意义， 毛泽东早在1 9 5 6 年就有过论述：“中央和地方关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目 前需要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方 更多的独立性，让地方办更多的事情。”【1 5 j ( 1 ) 地方分权化改革正在进行，省级地方政府获得更多的自治权。计划经济体 制使得中央向地方放权和收权陷入恶性循环。直到改革开放，地方分权才正式进入制 度层面的探索和建设阶段。第一，打破了“统收统支的财政体系，在1 4 年“划分 收支、分级包干”过渡性财政机制基础上，1 9 9 4 年我国终于开始实施新的财政制度 分税制。分税制在划分事权的基础上，理顺中央和地方的财政管理体制，其主要 目的也是适应市场经济体制的建设。分税制把税种划分为中央税、地方税、中央与地 方共享税，确定中央和地方的收入范围，并建立中央税收和地方税收体系。在分税制 下，地方政府的发展更具独立性和自主性。第二，在地方财政权扩大的同时，中央还 把政府的经济管理权限下放给地方政府。仅电子部就向地方下放了1 7 0 个企业，机械、 冶金、纺织、化工等也向地方下放一批企业。1 9 8 5 年，全国工业企业共4 0 万个，中 央直接管理只占1 【1 6 1 ，也就意味着大部分企业都由地方政府直接管理。中央对地方 的经济管理权限的下放一方面导致了地方政府成为地区经济的主宰，而且成为地方利 益代表的主体：另一方面，由于政府与企业尚未完全分开，例如中央1 9 9 2 年下放给 企业的1 4 项权力大都被地方截副1 丌，为地方政府的过度竞争埋下祸根。第三，中央 政府赋予省级人民政府、省级人民政府所在的市和国务院批准的较大的市立法的权 力。第四，中央的干部管理权限由过去的各级下管两级改为下管一级，地方对由中央 部委和地方党委双重领导单位的干部，在