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文档简介
公共政策概论期末复习一、考试依据与复习范围考试依据是本课程的教学大纲、考核说明、文字教材、音像教材和网上教学资源。其中最重要的是教学大纲、考核说明和文字教材。期末考试的内容原则上不超出教学大纲和考核说明。本课程的复习范围包括文字教材和其他教材。文字教材:该课程的文字教材是陈庆云主编,中央广播电视大学出版社出版的公共政策概论,该书涵盖了教学大纲的内容,是复习的重点。其他教材:该课程的音像教材、网上教学资源等都是依据文字教材录制、编写的。录像课12讲,为系统讲授型,是依据文字教材的内容对重点、难点和学习方法等进行讲解、指导,帮助学生掌握教学内容。IP课件15讲,是结合主教材、结合案例进行扩展知识的讲解,意在扩大学生的知识面。这些内容以及电视直播课堂和“电大在线”发布的网上相关辅导,复习时均可参考。二、考试形式本课程考试采取形成性考核和期末结业考试相结合的方式,形成性考核主要以平时作业的形式出现,由中央电大统一布置。未完成平时作业及平时作业成绩不合格者,不得参加课程结业考试。期末结业考试分为卷面考试和网上考试两种,每位学员按照本教学点的统一安排,参加其中一种考试。参加卷面考试者,形成性考核和期末结业考试占课程总成绩的比例为20%和80%,即期末结业考试成绩按80计入课程总成绩。卷面期末考试采用闭卷方式。考试时间为90分钟。考试题型包括名词解释、单项选择题、多项选择题、简答题、论述题(含案例分析)等五种,试卷按百分制评阅,各类试题的分数分别占卷面总成绩的10、10、10、30和40。三、复习方法1、抓住重点。复习时一定要抓住重点,首先掌握本课程的重点内容,即考核说明中要求理解和掌握的内容,再及其它,以点带面。2、全面复习。抓住重点并不等于只复习重点,而是要在抓住重点的基础上,全面复习,全面掌握教学内容。如果只掌握重点不及其余,重点就很容易成为相互之间失去逻辑联系的孤立的点,这样也很难在考试中取得好成绩。3、联系实际。要把所学的知识与国内外的实际结合起来进行分析,理论联系实际,这样有利于答好论述和案例分析题。4、交流互动。在复习过程中要通过各种途径与老师、同学加强交流,通过互动加深对教学内容的掌握。5、结合复习,提高答题能力期末试题的参考答案依据文字教材所述制定。在答题时应以文字教材为准,但并不要求与教材的文句完全一致,只要意思相同即可。复习时一定要结合对教学内容的复习,提高答题能力。具体的说就是多做练习题,掌握各种题型的答题方法,提高归纳、概括、分析、综合以及文字表达等方面的能力。在考试时一定要注意根据不同题型的特点和要求,进行答题。答题方法:(1)名词解释,一般都是教材中重要的概念,答题时应简明扼要,抓住要点,不必过于展开,因而在复习时应注意提高概括能力。(2)选择题包括单项选择题和多项选择题,都是由一个题干和若干个备选答案组成,不同之处在于:单项选择题的备选答案只有一个是正确的,只须选出正确答案既可;多项选择题,则须在备选的答案中选出两个以上的正确答案,多选、错选、少选都不得分。(3)简答题和论述题,都属于问答题,不同之处在于前者只须答出要点、列出梗概即可,而后者则须将要点展开进行阐述,否则将不能得满分。在复习时应结合做各种问答题,提高归纳、概括、分析、综合的能力。论述题中的案例分析题,没有固定的答案。在答题时应注意:用所学理论进行分析;分析时要抓住重点;分析过程要逻辑一致,前后呼应;言之有理,持之有据,能自圆其说。另外,案例分析题肯定不是教材上的案例,但分析方法可参考教材上的案例;案例分析题的难度不会很大,以考察对基本理论、基本知识的理解、掌握为主,所以在复习时应熟练掌握这些内容。考核内容与考核要求第一章 导论考核知识点:中外学者对公共政策的界定利益分配的动态性公共政策的本质理解公共政策的基本特征、主要功能公共政策分析要素公共政策研究产生的历史背景政策科学的诞生与发展8、 后工业社会的政策分析考核要求:了解:中外学者对公共政策的界定;公共政策研究产生的历史背景理解:公共政策的基本特征、主要功能;政策科学的诞生与发展掌握:利益分配的动态性;公共政策分析要素;后工业社会的政策分析第二章 公共政策主体考核知识点:1、公共政策核心主体2、准公共政策主体3、公众参与与公共政策4、公共政策主体的能力的涵义和内容5、提升政策主体能力的必要性和途径考核要求:理解:公共政策核心主体;准公共政策主体;公众参与与公共政策;公共政策主体的能力的涵义与内容;掌握:提升政策主体能力的必要性和途径第三章 公共政策系统与决策体制考核知识点:1、公共政策系统的构成2、公共政策系统的内部关系3、决策权力的内容4、公共决策体制的结构5、公共决策体制的类型6、公共决策体制的特征7、政府在公共决策中的地位8、执政党在公共决策中的地位9、其它社会组织对公共决策的影响考核要求:理解:公共政策系统的构成、内部关系;决策权力;公共决策体制的结构、类型、特征掌握:政府、执政党在公共决策中的地位;其它社会组织对公共决策的影响第四章 公共政策过程中的决策考核知识点:1、确定公共决策问题2、确定决策目标的标准3、拟定公共决策方案的原则4、方案设计者的主观条件与创造性思维的作用5、决策方案设计的程序6、决策方案的具体内容7、决策方案的评估8、选择决策方案应遵循的原则9、决策方案选择的方法10、决策方案选择中共识的形成11、决策方案的合法化12、提出调整方案13、选择调整方案考核要求:了解:决策方案设计的程序;决策方案选择的方法;决策方案选择中共识的形成理解:确定公共决策问题;确定决策目标的标准;方案设计者的主观条件与创造性思维的作用;决策方案的具体内容;决策方案的评估;决策方案的合法化;提出和选择调整方案掌握:拟定公共决策方案的原则;选择决策方案应遵循的原则第五章 公共政策过程中的执行考核知识点:1、政策执行的理论2、政策执行研究的基本模型3、政策执行组织及其成员4、政策对象5、政策环境6、联合行动的复杂性7、政策执行过程中的资源考核要求理解:政策执行的理论;联合行动的复杂性;政策执行过程中的资源掌握:政策执行研究的基本模型;政策执行组织及其成员;政策对象;政策环境第六章 公共政策评价考核知识点:1、公共政策评价的内涵及作用2、公共政策评价的产生与发展3、公共政策评价的类型4、公共政策效果评价5、公共政策评价的标准6、公共政策评价的基本程序7、公共政策评价方法8、我国公共政策评价所面临的障碍9、我国公共政策评价目前存在的问题10、推进中国公共政策评价的途径考核要求:理解:公共政策评价的产生与发展;公共政策评价的类型;公共政策评价的标准、基本程序和方法掌握:公共政策评价的内涵及作用;公共政策效果评价;我国公共政策评价所面临的障碍;我国公共政策评价目前存在的问题;推进中国公共政策评价的途径第七章 公共政策的思维方法考核知识点:1、“公共决策思维”和“公共决策思维方法”2、公共决策思维方法的特点3、一般思维类型4、公共决策思维类型5、头脑风暴法6、德尔菲法7、类比法、隐喻法与群体生态法8、巴拉姆驴子思维法9、理想方案思维法10、简单矩阵思维法考核要求:理解:“公共决策思维”和“公共决策思维方法”;公共决策思维方法的特点;一般思维类型;公共决策思维类型;头脑风暴法;德尔菲法;类比法;隐喻法与群体生态法;巴拉姆驴子思维法;理想方案思维法;简单矩阵思维法第八章 公共政策与系统分析考核知识点:1、系统思想的形成与发展2、系统的概念3、系统方法及其特点4、系统分析及其产生背景5、公共决策系统6、系统分析与公共政策7、系统分析学派和结构功能分析学派8、系统分析的基本要求9、系统分析流程10、系统分析的主要作业11、决策支持系统12、系统分析应注意的问题考核要求:了解:系统思想的形成与发展;系统分析及其产生背景;系统分析流程理解:系统的概念;系统方法及其特点;公共决策系统;系统分析与公共政策;系统分析学派和结构功能分析学派;系统分析的基本要求;系统分析的主要作业;决策支持系统掌握:系统分析应注意的问题第九章 知识经济时代的公共政策考核知识点:1、知识经济的概念与由来2、知识经济时代的特征3、知识经济对公共政策理念的影响4、知识经济对公共政策体制的影响5、知识经济对公共政策过程的影响6、知识经济对公共政策方法和技术的影响7、知识经济对公共政策内容的影响8、知识经济对公共政策执行的影响9、知识经济时代公共政策的新特点考核要求:了解:知识经济的概念与由来理解:知识经济对公共政策理念、体制、过程、方法和技术、内容、执行的影响;知识经济时代公共政策的新特点;掌握:知识经济对公共政策理念的影响;公共政策对发展知识经济的影响第十章 公共政策案例及其分析考核知识点:1、公共政策案例的特点和类型2、公共政策案例分析的涵义及意义3、公共政策案例学在中国的发展4、公共政策案例分析的目的、角度和立足点5、公共政策案例分析的框架6、实例分析:燃油税,如何走出消极等待的政策困境考核要求:理解:公共政策案例的特点和类型;公共政策案例学在中国的发展;公共政策案例分析的目的、角度和立足点;公共政策案例分析的框架;实例分析:燃油税,如何走出消极等待的政策困境掌握:公共政策案例分析的涵义及意义第十一章 公共政策的理念转型及其挑战考核知识点:1、社会公共事务管理中的公共政策2、公共政策的逻辑起点:公共问题3、公共利益与公共政策4、公共文化与公共政策理念的转型5、公共决策面临的现实挑战6、当代公共政策的基本走向考核要求:理解:公共问题是公共政策的逻辑起点;当代公共政策的基本走向掌握:公共利益与公共政策;公共文化与公共政策理念的转型;公共政策所面临的现实挑战各章重点问题提示第一章 导论一、中外学者对公共政策的界定1、伍德罗威尔逊认为,公共政策是由政治家,即具有立法权者制定的,由行政人员执行的法律和法规。2、戴维伊斯顿认为,公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。3、拉斯韦尔与卡普兰认为,公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。4、托马斯戴伊认为,凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。5、国内学者张金马认为,公共政策是政党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示、行动计划与策略等。二、对全社会的利益作权威性分配1、对戴维伊斯顿定义的分析美国学者戴维伊斯顿认为,公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。这一界定突出了三个思想,即:制定公共政策是为了价值分配;分配的范围是全社会;分配的影响力是权威性的。我们认为,为避免对“价值”一词过于宽泛的理解,同时又能突出公共政策的本质,不如把“价值”改为“利益”。公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程,实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中,由政策主体依据自身利益的需求,对复杂的利益关系进行调整的过程。具体地说,政府利用公共政策,去保护、满足一部分人的利益需求,同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。通过政策作用去调整利益关系,在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从这个意义上讲,公共政策的本质应该是政府对社会实行权威性的利益分配。这也是我们前面主张的,可以在戴维伊斯顿对公共政策的定义中,把“价值分配”改为“利益分配”的理由。2、利益分配的动态性与戴维伊斯顿的定义不同的另一点是,我们认为公共政策的功能绝不仅限于分配上。政府分配利益是一个动态过程,分配的基础是政府选择利益和综合利益;分配的关键是落实利益。从社会公共利益中,由利益选择到利益综合,由利益分配到利益落实,这是一个完整的过程。公共政策的过程取向,是与这种利益取向完全一致的。(1)利益选择政府对利益的分配,不是任意的、无的放矢的。作为公共权力的占有者,政府把利益分配给谁,首先来自于政治统治的目的。政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体利益,作为分配对象。不过,在市场经济下,政府也是多元利益主体之一,也要寻求自身的最大利益。政府是由若干成员组成的,每个成员的利益以及他们的总体利益是借政府的机构来实现的。所以制定什么样的政策,政府首先是选择利益,选择那些与社会整体利益一致的方面,也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。这种人为、主观的选择特征,必然使公共政策在分配社会利益时带有明显的倾向性。(2)利益综合政府在向社会各成员分配利益时,除了考虑到社会的整体利益与政府的自身利益之外,还要充分想到社会各成员之间的利益相关性。公共政策是要提供一种普遍遵循,或者至少相关人员应该遵循的行为准则,规范人们在追求利益所出现的矛盾或冲突中的行为。政府必须综合地平衡各种利益关系,或简称为“利益综合”。利益综合建立于利益选择的基础之上,它除体现在政治行为与普通准则上,还体现在原则性与灵活性的结合上。现实社会中,利益是多元化的。政策既要反映社会大多数人的利益需求,又要兼顾保护少数人的合法利益。政策的作用,是要调动人的积极因素,排除那些消极因素,把各种利益矛盾尽量控制在较小的范围之中,以保证社会的稳定与发展。(3)利益分配公共政策本身并不是资源,而是由于政策实施后保证了一部分人的利益得到满足。这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。对不同的政策对象来说,公共政策所分配的利益,往往对一些人是直接的,而对另一些人是间接的。公共政策的最大特点之一,总是保护多数人利益,尤其是多数人的长远利益,而抑制少数人的利益。不过,人们从政策中获得利益或失去利益不是绝对的,还会出现这样的情况:某一政策使得一些人既获得利益,又失去利益。(4)利益落实政策分配利益,满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政府的规定目标,获得应有的利益。这不仅是相关的利益群体关心的事,更应该是政府关心的事。政府的政策主体地位,需要它们主动地把政策内容贯彻到实践中去,产生应有的政策效果,即从本质上讲,使得分配的利益到位。综上所述,在对公共政策的本质理解上,应突出的内容有:第一,它是对全社会的利益进行分配,而不是其它分配。第二,它是基于多种利益关系的有选择的利益分配,而不是盲目的分配。第三,它是通过综合各种利益矛盾后的利益分配,而不是孤立地就事论事式的分配。第四,它是要在实践中得到兑现的利益分配,而不是口头或纸上的利益分配。三、公共政策的定义公共政策是政府依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。定义中的政策主体只限于政府,而没有考虑到社会中的其他公共组织。除此之外, 对于这一定义,我们需要强调五点:1、公共政策是政府的政策,是政府制定的行为准则,这些准则首先体现了政府的政治行为,是政府活动的产物。2、公共政策的本质是要解决利益分配问题,既包括物质利益的分配,也包括精神利益的分配。3、公共政策对利益的分配,是一个动态过程。这种过程取向大致经历四个环节:利益选择、利益综合、利益分配与利益落实。4、公共政策对社会利益的分配,服从于政府的整体目标需要,或者更直接地说,服从于政府对利益的追求。5、公共政策对社会利益的分配过程,是有时间与空间限制的。四、公共政策的基本特征1、整体性。公共政策要解决的问题是复杂的。尽管某一政策是针对特定问题提出的,但这些问题总是与其它问题网结为一整体,相互关联、相互影响。政府不可能通过某一项或几项政策对全社会实行有效管理。人们常说,政策要配套,是指由众多数量、类型不一的政策,组成政策体系,强化政策的整体功能。整体性不仅表现于政策的内容与形式上,而且还表现在政策过程中。作为政策体系的整体功能,以及政策过程诸环节的整体作用,除取决于自身的联系之外,还与政策环境密切相关。2、超前性。尽管公共政策是针对现实问题提出的,但它们是对未来发展的一种安排与指南,必须具有预见性。任何政策都有明确的政策目标,即解决政策问题所要达到的目的、结果和状态。先进的政策目标,决定了政策应是超前的。除目标外,相关的政策内容,同样具有超前性。政策的超前性,不是脱离实际的空想,而是建立在科学预测与对客观事物发展规律充分认识基础上的必然结果。3、层次性。政策作为政府行为的产出项,根据不同层次的政策主体,具有不同规格。尽管不同的政策间是相互联系的,但这种关系并非“平起平坐”的关系,而有主次之分。从政策体系的纵向分析,高层次政策对低层次政策起支配作用。4、多样性。公共政策的多样性,显然源于政策的“公共”特征。政府职能的发展趋势是日益丰富、复杂和扩大,那些在过去不太需要政府管理的问题,均被列入现代政府的管理范围内,由此而引发的政策问题,自然变得多样复杂。5、合法性。政府行为,是一种特殊的“法人行为”。体现政府行为的政策,本身就具有一定法律性质。它的规范作用既要依靠社会舆论来维持,更要通过国家的强制力量来监督执行。五、公共政策的主要功能所谓公共政策的功能,就是公共政策在管理社会公共事务过程中所发挥的作用。它通过政策的地位、结构、影响力与结果表现出来。公共政策的基本功能有三个,即导向功能、调控功能与分配功能。1、导向功能。公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题而提出的。为解决某个政策问题,政府依据特定的目标,通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导,使得政策具有导向性。政策的导向,是行为的导向,也是观念的导向。从作用结果来看,公共政策的导向功能包括正向引导功能和负向引导功能。公共政策所具有的导向功能是客观的,是不以人们意志为转移的。人们要充分发挥政策的正导向功能,又要清醒地认识到政策的负导向功能,要主动地调整社会的利益关系,克服它们的消极影响,特别要尽量避免那些因错误政策所产生的负导向作用。2、调控功能。公共政策的调控功能是指政府运用政策,在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。它既有调节作用,也有控制作用。政策的调控作用,主要体现在调控社会各种利益关系,尤为重要的是物质利益关系。公共政策的调控功能,也有直接的和间接的两种形式。常常还表现出特有的倾斜性。政策的调控功能,也有积极与消极之分。3、分配功能。公共政策应具有利益的分配功能。为减少社会成员之间的利益摩擦,需要站在公正的立场上,用政策来调整现实的利益关系。每一项具体政策,都有一个“谁受益”的问题。通常情况下,下列三种利益群体和个体,容易从公共政策中获得利益:(1)与政府主观偏好一致或基本一致者;(2)最能代表社会生产力发展方向者;(3)普遍获益的社会多数者。一般地说,政策受益的人越多,发生政策偏离的可能性就越小。六、公共政策分析要素公共政策分析的基本要素有:政策问题、政策目标、政策方案、政策模型、政策资源、政策评价标准、政策效果、政策环境和政策信息。七、政策科学的诞生与发展1、政策研究的理论与实践的新进展与19世纪相比,20世纪政策研究有两个明显特征:与政策研究相关的学科,如政治学、社会学、经济学以及其它社会科学的专业化;推动公共政策研究的是擅长教学和科学研究的著名学者与教授。他们越来越多地被政府召去,参与政府的决策与管理。2、拉斯韦尔奠定了政策科学的基础“政策科学”的概念,主要是由美国政治科学家H.D.拉斯韦尔提出的。1951年拉斯韦尔与D.勒纳合编了政策科学一书,首次对政策科学的基本范畴与方法等内容做出了规定,奠定了政策科学的基础。这样,政策研究开始在科学的基础之上,并逐步形成一门独立学科。拉斯韦尔对政策科学概述了六大特征:(1)政策科学是关于民主主义的学问;(2)政策科学的哲学基础建立在理性实证主义之上;(3)政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的科学;(4)政策科学具有跨学科的特点;(5)政策科学是一门必须和政府官员共同研究的学问;(6)政策科学必须具有“发展概念”。然而,对公共政策分析给予强有力推动的,并不主要是来自社会科学家的活动,而在相当程度上与工程师、运筹学家、系统分析与应用数学家等人的实践活动密切相关。其工作的重心是放在“分析”上。50年代初前后,这种政策分析的目的与指导思想有了一定的转变。体现这种转变的是美国兰德公司。它在政府的政策制定中做了大量的工作,创造出不少研究新方法。许多政府中的机构广泛运用系统分析技术,研究各类公共政策问题,取得重大进展。3、德罗尔的工作及其杰出贡献公共政策分析的发展,自然要与政策科学的大发展有关。60年代后期,美国公众对战争、贫困、犯罪等社会问题所给予的特别关注,进一步推动了政策科学的发展。政策科学作为一门独立学科研究,在相当大的程度上与叶海卡德罗尔的工作分不开。从1968年至1971年,他发表的公共政策制定的再审查、政策科学探索、政策科学构想被称为政策科学三部曲。德罗尔批评了拉斯韦尔的过分推崇行为科学方法论的作用,分析了管理科学与行为科学方法的局限性,提倡系统群研究方法,确立了包含十二项内容的总体政策论。同时德罗尔与政策分析家E.S.奎德合作创办了政策科学刊物,倡导举办了政策科学国际培训班,为政策科学的传播与发展做出了杰出贡献。以德罗尔为首的一派政策科学家,他们所得出来的理论观点,已在这一学科中处于领先地位,成为政策科学的基本范式。其理论的基本内容如下:政策科学的目的在于认识和端正社会发展方向;关于政策制定系统,特别是国家政策制定系统的改善,以及运用有效的方法、知识来处理政策过程等内容,是政策科学的主要任务;政策科学所关注的政策制定系统,是宏观的公共制定系统;政策科学打破了许多学科之间的传统界限,吸收了多学科的有益知识;政策科学的建立,首先是以抽象的政策制定理论框架为基础的,所以它在纯理论与应用研究之间架起了桥梁;政策科学不仅运用一般科学研究方法发现知识,而且第一次把个人的经验、社会常识也纳入学科知识系统中;政策科学试图将探讨价值、价值协调、价值代价和信奉价值的行为确定为基本内容,帮助决策者对价值观进行选择;政策科学的一个研究主题与重要方法,是鼓励、激发有组织的创造性,包括价值观的创造;政策科学中的基本模式、概念及其方法论,其赖以发展的源泉是社会改革和改革环境中政策过程的变化;政策科学强调未来,但又认为今天是过去与未来的纽带,对时间很敏感,坚持历史研究方法;政策科学既对科学中的理性知识在政策过程中的意义进行研究,又承认超理性过程的重要作用;政策科学以实证哲学为基础,其研究主题是自身的规范、假说、潜在理论、学术基础及其应用;政策科学认为规范的创新是必需的、严格的,应符合科学的基本标准。从70年代至80年代,伴随着许多学科的专业学会的建立与发展,美国许多社会科学研究分支,纷纷成立专门研究政策的组织,各种相关的杂志、论文、书籍等迅速增加。美国许多主要大学相继建立了研究公共政策的研究生学位点,开设出一大批课程。4、知识经济时代政策科学的最新进展知识经济是一种有别于农业经济、工业经济的新型经济形态。在知识经济时代,经济的发展主要取决于智力资源的占有和配置。随着科学技术的不断发展和日益进步,在它们为政策科学的研究提供了新的技术手段的同时,更对政策科学研究提出了诸多挑战。其中,电子、通讯、网络等高新技术的发展对政策科学的研究产生了前所未有的冲击和影响。知识经济的兴起在很大程度上影响了政策科学研究的发展以及各国政府公共政策的制定与执行;而各国政府公共政策理念的变革、公共政策内容的创新和公共政策行为的调整,又在很大程度上影响了知识经济在本国的发展。公开政策信息、公众参与公共政策制定等成为不可逆转的历史潮流,有力地推动着政策的科学化、民主化进程。第二章 公共政策主体及其能力一、公共政策主体体系公共政策主体是指参与、影响公共政策全过程,对公共政策有直接或者间接的决定作用的组织或个人。它应该包括政府主体、准公共政策主体(即非政府公共组织,我们把非政府组织和非营利组织等统称为非政府公共组织)和社会公众。因在管理中的地位不同,这些政策主体对政策结果的影响也各异。他们之间既非平起平坐的关系,也非从属关系。实际上,公共政策运作的整个过程就是多种力量相互博弈的过程,无论从纵向维度还是从横向维度上看,每个主体以及主体内部的各个层面都存在不同的利益,共同作用于公共政策的整个过程。1、核心主体从理论上讲,凡是为解决社会公共问题的政策,都能看成是公共政策。但在所有制定公共政策的主体中,最基本、最核心的是党和政府。社会成员共享的资源与条件公共利益是公共政策的核心问题。政府主体是公共政策主体中最核心、并发挥独特作用的部分。一个国家的兴衰在某种程度上取决于其政府所选择的公共政策。核心主体分为政府主体(立法机关、行政机关、司法机关)和执政党。(1)立法机关立法机关或权力机构是制定政策的一个重要的组成因素,它的主要任务是履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责以及立法。不过,由于世界各国政治制度不同,不同国家的立法机构在公共政策过程中所扮演的角色、所起的作用也不完全相同。但不论各国的政治体制如何,立法机关的职能或职权主要包括立法权和监督权,从而在根本上控制了公共政策过程。(2)行政机关行政机关(中央政府和地方政府)是贯彻执行国家的法律和政策、管理国家的内政、外交等行政事务的机关,它重点掌握国家行政权力,运用公共政策对国家公共事务进行管理,是立法机构所确立的国家意志的执行者。它可以分为中央行政机关和地方行政机关,即中央政府和地方政府。在管理社会的实践中,行政机关权力的行使和作用的发挥都直接与公共政策紧密相连,甚至贯穿、影响其全过程。日常的公共管理实践中,中央政府和地方政府在公共决策中的地位和作用不完全一样。地方政府更直接地与公众进行接触和沟通,他们具有执行、制定双重身份,因此更能体会到公共政策中的要义以及所存在的失误和问题,从而为修订、完善公共政策做准备。中央政府则更多的是针对宏观的、涉及全球、全国的公共问题进行公共决策。(3)司法机关从公共管理的实践看,司法机关作为政府的重要组成部分,也是公共政策主体系统的重要组成部分之一。虽然传统上司法机关被认为只是一个检查、判案的机构,但实际上它在公共政策过程中发挥着重大作用。(4)(执)政党政党作为阶级利益的代表者和阶级力量的领导者,在当代政治生活中发挥着日益巨大的作用。在政党政治中,它更是扮演着重要的角色,诸如法律、大政方针政策等公共政策都直接与政党相关。一个国家的政党尤其是执政党在公共政策主体体系中居于主导地位。由于西方国家一般采用两党制或多党制,我国采用中国共产党领导下的多党合作制,所以政党在公共政策中的地位和作用在不同的政党体制中是大不相同的。20世纪70年代以来,无论从纵向维度还从横向纬度上看,公共问题普遍受到社会公众的关注。公众所面临的大部分公共问题不再是政府靠自己的能力所能解决的,如基础性、服务性、保障性公共问题。而且,随着科技的进步、文化教育的普及和发展,以及公民参与意识的逐渐增强,公共问题的解决也不再囿于政府能力的范围,而是扩展到整个社会。从西方国家的改革实践看,解决公共问题的主体呈现多元化趋势,这一趋势有力地推动了公共管理的社会化进程。2、准公共政策主体政府是公共管理活动的核心主体,但他们不是惟一主体。我们把政府主体以外的公共政策主体统称为准公共政策主体,即社会中那些为追求公共利益与服务的非政府公共组织,也可称之为第三部门,如非政府组织、非营利组织等社会组织和社会主体。准政策主体在整个公共政策体系中仅处于从属性和辅助性的地位。准政策主体的存在和发展是公共管理社会化的必然结果。一方面,从公共问题的横向维度或纵向维度上看,都要求多样化和多层次的公共政策主体来解决。另一方面,这些准政策主体又具备解决部分公共问题的能力。因此,准政策主体在整个公共政策体系中占有相当重要的位置。到目前为止,人们对非营利组织的界定也不统一。从传统来看,非营利组织的主要功能在于收容、救济、医疗、办学、文化和社会服务方面。具体来讲,非营利组织在公共服务中的主要功能在于:影响政府的公共政策、监督市场和政府、直接提供公共服务、维护良好的社会价值、促进积极的公民精神和扩大社会参与。其中,非营利组织在直接参与社会事务的管理过程中,能够发现许多公共问题。同时,非营利组织通过广泛运用影响力,如提供信息、陈述请愿、参与诉讼、直接代表,影响大众传媒和公共政策过程。另外,非营利组织通过持续的分析研究,为政府政策制定和执行提供意见或建议,从而实际参与公共政策过程。3、公众参与与公共政策公众(公民或选民)是公共政策主体的一个重要的组成部分,虽然没有明确的组织,力量也比较分散,但却是一种最广泛的非官方政策主体。公众通过各种政治参与途径,影响或制约政府的公共政策的制定和执行。此外,公众也是政策发生作用的对象,即政策客体。公众参与到公共政策过程中(包括参与听证会)不是处于从属性的地位,而应该发挥更为重要的作用。当代公共政策的基本价值取向是着眼于解决公共问题。公共问题将以多种途径进入公共政策议程,并最终得到解决。在民主化社会中,公民的政治参与常常成为民主国家宪法的基本原则。公民参与政策过程是为了直接表达自己的利益与要求。公民对公共政策的影响途径有很多,不同的国体、政体和国情,公民作用于公共政策过程的方式、程度和效果也不同。当代公共政策主体具有多元化、多层次的特点,但由于各国政治、经济、文化和意识形态的不同,中西方公共政策主体的内容、地位和作用呈现出较大差异。在我国,各政策主体实际上都要在党和国家的统一领导下参与公共政策过程。但是,公共政策主体多元化、多层次的趋势和现实必将使公共政策朝着民主化、科学化的方向迈进。二、公共政策主体的能力1、政策主体能力的涵义与内容政策主体能力是指政策主体能否成功地适应环境的挑战及其程度,即在环境的挑战下,政策主体能否应付或适应这些挑战,以及取得成功的程度。政策主体的能力在很大程度上决定了政策的质量,进而影响到执行、评估实施结果等一系列环节。政策主体能力是各政策主体的能力与整个公共政策体系内部的互动及整合能力的综合体。从整体上来说,公共政策主体的能力主要包括:(1)规制社会成员行为的能力作为特殊的行为准则,公共政策在规范人们行为时,指出什么是应该做的,什么是不应该做的。通常,这些准则、规范来自于统治阶级的利益需求与价值偏好。公共政策主体规制社会成员行为的能力还常常在应对突发事件等危机管理中发挥重要作用。政策主体对社会成员行为的规制直接关系到社会正常的生活秩序、社会成员甚至是全人类的公共利益,体现出政策主体的权威性和号召力。因此,规制社会成员行为的能力是公共政策主体能力的一个重要方面。(2)引导公众观念、行为的能力公共政策主体将哪些问题列入公共政策议程,直接决定了对公众观念和行为将产生什么样的引导。所以,公共政策主体首先要具有充分搜集公共问题信息、最大程度地一般了解把握公众意愿的能力,从而针对某些公共问题制定政策,以便更好地、更富成效地引导公众的观念和行为。公共政策主体引导公众观念行为能力的强弱,在很大程度上取决于政策主体自身观念的影响程度以及行为的规范、模范程度。公共政策的导向,不但是行为的导向,更是思想观念的导向。公共政策主体引导公众观念、行为的能力越强,越有利于公众加深对公共问题和公共问题的理解、增强对公共决策的参与以及对最终产品公共政策的拥护和支持。(3)调控各种利益关系的能力公共决策是公共政策主体为了实现有效管理选择一种主观最满意的方案的动态过程。这个实现有效管理的过程也是对社会中的各种利益关系进行调节和控制的过程。公共政策主体可以通过直接的也可以通过间接的方式来实现对各种利益关系的调控。其调控能力的强弱,表现在确定要调整哪些利益关系以及所优选的政策方案,是否能最大程度地解决公共问题、满足公众需求、平衡各种利益矛盾。(4)公平分配社会资源的能力公平分配社会资源是公共政策主体能力的又一项重要内容。公共政策的本质决定了公共政策必须立足于解决对社会资源公平分配的问题。究竟把利益分配给谁、怎么分配、最佳分配是什么,就成为公平分配社会资源中的核心问题,如果解决得好,就说明公共政策主体公平分配社会资源的能力强。需要强调的是,公共政策主体的规制社会成员行为的能力、引导公众观念行为的能力、调控各种利益关系的能力与公平分配社会资源的能力都与公共政策主体自身的价值观和知识存量密切相关,三者之间是相互联系、相互作用、相互影响、不可分割的有机结合体。(5)公共政策体系内部的互动及整合能力除了政府这个核心公共政策主体外,执政党与利益团体、社会团体、第三部门等准公共政策主体以及公众、新闻媒体等共同构成一个公共政策系统。在整个公共政策体系中,各子系统、各组成部分之间的互动及整合能力也是公共政策主体能力的重要组成部分。在某种意义上讲,它们的互动及整合能力将决定整个公共政策体系的能力。作为一个系统,在各主体相对独立、具备较高能力的情况下,公共政策体系有一种天然的整合能力和机制。2、提升政策主体能力的必要性(1)从实践来看,公共政策主体能力不足不能积极有效地引导公众的观念和行为从实践来看,公共政策主体搜集公共问题信息、一般了解把握公众意愿的能力不佳,从而也就不能积极有效地引导公众的观念和行为。调控各种利益关系的能力不佳首先,从公共政策的过程来看,由于政策主体的价值偏好和知识存量的影响,有的政策可能一开始就是错误的:不符合公共利益,或者说不能协调甚至可能加剧社会利益矛盾。其次,由于公共问题错综复杂,不断变化,针对公共问题而进行的公共政策往往是牵一发而动全身的,具有较强的关联性,这对公共政策主体的能力构成一种挑战。缺乏公平分配社会资源的能力首先,政策主体所秉持的某些价值观不符合公共利益;其次,政策主体的自身素质以及所拥有的信息资源可能是不充分的,因此导致公平分配社会资源的能力的缺乏。(2)公共政策主体能力现状不能满足日益增加和多样化的公众需求受教育水平的提高、信息科学技术的迅猛发展、普及等因素的影响,公众需求越来越呈现多样化、复杂化趋势,这与上述的公共政策主体能力不足的现状产生了尖锐的矛盾,同时也对公共政策主体提升自身能力提出了挑战。(3)“入世”新环境和经济全球化挑战公共政策主体能力“入世”使我国经济与整个世界经济融为一体,入世后,我国公共政策主体能否应对新环境的挑战直接决定了公共政策质量的优劣,进而影响到公共管理的进程。这就要求公共政策主体具有较强的竞争意识和理念,对经济发展规律和市场机制有充分的认识和把握,以迎接入世新环境的挑战。同时,经济全球化过程充满矛盾和问题,客观上要求公共政策主体能力的提升。发展中国家的公共政策主体必须提高自身的能力和素质,以社会公共利益最大化为出发点,在更广的视野和更长远的利益上制定政策,并与时俱进,不断提高应对环境挑战的能力。(4)知识经济要求公共政策主体能力的提升人类社会已步入知识经济时代,无论是在引导公众观念行为、调控社会利益关系方面,还是在公平分配社会资源方面,知识经济的发展都对公共政策主体的能力提出了更高的要求。3、提升政策主体能力的途径提升政策主体的能力主要从两方面着手:第一,公共政策主体本身提升自身的公共政策能力。包括公共政策理念的转型,增强吸纳公众参与公共政策的能力。政策主体应该注重一般了解公众的心理预期,关注他们的需求和行为方式,与公众建立良好的伙伴关系而不是像在传统体制中的对立关系。第二,借助外部因素如先进的科学技术(通讯和网络等)、举行听证会等来鼓励和吸纳公民参与,推动公共管理的社会化。(1)公共政策主体转变政策理念政策理念是指政策主体进行公共政策时所秉持的价值观。在新时期、新形势下,公共政策主体必须转变公共政策理念。具体来讲,政策理念应该包括:视政策对象公众为伙伴而不是对立者;公共政策的出发点应是解决公共问题、保证公共利益的最大化;支持、鼓励准政策主体的发展;要具有前瞻性,注重“预防”而非“治疗”,重点掌握政策主动权。(2)改善和优化政策的外部环境提倡公共道德,强调公共责任,使社会逐渐形成良好的公共文化氛围;加强公共政策程序化、公开化的法制建设;最大限度地吸纳公民参与,推进公共管理的社会化。第三章 公共政策系统与决策体制一、公共政策系统的构成公共政策系统主要由信息系统、智囊系统、决断系统及监控系统构成。这些子系统各有分工、相互独立,又密切配合、协同一致,促进公共政策大系统的运行得以顺利展开。1、信息系统信息是管理活动中各种消息情报、数据指令、密码、符号、文字、语言等讯号的总称。整个公共政策过程也始终离不开信息;任何一个公共政策,都离不开信息的输入和输出。是否及时得到准确而有用的信息,并对其进行及时处理,是进行有效公共决策活动的必要前提。(1)信息系统的职责信息系统的职责主要有:有计划、有规律、经常性地收集、整理、分析和贮存社会发展各个领域、各个方面的历史和现实的情况与数据,以保证公共政策能够及时获得适用、准确和充足的情报信息资料;有意识地收集、整理政策实施过程及结果等方面的情况、数据,并及时向决策者反馈;研究分析政策执行结果中存在的问题,发现政策的偏差或失误,并及时向决策者反馈。(2)信息系统的构成公共政策的信息系统由信息流程体系和信息组织体系两大部分构成。信息流程体系包括信息收集、信息传递、信息加工、信息贮存等基本环节。通过如上信息的运转过程,建立起一个科学的情报信息网络,就能为公共政策奠定一个良好的基础。信息组织体系从我国的情况看,主要有四种类型,即专业性的社会统计系统;政策执行机构和监督检查机构的信息反馈系统;政策智囊机构设置的信息系统;政策中枢机构设立的信息系统。2、智囊系统(1)智囊系统在公共政策中的作用智囊系统在公共政策中的作用在于填补当代领导职责与其能力之间的差距,为领导服务。具体来说,这种作用大致包括:参与公共决策,提高决策的科学性;为政策主体提供咨询服务,开阔政策主体的视野和思路;对政策问题进行“会诊”,找出问题的症结。有效发挥智囊系统的作用有赖于智囊组织整体结构的合理性和智囊人员的素质。智囊组织的整体结构包括专业结构、知识结构和年龄结构。(2)智囊系统的构成根据与政策主体的不同关系,智囊系统主要划分为政府和政党组织体系之内的官方智囊机构和非官方的政策研究机构两个部分。前者在体制上隶属于政策主体,在研究工作中向政策主体负责;后者主要有三类:由政府资助和管理的专门研究机构;各种独立的、民间的研究机构;大学。它们在体制上不隶属于政府。3、决断系统公共政策中的决断系统是由拥有公共决策权力的领导者集体所组成的中枢机构,是公共政策活动的组织者,领导政策的全过程。公共政策的决断系统是整个公共政策体制的核心和中枢系统。在公共政策过程中,决断系统不仅拥有决定权,而且还统帅其它子系统的活动,为信息系统指明收集信息的方向,为智囊系统确立拟定备选方案的目标,指导政策方案的实施活动;但信息、智囊等其它系统或机构却不能取代决断系统的地位。(1)决断系统的特征:权威性;主导性;组织性。(2)决断系统在公共政策及其运行中的作用:界定政策问题;确定政策目标;设计政策方案;选择政策方案。决断系统在这一环节的职责是建立方案选择的价值标准体系,对智囊系统提供的各种方案进行比较、分析、平衡,最后拍板选定方案。(3)决断系统的活动规律决断系统的活动应遵循反映政策客观规律的一些原则:果断原则;创新原则;系统原则;择优原则。4、监控系统监控是公共政策中不可或缺的一个组成部分。对政策过程的监控,既有助于公共政策的合法化,也有助于政策方案的贯彻实施与评估,是实现既定目标的有力保障。(1)监控系统的组成监控系统是指政策系统之外的人员和机构,对政策行为、政策方案的内容和执行,进行监督和控制的机构。实行不同政治制度的国家,监控机构的组织形式有所不同。(2)监控系统的作用:防止政策主体滥用决策权;促使政策内容切合实际;监督执行机构及其人员正确执行政策。二、公共政策系统的内部关系公共政策系统中各个系统的内部关系,是相互独立、相互制约的辩证关系,构成相对封闭的公共政策“回路”,处于自我完善和自我调节的有机过程之中。公共政策各个组织系统在公共政策过程中各司其职。它们之间是互相独立而不是互相代替的关系。公共政策系统要善于发挥科学决策体制的功能,首先必须尊重各个系统的独立地位和首创精神,不能搞行政干预或越级指挥,而各个系统也应履行自己的专业职能,而不能越级请示,或玩忽职守。科学政策系统中各个系统之间的关系,既是互相独立、各司其职的关系,又是互相协调和互相配合的关系。决断系统、信息系统、咨询系统和监控系统,各自独立、各司其职、履行专业职能。但分工不等于分家,独立不等于“各自为政”,而是互相配合、协调合作,共同解决公共管理中的各类政策问题。各个系统之间互相配合的关系,一方面表现为决断系统与信息系统、咨询系统之间的有机配合,以利于制定政策;另一方面表现为决断系统与执行系统、监控系统的有机配合,以利于把政策方案变成改造世界的现实力量。公共决策回路,指以决断系统为中心的,由其它系统相互配合和制约、互相作用构成的功能传输(输入转换输出)的回归过程。在科学决策体制的有机回路中,由于各个系统在履行各自独立职能的过程中,既互相制约,又互相作用,具备着自我调节的功能;因此,公共管理机关只有健全科学的决策体制,并形成有机的回路,才能形成决策的科学化和民主化。三、决策权力决策权力是决策体制中最重要的因素之一。在决策活动中,谁拥有的决策权大,他所偏好的决策得到通过和贯彻的可能性就大。因此,有人把决策过程看作是人们相互间进行“权力角逐”的过程。决策权力,可以定义为一种法律权力,它或者是在一系列可能行动中做出选择的权力,或者是影响政策主体、推动他去选择自己所偏好的某一行动的权力。在组织中,决策权力的基础主要是正式的职权和非正式权力或二者的结合。非正式的权力可能来源于个人魅力、拥有某种特长、重点掌握某种资源、具有强制力量等方面。具体说来,决策权力包括:1、政府系统内部决策权力的横向分化;2、政府系统内部决策权力的纵向分化;3、政府和社会之间的权力界限;4、政府决策权力的运用,必须接受来自社会各个阶层的影响和制约。四、公共决策体制的结构决策权力在政策主体之间进行分配所形成的权力分布格局及政策主体在政策过程中的活动程序,便构成决策体制。公共决策体制,是指担负着公共决策任务的机构和人员所组成的组织体系以及制定政策的基本程序和制度。公共决策体制所涉及的问题主要是决策的承担者是谁,各个系统承担什么任务,配备什么样的技术设备,它们之间存在什么关系等。在公共政策机构中,公共决策体制是一个相对独立的严密完整的组织体系。我们将按照管理层次和管理幅度不同,将决策体制划分为纵向结构和横向结构。1、纵向结构各级决策组织之间构成领导与被领导的关系,这个排列组合方式便是决策体制的纵向结构。纵向结构的层次视不同的体制需要而定。在纵向结构中,层次越高,决策权限越大,决策的法律效力也就越大。管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅度小,其纵向结构就呈尖型形态;管理层次少而管理幅度大,其纵向结构就呈扁型形态。尖型形态的纵向结构权力集中,控制有力,便于政策的统一执行,但不利于发挥下级决策组织的创造性;扁型形态的纵向结构便于下级决策组织因地制宜,发挥创造性,但是由于分权过大,则可能政令不行,削弱最高决策的权威性。2、横向结构同级决策组织之间,构成平等合作和协商关系,这种排列组合方式便是决策体制的横向结构。横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系,而是一种平等并列的关系。横向结构设置有利于决策的全面化、科学化,但同时也可能因各决策组织之间相互配合失调而出现决策混乱。五、公共决策体制的类型1、层级结构中的集权制与分权制集权制是指权力集中于上级决策组织,上级组织包揽较多的决策事务,下级只能依照上级指令行事的决策机制。集权制的优点是公共政策的制定更具全局性,更能统筹兼顾;缺点是决策适应性差,不能因地制宜,并容易导致上级决策组织的独断专行。分权制是指各级决策组织在各自管辖的范围内享有决策权,上级无权干预下级决策活动的决策体制。这种体制在联邦制国家中较为普遍。分权制的优点是各级决策机构能因地制宜地制定政策,政策针对性强;缺点是各级决策组织的政策难以协调,易产生冲突。2、个人决策模式和集体决策模式。决策权力在同一层次的决策主体之间进行分配的形式,便构成个人决策模式和集体决策模式。个人决策模式指决策权力属于单个决策主体所有,它包括个人专断式和个人负责制两种具体形式。集体决策模式指决策机构的全部成员拥有同等决策权力,共同决策和共同负责。集体决策模式的具体形式有:历史上的寡头政治;当代的各种委员会制。3、历史上出现的公共决策体制类型以历史为线索,以最高决策权归属为依据,来划分各种决策体制类型。古今中外出现过的主要类型有:原始民主制;神权制;君权制;议会制;人民代表大会制;法西斯制和军人独裁制。六、公共决策体制的特征1、专业性;2、统一性;3、整体性。七、西方国家的政府在公共决策中的地位政府作为国家的行政管理机关,是国家各项重要职能的直接体现者和执行者。现代政府活动的主要方式就是制定和实施一定的政策。在各个国家中,政府的政策数量最多,政策活动的制度化程度最高,是政策系统的核心主体,在公共政策过程中具有基础性的地位和作用。1、西方国家中央政府在公共决策体制中的地位西方国家的政府主要采取总统制和议会内阁制两种形式,在这两种不同的形式中,中央政府的地位和作用也不一样。(1)实行总统制的国家。在实行总统制的国家中,总统既是国家元首又是政府首脑,权力很大;许多重要的政策都直接出自总统之手。特别是在行使行政权时,总统作为最高行政长官,可以主持联邦政府日常工作和各种决策会议,决定美国的战略方针、政策和重大措施,发布对联邦机关有法律约束力的政令。这些权力及其运用都属于政府制定决策的活动。为协助总统行使权力而设立的白宫办公厅、国家安全委员会、中央情报局等庞大的总统办公机构,大多数是代表总统进行决策领导的部门和总统决策的咨询部门。美国的内阁不是政府的最高集体决策机构,而是总统的咨询和执行性机构。内阁成员对政府有关全局性的重大决策只有建议权和执行权,总统一人重点掌握了决定权。内阁各部下属的各个局,由常设的文官领导,他们通过自己对具体情况的一般了解和丰富的专业知识,在各种具体的实质性的政策制定中起到了主要规划者的作用。(2)实行议会制的国家。议会内阁制的政府也重点掌握了巨大权力,特别是国家行政管理方面的权力,但政府首脑的地位不如总统制下的政府首脑的地位突出。就政策制定方面的权力而言,政府重大政策必须通过内阁会议,而不是由政府首脑做最后决定。内阁制下的总理也为自己设置了一整套办公机构,主要用于政策的制定、协调和监督,因此,它们是政府机构中最有权威和影响的部门。广义的政府也包括议会或国会。议会作为国家的立法机构,是重大政策由议案到法案的必经之路。议会通过提案、审议等方式在国家重大政策的制定中起着不可替代的重要作用。但是,不论在总统制还是内阁制的国家,议会审议的大部分提案都是由政府提出的。政府还在许多方面通过“委任立法”的方式,自己“先行立法”,后经立法机关批准,从而取得了本应由议会行使的一部分实际权力。总统制下的总统对国会的决定还具有否决权。政府的首脑也往往由作为控制议会多数的执政党的领袖担任,他可以通过本党的议会党团左右议会的活动。这样,政府通过不断扩大权力和对议会的种种制约方式,使自己在制定政策的过程中,实际上处于主导地位,这也是当代西方各国政府行政权力不断膨胀的重要表现。2、西方国家的地方政府在公共决策体制中的地位(1)实行联邦制的国家。作为联邦制国家,美国的地方政府在公共政策中享有很大的权力。在立法权上,美国采取二元结构。联邦宪法和法律具有高于各州法律的效力和地位,各州又可以自定法律;此外,联邦宪法本身也受各州的支配,要修改宪法,须经3/4的州的同意,而2/3的州可以发起全国制宪大会重新修改宪法。在美国,中央与各州的权力范围皆由宪法规定,受宪法保护。(2)实行单一制的国家。英国是实行单一制的国家,英国的中央政府拥有着全国的立法、行政、军事、财政等决策权力,各郡、区地方政府的权力来自中央政府,国会以法律规定各地方政府的权力。一般来说,英国地方政府拥有制定法律的权力,但只能作为国会所制定的法律的补充,但是地方政府有提出或反对某一法案的权力。英国是强调地方自治的国家,地方的公共安全、治安、商品管制、教育、税收等等公共问题的决策权力都归地方政府所有。我国的中央人民政府是全国人民代表大会的执行机关,同时是国家最高的行政管理机关。它除了具有一般国家政府的政治职能、社会管理职能以外,还具有领导、组织经济的职能;与此相关,其社会管理职能方面涉及范围甚广。这种状况决定了我国政府的实际权力大,政策内容广、职能部门多。同时,作为一个大国,由于管理层次多,各地差别大,地方政府也拥有相当的权力。八、中国政府在公共决策体制中的地位1、我国中央政府在公共决策体制中的地位我国国务院作为中央政府,享有宪法赋予的各种行政管理权力,统一领导全国行政事务。它的权力主要包括行政立法权、法律提案权、授权立法、行政管理权、经济管理权、社会管理权、外交管理权等。政府作为国家行政机关,它的决策活动和执行活动都属于依法行政的范围。从这个角度看,政府作为国家行政机关,它的一切管理活动,都是依法进行的;它的决策活动和执行活动都属于依法行政的范围。我国政府在领导体制上实行的是首长负责制。总理领导和主持国务院的日常工作,总理召集和主持对重大问题进行决策的国务院全体会议和常务会议,在这两个决策会议上,总理对决策的问题拥有最后决定权。国务院下属的各个部门在辅助国务院行使职权的同时,也独立行使一些重要的行政决策权力和领导权力。通过这些部门行使的这些实际权力,国务院制定政策的许多活动实际上是体现在国务院各部门的身上。这些部门是政府权力结构中的核心要素,它们实际控制了政策制定过程中的一些重要环节;在一些政策制定活动中,它们甚至是主要的制定者。2、我国地方政府在公共决策体制中的地位我国地方政府在公共决策体制结构中处于一种特殊的地位。它一方面要为贯彻中央政府的政策制定具体措施,另一方面还要根据自己的权限对所辖地域内的事务进行决策,因而在地方一级政府的政策制定活动中拥有相当的实际权力。在我国,按照法律规定,地方各级政府在国务院的统一领导下,负责管理地方的政治、经济、社会、文化等各个方面的工作;在地方政府的省(自治区、直辖市)、市、县、乡四个层级中,省、市、县三级政府管理的范围,特别是事权的范围,除军事、外交和戒严外,基本上与中央政府相似;政府的部门也基本与中央政府部门对应设置。在中央与地方的关系方面,我国基本上采取的是单一制集权型的结构形式。一方面,国务院对地方政府实行直接领导;另一方面,中央政府的主管部门对地方政府的各工作部门也实行领导或业务指导。在传统的计划经济管理体制之下,地方政府的独立决策权力十分有限。改革开放以来,全国各级地方政府普遍扩大了自己的管理权限。地方政府在贯彻执行中央政府的政策时,要把中央的政策要求同本地区的情况相结合,制定指导本地区工作的具体政策。这种执行性政策,在表现和反映地区特点方面为地方政府的政策制定活动留下很大的余地。九、西方国家政党在公共决策中的作用现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。可以说,现代政党特别是执政党在各个国家公共决策的过程中,都发挥了核心和主导作用。多数西方国家都实行多党制,只有英、美等国家实行两党制。西方国家的政党执掌政权,是通过选举争夺议会多数席位和国家元首、政府首脑的方式来实现的。在选举活动中,各政党的竞选纲领或党的候选人发表的竞选演说反映了党的政策主张,表明了自己对各项社会重大问题的立场和态度,以迎合不同类型选民的要求,争取他们的选票,谋取选举的胜利。在执掌政权之后,执政党一般不再单独制定政策,而是通过它所重点掌握的政府政策来体现党的意图,实现党所代表的社会利益。同时,在野的政党虽然未能参加政府,但他们通过在议会中的各种活动,通过对政府施加压力或制造障碍,使政府不得不或多或少地接受他们的主张,从而也在一定程度上左右了政府政策的制定活动。西方国家政党活动的主要范围是选举和议会。党的权力集中在少数领导人和议会党团手中。党的地方组织大多只参与组织选举活动,没有严密的组织体系和组织活动。经过选举上台成为执政党之后,党的领袖作为国家和政府的领导人,基本上不再以党的名义活动。党对议会党团成员一般都有一定的纪律约束,要求本党全体议员一致保证党的政策主张能在议会中通过,成为国家的政策和法律。执政党对政府政策制定的这种操纵现象,在日本表现得比较突出。十、我国政党在公共决策中的作用在我国,中国共产党是执政党,在公共决策的权力结构中处于核心地位。中国共产党在公共决策中的作用,首先体现在它对国家的政治领导上。党的政治领导包括政治原则、政治方向和重大政策的领导。凡是涉及有关国家和社会发展的根本原则、基本路线、重大方针和各个领域的重要决策,都是首先由党制定和提出的。党在提出各项方针政策之后,要由国家立法机关和行政机关据此制定国家的法律和政策,使党的意志通过法定程序变成为国家意志。为保证自己的路线、方针和政策能够切实通过法定程序变成国家意志并得到贯彻执行,党还决定和影响了各级政权机关的人事任免,推举共产党员执掌国家各级机关的重要权力,以实现组织上的领导。同时,党还确立了自己的指导思想在国家意识形态中的主导地位,并通过宣传、教育和思想政治工作,宣传自己的路线、方针、政策,努力把党的主张变成群众的自觉行动。党的政治领导、组织领导和思想领导是互相联系的。其中,思想领导是政治领导、组织领导的基础,组织领导是政治领导、思想领导的保证,而政治领导是核心,是最重要的领导。这三者之间的关系反映了党的政治决策以及制定和运用政策在党的全部领导活动中的重要地位和作用。为了保证党的领导作用的实现,党还自上而下地建立了统一、严密的组织体系。党的组织体系包括中央、地方和基层三个层次。党的地方各级组织是与各级地方国家机构基本配套设置的,它们大致包括省(自治区、直辖市)、市、县的各级党委。各级地方党委是本地区的领导核心,它在地区性政策制定的权力结构中处于核心地位。党的基层组织,对党和国家各项方针政策在本单位的贯彻实施进行保证和监督。我国实行的是共产党领导的多党合作和政治协商制度。这个制度中,共产党是居于领导地位的执政党,八个民主党派接受共产党领导,同共产党合作,共同参与国家政治生活的参政党,它们以参与者的地位在政策制定过程中发挥了重要作用。中国人民政治协商会议是中国共产党与各民主党派对国家大政方针、社会主义建设与统一战线内部重大问题进行充分协商、讨论,进行政治协商、民主监督的有效政治机制。各民主党派经过政治协商、民主监督形成的有关决策的各种意见和建议,按规定程序审定后,以正式文件的形式送达有关部门,从而对政府的政策制定和执行活动产生重要作用和影响。十一、西方国家利益团体对公共决策的影响1、通过对竞选的政党提供支持或撤销支持等手段对其政策纲领施加影响。2、通过院外活动对议员施加压力,使议会通过对其有利的政策法案,阻挠通过对其不利的法案。3、密切与政府重要行政机关的联系,影响政府有关社会福利、军事、援外等方面的具体政策,为自己的经济利益服务。4、通过资助等方式支持各种政策研究和咨询机构的工作,以影响政府的政策。十二、我国各种群众组织和人民团体对公共决策的影响结合中国的实际,可将公共决策的参与团体划分为:1、职业团体;2、群众团体;3、工作团体。我国的群众团体,除了要维护它们所代表的那部分群众的具体利益以外,它们接受共产党的领导,发挥党和政府联系群众的桥梁、纽带作用。因而,它们的这类活动也是我国人民群众有组织地参与和影响我国政策制定活动的重要途径和方式。党和国家的政策必须充分反映人民群众的意愿和要求,听取他们的意见和呼声,获取他们的广泛认同和支持。党和政府在制定有关的政策时,总要征求有关群众组织的意见。工、青、妇群众组织还通过建立自己的全国、地方和基层组织,把工作触角深入到社会的各个基层单位中去,在不同的决策层次上参政议政,努力把普通群众的利益和要求反映给党和政府,同时又团结和组织群众贯彻落实党和政府的各项方针政策。从一定意义上说,这些群众组织的活动是党和政府政策制定和执行活动的某种延伸。由于传统的全能政治的影响,中国社会组织的发育是不太成熟的。但随着市场经济体制的建立和完善以及多元化利益格局的出现,各种利益团体也将进一步形成发展,成为一种重要的社会力量,并将对公共决策产生日益重要的影响。每个国家的公共决策活动都是在一定的权力结构中运行的。政府、政党是主要的公共政策主体,它们及其它一些政治组织在公共决策权力结构中处于不同的位置,发挥着不同的作用。第四章 公共政策过程中的决策一、确定公共决策问题1、什么是公共决策问题公共决策问题在现实的社会生活中是客观存在的,但是这些问题要成为公共决策者处理的对象,要经过一个认识上的逻辑发展过程。(1)社会问题。所谓社会问题是指社会的实际状态与社会期望之间的差距。人与环境之间和人与人之间关系的失调,在一定条件下就会引发社会问题。公共决策的目标,就是要克服或消除这些偏差。(2)公共问题。任何社会都存在着很多引起人们关注的社会问题。其中,不少事情并不影响很多人,不会对他人产生直接效果,这类问题称为私人问题。而那些有广泛影响,包括受到交互过程的间接影响,以及所有这些影响都达到了必须认真对待的程度问题,人们才称为公共问题。社会问题转化为公共问题,其标志是出现公意性诉求。(3)公共决策问题。并不是所有的公共问题都能成为公共决策问题。一般来说,被政府列入政策议程并采取行动,通过公共行为希望实现或解决的公共问题才成为公共决策问题。2、界定问题界定问题就是对问题进行具体的描述。第一,界定问题的性质;第二,界定问题的时空范围;第三,界定问题的层次。对问题做出界定后就须查清产生问题的原因。只有在界定问题之后进一步探究产生问题的原因,才有可能设法解决问题。3、各种影响因素在确定公共决策问题时的作用(1)政治组织的作用决策问题的确定是一个复杂的政治过程。在这个过程中,单凭个人的力量将社会问题列入决策议程是很困难的。只有经过代表群众利益的政党、政府等政治组织的汇聚和综合,群众的意愿和要求才能形成系统的、理智的、有代表性的要求和建议,才有可能成为公共决策问题。这些问题,也只有经过政党、政府等政治组织的具体运作,才能进入决策议程。(2)国家民主制度的作用民主保障公民享有当家作主的权利,包括自由发表意见和参与国家政权管理的权利,其根本目的是保障公民的利益能够得到充分的表达和满足。所以,国家民主制度的实行对于决策问题的确定具有重要的意义和作用。从形式上讲,国家的民主制度主要体现在代表制度及选举制度上。(3)大众传播媒介的作用缩短了公众议程的时间;缩短了正式议程的时间;扩大了决策问题提出的数量。4、对公共决策问题进行分析(1)认定问题。(2)说明偏差。(3)确定原因。(4)问题表述。二、确定公共决策目标1、什么是决策目标所谓决策目标,是指一定环境和条件下决策者在解决问题的过程中所期望达到的结果。选择好决策目标是公共决策的主要内容。2、确定决策目标的标准(1)目标具体明确;(2)目标有效协调;(3)目标具有可操作性;(4)目标与手段的统一。三、拟定决策备选方案1、拟定公共决策方案的原则(1)多方案原则;(2)排斥性原则;(3)多要素原则;(4)可操作性原则。2、方案设计者的主观条件(1)对问题和目标的一般了解和理解程度;(2)信息和经验;(3)知识水平;(4)思维敏捷;(5)考虑问题的周全性。四、决策方案的具体内容1、方案执行的必要说明;2、解决决策问题的基本措施;3、明确决策方案对应的阶段;4、决策方案性质的界定;5、方案所需的各种条件的要求。五、决策方案评估的标准(1)效益标准;(2)方案协调性标准;(3)方案的适应性标准;(4)决策方案力度标准。六、选择决策方案应遵循的原则1、悲观原则,或称小中取大原则,由伍尔德提出。2、乐观原则,或称大中取大原则,由赫威兹提出。3、最小遗憾原则,或称大中取小原则,由萨凡奇提出。七、决策方案选择的方法决策方案选择的方法,大体上可分为两大类:一类是依靠民主评议、专家主观打分的方法,来确定最优方案;一类是运用量化手段,进行方案的比较优选。常见的优选的方法主要有:1、直接比较法;2、综合比较法;3、多重标准决策的方法。八、决策方案选择中共识的形成决策者只有对最终选择的方案形成一致的认识,决策方案才能最终确定。决策过程中决策者形成共识的途径通常有三种:交换、说服和强制。九、决策方案的合法化在对公共决策方案做出抉择之后,必须将该方案合法化成为真正具有权威性的政策。也就是说,它需要按照一定法律程序予以审定,取得合法化的地位,才能使决策方案在全社会具有约束力。从字面上看,合法化意为“使具有合法性,给予法律力量,使具有权威性、核准或批准”。当代中国公共决策合法化的形式众多,正式和规范的合法化形式,往往要经过中国共产党、人大和政府的法定会议等批准和颁布。十、决策方案的调整1、提出调整方案决策中调整方案是决策主体对原方案的修改原则、内容、方法和步骤所做出的决定。调整方案的好坏,直接关系到决策调整的成功与否。因此,在提出调整方案的时候,为保证调整方案的质量,应把握的原则有:(1)反馈原则;(2)动态原则;(3)整体原则。十一、选择调整方案决策调整方案也是从若干个可供选择的方案中进行比较分析,从而选择出一个最佳方案。选择方案的过程,实际上是做出决策的过程。这个过程也称追踪决策,它既包括对实施中反映原有决策方案失误所做的调整、修正和跟踪决策,还包括方案在实施过程中,因影响决策的各种主客观条件发生重大变化,为保证方案目标最优的一致性,所进行的各种调整、改良、优化等补充决断和对策措施。追踪决策与一般决策相比,具有以下特征:1、回溯分析;2、非零起点;3、双重优化;4、心理效应。由此可见,追踪决策比一般决策更难以决断。因此,在选择决策调整方案时,要慎之又慎。选择调整方案要把握:符合实际;及时果断;可行性原则。第五章 公共政策过程中的执行一、政策执行的理论1、行动理论:认为政策执行是指对某一项公共政策所要采取的广泛行动。2、组织理论:认为政策执行都需要组织,没有组织就没有执行。在人们所建立的各种组织中,执行组织是最严密的。3、因果理论:大致包括两类内容,即(1)把政策决定看成是一种假设,一张“指导人们从当前情况导出设计目标的地图”。政策执行是按地图所指引的方向到达目的地;(2)把政策中的潜在因果假设分为两个因素:贯彻影响力和技术能力。4、管理理论:认为主要负责政策执行的行政机构,不仅受其合法委任权的影响,而且还要受到与之相关的利益集团的影响,政策系统中立法机关干预的影响,以及特定的政治环境中其它各种因素的影响。5、交易理论:认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程。这中间,政策执行者与政策对象之间通过不同方式的交易,在各种力量的互动过程中,达成某种妥协、退让或默契。6、系统理论:认为政策执行过程的分析,可以理解为外界环境对政策系统进行物质、能量、信息的输入,系统产生了政策输出,由政策结果和反馈提供了政策的评价与再输入过程。7、演化理论:认为在提出政策问题、制定政策目标、拟定政策方案过程中,都存在着许多不确定性和模糊性,多重目标实际上会产生矛盾与冲突。因而在实际执行中,会对原有目标不断地重新设计。政策制定是反复的形成、执行、再形成的演化过程。二、政策执行研究的基本模型1、浴盆模型事物的不断发展变化,与政策相对稳定性之间的矛盾,决定了每一项政策都有其失效过程。要保证政策执行的可靠性,就要控制它的失效性。依据可靠性理论分析,在政策方案的执行过程中,“失效”表现于三个阶段:(1)早期失效;(2)偶然失效;(3)耗损失效。这种政策失效率的变化,类似于浴盆状。人们把这种曲线也称为“浴盆模型”。实践证明,“浴盆模型”具有一定的指导意义。它提醒人们,在政策早期失效时,不要为早期失效率一时较大的现象所迷惑,而应着重于失效的质的分析。切忌轻易地修改政策,造成政策不稳定。早期失效过程是难以避免的,除非分析结果确系政策本身错误,否则轻率改变政策必然引起振荡。在偶然失效时,要不断采取追踪检查,提出新措施,修正原方案,尽可能地使这一时期延长。而在耗损失效时,失效率反映政策老化的程度,要抓紧机会,做好政策创新,必须及时制定出新政策,取而代之。2、史密斯的政策执行过程模型在众多研究政策执行过程的模型中,美国学者TB史密斯所提出的模型具有较大影响。史密斯认为,理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素,为政策执行过程中所牵涉到的重大因素。理想化的政策是政策制定者试图追求的相互作用形式;目标群体是受政策最直接影响的,必须对政策采取适当反应的符合政策要求的群体或个体;执行机构是政府机构中负责政策执行的组织;环境因素是那些影响政策执行和受政策执行影响的要素。史密斯模型与已往的政策执行研究的不同之处,在于它不仅强调了执行中理想化的政策,而且也强调了执行中的其它三个因素。人们习惯于把更多的精力放在理想化政策的制定上,似乎政策执行是简单地照章办事,不太注意目标群体,更少考虑到执行机构与环境因素的影响。而实践证明,执行机构、目标群体和环境因素这三个方面对政策执行有着非常重要的影响。三、公共政策执行的组织、对象与环境的再分析1、政策执行组织及其成员(1)政策实施研究的重点政策执行与政策方案的制定,其中一个重要的不同点是政策制定基本是由许多决策主体共同作用的结果,但在政策执行阶段却基本只有一个组织担负政策执行任务,这就是官僚组织。“官僚”在此是中性的,是指执行公共政策的政府官员,“官僚机构”是指执行公共政策的政府组织。对政策实施的研究重点放在政策执行组织及其成员身上,是对公共政策内容执行分析的关键。西方学者认为,政策实施会涉及到多个组织和多层政府,但大致分为三类:初始的政策制定者(中心);执行层官员(外围);政策所指向的团体与个人(目标群体)。他们认为,对政策执行分析,应该解决三个主要问题:执行机构的政策输出和实施过程的最终影响,在多大程度上与政策设计的目标相一致?是否存在其它政治上的显著影响?政策目标与基本战略在执行过程中在多大程度上被修改?影响政策目标实现程度与基本战略修改,以及导致其它政治上冲突的主要因素是什么?(2)对“你有政策 我有对策”的分析我国是社会主义国家,党和政府的政策是党的性质和国家制度的具体体现,对我国各级政府的领导干部和工作人员来说,首先必须坚定不移地执行中央的各项方针政策。政策不仅有其原则性的一面,而且还具有灵活性的一面。执行政策,必须有原则上的严肃性,但在实施政策的具体工作中,又必须有高度的灵活性。中央政策是从全国宏观范围内的总体情况出发制定的,是带有方向性、全局性的原则规定。对各级地方政府来说,需要依据中央政策,创造性地制定出适合本地区的各项具体政策。所以各级地方政府及其有关部门,他们既是中央政策的执行者,又是本地区具体政策的制定者。然而在执行中央政策的过程中,少数地方从局部利益出发,偏离中央的统一部署,使不少政策变了调,走了样,失了效,进入了误区。政策成了某些地方政府手中的资源,被肆意践踏;饥不择食的政策大拍卖;“优惠政策”大赛;非法对策的合理化;只求产值,不讲政策,把二者对立起来。(3)我国政策执行的归类分析国内学者针对我国政府机构,对政策执行所表现出的问题,进行归类分析。从政策执行者对执行政策的态度分析,政策执行问题主要有:抵触型;僵化型;滞后型;折扣型;结构型。政策执行者如何对待上级政策,实际中有三种态度:一是求神似,去形似,抓住政策的精神实质,结合实际,创造性地执行;二是不求神似,只求形似,机械地照搬照抄照转,执行中“上下一般粗”;三是既不求神似,也不求形似,而是自以为是,各行其是。(4)政策执行者和政策对象的互动政策对象是直接的大范围内的政策利益得失者。公共政策对他们的作用,以及他们对公共政策的反作用同时存在。政策实施能否获得预期效果,要看政策执行者和政策对象互动作用关系而定。政策一出台,人们的思想认识不会一致。为此,必须先宣传政策,为政策实施作舆论准备,促使更多的政策对象对政策的认同。对政策执行机构来说,要宣传政策的意义、目标;宣传实施政策的步骤、方法;宣传政策实施后的效果等等。当更大范围的政策对象,通过政策宣传,一般了解到政策内容,尤其与自己利益有关的内容时,他们会对政策表现出不同的态度。不同的政策对象对政策的认同程度不会完全一样,但大致分为接受政策者和不接受政策者两类,前者又可分为完全接受和部分接受政策两种。对于具有明确的导向功能,实现利益分配和社会调节手段的公共政策,不同的对象会依据自己所拥有的资源多少,反作用于政策。对于接受政策者,若资源雄厚,就会和政策执行者合作,促使政策目标实现;若资源不足,他们会支持或顺从政府政策;对于不接受政策者,若资源强大,他们会采取反政策措施,抵制政府政策。若资源弱小,他们也会以不合作态度,对政策采取消极抵制的态度。(5)接受政策的三个层次人们把对政策接受的反应,分为三个不同层次:服从、认同与内化。服从是接受政策的最低层次反应。因政府政策具有法律规范性,凡拒不接受政策的人,都会受到不同程度的惩罚。认同是接受政策反应的中间层次。在通常情况下,政策对象对政府颁布的政策,总是认可的,这是由于对社会公共权威的遵从习惯造成的。内化是接受政策反应的最高层次,它表现为对政策内容及其意义准确而深刻理解,并积极地自觉行动。要取得理想的政策效果,必须要以群众的较高的政策心理承受能力为背景,但并非越高越好。政策实施的最好社会心理环境应该是群众有较高而且稳定的心理承受能力。(6)接受政策的基本原因作为社会中的每一个成员,通过多年来的各种教育,已逐步形成一种政治行为模式,即对权威的尊重,包括对政府所作的各种决定的服从;自我利益的保护与发展,经常是部分政策对象是服从政策的重要原因;人们遵守一项政策,主要是因为他们对政策合法性的认同;不少人是因为害怕惩罚才服从政策;对任何一个政策对象来说,都有个对政策从不一般了解到一般了解,从一般了解不多到一般了解较多的过程。随着时间的推移,人们会对政策的认识逐步加深,执行的自觉性也会不断提高。(7)政策环境及其研究意义原则上说,狭义的政策环境是指政策制定系统外的一切与之相关的因素,它们是决定或影响政策制定与实施的自然条件和社会条件的总和。研究政策环境的意义,首先在于这是党和政府所制定的内外政策的客观依据。只有从中国的国情,即从社会的性质、政治、经济、科学技术、文化、教育、人口、资源等方面的基本情况,以及自然条件和国际环境的实际出发,才能实事求是地规定各项政策的内容。政策系统和政策环境之间的关系,服从于任何一个系统与其所在环境的关系的普遍模式。这个模式表明,环境对政策系统的作用,不仅既表现在输入方面,又表现在输出方面,而且更重要的是,这种相互作用是一个动态过程。不研究政策环境,就不可能从发展变化中重点掌握政策系统的内部规律。(8)政策环境因素社会因素;政治因素;经济因素;科学技术因素;文化因素;教育因素;人口因素;自然资源因素;生态因素;心理因素。(9)政策环境因素的基本特征多样性;动态性;交叉性;突发性。三、利益矛盾的继续与深化在西方国家,政策问题从提出,到形成及被采纳,一直是处于多种矛盾的碰撞与冲突中。尽管在政策形成阶段,各种力量都会利用各自拥有的资源去争取理想结果,但最终仍是以某种平衡形成政策决定。各利益团体都会寻求对决定的支持以达成协议。因此所形成的政策可能是个妥协的结果,各方只不过是同意通过一个模棱两可的政策决定,而把大量更有效的工作从政策制定推到了执行阶段。那些在政策形成失利的一方,并不会善罢罢休,他们会继续活动,或者拖延、阻止政策的实施;或者是借助于其它可利用的力量去修正政策;或者是寄希望于政治与经济的变化,导致重新制定政策。为了尽量减少矛盾冲突以及比较顺利地解决矛盾,从国内外所总结出的政策执行的经验分析,有几个问题需要注意:1、联合行动的复杂性(1)政策执行中的多环节与多元利益主体几乎在任何一项政策的执行中,都包含了多种可能的环节,以及众多的且各自拥有一定权力的参与者,他们之间的合作与组织往往是十分困难的。特别是在某些行政机构其行政效率不高、官僚主义严重的情况下,这就为政策执行带来了极大困难。解决联合行动复杂性的有效途径是协调。协调是指在政策实施中,采取适中方法调节各项活动,解决或消除各种矛盾与冲突,引导各行政机构内部与各行政机构之间,或者与政策对象之间的互相配合协作,和谐一致地实现政策目标而采取的一种行为。从实践看,协调结果往往是以一方或代表性的一方的意见为主导,其它各方居于服从地位;或者彼此妥协、退让、各得其所,实现各方都能接受的权力和利益的再分配;或者彼此沟通意见,达到思想上的融合,综合形成新方案;或者各方坚持己见,最后由上级用行政命令硬性裁定。(2)政策协调政策执行中的协调,最基本的是要解决利益冲突。从利益关系上看,改革与发展就是要改变原有利益格局,调整利益关系。2、政策执行过程中的资源(1)政策执行也是动态过程政策制定是一个动态过程,政策内容进入实质阶段也是一个动态过程。这中间要随时注意收集信息,并及时反馈。为获得足够信息资源,要确保信息渠道畅通无阻。如果实施中发现政策目标与方案需要大调整,这就要进行追踪决策。(2)政策资源的冲突政策制定中要消耗资源。政策实施中,把政策内容转化为实际行动更要消耗资源。在政策执行中,资源的消耗是较大的,甚至出现一项好政策,谁都认为应该实施,但谁都不愿意为此献出资源,而把那些极宝贵的资源浪费在无休止的磨擦中的现象。政策执行中所需要的资源主要包括人、财、物、信息和权威等资源。第六章 公共政策评价一、公共政策评价的内涵及作用1、一个完整的公共政策过程,除了科学合理的政策和有效的执行外,还需要对政策实施以后的效果进行判断,以确定政策的价值,并及时反馈。这种活动就是公共政策评价。它由四个方面的基本内容所组成:(1)规范,即确定公共政策评价得以进行的标准;(2)信息,即收集有关评价对象的各种信息;(3)分析,即评价者运用所收集到的各种信息和定性、定量分析方法,对政策的价值做出判断,得出结论。分析是公共政策评价最基本的活动;(4)建议,即对未来的公共政策实践提出建议,以决定现有的公共政策是否继续实行、修改或是终结,是否要采取新的公共政策。关于公共政策评价的含义,基本上有三种观点:公共政策评价主要是对公共政策方案的评价;对公共政策全过程的评价;对公共政策效果的评价。我们认为,公共政策评价的着眼点应是政策效果,即“政策评价就是对政策的效果进行的研究”。由此,可以把公共政策评价定义为:依据一定的标准和程序,对公共政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为,目的在于取得有关这些方面的信息,作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。2、公共政策评价在公共政策运行中发挥着不容忽视的重要作用:(1)公共政策评价可以检验公共政策实施的效果、效率和效益;(2)公共政策评价有利于政策的科学化和民主化水平;(3)公共政策评价监督着政策资源的有效配置;(4)公共政策评价能够在公共部门内部形成浓厚的竞争意识,提高公共部门的服务质量和工作效率;(5)公共政策评价结论决定公共政策的生命周期。二、公共政策评价的产生与发展人类有史以来就一直在进行着评价的活动,有记录的政策评价活动产生于文字出现以后。我国现在保留下来的历史文献中, 也包含着极其丰富的关于评价的思想和实践活动。现代意义上的公共政策评价兴起于20世纪60-70年代的美国。概括起来,它的产生与发展可以归结于四个方面的因素:1、学科与研究群体的推动;2、政府外部动力;3、政府内部动力;4、技术手段的完备。近二十年来,公共政策评价的新特点主要有:1、公共政策评价走向职业化和学科化;2、公共政策评价的范围日益拓宽;3、公共政策评价的研究角度和研究方法突破了早期模式,评价标准由对经济和效率的关注逐渐转向了对效益和“顾客满意”的关注。三、公共政策评价的类型1、正式评价和非正式评价非正式评价指对评价者、评价形式、评价内容没有严格规定,对评价的最后结论也不作严格要求,人们根据自己重点掌握的情况对公共政策做出评价。平时大量进行的评价都属于此类。正式评价指事先制定完整的评价方案,并严格按规定的程序和内容执行,并由确定的评价者进行的评价。它在公共政策评价中占据主导地位,其结论是政府部门考察公共政策的主要依据。2、内部评价和外部评价内部评价是由政策机构内部的评价者所完成的评价。它可分为由操作人员自己实施的评价和由专职评价人员实施的评价。外部评价是由政策机构外的评价者所完成的评价。它可以是由政策机构委托营利性或非营利性的研究机构、学术团体,专业性的咨询公司,乃至大专院校的专家学者进行的,也可以是由投资或立法机构组织的,或由报纸、电视、民间团体等其它各种外部评价者自己组织的。此外,由公共政策目标群体进行的评价也属于外部评价。3、事前评价、执行评价和事后评价事前评价是在公共政策实施之前进行的一种带有预测性质的评价。事前评价的内容大致包含三个方面:(1)对公共政策实施对象发展趋势的预测;(2)对公共政策可行性的评价;(3)对公共政策效果进行预评价。执行评价就是对执行过程中的公共政策实施情况的评价。某种意义上说,公共政策执行评价和公共政策执行是同步的。事后评价是公共政策执行完成后对公共政策效果的评价,也叫效果评价,这是对一项政策的最终评价。它在公共政策执行完成以后发生,是最主要的一种评价方式。其实,在实践中,事前评价与事后评价常常被结合起来使用,这就产生了另一种评价类型整合的公共政策评价。它将实践者对事前信息的产生和转变的关心,与对事后信息的产生和转变的关心结合起来。四、公共政策效果评价公共政策评价作为公共政策过程的一个不可或缺的环节,与一般的评价活动有着重要的区别:首先,公共政策是政府有选择的管理行为。公共政策的主体由于其特殊的职能和地位,使得它比一般政策具有更大的作用范围和更深远的目的,因而要从公众的、宏观的、系统的高度来进行评价。其次,由于公共政策对利益的分配,是一个动态过程,那么公共政策的实践也必然是一个动态的过程,会因为时间的推移因势而动。因此,对公共政策的评价也应放到一个比较长的时代和社会背景下进行。再次,公共政策是对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程,对其进行评价时要考虑到社会公共利益是否得到了科学有效地分配和落实。公共政策及其评价是一个系统的过程,从公共政策一开始就有评价活动的进行,但是只在公共政策实施后的评价才能得出公共政策的整体结论。因此,公共政策评价最重要的是对公共政策效果的评价。公共政策评价中公共政策效果的概念必须包含的内容有:公共政策预定目标的完成程度;公共政策的非预期影响;与政府行为相关的条件环境的变化;投入公共政策的直接成本和间接成本;公共政策所取得的收益与投入成本之间的比率。公共政策效果的类型有:1、直接效果:公共政策实施对主体所要解决的公共政策问题及相关人员所产生的作用。2、附带效果:由于公共政策的独特地位和作用方式,它不可避免地要直接或间接影响到全社会的成员。公共政策实施过程可能对并非作用对象的环境、团体、个人产生效能,这种效能超乎公共政策制定者原来的目标和期望,成为一项公共政策的副产品,这类作用被称为外在的或附带的作用。3、潜在效果:由于公共政策的实行有其延续性,一个现行公共政策不仅对目前环境发生作用,在长时间看来,它还将对未来不确定的新情况发生潜在的影响。有时一项公共政策的实施可能在表面上成效甚微,但是它的投入会沉淀到另一项公共政策的运行过程中,在另一种情境下发生作用。4、象征性效果:有些公共政策的内容是象征性的,它可能具有的有形效果是微不足道的,其初始的用意也不过是让有的人群得到印象,以为他们要求的问题已经解决或正在解决之中,从而减轻对政府的压力或者为了激发起某种精神。公共政策所产生的直接效果、附带效果、潜在效果和象征性效果中,既有积极的一面也有消极的一面。对正反两方面效果的全面评价,有利于优化以后的公共政策制定和执行,避免或最大可能地减少公共政策的消极后果。五、公共政策评价的标准对公共政策的全面评价不仅会对公共政策做出准确、恰如其分的评判,为调整公共政策提供依据,而且可以依此去统一人们的认识。公共政策评价指的是根据特定的标准,对公共政策进行衡量、检查、评价和估计,以利于判断其优劣的活动。但评价标准的设定十分困难。具体原因主要有:第一,公共政策目标的影响;第二,法规制度的限制;第三,因为公共政策效果有预期和非预期、正面与负面功能之分,因此在设定标准的同时要兼顾不同方面的要求是困难的;第四,评价标准本身应力求数量化、具体化、客观化,但公共政策效果和影响的后果有些往往是认知、态度、心理等主观层面的问题,而对这些问题的评价是非常不易量化和客观评价的。公共政策的评价从本质上看是一种价值判断,要坚持价值与事实有机结合,坚持客观、公正、全面的评价标准。综合国内外学者的看法,公共政策评价标准大致有:1、投入工作量。在公共政策执行过程中所投入的各项资源的质与量以及分配状况。2、绩效。依据具体明确的目标,分析公共政策对客观事物与公共政策环境所造成的实际影响。绩效既包括公共政策推动的结果,又含有民众心目中认定的满意程度。3、效率。是投入工作量与绩效之间的一种比例关系,通常表现为政策投入与政策效果的比率。4、充分性。满足人们需要、价值或机会的有效程度,反映了绩效的高低。5、公平性。公共政策所投入的工作量,以及产生的绩效在社会不同群体间公平分配的程度。公共政策的类型不一样,所反映的公平性的角度与观点也不一样。6、适当性。公共政策目标和所表现出的价值偏好,以及所依据的假设是否合适。具体地说,公共政策追求的目标是否是社会期望的,公共政策的成本与利益分配是否公平、公正。7、执行力。探求影响公共政策成败的原因,进而导致因果模型的构建。8、社会发展总指标。对社会状态与发展的数量进行描述与分析,既反映过去的动向,又可作为社会现状的说明,其特征是以描述性指针为主。六、公共政策评价所面临的障碍1、公共政策目标的不确定性;2、公共政策效果的多样性和影响的广泛性;3、政策行动与环境之间因果关系的不确定性;4、有关人员的抵制;5、公共政策信息系统不完备,获取数据困难;6、公共政策评价的经费不易取得。七、我国公共政策评价目前存在的问题1、以研究取代服务;2、以好恶取代科学;3、以评价为沽名钓誉的手段;4、以形式取代实质;5、人为制造信息障碍;6、人才、经费的缺乏。八、推进中国公共政策评价的途径1、提高对评价工作意义的认识;2、公共政策评价制度化;3、建立独立的评价组织;4、明确公共政策目标、精选评价对象;5、建立公共政策评价信息系统。第七章 公共决策的思维方法一、公共决策思维方法的特点公共决策是一种特殊的决策类型,公共决策中的思维方法同样具有其特殊性。这种特殊性就在于它具有“决策” 和“公共性”的双重特征。公共决策的基本属性要求决策者在决策过程中必须具有“公事公办”的思维方式,努力塑造公共决策的职业意识和职业道德观念。二、一般思维类型1、直觉思维通常认为,直觉往往是不自觉地发生的,它对对象意义的把握也常常是朦胧的。直觉思维具有的特征有:(1)反应的快速性;(2)认识的直接性;(3)完成的随机性。直觉思维的基本形式表现为直觉想象和直觉判断,后者有经验直觉和理性直觉两种类型。在直觉思维中,思维主要依赖于知识和经验在大脑中的长期积累,而使头脑形成一种一旦接受外部信息就很快做出直觉判断的能力。在决策的过程中,相信直觉是一种十分重要的思维方法,因为许多突发性事件的决策是没有详尽的资料和充足的时间可供详细分析和仔细推敲,决策者必须迅速做出决策回应而不可以优柔寡断。但这种直观的判断也并不等于“拍脑瓜”的武断选择,而是基于丰富的决策经验和行业知识的“急中生智”。2、形象思维形象思维是借助于形象来反映客体的思维方法。它大致有三个方式:(1)通过观察进行描述;(2)联想;(3)直觉猜测。一般而言,形象思维具有具体可感性、形象概括性、表达情感性和推演性等特征。当决策者在决策中进退维谷、举棋不定时,决策者可以通过形象化的逼真模拟,而成为该项决策的第一个概念中的受益者或受害者。这样的形象化思维方式可以让决策者从一种更为直观的角度,来审查决策是否具有漏洞和偏误,从而改进决策方式。3、灵感思维灵感思维是在某些认识媒介的诱导、启迪下,突然豁然开朗的思维过程。灵感思维也是一种特殊的心理状态。它的特征包括:(1)突发性;(2)偶然性;(3)独创性。灵感的诱发,大致有以下五道程序:一是境域。二是启迪。三是跃迁。四是顿悟。五是验证。灵感思维是一种符合科学规范的思维方式,它是在平时思维的积淀上,通过偶然的动因激发的一种特殊思维方式,在公共决策中,灵感是可以诱发的;而灵感的诱发需要条件,决策者可以通过创造条件来给予激发灵感更大的概率。4、立体思维在四维时空中,在综合处于动态过程中的决策对象的各个层次、各个方面、各种因素、各种规定的基础上,再现决策对象在一定时空的内在或外在结构、位置、网络,以及这种结构、位置、网络运动变化的立体形态或全息轨迹的开放思维形式,就叫做立体思维,或叫整体思维、空间思维。立体思维的特征可以分为内在特征和外在特征两类。立体思维是一种高层次的系统思维和具有本质特征的形象思维。它可以帮助决策者在思维中构建一种完整的决策景象,不但形成平面的决策设计,而且加入时间维度,在三维乃至四维的概念体系中构建公共政策。现代国家管理、政府管理日益具有立体性特征,政策就更需要强调立体思维的重要性。三、公共决策思维类型1、完全理性思维完全理性思维中存在一个基本的假定,即人类的行动是或者应当是合乎理性的,或者能够从实用主义的观点把人类的行动解释为合乎理性的。拥有完全理性思维特征的公共决策者追求完美主义类型的决策。他们认为,决策者可以搜集完备所有的决策因素,并且决策系统有足够的能力处理分析这些信息,因此可以选择一个最佳的决策方案。完全理性思维中的决策普遍具有收敛性,即可以通过求极值的方法来获得一项公共政策的最大值或最小值,而且这种最大值和最小值可以在现实社会中得到验证与实践。完全理性思维的优点是,在这种思维类型的推动下,决策者具有很大的压力和动力。完全理性思维的缺点是,任何寻找公共事务极值的努力都是相当艰辛而成本高昂的。2、经济合理性思维公共决策中经济合理性思维的最大特点就是,基于上述完全理性思维的缺点和不足,而加入了对于经济成本的考虑。同时它还具有强烈地倾向于使用定量决策方法,使用系统分析方法的特点。经济合理性思维是对完全理性思维方式的一种改进或具体化,并且是现实公共决策中经常使用的思维方式。这一思维方式将决策者的注意力集中到经济可行性这个核心问题上,用经济的数量规则来限定无限的理性追求,将对于完全理性政策的美好愿望限制在预算约束之内。经济合理性的最大优点是,可以保证决策的可行性大大提高,而且可以控制决策成本和执行成本,而且经济合理性思维指导下的公共决策一般来说具有更高的政策认同感和政策说服力,但极端的经济合理性思维方式必然导致公共性的缺失和决策的偏误。3、渐进思维渐进思维指导下的公共决策者通常认为,政策制定和贯彻是而且应当是通过缓慢地进展和小心的改变实现的;目标应当用可行的手段去衡量和加以调整;他们认为所谓最优化纯粹是乌托邦,能够较为满意就已经不错了;他们怀疑人类是否有能力来剧烈地改造未来,主张走一步看一步。渐进思维是对完全理性思维的又一种修正。人们普遍认为,在渐进思维指导下进行公共决策,是当今绝大多数公共组织最常用的思维方式,因为它较为符合客观限定性条件。渐进思维指导下的公共决策一般来说具有较高的可行性和经济合理性,并且对社会的冲击(或破坏性)较小、政策惯性小,决策设计中容易实现政策中止机制的构建。尽管渐进思维有种种优点,但决策者进行公共决策时要注意,(1)渐进思维不等于优柔寡断。(2)渐进思维同样具有条件性。(3)渐进思维并不等于单纯地怀疑人类自身的决策能力和认识能力。4、顺序决策思维顺序决策思维主要用于当知识和意见的一致性尚不充分的时候。在第一阶段,决策者往往同时较多地选择一些处理方法或决策,在取得新的认识和更为一致的意见后再过渡到下一阶段;然后选择比较可行的决策。这种思维有利于在十分不确定的情况和无所适从的条件下进行公共决策。这种决策思维方法可以帮助决策者跳出由于缺乏决策信息或环境不确定而带来的决策困境。其最大的特点就是利用顺序思维的特征,将初级决策的结果作为较高级决策的原因,以此类推,逐步得出最终的决策结果。顺序决策思维是渐进思维的一种类型,但它们提出的角度不同:渐进思维是就整个决策过程的变革幅度而言的,与渐进思维相对的是革命性思维或剧烈变革思维;顺序决策思维是就决策过程的步骤安排或决策流程而言的。5、剧烈变革思维剧烈变革思维主要运用于重新设计,或者是终止和替换现有系统的决策类型。剧烈变革思维强调决策的迅速和彻底性,要求在较早的时间内和较大规模下改变系统的运行情况。当系统的问题很多而且积重难返,关系盘根错节时,就可以运用这种思维方式进行决策,制定剧烈变革性的决策方案,迅速解决问题。剧烈变革可以在短时间内解决许多系统积攒许久的问题,但却同时会留下许多后遗症;系统剧烈变革后还要耗费相当大的成本来解决系统重构问题。另外,剧烈变革思维的运用和培养,需要决策勇气的发挥和执行力度的加强。6、无为思维所谓无为思维指的是政府采取不行动的决策方式,即政府在决策中采取一种搁置或静观其变的做法。公共政策中一个十分著名的定义就是政府的作为与不作为,老子就专门论述了作为与不作为之间的关系,而且认为无为就是一种有为。无为思想是公共决策中一种必不可少的思维方式,原因就在于许多公共事务并不一定必须政府出面解决才行,更多的时候要“止,而后能行”。许多社会可以自身完成而且可能比公共组织完成得更好的事务,公共决策就不应当积极介入;许多需要待以时日才可见分晓,需要长期观察才可以作定论的事情就不应当匆忙地下结论、作决策在这些情况之下,公共决策者必须注重无为思维的运用。但无为思维是一把双刃剑:它一方面可以通过界定公共决策的范围和边界,更好地促使决策的科学化;同时也是公共决策者为低效决策和决策匮乏开脱罪名的最好借口。这里所说的“无为”,其实恰恰是政府的一种“有为”,是必须经过和有为一样的斟酌和考虑之后的一种决策方式。四、公共决策思维方法举要1、头脑风暴法策案例本身并不一定要完全的信息搜集,只要搜集到关键信息,就不会影响案例的价值;(2)公共政策案例分析研究机构与公共部门相互开展合作可以互利。头脑风暴法是一种专家会议法,可用来产生有助于查明问题和使之概念化的思想、目标和策略。它是1948年由创造性思维专家奥斯本首先提出的一种加强创造性思维的手段。它可以用来产生大量关于解决问题的潜在办法的建议。它通过召集一定数量的专家(通常在1015人之间)一道开会研究,共同对某一问题做出集体判断。头脑风暴法的类型有:(1)直接的头脑风暴法;(2)质疑的头脑风暴法;(3)有控制的产生设想的方法;(4)鼓励观察的方法;(5)对策创造方法。2、德尔菲法德尔菲方法是一种直觉预测技术。它是1948年由兰德公司的研究人员首先发明的,以古希腊神话中的神谕之地、可预卜未来的阿波罗神庙原址“德尔菲”命名。这种技术最初是为军事策略问题的预测而设计的,后来逐步为政府部门和工商业所采用,并扩展到教育、科技、运输、开发研究、太空探测、住宅、预算和生活品质等领域。传统的德尔菲方法强调的基本原则有:(1)匿名原则;(2)循环往复原则;(3)控制反馈原则;(4)团体回答统计原则;(5)专家共识原则。20世纪60年代之后,一些政策分析者在传统德尔菲技术的基础上加入价值分析等因素,发展出决策德尔菲法,它突破传统德尔菲法的局限,以便分析更复杂的政策问题。3、巴拉姆驴子思维法“巴拉姆的驴子”,这只虚构的驴子刚好被置于距两堆完全相等的干草垛同样远近的中心点。这头驴子终于饿死了,因为它始终无法决定何去何从,两垛干草的绝对平衡使这头驴子进退两难。从决策思维的角度来说,这头健全的驴子在草垛前饿死的现象是个重要的问题。这种状况的难处就在于需要让决策者放弃一个有吸引力的选择。“巴拉姆的驴子法”直接抓住了这个问题的本质。决策者逐项地对每一个选择方案极尽挑剔之能事,使它失去原有的吸引力。如果他成功了,那么放弃它们就不再成为痛苦的事,于是最好的决定就产生出来了。4、理想方案思维法按照这种方法,公共决策者首先将所有可供选择的方案都列出来,然后把它们搁置在一旁。反过来,针对这一问题制定一个理想解决的原则。决策者应该着眼于这个理想解决的总原则,而不应当纠缠细节,要注意其特有的性质。然后再把列出的可能性拿到桌面上来审查,看看它们之中哪一条最接近这个“理想的方案”。换句话说,决策者不再是根据它们本身的优劣,而是根据它们与这个“理想”接近的程度来审查这些可能的方案。5、简单矩阵思维法在使用简单矩阵法时,决策者要做的是挑拣出那些无论哪一种选择都需要满足的几个至关重要的性能。没有这些性能,这个决策将会失去意义,它实际上是一种将完全不适用的选择方案筛选出来的方法。第八章 公共政策与系统分析一、系统的概念系统指由两个以上要素组成的,具有一定结构和功能,与外部环境发生联系的有机整体。系统的基本属性可以归纳为:1、整体性;2、相关性;3、目的性;4、动态性;5、层次性;6、环境适应性。二、系统方法及其特点所谓系统方法,就是按照事物本身的系统性把对象放在系统的形式中加以考察的一种方法,即从系统的观点出发,始终着重从整体与部分(要素)之间,从整体与外部环境的相互联系、相互作用和相互制约的关系中,综合而精确地考察对象以达到最优地处理问题的一种方法。系统方法用于公共政策分析所应遵循的原则主要有:1、整体性;2、综合性;3、最优化;4、可行性。综上所述,系统方法是一种立足整体、统筹全局,使整体与部分统一起来的科学方法。它将分析与综合有机地结合起来,并努力运用最新的科学技术,特别是运用数学工具,定量、精确地描述对象的运动状态与规律,为解决复杂的政策系统问题,提供研究的新途径。三、系统分析与公共政策1、人类社会的一切事物都存在着相互依赖关系,组成了多层次的复杂系统。公共政策不仅本身可以看成一个系统,而且它不可能孤立存在,总是与其他政策相联系,处于一个政策体系之中。同时公共政策系统是动态的。在公共政策过程中,通过系统分析应明确问题和目标,并提出解决问题和实现目标的各种可行方案,再由政策主体通过政策分析选用一个满意的或最佳的方案。对于一个国家来说,可以在以下五个层次的公共政策中应用系统分析:(1)宏观的国家整体系统分析;(2)部门系统分析;(3)地区系统分析;(4)企业的系统分析;(5)一项工程的系统分析。2、系统分析的特点和作用(1)系统分析首先把所研究的事物、现象和过程看作是一个整体系统,确定给定系统的边界范围,把它从周围的系统中划分出来;同时,鉴定该系统的组成部分,必要时逐级划分,确定各子系统。(2)系统分析重视给定系统的外部联系和内部联系。(3)系统分析积极大胆地将现代应用数学引入公共政策分析领域。(4)系统分析绝不忽视非计量因素,反而往往把它作为“难点”而认真对待。(5)系统分析在给定系统的设想与现实、计划与实施之间建立一种“中介”环节,使人们通过系统周密的调查研究,在认识上逐步接近给定系统的实际,并采取适当的控制措施,使它按照人们规定的目标和利益运行。四、系统分析在公共政策研究中的具体运用1、系统分析的基本要求系统分析应用于公共政策,即是对公共政策问题,从社会、政治、经济和技术的观点予以综合考察,全面权衡利弊得失,从而为公共决策选择最优方案提供科学的依据。当公共政策问题为单目标时,其分析工作比较容易进行。但是公共政策问题往往是多目标(或指标)的。对于复杂的公共政策问题,一方面要把它分解为若干个子系统,分别建立模型,然后应用系统分析方法求得各个指标的最优解;另一方面还要把这些工作综合起来,对一个完整的公共政策问题做出正确的分析,对于不同的可行方案做出谁优谁劣的比较,而且要用定量的结果来说明。为了搞好系统评价,要解决的问题和遵守基本原则是:将各项指标数量化;将所有指标归一化;保证分析的客观性;保证方案的可比性;分析指标的系统性和政策性。系统分析的复杂性主要是分析指标体系的建立。系统分析指标体系是由若干个单项分析指标组成的整体,它应反映出所要解决问题的各项目标要求。指标体系要实际、完整、合理、科学,并基本上能为有关人员和部门所接受。系统分析的基本要素有:目的、备选方案、模型、费用、效果和评价标准。系统分析从明确实现目的开始,通过模型预测各种备选方案的效果和费用,然后依据评价标准进行评价,最后确定各方案的优劣顺序。系统分析指标体系通常包括的大类指标有:(1)政策性指标。(2)技术性指标。(3)经济性指标。(4)社会性指标。(5)资源性指标。(6)时间性指标。2、系统分析流程(1)系统研究;(2)系统设计;(3)系统属性量化;(4)系统评价。3、系统分析的步骤(1)明确要研究的对象;(2)选择可行方案;(3)选择计算准则;(4)应用模型技术;(5)生成输入数据;(6)模型运行和操作;(7)结果分析。简言之,系统分析的主要作业包括系统模型化、最优化分析和综合评价。系统模型化即建立分析模型,进行方案选择;最优化分析即依据模型求解,得出最优解;综合评价即利用模型和各种资料,用技术经济的观点对比各种可行方案,考虑成本与效益间的关系,权衡各方案的利弊得失,从整体性出发,综合分析问题,选择可行的优化方案。五、决策支持系统1、决策支持系统是指辅助决策工作的一种计算机系统,由美国麻省理工学院的米切尔S斯科特和彼德GW基恩于20世纪70年代首次提出。它一经提出便迅速成为公共决策及系统工程的研究热点,并在实践中得到广泛的重视和应用。决策支持系统是以管理科学、运筹学、控制论和行为科学为基础,以计算机技术、模拟技术和信息技术为手段,面对半结构化的决策问题,支持决策活动的具有智能作用的人机计算机系统。2、决策支持系统的特点(1)对准政策主体经常面临结构化程度不高、说明不够充分的问题。(2)把模型或分析技术与传统的数据存取技术及检索技术结合起来。(3)提供易于为非计算机专业人员使用的交互会话方式。(4)强调对环境及用户决策方法改变的灵活性及适应性。(5)支持但不是代替高层政策主体制定政策。六、系统分析应注意的问题1、在系统分析活动进行的过程中,应注意的问题(1)从系统的环境、目标及其结构的角度来观察系统的状态。(2)要重视系统的信息。(3)要重视人在系统中的作用。(4)要一般了解系统的变化状况,即现在系统转变为未来系统的相互对应关系。(5)一般了解系统的研究层次关系。(6)对一个系统进行系统分析,其结果既应满足该系统的所有目标,还应使该系统具有适应环境变化和对资源有效利用的功能。2、仅仅用简单合理的系统分析模型和工具不能解决问题的情况(1)带有极强政治色彩的问题;(2)具有深刻社会含义的问题;(3)在决策中,起主要作用的因素是超理性因素的问题;(4)做出不同选择时,必须在观念(偏好)和实际价值(效用、价格)之间加以权衡的问题;(5)解决问题时所希望的战略不是考虑系统各部分之间的平衡,而是要对现存系统进行剧烈的改变;(6)当不能经过现存组织,而必须通过新的机构去贯彻执行其政策时。第九章 知识经济时代的公共政策一、知识经济的涵义关于“知识经济”的涵义,最有代表性的是1996年OECD在以知识为基础的经济报告中的解释:知识经济是建立在知识和信息的生产、分配和使用之上的经济。知识经济是与农业经济、工业经济相对应的一种经济形态,是以知识资源为基础的一种新型经济形态,是以信息的生产和利用为核心,以人力资本为动力,以高新技术产业为支柱,以强大的系统化和高新化、高效化的科研体系为后盾,以追求知识价值的不断更新为目标的经济。需要强调的是,在知识经济时代,经济的发展主要取决于智力资源的占有和配置。二、知识经济时代的特征1、社会主体知识化;2、社会组织扁平化;3、政策信息公开化;4、民主参与大众化。三、知识经济与公共政策的关系1、知识经济的发展要求各国政府实现政策创新知识经济的兴起与发展要求各国政府实现公共政策创新,通过公共政策理念、公共政策体制、公共政策过程和公共政策内容的变革与调整,促进知识经济的快速、持续、健康发展。知识经济的兴起在很大程度上决定了各国公共政策的核心内容。(1)知识经济是以不断创新的知识为基础的经济形态,知识成为再生产过程中最重要的生产要素。这决定了各国政府的公共政策都必须把加速知识开发、知识传播和科技发展作为经济发展的首要任务。(2)知识经济是可持续发展的经济。可持续发展的基本要求是人的全面发展。这要求各国政府必须改革、完善本国的教育政策,把加速发展教育事业、大幅度提高劳动者素质作为重要的政策内容。(3)知识经济是一种可持续型的经济。这要求各国政府的公共政策必须积极推动本国经济增长方式的转变,从依赖稀缺自然资源的工业经济的增长模式转变到主要依赖知识资本的知识经济增长模式,坚持走可持续发展的道路。知识经济的发展不仅影响了公共政策的制定,而且影响了公共政策的执行。2、政府的公共政策影响知识经济的发展知识经济的发展也有赖于政府公共政策的扶植和推动。各国政策创新的实践说明,政府的公共政策对知识经济的发展有重要影响。因此,政府决策不但要顺应市场经济的客观规律,而且要适应知识经济这个新的经济形态,按照知识经济的要求进行科学的政府决策。四、知识经济时代公共政策的新特点1、知识化与信息化;2、民主化;3、科学化;4、高效化。五、知识经济与发展型政策理念知识经济的发展使公共政策的理念从理性型向发展型转变。公共政策理念是公共政策主体在公共政策过程中所持有的思想观念和价值判断。作为观念形态的公共政策理念,是由社会经济关系决定的。知识经济的崛起,导致生产力和生产关系的重大变革,必然引起公共政策主体政策理念的变革。知识经济时代强调人与人、人与组织和自然的共同发展,竞争与和谐的统一。因此知识经济时代的公共政策主体必须树立发展型的政策理念。具体内容包括:1、人本观念;2、公平优位观念;3、科学化观念;4、民主化观念;5、法制化观念;6、创新超前观念。六、知识经济与公共政策体制创新所谓公共政策体制,不仅指公共政策权力在政策主体之间进行分配所形成的权力格局,而且指政策主体在政策过程中的活动程序。知识经济时代的到来,不仅影响到了公共政策主体的政策理念,而且在很大程度上改变了传统的公共政策体制。这主要表现为:1、知识经济时代要求建立网络化的公共政策体制知识经济时代扁平的学习型组织的建立和网络信息技术的发展,必将使传统的集权決策模式向网络化政策模式转变。(1)知识经济时代网络技术的应用为公共政策敞开了通道;(2)网络技术有利于公众广泛参与公共政策,真正地参政议政;(3)网络技术不仅能提高公共政策的透明度,而且能对政策的执行形成有效的监督。2、知识经济时代要求建立参与型公共政策体制在知识经济时代,社会公众的知识素养普遍得到提高,知识阶层成为社会的主体,社会公众自身的公民意识、参政意识空前高涨,知识经济时代成为政治参与大众化的时代。这为建立参与型公共政策体制准备了主观条件。参与型公共政策机制的实质是公共决策权力从少数政策主体向普通社会公民的回归。3、知识经济时代要求建立多者博弈的公共政策体制 在知识经济时代,公共政策权力分权化和公共政策主体多元化的倾向将更加明显。就公共政策主体而言,安德森认为有官方的和非官方的两类政策制定者:官方的政策制定者是指那些具有合法权威去制定公共政策的立法者、行政官员、常任文官和司法人员;非官方的政策决定者包括利益团体、政党和公民个人等。多者博弈的公共政策机制要求政策主体在政策过程中充分发扬民主,最大限度地让各级领导者和管理者、各方面的专家学者、甚至是普通社会公众真正参与决策,使他们能够通过各种有效的信息渠道,充分表达对各种未定方案的意见。在知识经济时代,要提高公共政策能力,其关键是形成专家辅助决策、公民参与决策、社会团体监督决策、主要公共管理部门和领导者有效决策的多元政策机制。多元博弈的公共政策机制,其实质是公共决策权力的分散化和多元化。七、知识经济对公共政策过程的影响1、知识经济对政策问题确认的影响;2、知识经济影响到政策方案的拟定;3、知识经济对政策方案的效果评价也产生影响。八、公共政策对发展知识经济的影响知识经济的发展离不开政府公共政策的扶持和推动。作为一个发展中国家,我们绝对不能忽视政府关于社会经济发展方向和战略的公共政策对知识经济发展所产生的巨大影响。我们必须通过公共政策调整与创新,为知识经济的发展创造良好的制度环境,从而实现我国的“赶超战略”。1、教育政策创新;2、产业结构调整;3、财政政策变革;4、优化税收政策;5、加大金融政策倾斜力度;6、加强政府宏观调控;7、营造良好舆论环境。第十章 公共政策案例及其分析一、公共政策案例的特点和类型1、公共政策案例的含义公共政策案例就是公共管理领域内某个管理问题或政策问题的描述和记录。2、公共政策案例的特点(1)公共性;(2)管理性。3、公共政策案例的类型(1)完全公共政策案例。即记录了某个公共问题政策全过程的案例。(2)实时公共政策案例。即描述记录正在进行着的公共政策的案例。(3)未来公共政策案例。即公共政策过程即将开始,案例是对目前正在进行政策的可行性与可操作性的论证与情报工作的记录。二、公共政策案例分析的涵义及意义1、公共政策案例分析的涵义公共政策案例分析,是案例分析方法的一种。它是指运用定性或定量的方法,对公共政策案例进行辨析,发现和解决公共政策问题,以促进对公共政策认识和研究的深化,改进公共政策实践的一种研究方法。与其它案例分析方法相比,公共政策案例分析的内容以公共政策实践为重点,其目的是促进公共政策理论与实践的提高和进步,具有较强的公共性。2、公共政策学中引入案例分析的意义(1)凸显以案论理的理论价值,有利于推动公共政策理论的发展与深化;(2)有利于促进公共政策实践的科学化、民主化和法制化;(3)有助于促进公共政策学特别是MPA教育质量的提高。三、公共政策案例学在中国的发展1、公共政策案例研究现状(1)典型案例缺乏,案例分析理论研究不足;(2)相关资料搜集与实际案例分析存在一定困难。2、公共政策案例分析的独特优势(1)公共政四、公共政策案例分析的要素1、弄清公共政策案例分析的目的(1)公共政策案例分析的目的在于,进一步改善和提高政策本身的水平和质量,解决公共问题,有效地增进或公平分配公共利益;改善公共政策质量、提高公共政策服务效率。这是公共政策案例分析的核心价值与目标。(2)公共政策案例分析经常要分析公共决策的结果公共政策。这也可以认为是政策评估的过程。2、选准公共政策案例分析的角度公共政策研究本身已构成一个系统,需要研究或深入的地方确实很多,而且一个案例通常能够反映的公共政策问题也很多,选择好角度往往成为案例分析是否成功的关键。公共管理是一个连续公共決策的过程,进行公共政策案例分析时要把这个独特的方面体现出来,这也是案例本身的价值所在。选择一个很小的角度进行公共政策案例分析,可以有效地将问题引向深入,这样能有效地集中精力说明一些问题,避免在案例分析时泛泛而言、重点不突出。例如, 就本章燃油税:消极等待还是积极实施?这个案例而言,我们可以从政府征税政策的前因这个角度来分析其出台的必要性;也可以从公共服务提供这个方面来论述。此外,我们还可以从政府征收燃油税的后果与影响来预测与分析公共政策的效果与影响等等。在选择案例时,可以从总体上综合性地对某个案例进行考察,但更多时候,为了有效地说明特定的政策或政策问题,则必须选择分析的切入点。3、确定公共政策案例分析的立足点即公共政策的案例分析者在心理上,把自己放在了公共政策实践的哪一个环节。通常,公共政策案例分析的出发点是从公共政策者的角度来进行分析,特别是MPA教育培训中的公共政策案例分析,其目的是训练学员决策思维、提高决策能力,因而通常都会从公共政策主体的角度来分析。(1)公共政策主体角度。通常是指从以政府为代表的公共部门等政策主体的立场出发来分析案例。从公共政策主体角度来看公共政策,通常强调政策目标、政策方法以及政策优化等内容,注重政策方案的合法性和可行性。(2)公共政策客体角度。公共决策的结果往往是以政策或法律等形式出现,都与社会公众公共利益的增进与公平分配问题有关。(3)中立研究者。出于对学术价值的尊重与秉持,对科学、正义与公平的追求,公共政策的研究者,在很大程度上充当了一个中立者的角色。五、公共政策案例分析的框架1、确定案例所处的政策环节,明确案例分析的目标 公共政策案例分析,是对已经做出的公共政策、正在进行中的公共政策以及未来的公共政策进行问题分析、政策咨询与结果预
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