（行政管理专业论文）我国公共政策中公民参与的现状分析与路径优化选择.pdf

摘要 公民参与是现代民主制度赖以存在的基础，也是民主政治的基本特征之一。早期的 公民参与是以政治领域的参与为主，2 0 世纪7 0 年代公民参与渗透到行政领域，突出表 现于公民对公共行政的直接参与，尤其是公民参与公共政策的实践中。公民参与是经济 社会发展的客观要求，是社会主义政治文明的重要体现，公民参与公共政策有利于表达 公民的利益诉求，推动民主政治的发展；有利于提升公共政策的合法性以确保政策的有 效执行；有利于公共政策的科学化、民主化；有利于善治的实现。然而由于多种因素的 制约，我国公共政策中公民参与的现状不容乐观，公民参与这一课题也日益成为国内社 会领域许多学者的研究焦点。 本文拟从公共政策中公民参与的背景入手，通过对我国公共政策中公民参与的价值 功能的分析，阐明在现阶段进一步推进我国公民参与的必要性，并对公民参与的方式、 方法进行解析，进而分析我国公共政策中公民参与的现状、存在的问题及成因，针对蓦 这些问题及成因，提出发展和完善公民参与的现实路径，尝试探索公民参与的新方式、 方法以实现公共政策中公民参与的优化。 关键词：公共政策；公民参与；路径优化 a b s t r a c t c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni st h ef o u n d a t i o no fam o d e md e m o c r a t i cs y s t e m ，w h i c hi sa l s o o n eo ft h ee s s e n t i a lf e a t u r e so fd e m o c r a c y e a r l yc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni sm a i n l yi n v o l v e di n t h ep o l i t i c a ls p h e r e i nt h e19 7 0 s ，d e m o c r a t i cp a r t i c i p a t i o ni n f i l t r a t ei nt h ef i e l do ft h e a d m i n i s t r a t i o n ， i np a r t i c u l a rw h i c hi si n v o l v e dt h ep r a c t i c eo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni np u b l i c p o l i c y c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni st h eo b j e c t i v er e q u i r e m e n to fe c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ， a n dw h i c hi sa l s ot h ei m p o r t a n tm a n i f e s t a t i o no fas o c i a l i s tp o l i t i c a lc i v i l i z a t i o n i ti s b e n e f i c i a lt h a tc i t i z e n e x p r e s st h ei n t e r e s t s ， a n dp r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fd e m o c r a t i c p o l i t i c s ，w h i c hi s a l s o w i l lh e l pe n h a n c et h el e g i t i m a c yo fp u b l i cp o l i c yt oe n s u r et h a t e f f e c t i v ep o l i c i e si m p l e m e n t a t i o na n dp r o m o t er e a l i z a t i o no fs c i e n t i f i ca n dd e m o c r a t i cp u b l i c p o l i c y a tt h es a m et i m e ， i ti sc o n d u c i v et ot h er e a l i z a t i o no fg o o dg o v e r n a n c e a tp r e s e n t ， d u et oav a r i e t yo ff a c t o r s ， o u rc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni np u b l i cp o l i c yl a c ki n f l u e n c e t h e p a p e rs t a r tw i t ht h eb a c k g r o u n dt h a tc i t i z e np a r t i c i p a t i o na n a l y z et h ew a ya n dt h en e c e s s i t y t h a tc i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，a n dt h e na n a l y z et h ec u r r e n ts i t u a t i o n ，p r o b l e m sa n dt h ec a u s e ， i no r d e rt oe x p l o r ea n di m p r o v ean e ww a ya n ds e e kt h ep o s s i b l ep a t ho fc i t i z e ne f f e c t i v e p a r t i c i p a t i o n k e yw o r d s ：c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ；p u b l i cp o l i c y ；p a t ho p t i m i z a t i o n u 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 论文作者签名：谷车色敏 日期：弘吖年岁月以日 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印 刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允许采用影印、缩印、数字 化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为目的的前提下，学校可以公开学位 论文的部分或全部内容。( 保密论文在解密后遵守此规定) 作者签名：辟敏 指导教师签名： 日期：加。c 7 年上闷杉f a 醐伽c 7 印卵“9 绪论 ( 一) 国内外研究现状 1 、国外研究现状 绪论 公民参与可以追溯到古希腊，在古希腊雅典城邦中，拥有公民资格的自由民享有政 治自由，全部参与政治决策，到十八、十九世纪公民参与理念分别在洛克与密尔德民主 理论，黑格尔的公民社会和哈贝马斯的公共领域论点中体现出来。2 0 世纪5 0 年代开始， 西方国家在政治学和公共管理学领域引入了“公民参与”的概念，公民参与问题的探讨 开始得到学术界的关注。随着西方行为主义政治学的兴起，公民参与的研究得到了进一 步深化和拓展，公民参与研究不再仅仅停留在“公民行使选举权”这样的代议制民主范 围内，而是进入了参与公共决策这样的协商民主领域。 2 0 世纪6 0 年代，美国政府颁布了新的公民参与保护法案，规定公民在社区规划、 公共交通管理、环境保护等与其自身相关的公共事务管理领域享有广泛的参与权。至此， 传统专家治国观念受到进一步挑战。与此同时，随着民主行政的兴起，公民参与的话题 备受关注，新公共行政学明确主张民主行政，要求政府管理中要体现公民对政府工作的 参与，关注公民的满意度，强调对公民的要求诉诸回应。 8 0 年代末9 0 年代初，公共管理理论追求公共管理多元化、公民参与、回应性等， 而后在各种管理模式基础上发展而来新的公共服务理论更加注重政府运作中公民参与 的实现。公共管理理论强调公共政策主体范围的扩大和公共管理客体的多样化，学者对 公民参与的理论研究和民主实践开始突破传统的政治参与的范畴，更多地表现为对行政 领域的公民参与的研究，国内外学者普遍形成了一种共识，即衡量一个国家的民主化程 度，不仅要看其代议制的发展状况，更要看其行政民主化的发展程度，看其公共政策过 程的各环节中公民参与的程度和水平。 国外学者关于公共政策过程中公民参与的问题这方面研究的论著主要有托马斯的 公共决策中的公民参与、莫泰基的公民参与：社会政策的基石、詹姆斯布坎南 ( j a l u e sb u c h a n a n ) 的公共选择理论：经济学在政治方面的应用、埃莉诺奥斯特 罗姆( e l i n or o s t r o m )公共事物的治理之道等。国外学者关于这一问题的研究成果 具体体现在以下方面： 第一，公民参与价值的研究。莫泰基认为公民参与是社会政策的精髓。因为任何社 湖北大学硕+ 学位论文 会政策都是涉及广大民众的，特别是社会的弱势群体，社会政策应是以保护他们的利益 为目的，同时普通民众也是社会政策运行的主体，社会政策的执行常常需要施政者与影 响对象之间的密切合作。由于上述原因，民众参与社会政策的制定和执行过程就显得十 分必要。这不但可以加深他们对政策意义的理解，而且会使他们知道政策何以如此，而 不是另外一种形态。吸纳公民参与公共政策不但能增加他们配合政策运行的自觉性，而 且对提高政策效率有重大的意义。既然社会政策是为民众服务的，那么没有他们的参与 何以成为社会政策。 有些研究者则从公民参与对公民的教育作用入手，认为倡导公民参与公共政策过程 对公民具有有益的教育效果，密尔，阿伦特、佩特曼就是这种观点的支持者。他们认为 参与公共事务获益的主要是个人，通过参与实践可以提高参与者的道德、能力和知识水 平，使他们成为更好的公民。 第二，公民参与形式的研究。约翰克莱顿一托马斯( j o h nc l a y t o nt h o m a s ) 认为 公民参与是可以操作的，而公民参与有效性在于参与形式的适当选择。他利用模型分析 公民参与，提出界定公民参与的适宜度主要取决于最终决策中政策量要求和政策可接受 性要求之间的相互限制。据此，他把参与途径划分为五种形式：自主式管理决策、改良 的自主管理决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商、公共决策。在自主式管理决 策、改良的自主管理决策中，管理者拥有较大的决策权，仅需要来自公民方面的信息， 因此相应的公民参与形式以公民接触为主；在分散式的公众协商、整体式的公众协商和 公共决策中，管理者需要同公民对有关议题事项交流、讨论，所以，公民参与形式以公 民会议为主。 第三，公民参与方式的研究。一部分西方学者认为政治参与是普通公民通过各种合 法方式参加政治生活的活动，而以亨廷顿为代表的学者把政治参与分为制度性政治参与 和非制度性政治参与。前者认为政治参与只局限于以合法手段影响政府的活动，而不包 括非法的行为，后者则认为由于利益表达渠道不完善，以非制度参与方式表达合理利益 诉求的参与应为政治参与的一部分。 第四，公民参与决策规则的研究。决策规则是公共选择理论研究的重点。詹姆斯布 坎南( j a l u e sb u c h a n a n ) 从成本的角度研究决策规则。他认为一项公共政策的制定不仅 仅涉及到决策本身的成本，还涉及到外部成本。外部成本是决策者本人可能对不参与决 策的局外人强加的成本。他认为一项公共政策的外部成本与参与决策的人数成反比。也 就是说，参与决策的人越少，一项公共政策的外部成本就越大，当只有一个人做出决策 2 绪论 时，外部成本也就达到了最大化。因为这时决策者可以把决策所引起的所有成本强化给 外部人，而尽可能把收益留给自己。随着参与决策人数的增加，外部成本也就越来越小。 当所有的人都参加决策时，一项公共政策的外部成本也达到了最小化，因为每一个人都 可以有权否定对自己不利的决策。肯尼斯约瑟夫阿罗( k e r m e t h ja r r o w ) ( 1 9 8 7 ) 对公 民参与规则的研究中认为不可能存在一种机制，能够将个人偏好转换为符合民主制度要 求的社会偏好，如果这种机制存在，它一定是独裁的机制，以此，阿罗否定了多数决定 就能促成民主决定的规则。相反，他认为投票者数量或选择方案增加的越多，产生悖论 的可能性就越大。 2 、国内研究现状 我国学术界关注公民参与问题较西方相对要晚，因此关于公共政策中公民参与问题 的研究还不是很成熟，最初大部分学者把关注的重点放在了公共政策中公民参与的必要 性研究、公民参与存在的问题及原因等方面，随着公共行政环境的不断变化，公共参与 问题的研究也不断深入，研究范围也不断扩大，取得了显著的成果。主要表现在以下方 面： 第一，关于公民参与的必要性研究。李景鹏政策制定的两个维度：科学决策与民 主决策( 2 0 0 0 ) 从公民参与对决策的影响入手，认为公民参与有利于民主决策的实现。 公民参与体现出在决策过程中公民与政府双方的一种互动，能在一定程度上约束和限制 政府的特殊利益，使政府的决策符合公民的利益要求。从科学决策来说，由于决策的对 象是具有主观能动性的人或人群。他们不仅可以对决策者的行为做出一定的反应，还能 以主体的姿态对决策者施加影响，使决策过程变成一种渗透了交易内容的双向运动。如 果单纯的强调决策的科学性就可能走入歧途。决策的结果应是决策者与决策对象之间利 益互动过程的一种合力，是双方反复进行博弈的结果，并不存在追求真理和追求科学性 的问题，只存在追求利益的协调，即追求双方都能或愿意接受的结果，这才是科学决策 的最后衡量标准。 黄大熹公共政策合法化过程中的公民参与必要性分析( 2 0 0 7 ) ，从政策制定方 面论述了公民参与的必要性。他认为现代公共政策所要处理的利益关系日益呈现更为复 杂的局面，这就要求政府必须提高公共决策的民主化程度，要求决策者从整个社会的共 同利益出发，通过各种渠道倾听各阶层人士的呼声，让社会各利益主体公平性博弈的前 提下，各种不同利益代表之间通过竞争、妥协，达成对公共利益边界的确定。最后在各 3 湖北大学硕十学位论文 方利益充分表达的基础上制定公共政策，这样才能确保公共政策制定的公平性。 第二，有关公民参与政策绩效评估的研究。丁兆明论政策绩效评估中公民参与的 必要性( 2 0 0 6 ) ，认为公民参与政策绩效评估有利于保证公共政策的公正性和公共性。 公民参与打破了政府组织及其官员对政策评估权的垄断，公民获得了对政策绩效进行评 估的部分权力，权力的分享有利于实现以权力约束权力，限制政府评估机构及其工作人 员的“自利性 行为，维护政策绩效评估过程的公j 下性。 第三，完善公共政策中公民参与的研究。林志鹏论完善我国公民政策参与的意义 及其路径选择( 2 0 0 3 ) 分析了社会转型时期我国公民政策参与的现状和特点，并就如 何推进与完善公民政策参与提出了自己的观点：一是大力提高公民政策参与的物质基 础，拓展公民政策参与的形式；二是积极建立参与型政治文化，增强公民在社会生活中 的主体意识；三是加强对公民政策参与的引导，逐步实现公民政策参与制度化。第四， 社会各阶层参与现状的研究。近年来不同阶层参与现状的研究成为一个新的视角，李定 国村民自治运作中的问题与对策( 2 0 0 7 ) 、赵培章村民自治中的一种非制度倾向一 一村民自治中的异化现象分析( 2 0 0 6 ) 等主要研究我国农民政治参与问题，认为农民 正在从单纯的服从向积极参与与自身利益相关的公共政策转变；张群梅新农民工工人 阶层的政治学分析( 2 0 0 5 ) 、王学栋和梁栋的我国现阶段农民工政治参与的困境及对 策( 2 0 0 6 ) 等文章则是对我国城市新兴农民工的政治参与问题进行了深入研究，对阻 碍农民工参与的原因进行了分析，认为农民工参与权不能实现的一个重要因素便是户籍 问题。因此，必须加快户籍制度的改革，保障农民工的参与权。 此外有李图强现代公共行政中的公民参与，蒋云根的公共管理与公共政策， 赵成根的民主与公共决策研究，陶东明、陈明明的当代中国政治参与，王佃利、 曹现强的公共决策导论，朴贞子、金炯烈的政策形成论等著作中都有探讨公民 参与公共政策过程的相关内容。 相对于国外的论著而言，国内的这些论著虽涉及到公民参与问题的有关内容但并非 专门性论著，从目前研究现状来看，国内的研究成果更突出的表现在研究性论文中。综 合这些著作与论文，国内外学者关于公民参与的研究主要有以下特点： ( 1 ) 西方学者在这一领域的研究较为深入和全面，从较多关注公民参与公共政策 的必要性和重要性进一步转向深入思考公民参与的制度化设计，公民参与的技能和策 略，拓展公民参与的渠道，公民参与的组织等问题，已经不仅仅停留于价值分析层面， 而是更注重实证研究，开始思考公民参与的不完善性，并将如何实现公共政策中公民参 4 绪论 与实践纳入思考的范围。 ( 2 ) 我国社会领域的许多学者也开始了对公民参与公共政策问题的研究，并取得 了一定的研究成果。但由于我国在该领域的研究尚处于起步阶段，已有的研究尚有不足： 首先是研究性论文较多，系统阐述公共政策公民参与的研究论著较少；其次从研究范围 看，学者更过侧重于对公共政策执行阶段公民参与的研究，而对公共政策制定阶段和评 估阶段公民参与的研究较少；再者是从研究关注的焦点看，主要集中于对公民参与的必 要性与合理性分析，公民参与存在的问题分析，但对于如何推进公民参与的切实可行的 具体措施以及针对不同政策问题选择不同参与方式的研究较少。由此观之，在公民参与 公共政策问题研究方面还需要对已有的研究成果进行补充，我们在关注公民是否应该参 与及参与的重要性之外，对于如何使公民参与更为有效方面仍需做些探索。 ( 二) 选题的依据和意义 早期的公民参与以政治领域的参与为主，主要表现为选举等方式。随着民主政治体 制的进一步确立和不断完善，公民民主意识的不断增强，人们越来越发现，对实现自身 利益更为直接的影响并非来自于议会和选举过程，而是更多地来自于公共行政过程。因 此，从2 0 世纪8 0 年代开始，伴随着公共政策主体范围的扩大和公共管理客体的多样化， 对公民参与的理论研究和民主实践开始突破传统的政治参与的范畴，更多地表现为行政 领域的参与，国内外学者普遍形成了一种共识，即衡量一个国家的民主化程度和政府管 理水平的高低，不仅要看其代议制的发展状况，更要看其行政民主化的发展程度，看其 公共政策过程的各环节中公民参与的程度和水平。因为政府管理的过程实质上就是公共 政策过程，政府过程与公共政策过程是同一的，政府公共行政活动必须借助于一定途径， 这一途径就是通过制定和实施公共政策。政府通过一系列的公共政策，引导、规范、调 节社会行为，配置社会资源，分配社会价值。公共政策作为实现政府管理社会的基本途 径，广泛涉及社会的各个领域，对个人生活和社会发展产生着深刻的影响，这必然要求 社会各方主体参与到政策过程中来以确保政策的公共性和公j 下性。 随着市场经济的发展和信息时代的到来，善治j 下成为一个国际性的话题和潮流。善 治的本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖 关系，是两者的最佳状态。善治实际上是国家权力向社会的回归，是一个还政与民的过 程，是政府与公民之间的良好合作。从全社会范围看，善治离不开政府，但更离不开公 民，善治的实现有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，而这种合作与认同需在公 湖北人学硕士学位论文 民参与到公共政策过程中来实现。 目前，我国正处于管制型政府向服务型政府转型时期，责任政府、民主政府是构建 服务型政府的重要内容。公民参与对于责任政府、民主政府的实现是极其重要的，因为 在各种行政行为当中，有了公民的积极参与，公民的知情权、监督权就渗透到行政权力 行使的始终，政府便会正确使用权力，认真履行自己的职责。随着市场经济的发展，我 国的公民参与亦呈现出快速发展的势头，公民参与的范围不断扩大，公共政策中的公民 参与也进入了新的发展时期。然而，由于我国民主根基不牢固、经济发展不平衡、公民 文化水平不高等原因，致使现阶段公共政策中公民参与总体水平较低。在实践中，仍然 存在着许多不容忽视的矛盾和问题，阻碍着公民参与深入发展的进程。全面、深入、理 性地思考和探讨这些问题，寻求发展和完善我国公共政策中公民参与的有效路径成为我 们无法回避的重要课题。因此，在这方面进行一些有意义的探索，对优化公共政策中的 公民参与具有重要的现实意义。 ( 三) 基本概念和理论 1 、公民参与 公民参与可以追溯到古希腊，在古希腊雅典城邦中，拥有公民资格的自由民享有政 治自由，全部参与政治决策，到十八、十九世纪公民参与理念分别在洛克与密尔德民主 理论，黑格尔的公民社会和哈贝马斯的公共领域论点中体现出来。2 0 世纪5 0 年代末， 随着西方行为主义政治学的兴起，公民参与的研究得到了进一步深化和拓展。阿尔蒙德 和维巴对英美意德墨西哥五个有着不同文化背景和不同政治发展阶段的国家进行了比 较，从政治文化的角度分析了不同国家公民参与的差异。此后，公民参与的概念开始被 大量引入社会科学领域，但不同的学者对公民参与的概念的界定不尽相同，主要的观点 如下：美国学者亨廷顿和纳尔逊将公民参与定义为“公民试图影响政府决策的活动”。布 莱克维尔政治学百科全书对公民参与的定义是“参与制定、通过或贯彻公共政策的行 动，这一宽泛的定义适用于从事这类行为的任何人，无论他是当选的政治家、政府官员 还是普通民众，只要它是在政治制度内以任何方式参与政策的形成过程 。( h i 陶东明、陈明明认为“公民参与是指公民试图影响和推动政治系统决策过程的活 【转引万金玲公民参与：服务型政府构建的路径选择【d 】南京师范大学，2 0 0 4 ：1 2 6 绪论 动 。周平则把公民参与定义为“公民参与是指公民为了争取、实现和维护自己的利益 而参与社会政治过程，以直接、间接的方式影响政治决策的行为。川羽王卫国把公民参与 界定为公民、公民群体或公民社团运用自己的政治权力，通过政治权力或政治系统以满 足自己的利益要求和实现自我的行为。也有些学者把公民参与定义为公民通过投票、组 党、加入政治的利益社团等活动，直接或间接地影响着政治之决定的行为。尽管对公民 参与的含义和认定有所不同，对公民参与亦有着不同的表达方式，如政治参与、公民参 与、公共参与，还有的学者将公民参与界定为公民通过一系列的正规和非正规的机制直 接介入决策。尽管对公民参与的含义和认定有所不同，但基本对于公民参与的理解都包 含了三个要素：参与主体、参与客体、参与动机与参与途径。本文中的公民参与是指普 通公民个人、团体、公民社团为实现自身利益，特定团体利益或社会公共利益，以一定 的方法去直接或间接影响政府决策或与政府有关的公共政治生活的政治行为。 2 、公共政策 托马斯戴伊将公共政策定义为“公共政策是一个政府决策要做的任何事情或者 它喜欢则不去做的任何事一既包括政府的行为也包括政府的不作为”。【3 1 戴维伊斯顿将公共政策界定为“对一个社会进行的权威性价值分配”。，詹姆斯安 德森则认为“公共政策是指由政府机关或政府官员制定的政策”。啼1 国内学者陈庆云认为 “公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落 实的过程中所制定的行为准则”。1 陈振明认为“公共政策是指国家机关、政党及其它政 治团体在特定时期为实现和服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或 规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称”。口1 公民参与公 共政策是指公民或公民团体通过合法途径介入预期利益相关的政策过程中，提供信息、 表达意见、发表评论、阐述利益要求、反馈政策效果以影响和推动公共政策科学化、民 主化的政治活动。本文中公民参与公共政策是指公民个体或公民团体，通过合法途径与 方式，介入与其切身利益相关的政策制定、执行及评估过程中，以政策主体和客体的双 川陶东明、陈明明当代中国政治参与 m 】杭州：浙江人民版社，1 9 9 8 ：1 0 4 【2 】周平论我国改革过程中的政治参与明云南社会科学1 9 9 4 ，( 4 ) ：6 3 1t h o m a sr d y e u n d e r s t a n d i n gp u l i c e n g l e w o o dc l i f f s n j p r e n t i c e h a l ll n e 1 9 8 7 ：2 1 4 1 美 戴维伊斯顿政治生活的系统分析 m 】王浦劬译北京：华夏 1 版社，2 0 0 0 ：1 2 9 1 5 1 美 詹姆斯安德森公共政策 m 】唐亮译北京：华夏出版社，1 9 9 0 ：4 【6 】陈庆云公共政策分析 m 】北京：中国经济出版社，1 9 9 6 ：5 【7 】陈振明公共政策分析 m 】北京：中国人民人学j l ：版社，2 0 0 3 ：4 湖北大学硕十学位论文 重身份直接或间接参与公共政策，表明自身利益诉求和意愿的一种政治行为及过程。 3 、人民主权理论 民主的原意是指实行多数人统治的国家形式，多数人的统治是指在统治阶级范围内 的多数人。现代意义上的民主则是指一种国家制度，指在一定阶级范围内，按照平等原 则和少数服从多数原则来共同管理国家和社会事物的国家制度。人民主权思想起源于古 希腊的直接民主，是指通过简单多数规则使公共权力总是掌握在大多数人手中。现代意 义上的人民主权理论是由法国著名政治学家卢梭提出的。卢梭的“人民主权理论”阐述 了政府官员与人民之间是公仆与主人的关系，政府官员必须服从人民的意志，否则人民 就有权撤换或推翻他们的统治。 卢梭的“人民主权论”对后世的民主政治产生了极其深远的影响，人民主权不仅成 为政治理论讨论的核心课题，也成为民主政治实践不断追求的目标。近代，在实行民主 宪政的国家中，人民主权的价值已经体现于各国的宪政框架中，成为一项不可或缺的原 则。如中华人民共和国宪法第一章就明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人 民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，人民依照 法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。 人民主权意味着全体公民直接参与公共事务的决定，实现在场的民主。按照卢梭的 观点主权在本质上是由公意构成的，而一直又是绝对不可代表的，只有所有社会成员共 同参与公共事务，按照公意的指引，决定公共事务，才能真正实现人民主权。我国社会 主义民主宪政制度下人民主权就是人民民主含义的直接表达，人民主权直接体现为人民 当家作主。我国党和政府提倡和重视公民参与，也正是人民当家作主应有之义。公民只 有通过广泛的参与，才能体会到当家作主人的优越感。因此，人民主权论是公民参与的 最为直接而又最为重要的理论根源。 4 、治理与善治理论 在社会发展过程中，市场和政府都存在失灵现象，于是，愈来愈多的人热衷于以治 理机制对付市场和( 或) 政府的失败。而治理理论的理想境界善治，实际上就是国家权力 向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，表示政府与社会之间的友好合作， 它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与，通过合作协商、 伙伴关系等方式形成一个政民互动的合作网络。 8 绪论 ( 四) 研究思路和方法 本文在借鉴和吸收前人研究成果的基础上，分析了现阶段我国公共政策中的公民参 与问题。首先对公共政策中公民参与的背景进行了阐述，通过对我国公共政策中公民参 与的价值功能的分析，阐明在现阶段进一步推进我国公民参与的必要性，进而分析了现 阶段我国公共政策过程中公民参与的现状、存在的问题及原因，并对此进行了剖析，最 后针对我国公共政策过程中公民参与存在的问题及其成因提出了发展和完善公民参与 的现实路径。在研究过程中，本文以文献资料为基础，利用公民参与的有关个案，宏观 与微观相结合，整体研究与个案分析相结合，理论研究与实证分析相结合，对我国公共 政策中公民参与的现状和发展方向进行探讨。主要包括文献分析法，通过对相关文献的 分析找寻公民参与的理论支撑；比较分析法即对相关文献进行比较分析，尤其是关于公 民参与的概念、理论之比较；实证分析法以相关理论为根基，引入公民参与的个案，分 析目前我国公共政策中公民参与存在的问题、成因及解决这些问题的基本思路。本文研 究具有以下特点：第一，本文在如何发展和完善我国公共政策中的公民参与方面尝试提 出了一些可操作性的具体措施，在参与过程的具体设计方面、以及弱势群体的参与方面 做了一些有益的探索。第二，理论研究与实证分析相结合。本文以公民参与的相关理论 为基础，尝试结合公民参与的相关个案进行分析，使研究更深入，更具说服力。 9 湖北大学硕士学位论文 一、我国公共政策中公民参与的现状分析 ( 一) 公共政策中公民参与的背景分析 1 、经济环境 改革开放以后，市场经济体制的建立和逐步完善，不仅给经济的发展注入了新的活 力，增加了社会财富，而且使我国的社会和经济利益结构发生了根本性的变化，推动了 公共政策向平衡社会利益的方向发展。市场经济的发展打破了我国原有经济结构和利益 结构模式，导致经济结构和利益结构的多元化。社会利益结构就是社会成员之间，以及 社会成员与整个社会之间利益关系的一定模式。利益结构体现着一个社会的经济、文化、 政治等各方面的资源在各社会成员之间配置的方式与状态，其核心是分配结构。这种利 益不断分化和重组的态势，不仅使公民之间产生了一定的利益差距，造成了公民之间的 利益冲突和矛盾，同时也促使越来越多的公民形成了独立的自主意识和利益意识，并认 识到了追求个人合法利益的合理性和必要性。因此，为了维护自身的利益，公民必然要 求表达自己的利益愿望，过问和参与与自己利益关系密切的公共政策过程，甚至就某些 利益关系重大的政策问题向政府施加压力。在市场经济条件下，政府必须学会与公民协 商一致地处理公共政策的艺术，公共政策系统也必须顺应这个变化而加以改善。可以这 样说，市场经济体制的建立，导致了社会利益结构的根本性变化，为公民参与奠定了经 济基础。 2 、政治环境 政治民主化进程呼唤公民参与的发展。公民参与是现代民主政治制度下一项基本的 公民权利，也是民主政治的重要标志之一。正如科恩( c a r lc o h e n ) 所言，“民主决定于 参与，民主的尺度可以通过公民参与的普遍性、充分性和广泛性来衡量，民主政治最重 要的就是在公共政策中体现民意。只有容许所有的人在国家主权中都有一份，才是终究 可以期待的，这才是民主政府”。 随着我国政治体制改革的逐步深人，政治过程正在向民主化和法制化发展，公民的 民主观念和法制意识也在逐渐加强。他们不再愿意像过去那样只是被动地认可和接受政 1 荚】科恩论民主【m 】聂崇信、朱秀贤译北京：商务印书馆，1 9 8 8 ：6 0 1 0 二、公民政策中公民参与的现状分析 府的政策安排，而是越来越强烈地要求介入政策过程，使公共政策能更充分地体现自己 的利益。公民法制意识提高后，会把握权利和义务对等的原则，就是既要遵守公共政策 的各项规定，履行法定义务，同时也享有承受政策规定的各项权利，与之俱来的还有公 民在政策制定中的参与权。但在现实中，人们大都只强调前一项权利，而忽视了后一项 权利。绝大多数公民对与自身利益密切相关的公共政策都十分关心，因为，政策的任何 调整都可能影响自身利益的实现，所以，凡是真正以民主化为价值取向的政府决策者， 都会非常注重并力图促进公民参与到公共政策中来。 就具体的行政环境而言，传统公共行政向现代公共行政转变已成为一种趋势，而现 代公共行政理论更加注重民主的价值和作用。民主理念正在不断地渗透到公共行政的各 个领域，并逐渐成为现代公共行政的核心价值。民主理念在公共行政中的渗入和发展， 使民主价值由政治领域拓展到了行政领域，官僚行政开始向民主行政转变，行政民主化 正逐渐成为各国行政改革的发展趋势。而且2 0 世纪8 0 年代以来各国的实践也表明：衡量 一个政府的民主化程度，不仅要看其代议制的发展状况，更要看其行政民主化的发展状 况，要看公民直接参与行政的程度，这表明现代公共行政实践中要大力发展直接民主。 所以，公民参与不能仅仅局限于对民意代表、政务官员的选举和监督上，应将公民参与 进一步扩大到公共行政领域。而公民参与公共政策就是公民直接参与公共行政的集中体 现。换言之，现代民主行政的发展必然要求公民通过各种渠道直接参与公共政策的制定 和执行，从而实现公民自身的利益要求。 3 、技术支撑 以网络为主体的大众传媒的迅猛发展，促进了信息的双向流动，改变了公民只是信 息接收者的被动状态。它不仅使政策信息的传递变得日益便捷、廉价，而且使政策科学 知识得到了极大的普及，使公共政策变成了一个社会化的研究对象。公民不仅对政策的 认识不断深入，而且对很多政策形成了自己独到的见解，这些变化都激励着公民积极地 参与政府决策活动。 在网络信息技术主导的时代，完全不让公民参与任何政治事务和社会事务已不可 能。托夫勒就曾指出：这是明天可能实行直接民主的一个最初的迹象。受过教育的公民 有条件利用先进的计算机、有线电视、投票技术以及其他工具，参与公共事务。电子信 息与网络技术的普及和发展，不仅给公民参与提供了良好的物质条件，也为公民参与提 湖北大学硕十学位论文 供了必要的技术设施，使参与式民主在信息时代成为可能。 ( 二) 公共政策中公民参与的必要性 1 、公民参与有利于公民表达利益诉求 政府的决策过程实质就是政府把社会价值或社会利益加以确定和分配的过程，而这 首先有赖于社会利益群体提出利益要求，以及决策者对社会利益格局所进行的分析和认 定。在这一政策过程中，公民既是主体又是客体。作为政策主体，公民通过一定的途径 和方式参与到国家的政治生活中去，在一定程度上影响和制约政策的制定和执行。同时， 作为政策发生作用的对象即政策客体，公民还会通过一定的意见表达向政府施加影响。 因此，在政策过程中公民的利益表达始终处于十分重要的地位。 ( 1 ) 公民参与有利于监督政府权力 公共利益是人类群体生活的规范目标，但公共利益的特征决定了它的实现不是自发 的，而是必须借助和依赖于公共政策的制定和实施。作为公共资源最大提供者的政府， 是一个超出个人、社会组织或其他利益群体之上的组织，必须公正地代表所有人的利益， 公平地分配社会资源，也即代表公共利益。但这并不代表政府制定的公共政策必然服务 于公共利益，相反，某些公共政策的出台可能是背离公共利益的，公共选择学派基于“政 府 也是“经济人”的假设曾进行了大量的论证，认为政府也是经济人，一旦有机会也 会试图谋求自身利益的最大化。依此观点，政府是并不必然代表全体人民的利益的，掌 握公共决策权的政府如果缺乏外在必要的约束与监督，就会贪婪地利用手中权力，为自 己谋利益。因此，为了避免政府机构背离公共利益，使其制定出服务于公民的良好公共 政策，除了完善必要的法律制度外还需加强公民的监督，而实现公民监督最佳途径是允 许公民参与到政策过程中来。也就是说，要减少或杜绝行政官员作为“经济人”以权谋 私、权力寻租等问题，确保和促使他们为公共利益服务，就必须加强公民对他们的行为 的监督和制约，让公民参与公共政策的全过程，鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参 与公共决策，从而确保公共政策响应公民呼声、服务公共利益。强调公民参与的做法与 服务型政府的理念是一致的，政府及其工作人员的权力是人民赋予的，其职责是运用人 民赋予的权力为公民服务，实现公共利益。将其权力的行使置于公民的监督之下，不仅 有助于防止权力滥用，而且也是人民主权理念的最好体现。 ( 2 ) 公民参与有利于整合多元社会利益 1 2 二、公民政策中公民参与的现状分析 戴维伊斯顿认为公共政策是对全社会价值所进行的权威性分配，即通过政策实施， 让一部分人享用一些资源而排斥另外一些人对资源的享用。公共政策的制定和实施是对 社会资源的一种再分配的过程。在有些领域政府依靠权威进行政策制定和执行能更好地 调动各种社会资源。但是随着市场经济的发展，社会利益结构发生了重大的改变，整个 社会呈现出利益多元化趋势，而且利益主体之间的竞争性矛盾层出不穷，利益差距也在 不断加深。社会利益结构的这种变化向传统的公共决策模式提出了挑战，以往那种仅仅 依靠行政官员依据简单的价值原则和经验独断决策的方式，已经无法独自完成良好的公 共政策的制定，以有效地应对纷繁复杂的社会利益矛盾问题，在这种情况下，只有加强 公民的参与，让各利益主体充分表达各自的利益诉求，通过协商，沟通意见，相互做出 妥协让步，从而达到利益的平衡，才可能为政府的j 下确决策提供价值目标，使政策更能 体现各方的利益，更好地对社会公共利益进行调节和分配。 公民参与公共政策过程有利于公民个人表达自己的利益偏好，增强政府与公民的 互动。一个良好的公共政策，必须能够反映和整合公民的意志，体现和代表公民的利益。 根据“经济人”假设的理论，公民的利益偏好各不相同。因此，促进公民参与公共政 策，首先要让其获得表达自身利益偏好的机会和渠道。公民利益偏好表达的过程实质上 就是政府与公民互动的过程。公民积极而主动地表达自身利益偏好，有利于公共政策正 确地整合公民真实的利益诉求，并在互动中形成共同利益。同时，这一互动过程还能够 减少决策失误的可能性，提高政策过程的科学性、合理性。 公民参与保证政令畅通，推动公共利益的实现。行政机关及其他组织在行使国家行 政权，从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，广泛吸收公民参与行政决策、行政 计划、行政立法、行政决定、行政执行的过程，充分尊重公民的自主性、自立性和创造 性，承认公民在行政管理中的一定程度的主体性，明确公民参与行政的权利和行政机关 的责任和义务，共同创造互动、协调、协商和对话行政的程序和制度，这就是所谓的参 与型行政，亦称互动型行政。“参与型行政或“互动型行政 ，通过保证公民对行政 的广泛参与和监督等一系列的制度安排，来规范公务人员的行为，强化公务人员的奉献 精神、服务意识和爱岗敬业的价值观，促使政风好转，优化服务，提高效能，从而保证 政府和行政官员自觉代表公共利益，杜绝损害公共利益的行为，它反映了公共管理的新 理念。根据当前我国国情，采用一种以政府为主导、公民广泛参与的公共决策模型，对 于解决我国当前公共政策可能背离公共利益这一问题是合理而且是可行的。 湖北大学硕十学位论文 2 、公民参与有利于提升公共政策的合法性 美国政治学者利普塞特关于合法性的定义，“合法性是指政治系统使人们产生和坚 持现成政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力 i t 。国内政治学者一般认为，合法 性是“政治统治依据传统或公认的准则而得到人民的同意和支持 心1 。合法性是公共政 策的生命，一项政策只有具有较高水平的合法性才能得到社会公民的普遍认同和接受， 如果一项政策得不到公民的认同，公民就有充分的机会使其失效，例如拒绝执行或变相 执行。而要提升公共政策的合法性，就必须使公民参与到公共政策过程中来确保公民对 政策的认同和支持，因为在这样一个民主观念社会化，社会利益多元化的时代里，如果 没有公民的积极参与，政府很难使其行动合法化。 ( 1 ) 提升公共政策程序的合法化 公共政策制定程序的合法化主要体现为公共政策制定行为必须按照法定的方式、顺 序和步骤来进行。公民参与是公共政策过程中不可缺少的环节，在制定关系国计民生的 重大公共政策时应确保公民参与到政策过程中来，否则决策可能成为少数人意志的体 现，公共政策很可能因缺少公民参与程序丧失其合法性。 ( 2 ) 提升公共政策内容的合法性 公共政策是对社会资源进行的一种权威性价值分配，公共政策只有符合公共利益才 能增强公民对政策的认同和支持，这种认同和支持是政策内容具有合法性的应然要求。 因为公共政策的效力来源于公共权力，公共政策的对象是公共问题，公共政策的终极目 标理应是承担公共责任、实现公共利益。所以政策制定要考虑公民的愿望，只有符合公 共利益的政策，才能激发起公民的理性认识和价值认同。而要确保公共政策在价值和事 实上得到社会成员出自内心的支持与认同，具有真正意义上的合法性，公民参与政策制 定是不可或缺的重要环节。 3 、公民参与有利于公共政策的科学化、民主化 ( 1 ) 公民参与为公共政策制定提供必要的信息 公民参与为公共政策制定提供信息来源。公共政策的制定是由政策问题的认定、政 策议程的形成、政策方案的评估与选择等环节构成，只有确保各环节的科学性才能保证 【l 】 美】利普塞特政治人政治的社会基础 m 】刘刚敏译北京：商务印书馆，1 9 9 3 ：5 5 【2 】白铡论政治的合法性原理【j 】天津社会科学2 0 0 2 ，( 4 ) ：3 1 4 二、公民政策中公民参与的现状分析 作为政治系统输出的公共政策产品的科学性，而拥有充足、准确的信息则是实现其科学 性的前提条件。然而由于外界环境复杂多变加上政府自身能力有限，因而要获得全面准 确的信息并非易事，即使获取了有效信息，在层层传递中也常常出现信息失真现象，影 响决策的科学性。而公民的广泛参与就有助于改善这一状况。因为一项政策的实际需求 总是来自社会的实际需要，代表公民实际利益和要求的政策总是先从公民生活的社会现 实中萌发的，公民最了解情况，能及早发现问题，从各个方面提供真实信息，促使政策 问题的认定，从而确保了政策的针对性和可行性。 公民参与在为公共政策制定提供重要信息的同时，大大促进了决策的民主化、科学 化。所谓决策民主化就是要保障广大人民群众和各种社会团体能够充分参与公共决策的 过程，并在决策中反映广大人民群众的根本利益和要求。提高民主化程度是提高公共政 策质量的重要途径，我国传统决策模式大部分是自上而下的精英决策，决策过程缺少与 社会公民的互动，公民参与有利于政策制定的科学化、民主化。公共政策的制定，说到 底是为了对公民利益进行协调和平衡。由于社会成员所处的地位不同，社会分工不同， 因而他们的利益要求也就不同。协调和平衡好这些利益关系，必须以公民意愿的充分表 达为前提。这就必须铺设一定的渠道，让不同利益群体的意见得以顺畅的表达。建立在 广泛的公民参与基