（工商管理专业论文）我国电网投资主体多元化的必要性及其实现方式的探讨.pdf

内容摘要 我国电力工业改革中最突出的成就就是发电领域消除了对投资 主体的限制。各种投资主体包括民营资本、外资等各种非国有资本 纷纷投资兴建电厂，解决了过去我国长期电厂建设资金不足的问题。 在发电领域引入市场竞争机制，促进了发电企业的迅猛发展，基本 形成了投资主体多元化、多家办电的格局，缓解了我国电力供应紧 张的局面。但与之相对的输配电网却由于其本身的特殊性，非国有 资本很难进入。电网建设的投资一直是由国家主导，电网产权结构 单一，缺乏竞争机制，电网建设筹资渠道狭窄，导致电网投入严重 不足，电网企业经营缺乏活力，建立现代企业的步伐缓慢。目前我 国仍然存在供电紧张的问题，除了因电量本身不足之外，另一个重 要原因就是电网建设投入偏低，电网企业经营效率不高，造成有电 送不出的现象经常发生。 本文认为，我国电网同样有必要放开对投资主体的限制，在不 影响电网统一规划、统一调度的前提下，引入民营企业、社会公众 等非国有资本进入电网投资。让民营企业、社会公众等非国有资本 除了对电网进行债权方式投资之外，还能通过各种其他方式对电网 进行股权投资，以此筹集更大量的资本金，并借此推进电网企业实 现真正的公司化改革，完善公司治理结构，建立现代企业制度。 本文研究的主要思路是：在分析我国电网现状的基础上，阐述 电网投资主体多元化的必要性和意义，然后分析借鉴国外的经验， 并结合我国的具体情况，提出几种可选择的我国电网投资主体多元 化的实现途径与方式，最后对相关的配套改革措施提出一些意见和 建议。 全文共分四章： 第一章，主要对我国电力改革的情况和现阶段我国电网的投资 主体状况进行分析，并指出电网投资主体单一的主要原因； 第二章，从拓宽资金筹集渠道、完善公司治理、推进市场化改 革三个方面论证我国电网投资主体多元化的必要性与意义； 第三章，对英国、澳大利亚、新西兰、俄罗斯、意大利等国家 电网投资主体多元化的情况进行了介绍和分析，证明电网投资主体 多元化是可行的，并总结其基本思路、可借鉴的经验和应注意的相 关问题； 第四章，在前面三章的分析基础上，进步提出适合我国电网投 资主体多元化的几种实现方式：股改上市、信托、发展电网产业投资 基金、允许民营资本直接投资。这里主要介绍的是股权投资方式。最 后就股权多元化的电网公司的经营和决策权问题、电价体制改革两个 核心配套改革问题进行了分析，并提出建议。 由于我国电力体制改革的历史不长，电网投资主体多元化在我 国还是一个比较新的问题，因此，本文的研究，具有一定的前瞻性， 也具有很强的现实意义，但由于目前国内有关专家、学者专门对此 系统、深入研究的文章还不多，可供参考的资料有限，本文无论从 理论深度还是广度方面均存在不少欠缺，寄希望于在今后的工作中 不断完善。 关键词：电网投资主体多元化 a b s t r a c t t h em o s to u t s t a n d i n ga c h i e v e m e n ti nt h e r e f o r m i n go fc h i n e s e e l e c t r i cp o w e ri n d u s t r yi st oh a v ee l i m i n a t e dt h el i m i t a t i o nt oi n v e s t i n e n t i t i e s i nt h e p r o d u c t i o n o f p o w e r , w h i c ha l l o w s v a r i n g n o n s t a t e o w n e dc a p i t a ls u c ha sp r i v a t ea n df o r e i g ni n v e s t o r st ob ef r e e t oi n v e s ti np o w e rp l a n t s ，a n dr e s u l t s i ns u f f i c i e n tc o n s t r u c t i o nf u n d s 。o m p e t i t i o na n da r a p i dd e v e l o p m e n tw i t ha d e q u a t ee l e c t r i cd o w e r s u p p i y h o w e v e r n o n s t a t e o w n e dc a p i t a li se x c l u d e di np o w e rg r i d 。o n s t r u c t i o na n d o p e r a t i o nd u et oi t st r a i ta n di n v e s k m e n ti n 盯i d c o n s t m c t i o ni sf u l l yf r o mt h es t a t e ，w h i c hl e a d st oa s o l op r o p e r t yr i g h t s t r u c t u r e ，l e s s c o m p e t i t i o n ，n a r r o wc h a n n e lo ff i m d s c o l l e c t i o n i n s u f f i c i e n ti n p u t ，l e s sv i g o r o u sa n ds l o wp a c eo fm o d e r ne n t e r p r i s e f o u n d a t i o n a tp r e s e n t ，c h i n ai ss h o r to fp o w e r , a n da p a r t f r o mi n s u f f i c i e n t p r o d u c t i o n ，a n o t h e rr e a s o ni st h a tt h ec o n s t r u c t i o nf u n d si ng r i di sn o t e n o u g h ，c a u s i n g i n e f f i c i e n t o p e r a t i o na n du n d e l i v e r a b l e p r o d u c e d e l e c t r i cp o w e r t h et h e s i sh o l d st h a ti ti sn e c e s s a r yf o rc h i n at ou n l a s ht h et i eo n 1 n v e s t i n ge n t i t i e s ，w h i c hs h a l la l l o wp r i v a t ea n ds o c i a lc a p i t a lt oi n p u t u n d 。t h ep r e m i s eo fu n i f o r mp l a n n i n ga n dd e a l i n go f g r i d ，a 1 1 db o t l l c r e d i t o r sa n ds h a r e h o l d e r sa r ew e l c o m et oi n v e s t i no r d e rt oc o l l e c t m o r ef u n d sa n d h e l pp r o p e lt h ep a c eo fr e a lc o r p o r a t er e f 0 r ma n d m o d e r n i z a t i o n t h em a i nt h o u g h to ft h et h e s i si s ：o nt h eb a s i s o fa n a l y s i si n t o c h i n e s ep o w e rg r i d s t a t u s ，t h ea u t h o rc l a i m st h en e c e s s i t yo fv a r y i n 2 m v e 8 t l n ge n t i t i e s ，a n dp r o p o s e ss e v e r a l o p t i o n a lm o d e so fv a r y i n 1 n v e s t i n ge n t i t i e sb ya n a l y z i n go v e r s e a ss u c c e s s f u le x p e r i e n c ea sw e l la s c o n s i d e r i n gc h i n e s ep r a c t i c e ，a n df i n a l l 5 7p u t sf o r w a r ds o m er e f o r m i n g m e t h o d sa n ds u g g e s t i o n s t h et h e s i sc o m p o s e so ff o u rp a r t s ： t h e18 c h a p t e ra n a l y z e st h ec u r r e n ts t a t u so ft h er e f o r m i n go f c h i n e s ee l e c t r i ci n d u s t r ya n dp o w e rg r i di n v e s t i n ge n t i t i e sa n dp o i n t so u t t h em a i nc a u s eo fs i m p l e xi n v e s t i n ge n t i t y ； t h e2 “8c h a p t e rd e m o n s t r a t e st h en e c e s s i t yo fv a r y i n gi n v e s t i n g e n t i t i e sf r o mt h ea n g l eo fw i d e n i n gf u n d sc o l l e c t i n gc h a n n e l ，p e r f e c t i n g c o r p o r a t eg o v e m a n c e a n dp r o p e l l i n gm a r k e tr e f o r m s ； t h e3 一c h a p t e ri n t r o d u c e sa n dc o n s t r u e st h e s t a t u so fv a r i e d n a t i o n a lp o w e rg r i di n v e s t i n ge n t i t i e si nb r i t a i n ，a u s t r a l i a ，n e wz e a l a n d ， r u s s i a ，i t a l y , e t c ，p r o o f i n gt h ef e a s i b i l i t yo fv a r y i n gi n v e s t i n ge n t i t i e s a n ds u m m a r i z i n gt h eb a s i ct h o u g h ta n dr e f e r e n c e de x p e r i e n c e ； t h e4 mc h a p t e rp u t sf o r w a r dr e a l i s t i cm o d e sf o rv a r y i n gi n v e s t i n g e n t i t i e so nt h eb a s i so ft h ef o r m e r3c h a p t e r s ，s u c ha si s s u i n gs t o c k ， e n t r u s t i n gc a p i t a ! ，e s t a b l i s h i n gi n d u s t r i a ld e v e l o p m e n tf u n d ，a l l o w i n g p r i v a t ec a p i t a ld i r e c ti n v e s t m e n t ，e t c ，w h i c ha r em a i n l y s t o c ki n v e s t m e n t i nt h ee n dt h ea u t h o rd i s c u s s e st h et w oc o r ep r o b l e m so fd e c i s i o n - m a k i n g a n do p e r a t i n gr i g h t si n s i d es h a r e h o l d e r so fg r i dc o m p a n i e sa n de l e c t r i c p o w e rp r i c er e f o r ma f t e ra c h i e v i n go f v a r i e di n v e s t i n ge n t i t i e s ，a n dg i v e s s o m ea d v i c e t h e s t u d y i nt h e e s s a y i s c e r t a i n l y l i m i t e dt h o u g h i ti s f o r w a r d 1 0 0 k i n ga n ds i g n i f i c a n t ，d u et os h o r th i s t o r yo fr e f o r m i n ga n d i t s n e 、v n e s s t h e r ea r ef e wr e f e r e n c e da r t i c l e sa n dm a t e r i a l s c r i t i c i s ma n d g u i d a n c ef r o me x p e r t sa n d r e a d e r sa r ec o r d i a l l yw e l c o m e k e yw o r d s ：p o w e rg r i d i n v e s t i n ge n t i t i e s v a r i e t y 2 西南财经大学工商管理硕士( m b a ) 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行调 查和研究工作所取得的成果。学位论文中除正文对于直接引用的文字、数据或 事实资料已经加以注释外，本学位论文不包含他人已经发表或撰写过的研究成 果，也不包含他人为获得西南财经大学或其他教育机构等的学位证书而使用过 的材料。对本学位论文做出重要贡献的单位、团体、企业和个人，均已在文中 以明确方式表明。因本学位论文引起的知识产权纠纷概由本人负责，并承担由 此引起的法律后果。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此申明 学位论文作者签名： 逡隶菊 2 0 0 5 年1 1 月1 8 日 刖吾 电力工业可以细分为电力生产业( 也被称为发电侧) 和电力供应 业( 也被称为电网侧) 。现在我国电网侧包含输电、配电、售电业务。 本文所称电网指输电网络、配电网络及与其运行有关的频率、电压调 节系统、继电保护与安全自动装置、计量装置及系统、调度自动化系 统与通信系统等。 改革开放以来，我国电力工业发展迅速，电力建设取得了巨大成 就。发电装机容量和年发电量均已跃居世界第二位，缺电状况得到明 显改善，电力工业有力地支持了国民经济的快速发展。 目前，发电侧已基本形成了投资主体多元化、多家办电的格局， 电力工业也初步实现了政企分开。但随着改革的深入和电力市场供求 状况的变化，还有许多深层次的问题需要解决，特别是电网领域的改 革。 虽然我国电力工业发展很快，但近几年全国各地出现了不同程 度的“电荒”现象，2 0 0 5 年全国有2 6 个省、区、市采取过拉闸限 电措施。拉闸限电除了由于电量不足的原因，还有一个重要原因就 是电网建设投入偏低。我国电网结构远比发达国家薄弱，电源资产 与电网资产比例不相匹配，造成有电送不出的“窝电”现象不断发 生，在本来发电量就不足的情况下，更是雪上加霜。要保证国民经 济的持续发展，电网建设必须跟上。加快电网建设，必然需求大量 资金。 我们知道，企业筹资方式包括两种：债权融资和股权融资。由 于我国电网的特殊性，属国家垄断投资经营，电网企业产权结构单 一，投资主体实际上就是政府一家，资本金来源有限，加之改革后 电价尚未完全到位使电网公司盈利能力弱等原因，电网企业自我积 累能力很差，用于电网建设的资本金严重不足。目前，我国用于电 网建设的资金主要通过银行贷款、信托贷款、发行企业债券等债权 融资方式筹集，单一的债权融资方式筹资能力很有限，解决不了巨 大的电网建设资金缺口，同时还导致电网企业背上沉重的资金利息 包袱，不利于改善我国电网企业原本就不理想的财务状况。因此， 除了继续采用传统的债权融资外，需要我们积极探索，勇于实践， 推动电网企业以股权融资的方式引入更多更广的投资主体，既增加 了企业资本金，提高了筹资能力，又减轻了企业负担，改善企业的 财务状况，走向良性发展的道路。 除了资金问题外，目前我国电网企业的经营管理同样存在比较 严重问题。我国电力行业实行厂网分开后，电网企业虽然实行了公 司化改革，但由于单一国有主体的缘故，依存在我国传统国有企业 的很多弊端，政企难分，缺乏市场化竞争机制，经营管理效率低下， 公司治理结构不完善，缺乏建立现代企业制度的基础，这必然影响 电网企业自身的经营活力和整个电网的有效运行。因此，如何在保 证电网统一规划、统一调度、保证安全的前提下使电网企业的经营 保持活力，良性发展，是一个值得关注的重要论题。通过引入多种 投资主体，对电网企业进行股份制改造，逐步建立现代企业制度， 是解决这个问题的有效途径。 本文研究的主题就是我国电网投资主体多元化的必要性和实现 途径，基本观点就是：我国电网应该放开限制，采取多种股权融资 方式，推动投资主体多元化，这一方面可以筹集电网建设亟需的大 量资本金，另一方面可以改变电网企业产权结构单一的状况，推动 电网公司完善治理结构，实现可持续发展。本文的研究具有较强的 现实意义，研究的出发点，也是希望能对我国电网建设和经营提供 一些有益的意见和建议。 论文的准备，用了近半年的时间，查阅了大量国内、国外电网 发展状况的有关资料、数据和研究文章，咨询了有关省、市的电力 行政管理部门、供电部门和业内专业人员，并结合自己的工作体会， 在此基础上通过分析、归纳，确定论文的基本观点、基本写作思路。 本文写作的基本思路是：在分析我国电网改革现状的基础上， 从筹资、公司治理、市场化改革三个方面阐述实现电网投资主体多 元化的必要性，然后在参考借鉴国外推动电网投资主体多元化成功 经验的基础上，结合我国现阶段我国电网的具体情况，对如何实现 我国电网投资主体多元化的途径与方式进行研究，提出具体的方式， 最后对相关的政策和配套改革措施提出一些意见和建议。 需要说明的是，广泛意义上的投资主体，其投资行为能够形成 债权和股权两种权利，本文所指，主要针对股权性质的投资，本文 研究的电网投资主体多元化的实现方式，也主要研究股权投资方式， 债权投资方式在我国电网领域主要包括各种途径的贷款、发行企业 债券，已经普遍采用，这里不再进行阐述。 电力体制改革虽然在我国进行了很多年，但由于其本身的特殊 性和我国的实际状况，一直是改革的一个难点，电网建设和经营涉 及的相关问题比较多，也很复杂。目前国内对此系统、深入研究的 文章不多，可供参考的资料有限。本文无论从理论深度还是广度方 面均存在不少欠缺，寄希望于在今后的工作中不断完善。 第一章我国电网改革与发展状况分析 1 1 我国电力改革与发展状况 l 、我国电力建设概况1 电力工业既是为国民经济发展提供能源的基础产业，又是和社会 发展、人民生活密切相关的事业。改革开放以来，我国电力工业取得 了举世瞩目的成就，为经济社会发展和人民生活水平提高作出了突出 的贡献。 电源方面：1 9 8 7 年，我国电力装机容量迈上l 亿千瓦台阶后，1 9 9 5 年和2 0 0 0 年分别跨过2 亿千瓦和3 亿千瓦。到2 0 0 4 年底，全国装机容量 达n 4 4 亿千瓦。发电装机和发电量从1 9 9 6 年起一直居全世界第二位。 电网方面：2 0 0 4 年底，全国已经形成5 0 0 千伏暑n 3 3 0 千伏主网架， 7 5 0 千伏输变电工程已经投产，正在研究推进特高压电网示范工程的 建设。我国已经开始进入西电东送、南北互供、全国联网的新阶段。 2 0 0 3 年，我国电力消耗能源占一次能源的比重达到4 3 8 ，比1 9 8 0 年提高了2 3 个百分点；电力能源在终端能源消耗的比重达到1 3 3 6 ， l 匕1 9 8 0 年提高了6 个百分点。 我国的电力工业能取得如此大的成就，相当不易，但我们同时还 应看到，我国的发用电水平、电力技术水平与国际先进水平相比还有 较大差距。2 0 0 4 年我国人均装机容量3 3 9 瓦，人均发电量1 6 8 2 千瓦时。 2 0 0 3 年人均净用电量1 2 0 5 千瓦时，生活用电1 7 3 千瓦时，大致相当于 2 0 0 0 年世界平均水平的5 8 、经济合作与发展组织国家的1 7 、世界 主要工业国家2 0 世纪5 0 7 0 年代水平。电力占终端能源消费的比重虽 然提高很快，但2 0 0 3 年的水平l 匕2 0 0 0 年世界平均的1 8 还要低5 个百 分点。当前，一方面煤炭、水等资源供给能力不足，已成为我国电力 发展的资源制约因素；另一方面，我国当前电力结构不尽合理，技术 管理水平有待进步提高，发展尚未走出高投入、高成本、低效益的 信息来源：中电联理事睦赵希正中国电力工业发展与环境保护对策措施 4 传统增长方式，这些因素进一步加剧了我国电力资源短缺的局面。 我国正处于工业化中期，对能源的依赖要比发达国家大得多，能 源消费进入了新的结构升级阶段，电力需求呈不断增长趋势。预计到 2 0 1 0 年我国全社会用电量将达n 3 万亿千瓦时以上，发电装机总量将 达n 7 亿千瓦以上。2 0 2 0 全社会用电量将达到4 6 万亿千瓦时以上，需 要的发电装机容量应该在1 1 亿千瓦左右。 从上面的分析看出，我国电力工业发展任重道远，面临的压力很 大，需要继续不断探索适合我国国情的电力改革发展道路，才能满足 我国国民经济快速发展的需要。 2 、我国电力改革历程 我国的电力发展历程比较复杂，经历了多次重大的电力改革。 从1 9 7 8 年党的十一届三中全会以后，中国的电力工业体制进入 了改革探索时期。 1 9 8 5 年以前，电力行业是一种集中垂直一体化的结构，发、输、 配、变电为一体，政企合一的管理阶段，主要由国家来投资办电， 电力价格由国家制定，电力高度垄断。 1 9 8 5 年5 月，国务院批转国家经委等部门关于鼓励集资办电 和实行多种电价的暂行规定的通知，国务院提出了“政企分开， 省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”和“因地因网制宜” 的办电方针。吸收地方政府、个人或者外资进入电力行业，在投资 体制的多元化上迈出了关键的第一步。 1 9 9 4 年1 月，国务院批准山东华能发电、华能国际电力、山东 国际电源和北京大唐4 家电力企业作为首批到海外上市的预选企业。 8 月起，4 家公司陆续在纽约和香港上市。 1 9 9 7 年1 月1 6 日，国家电力公司正式成立。1 9 9 8 年3 月，电 力工业部撤销，电力行政管理职能移交国家经贸委，企业性质发生 变化。 1 9 9 8 年1 0 月，国务院办公厅转发国家计委“关于改造农村电 网改革农电管理体制实现城乡同网同价请示”的通知，“两改一同价 “正式启动。 2 0 0 2 年2 月1 0 日，国务院颁发5 号文件，出台了电力体制改革 方案。 2 0 0 2 年2 月1 0 曰国务院出台的电力体制改革方案，是对电力体 制的一次重大变革。电力体制改革方案的总体目标是：打破垄断，引 入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进 电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、 开放有序、健康发展的电力市场体系。 “十五”期间电力体制改革的主要任务是：实施厂网分开，重组 发电和电网企业；实行竞价上网，建立电力市场运行规则和政府监管 体系，初步建立竞争、开放的区域电力市场，实行新的电价机制；制 定发电排放的环境折价标准，形成激励清洁电源发展的新机制；开展 发电企业向大用户直接供电的试点工作，改变电网企业独家购买电力 的格局；继续推进农村电力管理体制的改革。 3 、实行“厂网分开”是我国电力改革的重要突破 2 0 0 2 年开始在电力工业所进行的电力市场化改革，是我国电力 工业史上的一次最深刻的体制变革，取得了较大的突破，尤其是实 行“厂网分开”，给我国电力企业进行公司化改革，建立现代企业制 度奠定了组织基础，有利于打破电力垄断，引入竞争，按市场化机 制配置资源，促进我国电力工业的良性发展。 我国电力工业实行“厂网分开”的改革，就是将原国家电力公 司管理的资产按照发电和电网两类业务划分，并分别进行资产重组。 专门设立国家电力监管委员会，负责电力监管。 通过改革，发电与电网企业的中央资产在产权关系上实现了彻 底分离，除电网企业暂时保留必要的调峰调频电厂外，组建了5 家 发电集团公司，作为国务院授权投资机构，将进一步与其他投资主 体共同建立规范的现代企业制度和公司治理结构。 2 0 0 2 年底，两家电网公司( 国家电网公司，中国南方电网有限 责任公司) ，5 家发电集团公司( 中国华能集团公司、中国大唐集团 公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团 公司) ，4 家辅业集团公司( 中国电力工程顾问集团公司、中国水电 j r ：程顾o j 集团公司、， 国水s t j , 电建设集团公司、中国葛洲坝水利 水电工程集团公司) 同时挂牌。 图1 ：国家电力公司资产重组示意图 厂网分开后，将原国家电力公司拥有的电网资产重组，组建了 南北两大电网公司南方电网公司和国家电网公司。 国家电网公司作为原国家电力公司管理的电网资产出资人代 表，按国有独资形式设置，在国家计划中实行单列，负责全国2 5 个 省市，拥有华北( 含山东) 、东北( 含内蒙古东部) 、西北、华东 ( 含福建) 和华中( 含重庆、四川) 五个区域电网资产，分别组建了 华北、东北、西北、华东、华中五大区域电网有限责任公司，均为 国家电网公司的全资子公司。西藏电力企业由国家电网公司代管。 南方电网有限责任公司按照公司法由广东省地方电网净资产控 股、国家电网在广西、贵州、云南的电网净资产和海南地方电网净 资产参股组建，负责南方5 个省市区域内电网的经营与管理。南方 电网公司在中央直接管理的公司层面上实现了产权主体多元化，建 立了公司董事会和监事会。 一画；重一 _ 疸萤 聋? o “ r ： 、 图2 ：国家电力公司电网资产分割图 图3 ：国家电网公司区域电网公司地理分布图 8 冒国 贵州 云南 r 西 广东 - j 海南 图4 ：南方电网公司地理分布图 4 、电网企业将进行更深入的产权改革 根据国务院电力体制改革方案要求，“厂网分开”后，电网企业 要进行深入的产权改革，主要包括： 1 ) 由国家电网公司控股的5 家区域电网公司将进一步改组为的 有限责任公司或股份公司，以利于促进区域电网公司的产权多元化， 建立规范的公司治理结构，确立其独立的法人主体地位，建立区域 电力市场，在更大的范围内优化资源配置。 2 ) 对电网企业实行主辅分离，进一步打破电力行业的垄断地位。 对施工、设计、修造、燃料供应、电力产品生产或服务等方面开放 市场，并对其进行重组改制，建立现代企业制度，减少电网企业与 其辅业单位之间的关联交易，以促进电网经营成本的公开透明和对 垄断环节的电力监管。 3 ) 在完成以上工作的基础上，拟在“十一五”期间进行输配分 开的体制改革，进一步加大地方和农村电力体制改革力度，在配售 电环节，根据不同情况，进行分类重组，在产权多元化的基础上， 进行公司化改组，并逐步引入竞争机制，以利于形成比较完整和成 熟的电力市场体系。 由此可以看出，国家已将电网的进一步产权改革提上议事日程， 应该注意的是，真正意义上的产权多元化不仅仪指产权主体多元化 更应该是产权主体的性质多元化，资金的来源多元化。 1 2 我国电网产权结构现状 l 、目前我国电网资产大部分为国家所有，其中包括中央国有和 地方国有。 原国家电力公司作为国务院界定的国有资产的出资者和统一管 理国家电网的企业法人，作为中央国有电网资产所有者的代表，经 营管理授权经营范围内的电网资产；其他企业、集体及个人拥有电 网资产的情况，仅在部分地区存在。据2 0 0 0 年底的统计，原国家电 力公司系统电网产权的状况是：在5 0 0 千伏、2 2 0 千伏、1 1 0 千伏三 个电压等级电网的产权比重中，中央国有资产均占7 0 以上，其中 5 0 0 干伏、3 3 0 千伏电网产权占9 7 以上，其余的虽属非国家电力公 司资产，但也属国有资产。2 ， 具体情况如下： 1 ) 国家电力公司拥有绝大部分省网资产和跨区电网资产，包括 全部跨大区电网( 除广东、海南、西藏、江苏北部、内蒙西部等省( 自 治区) 、地区以外的省网) ，几乎全部县以上城市的城网和三分之二 以上的县属农村电网资产。 厂网分开后国家电力公司的电网资产分别划给国家电网公司和 南方电网有限公司。国家电网公司及其所属的五大区域电网有限公 司均为国有独资公司。南方电网有限公司由广东省政府控股，南方 电网有限公司的成立虽然实现了投资主体多元化，股份的7 0 为地方 政府所有，但股东为国家电网公司和省政府的结构，仍然没有摆脱 电网国有的格局。 2 ) 在广东、海南、西藏等省( 自治区) ，省级电网内地方政府拥 有当地的电网资产。 3 ) 中央、地方、集体电网资产并存。 ：参测，电力投资体制如何走向市场主导的多元化，2 0 0 44 期中国电力企业管理，作者：马毅颖 1 。宏超 1 0 在江苏、内蒙古，省级电网内中央与地方分别拥有不同区域的 电网资产。苏北、内蒙古中西部地区，电网资产为地方政府所有。 这两个省( 区) 内其他地方的电网资产均为中央国有。 1 9 9 8 年以来，国家投资改造农网，改革农电管理体制。改革后 的县级供电企业，部分己改组为中央与地方共同投资的有限责任公 司，成立了多元投资的有限责任公司。未改组的地区，农网改造新 建成的资产由国家所有，原有电网资产归地方政府、农民集体或个 人所有。 4 ) 水利、农垦等部门拥有自供自管地区电网的产权。 5 ) 乡( 镇) 集体、自然人、企业拥有极少部分电网资产。 部分经济开发区如江苏苏州、天津、塘沽内配套供电网属开发 区管委会所有，有些油田、农垦内的供电网由企业所有。我国农村 低压电网中乡镇电管站资产存在部分农民集体资产，这些资产有的 已上划给县级供电企业。 6 ) 一些水利资源较为丰富的地区如四川、重庆、湖北等，以及 某些边远地区，由地方政府投资兴建了小水电站，为此也配套建设 了自供自管、自我平衡的小电网，这些电网有些与大电网并网运行， 有些则完全独立，电网资产为地方政府所有。 由此我们可以看出，目前我国电网投资仍然是国有资本占绝对 主导地位，特别是中央国有资产在国家大电网资产中占绝对主导地 位，国家大电网没有形成多元化的投资结构，产权结构单一。这必 然带来两个方面的问题：一方面由于投资主体单一，加之电价政策 改革不到位，电网企业的盈利能力很弱，致使电网企业的资本金严 重不足，无法满足巨大的电网建设需求；另一方面由于电网企业实 际上仍然是传统的国有企业，存在国有企业的很多通病，缺乏活力， 经营管理效率低下，公司治理机构不完善，缺乏建立现代企业制度 的基础。 2 、地方小电网近年来出现投资主体多元化和产权结构多元化的 趋势。 就地方小电网来说，虽然大部分是地方政府持股，但随着国家 农村电刚“两改一同价”政策的贯彻实施，大多数县电网企业按照 公司法向有限责任公司和股份有限公司方面改制。城乡电网建 设出现投资主体多元化和产权结构多元化的趋势，县级配电网的单 一产权结构已逐步被多元化产权结构代替。小电网大多实现了产权 多元化，乡镇、自然人、企业拥有少部分电网资产，有些地方电网 公司已挂牌上市，股权上市流通，广泛吸收社会闲散资金和金融机 构资金。 由此可以看出，电网投资主体多元化已在地方电网中开始发展， 但这些并未形成我国电网的主流。 1 3 我国电网投资主体单一的主要原因 2 0 0 2 年国务院电力体制改革方案指出，“区域电网公司、一 县范围内营业区交叉的多家供电企业要改组为有限责任公司或股份 有限公司。”；“条件成熟的区域电网公司要实行投资主体多元化， 组建区域电网有限责任公司或股份有限公司。”但是，由于实际市 场化改革滞后，加之电网一直又是国家产业政策指导目录中明确禁止 外商投资的领域，并且至i j 2 0 0 4 年7 月电网投资建设项目才改“审批制” 为“核准制”的投融资管理制度，这诸多的因素至使我国电力投资多 元化一直仅限于电源建设，自“厂网分开”以来，电网投资主体仍然 单一，电网企业试图实行投资主体多元化，进而能实现产权多元化步 履艰难。主要原因包括以下几个方面： 1 、电网因其输配电环节的技术特性与经营特性使其呈自然垄断 特性，给多元投资主体进入设置了障碍。 电力行业由于其自然垄断性，一直被认为其财产权必须采取完全 国家所有的方式，才能保证生产经营活动的安全和正常进行，因此， 电力建设一直呈现国家单一投资主体的格局，基本上是由国家独家 投资建设。 我国发电企业原来虽然也属垄断经营企业，但1 9 8 5 年国家出 台集资办电政策后，鼓励在电力行业引入多元化投资，发电侧建设 领域打破了独家办电的模式，出现了中央、地方、企业联合办电， 并引入外商和国内其他投资者参与电力建设。随着电力市场化改革 的逐步深化，电源经营企业已经形成投资主体多元化的格局，外资、 民资大范围投资建设发电企业，至今电力企业的上市公司已有几十 家。 发电企业能够打破垄断，是因为其作为单元经营的特性，吸纳 投资主体较为容易，不与用户发生直接联系。发电经营上无论是单 机或是全厂所有机组发电上网，其竞价、经营、管理都相对简单。 而电网经营企业不同，电力传输的瞬时性需要电网高度统一，倘若 没有集中管理，不管负荷大小、电量多少、损耗高低、价格贵贱， 谁都可以随时上网，那就会形成电网的混乱局面。没有电网的统一 规划、统一调度，就不可能实现电力资源在全国范围内的优化配置， 西电东送、南北互供也无法实现。 2 、电网的社会属性决定了电网投资和经营必然要受到政府控制。 电网具有一种全社会使用的属性，是一种全社会使用的公共设 施，它承担着一部分社会安全的责任，也是国家的战略资源，所以输 配电网由政府管制。由于电网经营的特殊要求，国家输配电价格实行 最高限价，电网经营企业不能获得高额垄断利润，电网公司的经营范 围和利润水平将受到监督。电网投资者对电网资产经营管理的权利将 受到相应的限制。由于电网经营企业的改革相对滞后，国家对自然垄 断环节宏观的放开政策和具体的改革措施制定步伐缓慢，这也增加了 电网经营企业产权多元化的难度，使其它投资主体进入障碍较大。 3 、电价管理体制不合理，电网目前经营效益不理想，也是其他 投资主体进入的障碍。 目前状况是电网资产收益率不足1 ，低于同期银行存款利率。 电价是由政府确定，不是由市场决定。在2 0 0 5 年5 月以前电价 管理体制方面没有单独的输配电价，按照以前的电价管理体制，输 配环节的成本通过下游的销售电价和上游的上网电价差额部分来补 偿。受两端挤压，电网输配电价空间非常有限。据有关资料统计， 在终端电价中，发电占7 1 ，输电配电占2 9 ；而在国外，这一关 系恰好与我国相反，发电一般占4 0 ，输配电占6 0 ，例如意大利 电厂占5 4 ，电网占4 6 ；法国的电价中，发、输、配、售四个环 节分别占4 2 、1 1 、4 4 、3 。我国的输配电价的相对比例明显 低于国外水平。这是造成电网亏损的一个重要原因。这样的一个亏 损行业是没有投资者愿意进入的。 第二章我国电网投资主体多元化的必要性与意义 2 1 有利于解决我国电网建设资金匮乏的困境 1 、电网建设滞后于电源建设，电网建设投入不够，是我国电力 供应紧张的重要原因之一。3 随着国民经济的快速发展，电力供需高速增长，近年来缺电形 势十分严竣，到2 0 0 5 年，全国2 6 个省( 市、自治区) 经历了电力短缺， 成为1 0 年来最为严峻的一年，有些地区持续大范围拉闸限电。2 0 0 5 年上半年，国家电网公司经营区域累计拉电3 6 2 7 万条次，拉限电损 失电量1 1 9 亿千瓦时；南方电网公司经营区域内安排错峰影响电量 1 5 1 8 亿千瓦时，计划内强制错峰电量3 亿千瓦时，非计划拉闸限电 0 1 亿千瓦时。拉闸限电除了因发电量不足之外，另一个重要的原因 就是电网建设滞后于电源建设。电网建设的滞后，更加剧了电力供 应紧张的局面。 我国电源建设地位一直高于电网建设。从“一五”到“八五” 期间，我国电网建设投资远低于电源建设的投资，电网投资仅为电 源投资的1 8 到1 4 。统计资料表明，“八五”期间，输变电投资占 电力基本建设投资的比重分别为：1 9 9 1 年1 6 8 、1 9 9 2 年1 7 3 、 1 9 9 3 年1 6 5 、1 9 9 4 年1 3 3 、1 9 9 5 年1 9 9 。“九五”期间，尤 其是1 9 9 8 年实施城乡电网改造之后，国家提高了电网的投资比例， 但输变电投资占电力基本建设投资的比例仍只有2 4 2 。投资比例 严重偏低，使得电网发展滞后于电源建设。 根据国外发达国家的经验，输配电资产通常大于发电资产，输 配电资产和发电资产比例一般为6 0 ：4 0 ，如法国e d f 公司2 0 0 2 年 输电、配电和发电资产的比例为1 8 ：4 2 ：4 0 。到2 0 0 2 年底，中国输 配电资产和发电资产的比例约为3 5 ：6 5 。我国现有电网输配电资产 远不能适应电力工业协调发展的需要。 参见中国电价及电力发展报告作者：国务院研究中心李剑阁等 】5 当前用电需求大幅度增长，但一些电网的主网架相对薄弱，电 网结构不合理，存在输配电“卡脖子”的现象，限制了电网对供电 资源的调配能力，加剧了电力供应紧张的局面。比如，输电系统建 设不足，使得电厂的送出能力小于其装机容量，导致现有的发电能 力不能充分发挥，装机资源得不到充分利用。又如，电网线路的限 制使一些省内、省间或者区域的联络电网相对薄弱，影响了电力电 量在区域电网内部，或者区域电网之间的交换。东北电网和华北电 网的调剂就受到了区域电网连接能力的限制，因为华北东北目前只 有一条联络线，联系比较薄弱，东北送华北最大只有8 0 万千瓦，要 缓解华北供电形势，可谓杯水车薪。 电网与电源建设是电力系统建设互相关联、不可分割的两个方 面。二者必须维持适当的比例关系，方能保证电力系统的稳定运行。 一个发电机组或者电厂出现问题，还可以通过电网进行调剂，但是， 一旦电网出现问题，将会导致大面积的停电，其后果是灾难性的， 远比少建几个电厂严重。 为了保证电力工业持续协调发展，提供安全、可靠、优质的电 力资源，在未来的若干年中，中国电网与电源的投资应保持合理的 比例。目前，电网建设急需加强投资，以形成与电源资产相匹配的 格局。 2 、我国电网企业财务状况不好，资本金严重不足。 我国电价改革总体滞后。在目前的电价水平和结构下，国家电 网公司和南方电网公司为独立发电公司提供的输配电业务处于亏损 状态。电网公司从独立发电公司处购电后，再输配给终端用户，在 这一过程中所获得的价格差价( 平均终端用户电价减去公司从独立 发电公司处购电的成本) 不足以补偿公司的输配电营运成本( 不含财 务成本) 。电网企业的盈利能力低，自我积累能力弱。以国家电网公 司为例，2 0 0 2 年，国家电网公司的销售总收入为3 8 0 0 亿元，实际净 利润只有3 0 亿元左右。2 0 0 3 年年国家电网公司的利润是4 2 亿元。 2 0 0 4 年国家电网公司实现主营业务收入达到6 1 5 0 5 3 亿元，净利润 也只有5 7 4 4 亿元。即便将电网公司的微薄利润全部留作补充资本 金，每年的资本金补充额也很少。 一 取消电力建设基金和供电贴费后，电网公司用于发展的资本性 资金来源锐减。特别是城市电网的改造，取消贴费后实际上无资金 来源。电网公司还背负着城乡电网改造的巨大包袱。另外，部分用 电企业( 特别是国有大企业) 拖欠电费严重，回收滞缓。 实际上，我国很多电网公司已经陷入了财务危机，资产负债率 很高，电网企业自身蕴含较大的财务风险，这必然影响电网企业持 续的融资能力，电网公司靠内部积累是难以筹集足够的资本金用于 电网建设，必须要引入非国有投资主体进入，一方面可以增加电网 企业的资本金，还可改善电网企业的财务状况，提高其融资能力。 3 、我国电网建设存在巨大的资金缺口，必须依靠资本市场，走 多元投资的道路，筹集资本金。 电力改革后，目前电网建设资金主要来源还是靠银行长期借款 和发企业债券。以两大电网公司为例，建设资金主要是长期借款和 国家资本。融资方式主要是债务融资，如国家电网公司2 0 0 3 年向银 行借款6 0 0 亿元，2 0 0 4 年8 0 0 亿元。近年来也开始发行企业债券， 自2 0 0 3 年成立以来至2 0 0 5 年短短2 年多的时间已发行了三次企业 债券，金额分别为2 0 0 3 年1 2 月发行的4 0 亿元，2 0 0 4 年9 月发行 的5 0 亿元，2 0 0 5 年9 月发行的4 0 亿元；南方电网公司一- 2 0 0 4 年发行 了3 0 亿元的“中国南方电网建设债券”。企业债券的资金成本与银 行贷款资金成本相差不大，其规模也比较有限。 电网建设单靠银