（社会保障专业论文）社会福利社会化中我国养老机构的发展研究.pdf

大连理工大学硕士学位论文 摘要 城市养老问题在经济全球化、市场化的发展下越来越引起人们的关注。人口老龄化 的日益加重使老年人的赡养系数和供养系数不断上升，我国长期的计划生育政策使家庭 结构发生变化，家庭赡养照料老人的资源逐渐减少、功能越来越弱化，对养老机构的需 求更加迫切。为满足日益增长的福利服务的需求，我国社会福利事业开始大力推进社会 福利社会化，在此背景下研究我国养老机构的发展问题已经迫在眉睫。 全文主要分为四大部分：首先，对国内外关于社会福利社会化的研究进行了回顾， 说明了社会福利社会化是我国福利事业改革和发展的基本方向，发展社会福利社会化顺 应了当今世界的潮流；其次阐述了中国养老机构的发展现状和存在的问题，文中对老年 人的需求和影响养老机构发展的因素进行了分析，分析指出社会福利社会化有助于解决 养老机构的供需矛盾以及发展不平衡等问题；再次，以大连市养老机构的发展现状和面 临的难题为例，通过对大连市沙河口区老年人生活状况调查的数据进行统计分析，描述 老年人个体老龄化的特点以及总结老年人选择入住养老机构养老的影响因素，分析该影 响因素对研究我国养老机构发展有着重要的意义。笔者认为，影响老年人选择入住养老 机构的几个重要因素正是指导我国目前养老机构如何发展的重要指标，同时也为我国养 老机构的发展指明了方向。文章同时也以此为依据对未来老年人养老方式的选择和养老 机构的发展前景做出相应的预测。本文最后提出了社会福利社会化背景下社会化养老机 构可持续发展所需的对策。 未来养老机构的建设与发展不仅需要政府在资金上的支持，加强对养老人员专业化 培训的建设，最重要的是应对社会化养老机构的功能和性质进行定位，尽快出台相关的 分类标准。建立与养老保障制度相适应的多层次养老机构体系，应该在制度上有所突破， 建立养老机构的评估及监督机制，提高养老机构的技术水平和服务质量，满足老年人在 养老和医疗等方面的多层次需要。实现社会福利社会化背景下我国养老机构的可持续发 展。 关键词：人口老龄化；社会福利社会化；养老机构 社会福利社会化中我国养老机构的发展研究 s t u d y o nt h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s ep e n s i o na g e n c yw i t h i nt h e s o c i a l i z a t i o np r o c e s so fs o c i a lw e l f a r e a b s t r a c t w i 廿lt h ed e v e l o p m e n to f m a r k e te c o n o m ya n de c o n o m i cg l o b a l i z a t i o n p e o p l e b e g i nt o p a ym o r ea n dm o r ea t t e n t i o n st ot h ep r o b l e mo fs o c i a lw e l f a r e a g i n go f p o p u l a t i o nm a k e st h e s u p p o r ta n dm a i n t a i nc o e f f i c i e n t sk e e pi n c r e a s i n g t h ef a m i l yp l a n n i n gp o l i c yc h a n g e st h e s t r u c t u r eo ff a m i l i e s t h er e s o u r c e so fs u p p o r t i n gt h ee l d e r si nt h e i ro w nf a m i l i e sa rer e d u c e d g r a d u a l l y ，t h ef u n c t i o n sa r ew e a k e n e da n dt h en e e d so fr e s th o m e sb e c o m em o r eu r g e n t t h e r e f o r e , i no r d e rt os a t i s f i e dt h ei n c r e a s i n gn e e d so f w e l f a r es e r v i c e s s o c i a lw e l f a r ei nc h i n a h a sb e e np r o m o t e d u n d e rt h i sb a c k g r o u n d ，t h er e s e a r c ho ft h ed e v e l o p m e n to fr e s th o m e si n c h i n ah a sb e e nb e c o m i n ga p r e s s i n gi s s u e t l l i sp a p e ri sm a i n l ys t u d yp r i v a t er e s th o m e s s t r a t e g i cp r o b l e m t h e r ea r ef o u rm a i n s e c t i o n s ： f i r s t l y ，r e v i e wt h ep r o g r e s si nt h ep a s to fs o c i a l i z a t i o no fs o c i a lw e l f a r ei nc h i n aa n d a b r o a d ，e x p l a i nw h y s o c i a l i z a t i o no f s o c i a lw e l f a r ei st h et r e n do f w o r l dd e v e l o p m e n t ；s e c o n d l y ， i ta n a l y z e dt h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e mo ft h er e s th o m e si nc h i n a ，p o i n to u th o w s o c i a l i z a t i o no fs o c i a lw e l f a r ec a nh e l pt os o l v et h ec o n f l i c to fs u p p l ya n dd e m a n d ，a n da l s ot h e p r o b l e mo fu n b a l a n c e dd e v e l o p m e n t t 1 1 i r d l y u s et h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dd i f f i c u l t i e so fr e s t h o m e si nd a l i a na n dr e s e a r c hd a t ao fa g e dp e o p l ei ns h a h e k o ud i s t r i c tt oa n a l y z ec h a r a c t e r i s t i c o ft h ea g i n go ft h ee l d e r l yi n d i v i d u a lp l u st h ee l e m e n t so fw h i c ha f f e c t st h e i rd e c i s i o no f c h o o s i n gt h d rr e s th o m e s b a s e do nt h i s ，w ew i l lp r e d i c tt h ew a y o ft h ea g e dp i c k i n gt h e i r f u t u r er e s th o m e s f i n a l l y ，w es u g g e s tt h ec o u n t e r m e a s u r e sw h i c hs o c i a l i z a t i o no fs o c i a l w e l f a r en e e d si no r d e rt oi t ss u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti nt h es o c i e t y t h ef u t u r ec o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n to f r e s th o m e sn e e dn o to n l yt h ef i n a n c i a ls u p p o r t f r o mt h eg o v e r n m e n t ，t h ep r o f e s s i o n a lt r a i n i n go ft h es t a f f , b u ta l s ot h ec l e a ro r i e n t a t i o na n d c l a s s i f i c a t i o nf o rt h er e s th o m e s n a t u r ea n df u n c t i o n t h e r e u p o n ，g o v e m r n e n ts h o u l di n c r e a s e t h es u p p o r ti nt e r m so fi t sp o l i c i e sa n dp r o v i d em o r ef u n d i n gt op r i v a t er e s th o m e s ，c o n d u c t m u l t il e v e lr e s th o m es y s t e m sa n dm o n i t o r i n gm e c h a n i s m ，p r o m o t et e c h n o l o g ya n ds e r v i c e q u a l i t yb a s e do nt h en e e d so fa g e dp e o p l e ，w h i c hc a nm a k ec o n s i s t e n td e v e l o p m e n to fc h i n e s e r e s th o m e s k e yw o r d s ：a g i n go fp o p u l a t i o n ；s o c i a l i z a t i o no fs o c i a lw e l f a r e ：r e s t h o m e s 大连理t 大学硕士研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关学位论文知识产权的规定，在校攻读学位期间 论文工作的知识产权属于大连理工大学，允许论文被查阅和借阅。学校有 权保留论文并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印、或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 学位论文题目：鲞垒垄至l 鲎丝主鳝鹾妞避鏖雪盎 作者签名：丞幽盘 日期： 圭! 盐年垒月三l 日 钠张一 啡韭年上月立日 大连理工大学学位论文独创性声明 作者郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下进行研究 工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用内容和致谢的地方外， 本论文不包含其他个人或集体已经发表的研究成果，也不包含其他已申请 学位或其他用途使用过的成果。与我一同工作的同志对本研究所做的贡献 均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 若有不实之处，本人愿意承担相关法律责任。 学位论文题目：垄金叠1 1 鲨鳢鱼虽盘塑塑盟玺麈望由 作者签名：垂b 主 日期：进年上明土；一日 大连理工大学硕士学位论文 1 绪论 1 1 研究的背景 随着社会、经济、人口的变化和经济全球化、市场化的发展，城市社会养老问题越 来越引起人们的关注。近年来，在社会福利社会化的过程中，中国的老年服务体系己逐 步形成以居家养老为基础，社区老人福利服务为依托，养老服务机构为补充的协调运作 的养老服务体系。作为补充力量的老年机构服务体系，为满足老年人的福利需求和为年 轻人解决照顾老人的后顾之忧方面作出了积极的贡献。社会福利社会化背景下民办养老 机构的发展，不仅弥补了由国家和集体包办的传统养老福利机构数量少，资金不足，服 务水平低等问题，还为社会上一批热衷公益、心系慈善的成功人士搭建了一个回馈社会 的平台，进一步造福老年人。然而由于相关法律规范的缺失和政府扶持政策的不配套， 民办养老机构的发展并非都是一帆风顺，除了少数民办养老机构运行良好外，多数民办 养老机构处境艰难，有的甚至己经夭折。 由于人口老龄化对我国社会全方位的影响，传统的城市养老模式也面临着冲击。我 国长期的计划生育政策已经导致家庭结构发生了变化，中西方文化的融合又使中国的传 统家庭观念日益淡化。据统计，2 0 0 5 年我国6 0 岁以上的老龄人口是1 4 7 亿人，占全国 总人口的1 0 。今后，每年将以3 的速度增长，预计到2 0 2 0 年，全国老年人口将达到3 亿人，占总人口的5 以上。人口老龄化是社会经济发展的必然结果，同时也对社会、经 济、文化产生了深刻影响。特别是老人的赡养系数和供养系数上升，使得家庭赡养照料 老人的资源减少、功能弱化。老年人不仅要求解决代养问题、医疗问题，同时还要求解 决护理照料问题，对社会提出的特殊服务要求更加迫切。研究在此背景下我国养老机构 如何发展的问题已经迫在眉睫。 1 2 研究的意义 促进老年群体与其它群体和谐相处，是构建社会主义和谐社会的重要内容，是社会 文明进步的重要标志，妥善处理人口老龄化问题，关心老年人的需求，加快发展老年服 务业，也有利于维护家庭关系的和谐稳定。加快发展养老服务业，建设一个完备的具有 中国特色的养老保障体制的同时，还可以促进相关行业的发展，拉动经济全面增长，为 社会创造更多的就业机会，提高人们的整体生活质量和水平，促进社会和谐。 ( 1 ) 符合中华民族的尊老养老的传统 作为一个文明古国，我国历来就有尊老、敬老、养老的传统。当前，老年人口的高 龄化形势严峻，国家越来越注重社会的和谐发展，老年人已经成为备受社会关注的群体。 社会福利社会化中我国养老机构的发展研究 我国传统上很重视家庭养老，随着社会经济的发展，我国特别是城市的家庭结构和养老 观念也发生了较大的变化，把老年人安排进养老机构，以专业化、社会化的形式，关心、 照顾老年人的生活、健康，越来越能被老年人和其子女所接受。养老机构的发展水平不 仅与老年人的生活质量和生命质量高低紧密相关，也是衡量整个社会文明程度的重要标 志。发展养老机构、使老年人安度晚年，是中华民族的传统孝道在新时期的发展。 ( 2 ) 满足老年人生存质量改善的需求 根据发达国家的经验，当人口老龄化进程由平缓发展转向加速发展并呈现少子老龄 的态势后，养老服务需求很可能激增，城市逐渐由传统的主干家庭向核心家庭转化。需 要护理的老年人逐年增长并呈现护理重度化与长期化趋势，对老年人尤其是高龄老人的 护理又需要一定的专业医疗知识和物质条件，家庭未必能够胜任。对于那此生活不能自 理的、家庭又不能提供必要照料的，养老机构成为了不可替代的选择。养老机构的服务 是老年人生存质量得以改善和赖以生存的重要选择，发展养老机构是重要的民生工作。 ( 3 ) 顺应社会福利社会化的基本方向 养老事业带有极强的公益性，是以社会效益为目标，保证社会公平的重要社会福利 领域。因此这一领域中存在着明显的“市场失灵”特征，必须发挥政府强有力的发展和 管理职能来实现人人享有基本公共服务的目标。养老机构的发展也是养老事业的一部 分，含有公益性，不可能完全通过市场发展和调节来解决，政府有义务加强管理和宏观 指导。社会养老机构的发展和管理工作正是社会工作的一个重要组成部分。近年来，我 国提出了“社会福利社会化”的发展道路，缓解国家财政负担。发展养老机构顺应了中 国福利事业改革和发展的基本方向社会福利社会化。在这种时代背景下，对建设满 足老年人需求的养老机构的思考、探索和研究必将越来越受到学术界和政府部门的重 视。 1 3 研究的内容与方法 1 3 1 研究内容 本文从我国日趋严重的人1 3 老龄化背景出发，以大连市养老机构发展的现状和存在 的问题为主要研究对象，从老年人入住养老机构影响因素考虑来分析我国民办养老机构 的对策和建议，全文主要分为四大部分具体内容与思路如下： 首先，对国内外关于社会福利社会化的研究进行了回顾，说明了社会福利社会化是 当今世界发展的潮流，为以后分析我国养老机构发展研究奠定理论基础；其次分析中国 养老机构的现状及问题，指出社会福利社会化有助于解决养老机构的供需矛盾以及发展 不平衡等问题；再次，以大连市养老机构的发展现状和面临的难题为例，通过对大连市 大连理工大学硕十学位论文 沙河口区老年人的调查数据，来分析老年人个体老龄化的特点以及老年人选择入住养老 机构养老的影响因素。并以此为依据对未来老年人养老方式的选择做出相应的预测；最 后提出了社会福利社会化背景下民办养老机构可持续发展所需的对策。为我国社会化养 老体系的建立提出可行性建议。 1 3 2 主要研究方法 围绕以上探讨的问题，文章主要采用了以下几种研究方法： ( 1 ) 文献调查法 查阅市民政局有关档案与各种统计报表资料，并通过多种途径广泛搜集国内外有关 养老机构的文献资料。 ( 2 ) 问卷调查法 通过对专家的咨询来对问卷进行设计，对大连市沙河口区的老年人发放问卷，对他 们的生活情况进行问卷调查，采用整体抽样的方法抽取样本。 ( 3 ) 个别访谈法 对社会福利与老年问题研究领域的专家，实际工作部门的专家进行采访咨询，以及 与住院老人进行访谈，掌握第一手资料，获取直观印象 ( 4 ) 统计分析法 借助s p s s1 3 0 等相关社会科学统计分析软件对大连市沙河口区的实地调研问 卷所收集的数据资料进行了科学的统计、检验和处理。 社会福利社会化中我国养老机构的发展研究 2 文献综述 2 1 相关概念界定 2 1 1 社会福利 “福利 本身也是一个被广泛应用的词语。在历史上，福利往往包裹着道德伦理的说 教；在现代，福利通常被理解为具体的公共援助或者社会补贴项目。通俗地讲，福利 ( w e l f a r e ) 的意思就是过好日子( f a r ew e l l ) 。所以，福利又可以定义为能够让人们生活 幸福的条件。近代以来，市民社会的理论和实践开始赋予福利以平等权利的内容。马歇 尔认为，福利( w e l f a r e ) 这个词比财富( w e a l t h ) 更人性，更主观。英国社会学家吉登斯指 出：福利是一个心理学的概念，它关乎人的幸福【1 】。但也有人认为，福利有广义和狭义 之分。狭义的福利，仅仅是指经济福利，即收入和财富给人们带来的效用；广义的福利 除了经济福利之外，还应包括政治福利和文化福利 2 】。 社会福利( s o c i a lw e l f a r e ) 一词最早出现在1 9 4 1 年美国总统罗斯福与英国首相丘吉 尔签订的大西洋宪章中【3 】。中国社会工作百科全书对“社会福利”的解释是： “按其字义和一般人的观念，通常被理解为有关改善社会成员物质、文化生活的一切举 措 。广义的“社会福利”是“社会保障 的同义词，狭义的社会福利通常是指专为弱 者所提供的带有福利性的社会服务与保障，如儿童福利、老人福利、残疾人福利。从这 个意义上，“社会福利”一词便具体化为“社会福利服务或“社会福利事业”【4 】。 我国的社会福利，是介于广义和狭义之间的一个概念。我们可以把它定义为：国家 或社会在保障和维持全体社会成员基本生存权利的基础上，通过兴建和举办公共福利设 施、社会服务以及各类公共福利事业，来增进和提高社会成员的物质、文化生活水平和 生活质量的社会保障制度【5 1 。 2 1 2 社会福利社会化 二战后，许多发达国家建立了全国范围的普遍的社会保障，在市场不能为劳动者提 供足够的收入时，由国家为他们提供体面的生活。福利国家在促进经济发展与社会整合 方面起到了积极作用，但同时也积累了不少负面效应。不少学者对社会福利问题进行了 新的探索和解释，主张社会福利服务的提供者逐步由“国家”转向“社会”，实施社会 福利多元化、私有化和市场化，社会福利理论开始朝着多样化方向发展，“社会福利社 会化”的思潮成为了其中的主流，直接导致了西方发达国家对福利政策的调整。 大连理| 丁大学硕士学位论文 我国的社会福利化兴起于改革开放后，随着经济体制改革和社会转型的深化，民 政部门主管的社会福利事业处于一个进退维谷的尴尬困境之中。一方面，由于国家工作 重点转移到经济建设上来，人们的生活节奏加快了，双职工家庭要求自费收养的对象越 来越多；另一方面，我国民政部门兴办的社会福利事业由于城市中实行普遍就业政策而 呈现萎缩状态。因此，单靠国家投资兴办福利事业单位已远远满足不了日益增长的社会 福利需求，这就导致了8 0 年代中期以来社会福利改革热潮。为了适应社会发展的需要， 摆脱福利事业的困境，1 9 8 3 年的第八次民政工作会议前后，民政部开始探索对中国社会 福利工作的改革，提出国家和社会力量结合，采取多种形式兴办社会福利事业的新思路。 这便是中国社会福利社会化的发端。1 9 8 4 年民政部在福建漳州举办的工作会议上，明确 提出了“社会福利社会办”的指导思想，强调要促使社会福利从单一的、封闭的国家式 包办体制，转变为国家、集体、个人一起办的体制；要面向社会，多渠道、多层次、多 种形式地发展社会福利事业。1 9 9 0 年，民政部副部长张德江在北京召开的“中国内地与 香港社会福利发展第一次研讨会”上提出了社会福利社会化的核心内容是：服务对象的 社会化、资金来源的社会化、管理的社会化、服务设施的社会化、服务队伍的社会化。 社会福利社会化改革方案至此基本确定。“社会福利社会化 由此成为中国福利事业改 革和发展的基本方向。 2 1 3 养老机构 养老机构是指为老年人提供住养、生活护理等综合性服务的机构，如老年社会福利 院、养老院、老年公寓、敬老院、托老所、老年人服务中心等机构。 中国的养老机构按机构性质划分，可分为福利性、非营利性和营利性养老机构三大 类。福利性养老机构( 即国办社会福利机构) 是指在事业单位登记管理机关办理登记手 续的养老服务机构；非营利性养老服务机构是指在民办非企业单位登记管理机关办理登 记手续的养老服务机构；营利性养老机构是指在工商行政管理部门和税务部门办理登记 手续的养老服务机构 3 1 。在民政部门主管的养老机构中，按照机构的所有制类型，可分 为国办养老机构( 主要指由民政部门管理的老年社会福利院) 、集体办养老机构( 包括 城镇集体举办的福利院。农村集体举办的敬老院) 和民办养老机构等三类。其中前二者 合称为公办养老机构。民办养老机构是指由民间资本投入，自主经营、自负盈亏的养老 机构。它既弥补了政府社会福利的不足，又为社会老人提供了养老服务，满足了日益增 长的老年社会福利需求，是中国社会福利社会化背景下，老年社会福利服务新的增长点。 社会福利社会化中我国养老机构的发展研究 2 2 发达国家社会福利社会化理论述评 2 2 1 社会福利社会化的内容 ( 1 ) 服务对象的公众化 服务对象是社会福利的主体。我国原有的社会福利对象很少，我国从计划经济体制 向市场经济体制转变的时期，对社会福利需求的群体已经扩大，服务对象停留在老、幼、 残群体的社会福利已经不适应经济体制转换的要求。因此，社会福利必须在生产发展和 人民生活水平提高的基础上，改变过去社会福利机构仅仅面对“三无人员”、“五保户”、 孤儿等传统服务对象的观念和做法，以有偿、低偿和无偿相结合的方式，面向对社会福 利存在需求的社会成员提供享受各种社会福利服务的机会，逐步扩大服务对象的主体范 围。其中，老年人群体是当前福利服务社会化的主要对象。 ( 2 ) 福利资源的社会化 开辟国家、集体、社会组织、个人按比例共同负担社会福利资金的多元投资渠道是 社会福利社会化的内在的要求。国家可以实行减免税等优惠政策，依靠社会力量，帮助 有特殊困难的人实现就业，发展生产，减轻国家负担。再次，大力发展社会有奖募捐， 取之于民、用之于民，也是解决社会福利资金不足的有效途径。 ( 3 ) 服务设施的社会化 社会福利设施作用的有效发挥很大程度上取决于福利设施规模的大小、数量的多 少，以及布局是否合理。在我国社会转型期，社会福利设施的建立，必须走建设与挖潜 力、国家投入与社会投入相结合、精神文明“窗口”建设与发展基层社区福利设施相结合 的道路。把现有为特定对象服务的社会福利设施和机关企事业单位的福利设施向社会开 放，赋予“社会化”的本来涵义，并采取联建、共建、社会捐助等措施，发展小型、分 散、布局合理的福利设施，以较少的投入引导广泛的社会参与，推进社会福利社会化进 程，达到增量、增效的目的，满足公众对社会福利设施的不同层次的需求。 ( 4 ) 社会福利事业管理的社会化 社会福利是国民经济和社会发展的重要内容，应纳入国家与地方社会经济发展规 划，建立市场化的运行机制，实现社会福利事业管理的社会化。主要体现在两方面：一 方面，引导社会福利社会办，统筹规划、统一政策、协同动作、动员群众，调动各方面 的积极性，政府不再对社会福利机构的日常运营活动进行干预，而是把主要精力用于制 定有关社会福利的政策、法规和规章上来，用到制定规划、依法审批、监督检查上来， 用到总结、推广先进经验上来，并做好服务工作，解决实际问题，营造引导各类社会福 利机构发展的大环境。另一方面，加强资金管理，既要根据社会经济发展状况，适当增 一6 一 大连理工大学硕士学位论文 加福利项目和提高福利标准，又要加强福利事业单位、福利企业、社会募捐福利基金的 财务管理，提高资金使用效益，防止资金的挪用和流失。从而使所有的社会福利事业机 构不仅能实现社会效益，也能实现一定的经济效益，不仅能生存，而且能发展起来。 ( 5 ) 服务队伍的社会化 壮大社会福利的服务队伍，提高服务人员素质，即加强社会工作建设是社会福利社 会化的重要环节。人的因素在很大程度上决定了社会福利的服务质量与效果，社会福利 的直接作用是通过人际间的社会互动来实现的。 2 2 2 实现社会福利社会化的主要途径 为了更好地满足人们多种多样的福利需求，克服由“福利国家 带来的弊端，发达 国家一方面提出了使社会保障制度与促进就业结合起来的途径，更好地体现福利和劳动 之间的关系，使工作者劳有所得；另一方面社会福利支出也将不再是完全由政府来承担， 而是由政府与其他机构一起通过合作来提供，从而实现由“福利国家 到“福利社会” 的转变。以下是发达国家福利社会化的几种主要途径： ( 1 ) 政府职能的转换 政府是提供社会福利的唯一组织，不仅制定政策，而且亲自提供服务。社会福利 社会化要求政府角色由“划桨转向“掌舵”。政府的主要职责是制定福利政策并实施 监督与评估，许多具体的福利服务则由私人部门、第三部门和下级政府组织通过竞争来 提供，政府则对它们的活动予以支持。1 9 9 1 年，经济合作与发展组织( o e c d ) 提议，在 保持基本原则的前提下，应该重新调整社会福利体制，在资格和现金给付方面不再那么 慷慨。 ( 2 ) 发展非营利组织 非营利组织( n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ) 是介于政府与市场之间，又和政府与市场相互 联系、密切相关的组织。旨在为人类提供人道主义援助、防止环境退化、保障公民权利 以及许多由政府无法承担的种种目标。它是经济、政治、社会发展到一定阶段的必然结 果【6 】。鼓励非营利组织发展是发达国家社会福利社会化的主要方法。安东尼吉登斯指1 出，在提供福利服务方面应更多地发挥地方和第三部f - j ( 志愿性工作) 的作用。一些学者 主张政府对非营利组织的金融支持。如1 9 8 9 年美国n p o 向卫生、教育、社会和法律领 域提供服务，促进了文化和艺术发展，也获得了大约4 9 7 0 亿美元的收入( 2 0 0 2 年价) 【7 】o 现在，私人机构依靠商业类型的收入大于政府的资助与购买合同，民间组织成为一些社 会服务的重要提供者，如儿童日间照看和老年人长期照料服务。 ( 3 ) 有干预的市场化 社会福利社会化中我国养老机构的发展研究 吸收自由主义市场原则的积极成分，在继承传统的社会公正、自由和机会平等等基 本价值观念的基础上，既让经济富有活力，又让社会团结一致，已成为发达国家制定新 的福利改革计划的理论基础。美国、英国、新西兰、加拿大和澳大利亚等国家审慎地采 取了解除管制、由市场驱动的战略。例如，美国的社会福利正处于结构性的变化中，己 开始在儿童照顾、老人照顾、健康管理和医院管理等几个新领域进行了私人化和市场化 尝试。这预示着美国社会福利制度进入了公司福利的新阶段 8 】。法国仅为3 7 的幼儿提 供了公共日托中心，但它鼓励建立更大的私营儿童日托网络【9 】。英国布莱尔政府则把自 由市场经济同基本的社会福利结合起来，强调在市场经济的范围内实现公平、机会均等 和照顾社会弱者的理想【l0 1 。 ( 4 ) 社区服务 在美国，社区服务是通过居民的广泛参与和公私机构的协助，动员社区内的一切资 源，解决社区内的各种问题，提高全社区居民的福利和生活质量。社区福利服务内容包 括对老年人和残疾人提供照顾，对学前儿童提供保育，对在校儿童组织夏令营，为失业 者提供职业培训和职业介绍服务，为低收入个人或家庭提供资助等。社区管理机构主要 有政府、社区管理委员会和非政府组织，它们在法律规定的范围内各司其职，各负其责。 日本的老年人长期照料服务( l t c ) 也主要是以社区为基础提供的，因为即使是虚弱的老 人，也喜欢生活在熟悉的环境中。社区服务是发达国家社会福利挑战的又一重要途径。 2 2 3 研究述评 通过学习和借鉴发达国家在社会福利社会化进程中的经验和教训，对我国现阶段社 会福利政策改革的探索和实践有着重要的意义。 社会福利政策的制定需要有国家干预，也需要有一定的市场。国家政策干预过多， 会因社会福利水平过高给经济增长和国家财政带来负面影响，然而市场自由放任会因福 利不均或福利缺失导致贫富差距过大和社会排斥，必须把两者结合起来，实现社会效益 和经济效益的统一。受到国情等各方面因素的影响，虽然中国和西方国家有着相似的社 会福利问题，但是福利基础和发展路线以及发展社会福利事业的指导思想和实践方式都 有着明显的不同。中国的社会福利政策改革要与本国国情相结合，探索与本国国情相适 应的社会福利政策与公共服务模式。 为在协调社会利益、缓和社会矛盾、提供社会服务、规范社会行为等方面发挥民间 力量的积极作用，政府部门应与民间组织建立新型关系，以抓住非营利组织这一发展社 会福利的良好载体，推动民间组织为建设和谐社会服务。社区建设和社区发展需要社会 一8 一 大连理t 大学硕七学位论文 的积极参与。政府需要积极调动社会力量以建立社区服务组织，依据社区居民需要，提 供多样化、高质量、便捷的社区服务，促进社区居民的团结和互相帮助。 为从根本上解决社会化后的社会福利机构的法律地位及其相关权益问题，保障和推 动各类福利组织全面和可持续发展，提高服务质量，规范服务行为，必须完善法律法规 对福利组织的管理。 2 3 国内学者对社会福利社会化的研究 2 3 1社会福利社会化的兴起和实践 一些学者认为，中国政府对社会福利事业的改革始于2 0 世纪8 0 年代。1 9 8 3 年民政 部已经提出了“兴办社会福利事业要调动多方面的力量，广开门路，采取多种渠道”的 思路】，并对社会福利社会化兴起的原因作了分析，认为改革开放后，随着经济体制改 革和社会转型的深化，民政部门主管的社会福利事业已处于困境之中，社会福利社会化 是中国应对老龄化社会的必然选择。 1 9 9 4 年，民政部在第十次全国民政会议上提出“深化福利事业单位改革，加快社会 福利社会化进程”。1 9 9 8 年，为了推动社会福利社会化的进程，民政部在各地探索与实 践的基础上，选1 3 个城市进行了社会福利社会化试点。政府加大了对社会力量兴办福 利机构的政策引导和资金扶持，出现了广东、上海、温州、苏州等一批各具特色的先进 典型，取得了明显成效。1 9 9 9 年底，民政部颁布了社会福利机构管理办法，就社会 福利机构的审批、管理和法律责任等方面进行了明确规定。 2 0 0 0 年，在民政部的努力下，国务院办公厅转发了民政部等1 1 部门( ( 关于加快实 现社会福利社会化的意见( 以下简称意见) 。 意见指出，推进社会福利社会化， 要探索出一条国家倡导资助、社会各方面力量积极兴办社会福利事业的新路子，实现社 会福利事业的投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化和服务队伍专业化， 建立与社会主义市场经济和社会发展相适应的社会福利事业管理和运行机制。学术界认 为，社会福利社会化自此突破民政部的局限，上升为整个政府的行为。此后，政府部门 继续推进社会福利事业的改革并完善相关政策法规，进一步促进了社会福利社会化的深 化。 当今社会己进入一个经济全球化和政治多极化的时代，各国之间经济、科技和政治 的竞争日趋激烈。为争得有利地位，各国政府实行行政改革，推进行政发展己成为一股 世界性潮流。适应这一形势要求，我国政府的行政体制改革和创新也在不断深化。在行 政价值观念创新、政府职能创新、行政体制创新和运行体制创新等方面加大力度，力求 建立起与社会主义市场经济体制相适应得现代公共行政管理体制。行政改革首当其冲要 社会福利社会化中我国养老机构的发展研究 涉及的就是如何在社会公共服务领域里重组和确立政府与市场、与第三部门的关系问 题，这也正是我们研究探讨走社会福利社会化道路的客观前提。 我们越来越深刻地认识到，社会福利社会化确实是市场经济条件下发展中国特色社 会福利事业的客观必然选择，也是解决福利服务供求严重失衡的最有效途径。 2 3 2 社会福利社会化存在的问题 随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，社会福利事业为加快发展，满足日益 增长的福利服务的需求，开始了遵循市场经济客观规律，走社会福利社会化道路的探索。 几年的推展和实践，我国的社会福利事业初步建立起了不同类型、不同层次、不同内容 的社会福利服务体系，逐步改变过去单纯依靠政府财政投资、完全由国家包管包办的状 态，出现了政府主导、部门配合、社会参与的发展局面。在充分肯定中国社会福利事业 取得较快发展的同时，也应该清醒地认识到，目前和今后我国社会福利事业的发展还存 在不少矛盾和困难，还面临着严峻的挑战，有一些学者认为中国社会福利社会化的成效 并不明显 1 2 】，仍有许多因素在制约着社会福利事业的发展。目前社会福利社会化过程中 存在的问题，学术界普遍关注和讨论的主要有以下几个方面： 首先是思想认识不到位，观念陈旧。一是推进社会福利社会化工作的措施不得力， 对社会福利事业发展所面临的形势、工作目标和任务缺乏深入的研究，个别地方还没有 作出下一步推进社会化的工作部署。二是许多地方计划经济时期形成的观念没有彻底转 变，国家、集体包办，民政部门“直属、直办、直管”的做法还没有完全改变，对计划 经济条件下形成的社会福利事业管理体制和运行机制的改革还不到位。政府与民间组织 的关系还没有摆正，具体表现为“三位：“越位”，即政府管了不少本该由民间组织 负责的事情；“缺位，即政府本该具有的职能却由于某种原因而弃之不顾；“错位 ， 即本该是政府负责的事，却让民间组织去管，造成主体错位【”】。三是有的地方的理解不 够全面，将国家不再包办社会福利理解为国家不再投资举办社会福利事业，认为推进社 会福利社会化就是让有些地方工作思路狭窄，片面认为社会化就是要大规模的兴建社会 福利机构，在建设上一哄而起，在标准上贪大求洋，出现了盲目发展和无序发展的现象。 其次是法律法规不配套健全，已经制订的优惠政策得不到很好落实，财政支持力度 不大。一是缺乏强制性、根本性、综合性的大法大规。如没有社会福利法、老年人福利 条例、社会福利事业的发展规划，各类福利服务机构的建设标准、设计规范、管理条例、 服务标准、职业资格认定及年检办法、福利企业改制及减免税的相关配套政策等许多规 章制度，亟需进一步建立健全。二是一些已经出台的规章制度过时，无法操作，不合时 宜，急需修订完善。三是推进社会福利社会化的政策法规还不够系统。如扶持发展社会 大连理工大学硕士学位论文 福利机构的优惠政策、符合市场经济规律的价格政策、社会办福利机构的监督评估标准 及财务审计制度等等，都需要通过调查研究，抓紧制定。关于法律法规的制定和执行问 题，一些学者认为在中国，有关非营利组织的法律法规彼此之间缺乏协调，在现实中的 执行也不如人意。 非营利组织自身也有定的缺陷。是部分民办养老机构为了获得更多利润，减少 服务人员、使用未经培训的廉价护理人员、降低服务质量，这些活动都违背了非营利机 构的经营原则，是对社会公共福利资源的歪曲使用，损害了社会福利对象和公众的利益。 二是不少中国的非营利组织，官方色彩比较浓重，或由官方团体转变而来的半官半民组 织，习惯向政府要钱，并把它当作自己特权享用【l4 1 。目前中国的非营利组织不具备完善 的服务社会和提供社会福利服务的能力，但随着非营利组织自身的发展和政府投资和监 督角色的到位，其提供社会福利的能力必然得到加强。 2 3 3 研究述评 社会福利社会化是指在政府部门的倡导和国家政策的扶持下，动员社会力量将社会 福利资源有效地重新整合和重新分配，满足社会对福利服务的需求。相关参考文献己对 社会福利社会化的内容、兴起过程、实践及存在的问题等方面进行了大量的研究和探讨， 其思想与理念为本文提供了充足的资源。本文针对这些研究，认为很多福利服务机构并 不以营利为目标，这就需要政府部门提供必要的支持，使其能够有效的改善居民福利， 并对非营利组织指导方针的法律和法规进行进一步完善。 2 4 国外养老机构研究概况 2 4 1 美国养老机构概况 美国是较早进入老龄化社会的国家之一，有比较好的退休养老制度，为了解决养老 问题，美国各级政府采取了多种方式，设立了不同的养老机构，主要是根据老人的身心 健康程度和社交需求而建立，而收费多的条件则会更好些。大体可分为如下几类：独 立生活，住在老年公寓或老年聚集住宅；辅助生活，住在辅助生活区或居民照料区；独 立和辅助生活，住在连续照料退休社区；辅助医疗生活，住在护理院；居家生活，住在 家庭照料社区。另外的养老机构还有日托照料、老年痴呆病院、老年活动社区、临终关 怀、暂缓照料等。 不同的养老机构，主要根据老人的身心健康程度和社交的需求而建立和划分。每类 养老机构都有自身的结构、规定、运行特点。政府对某些养老机构提供资助，对另一些 并不提供资助，而提供资助的养老机构必须达到政府的规范要求。不提供资助的养老机 社会福利社会化中我国养老机构的发展研究 构，政府没有硬性规定。但是，一般该类养老机构有自身的行业协会，有行业之规。概 括起来，提供日常生活活动帮助和护理的养老机构，需要有州政府的执照和必须遵守州 或联邦的规定【1 5 】。 以i j 在8 0 岁以上的美国老人中，6 0 以上希望住养老院；而现在，越来越多的美 国老人喜欢住在老年公寓里，一般的老年公寓具有多个单元房，大一些的老年公寓有人 管理，也称“退休社区或“退休之家”。与老年公寓不同的是它除了租赁房屋外，还 提供就餐、清扫房间、交通、社会活动等便利服务。典型的设施和服务还有：医务室、 图书室、计算机室、健身房、洗衣房、紧急呼叫系统、外出购物、组织参加社会活动等。 公寓内每周放一次电影，还提供两小时免费卫生服务，定时有人上门帮忙，其服务标准 不低于四星级宾馆。如果老人需要2 4 小时护理照料，没有轮椅、助行器或其他人的帮 助就不能行走，不能自己完成日常生活的话，最好的选择就是到护理院居住。有些患有 老年痴呆症或慢性病的老人，就住在这类名叫专业护理院、康复之家的养老护理院内。 在美国，老人们可以根据自身的身体状况、精神和社交需求、个人的财力以及能够 得到的政府资助，选择自己喜爱的生活方式和适合于自己的居住环境。 2 4 2日本养老机构概况 由于日本老年人口多并且寿命长，养老金对财政的压力日趋增大，福利工作难做， 平衡点难以把握。日本老年人的养老金主要来源于厚生年金、企业年金和国民年金的缴 纳。其中厚生年金由个人和所在企业单位上缴给国家作为养老基金，个人缴一半，单位 缴一半；企业年金由企业从工作人员工资和企业按比例每年提取；国民年金规定是相当 于个体工商户这个群体缴纳的养老金，农民养老也要缴纳国民年金【l 6 1 。 日本根据老年人养老护理的需求，由国家法律规定，在职人员从4 0 岁开始都要缴 纳护理保险金。这项护理保险金同健康保险放在一起，委托保险公司代管。护理保险金 虽然由国家补贴到个人，但不直接发给本人。缴纳护理保险金的人，自己生活不能自理， 需要入住全护理养老机构时，由保险公司把这位老人所开支护理费用的9 0 ，直接支付 给接收该老人的养老机构，本人只需承担1 0 的费用。对住在家里需要护理的老人，行 政部门( 政府) 进行评估，根据认定住在家里需要护理服务的项目和程度，将护理费拨 付给对老人提供护理服务的公司。 目前日本老年人6 0 岁退休后，要到6 5 岁才能拿到全额的厚生年金。因此，我们看 到，在日本，有很多6 0 岁以上的老年人仍在打工。据了解，大约有7 成老年人退休后 继续工作或做零时工或钟点工，其中有3 成老人选择每天上班的固定工作，比如出租车 行业的司机大多是6 0 岁以上的老年人，还有旅馆晚上的值班人员、服务人员，车站、 大连理1 = 大学硕士学位论文 地铁、码头部分服务人员、交通协警、车库车辆管理人员、餐室的厨师等。 日本的养老院大多为民办，土地由当地免费提供。土地是国家的，国家政策允许只 要这个社会福利机构和设施存在下去，这土地就可以无偿使用下去，不用付任何费用。 日本法律规定，社会福利企业，不用出一分钱税金。 2 5国内学者对养老机构的研究 2 5 1关于我国养老机构的现状研究 唐钧、王婴考虑到老年人的自理能力程度不同对老年人入住养老机构可能性的影 响，发现需要得到社会提供养老服务的老年人大致在3 0