（行政管理专业论文）我国政府绩效评估的现状及其对策分析.pdf

东北大学硕士学位论文摘要 我国政府绩效评估的现状及其对策分析 摘要 随着新公共管理思想的发展，“顾客取向”、“成本取向”等理念开始广为公众接 受。现代政府一方面面临公众要求政府提供更多、更好的公共服务，另一方面又面 临着公众要求政府缩减开支，降低施政成本的双重压力。因此，政府绩效评估作为一 项有效的管理工具，在世界各国理论与实践研究中受到广泛关注。如何建立和完善 我国政府部门绩效评估体系，是我国政府部门人力资源管理与开发工作中的当务之 急。我国政府部门绩效评估体系建设，应该既吸收西方世界绩效评估体系建设的精华 又要适合我国国情，强调“以人为本”，需要经过一个艰难的比较、学习、吸收和应 用的过程，在这些过程中逐步建立健全适应我国国情的绩效评估体系，从而使我国 政府部门绩效评估体系建设不断完善。 我国政府绩效评估起步比较晚，和西方发达国家相比，我国的政府绩效评估还 处于初级阶段，虽然，在理论与实践上，我国的政府绩效评佶也已经取得了一些成 绩，但也存在着一些问题。主要是理论还不是很完善，制度还不是很严格，目标体 系还不是很明确，实施程序还不是很规范，政府行为越位，评估结果反馈不到位， 评估主体单一化等等。通过对比分析西方发达国家政府绩效评估的实践，结合我国 政府绩效评估的现状和西方国家政府绩效评估带给我们的有益启示，对我国政府绩 效评估工作中存在的问题提出了解决的对策，比如，通过立法使政府绩效评估走上 法制化和规范化的道路，加强政府绩效评估信息公开透明与反馈，完善绩效评估的 指标体系，使绩效评估主体多元化，增强公民的对评估的参与意识，把绩效评估结 果与奖惩制度结合起来等等。 关键词：绩效；政府绩效：绩效评估 i i 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h e a n a l y s i so n t h ep r e s e n ts i t u a t i o n sa n d w a y s o ft h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ni no u r c o u n t r y a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e mo ft h el l e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h i n k i n g ，t h ec o n c e p t so f “c l 蚓姐【n e r ，a n d c o s t h a v es t a r t e dt ob ew i d e l ya c c e p t e db yt h ep u b l i c o no n es i d e ，t h e m o d e mg o v e r n m e n tm u s tp r o v i d et h em o s ta n db e s tp u b l i cs e r v i c et h a ti sd e m a n d e db y t h ep u b f i c ，a n d0 1 1t h eo t h e rh a n d ，t h eg o v e r n m e n tm u s tr e d u c et h es p e n d i n ga n dc u td o w n t h ea d m i n i s t r a t i v ec o s t s t h e s ea r et h ed o u b l er o m eo f t h em o d e mg o v e r n m e n t t h e r e f o r e ， t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na sa ne f f e c t i v ea d m i n i s t r a t i v et o o lh a sb e e np a i d m o ma t t e n t i o nt oi nt h es t u d yf i e l do f t h e o r ya n dp r a c t i c eb ym a n yc o u n t r i e si nt h ew o r l d t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na r o s ei no u rc o t m t r yl a t e rt h a no t h e r w e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，a n di ti ss t i l lo nt h ee l e m e n t a r ys t a g e t h o u g ht h e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni no u rc o u n t r yh a sm a d ec o n s i d e r a b l eh e a d w a yi nt h e s t u d yf i e l do ft h e o r ya n dp r a c t i c e ，t h e r ea r es t i l ls o m eq u e s t i o n s f o re x a m p l e ，t h et h e o r y i sn o tp e r f e c t i b l e ，t h ei n s t i t u t i o ni sn o ts t r i c t ，t h ea i ms y s t e mi sn o to b v i o u s ，t h e e n f o r c e m e n tp m c e d u r ei sn o tr e g u h r , t h ee v a l u a t i o nr e s u l ti sn o ti nt i m e ，t h em a i n e v a l u a t i o np a r ti st o os i n g l ea n ds o0 n b ya n a l y s i so np r a c t i c eo f t h ew e s t e r nd e v e l o p e d c o u n t r i e sa n dt h i n k i n go f t h ep r e s e n ts i t u a t i o n so f t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i no u rc o u n t r ya n dt h eb e n e f i te x p e r i e n c ef r o mw e s t e md e v e l o p e dc o u n f f i e s ，t h ea u t h o r p r o v i d es o m ew a y st od e a lw i t ht h es i t u a t i o no f t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i no u rc o u n t r y f o re x a m p l e ，b yl e g i s l a t i o nt oe n s u et h er e g u l a rg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e i i i 东北大学硕士学位论文 a b s t r a c t e v a l u a t i o n ，e n f o r c i n gt h er e s u l t so f t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nt ob eo b v i o u s ， m a k i n gt h et a r g e ts y s t e mo ft h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nt ob em o r e p e r f e c t i b l e ，m a k i n gt h ep r i n c i p a lp a r t so ft h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nt ob e m o r ea n dc o m p r e h e n s i v e ，m a k i l l gt h ep u b l i ct ot a k ea na c t i v ep a r ti nt h eg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n , c o n n e c t i n gt h ee v a l u a t i o nr e s u l t sa n dt h es y s t e mo fr e w a r da n d p u n i s h m e n ta n ds oo n k e y w o r d s ：p e r f o r m a n c e ；g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ；p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人已经发表或撰写 过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一 同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明 并表示谢意。 + 学位论文作者签名： 日 期：二o o 酶叶二目二十四日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位 论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 ( 如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为同意。) 学位论文作者签名： 签字日期： 导师签名： 签字日期： 东北大学硕士学位论文引言 己i , m = l l , u ij 政府绩效评估就是对政府公共部门的工作效率、能力、服务质量、公共责任和 公众满意程度等方面的分析与评价，对其管理过程中投入和产出所反映的绩效进行 评定和划分等级。绩效评估是国家在现存政治制度的基本框架内、在政府部分职能 和公共服务输出市场化以后所采取的政府治理方式；也是公众表达利益和参与政府 管理的重要途径与方法。其目的是为维护现有基本社会秩序、提高服务质量、改善 公共责任机制和增强政府公共部门的号召力与公众的凝聚力。政府绩效评估是当代 公共行政改革和发展的热点之一，它作为一种基本的行政管理模式，贯穿于政府管 理的各个方面，影响各国政府行政改革的政策方向。我国要形成廉洁高效的行政管 理体制，落实科学的发展观，应树立以绩效为导向的行政理念，建立科学的政府绩 效评估制度。 政府绩效评估作为一项有效的管理工具，在世界各国理论研究与实践管理中受 到广泛关注。随着我国政府推行政府目标责任制，政府绩效评估问题也成为理论界 和实践界研究的热点。但由于起步较晚，我国政府绩效评估还处于初级阶段，存在 着对政府绩效评估理论和实践研究不足，规范化程度不足，绩效指标体系权重设置 不合理等等问题。为了加强和改善我国政府绩效评估，我们应该做到将政府绩效评 估和转变政府职能结合起来，提高政府绩效评估的规范化程度，逐步建立多重政府 绩效评估体制，要使用科学和合理的评估技术和方法等等。结合我国国情和政治环 境，借鉴国外先进的理论和实践经验，逐步探索、完善、发展我国的政府绩效评估。 我国政府绩效评估需要在以下几个方面进行改进：完善立法，保证绩效评估的制度 化、规范化；以公民评估和专家评估促进政府绩效；树立以公众为本的绩效观；在 评估方法上，以现代信息技术等作为技术支持。 本文系统论述了我国政府绩效评估的现状，在充分肯定我国政府绩效评估已经 取得的成绩的同时，也找到了我国政府绩效评估中存在的问题，提出了我国政府绩 效评估的研究构架，以及解决问题的具体对策，展望了我国政府绩效评估未来的发 展，具有较大的现实意义。 东北大学硕士学位论文第一章绪论 第一章绪论 1 1 选题的意义 在二十一世纪的公共行政领域中，“服务行政”、“民主行政”、“善治”等日益成 为理论研究和实践工作的核心概念，这些概念反映了这样一个变革趋势，即用这些概 念所内涵的理念来改变和调整公共组织内部以及公共组织与社会之间的关系。而在 这种关系的调整过程中，“绩效评估”扮演着重要的角色。建设责任政府、财政约束 硬化、政务公开等多方面的因素，决定了政务绩效评估的必然性。现代政府以向公民 和社会提供优质高效的服务为宗旨，以提高政府绩效为目标，因丽政府绩效评估作为 一项有效的管理工具，在公共行政中受到广泛关注。为此，应确立科学、合理的评估 标准，加强一系列评估措施，导入市场机制，运用科学的方法，使评估政府部门绩 效成为一项制度化的工作，在实践中具有良好的应用。因此，能否设计出合理的绩效 评估机制并有效地对评估信息进行利用是决定我国政府部门能否应对新世纪挑战的 重要因素。， 从8 0 年代初期开始，我国进行了一系列的行政改革，其主要任务就是调整机构、 精简机构、精简国家公务员。但当时的改革只是在政府内部进行的，并没有注重政 府行为规范和政府公共服务，没有认识到行政改革的最终结果是提高公共服务质量 与服务效率。随着这项改革的深入，西方国家政府绩效评估理念的引进，人们开始 重新界定政府在社会中的地位，逐步认识到政府的职能就是应该以最经济的手段为 公众提供最优质高效的服务，而提高政府绩效在一定程度上说已经成为公民和政府 的共同愿望。只有对政府绩效进行准确的评估，社会公众才会知道政府各个部门的 运行情况，政府才能了解自己工作中的不足。特别是中国加入w t o 以后，淡化政府 治理、强调规则和契约；淡化政府的领导和干预，强化政府的指导和服务，已经成 为中国政治体制改革的基本方向。政府绩效评估代表着政府全方位的管理工作，它 包括各方面的责任目标的落实，民众的期望，对结果的重视，个人、局部和全局的 绩效互动等等，其重要意义在于在政府运作和管理上引入市场机制，加入了成本一 效益的考虑，改变了政府的浪费，使社会资源得到更有效的配置。因此，监督政府 2 东北大学硕士学位论文第一章绪论 行为、评估政府绩效就显得尤为重要。 近年来，随着人事干部制度的不断改革，新的政府评估制度、理论、方法也不 断出台，在实践中形成了许多创新性的做法和有价值的经验，但也存在着一定的不 足。在新的历史时期，如何使政府绩效评估适应新的国内外发展形势，不断创新， 与时俱进，努力建立健全一套完整的适应我国国情的政府绩效评估体系，做好政府 及其成员的选拔、任用、考核和激励工作，这些是非常有必要进行深入研究的。政 府只有通过建立科学、可行的绩效评估体系和采用正确的绩效评估方法，广泛听取 公众韵意见，然后加以综合评估，才能做到客观、系统、公平的评价政府自身及其 领导班子的政绩，也可增强横向和纵向的可比性，找出本届政府的进步与差距，激 励领导干部的事业心和进取心，增强领导班子的凝聚力和战斗力，促进我国社会经 济持续、健康、快速的发展。 1 2 政府绩效评估相关的概念 1 2 1 绩效 绩效从管理学的角度来说就是组织期望的结果，是组织为了实现其目标而展现 在不同层面上的有效输出，其包括个人绩效和组织绩效两方面。个人绩效包括个人 的工作表现，工作成绩，工作态度，以及他的专业知识，熟练程度。组织绩效是以 特定的政府机构或公共部门为关注对象，体现为这些单位的工作成就或效果，具体 以效率、效益、服务质量等来衡量。对于政府而亩，其绩效应该是指政府作为一个 整体，在管理和服务等政府行为中所取得的业绩、成就和影响等。由于政府本身公 共部门的性质，政府的绩效不应该简单的体现为对于效率的追求，其业绩、成就和 影响的核心问题应该是公共责任的实现程度与效果。 1 t 2 2 政府绩效 政府绩效就是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作的效能及效 率，是政府在行使其功能，实现其意义的过程中体现出来的管理能力：政府绩效是 政府的业绩与成效，是政府在其存在及活动过程之中通过发挥其功能和作用而取得 的成果。在这里，一个必然的逻辑是：业绩和成效是建立在其准确的职能基础之上 ，3 东北大学硕士学位论文第一章绪论 的。就是说，、只有在解决了政府是什么、政府干什么以及政府不能干什么的基础上， 才能谈得上政府的绩效问题。政府绩效还分为微观和宏观两个层面。宏观层面的政 府绩效评估以特定的政府为关注对象，涉及整个政府活动的成绩和效果；而微观层 面的政府绩效评估包括个人绩效和组织绩效。由于政府微观层面的绩效评估具有可 度量性，所以是最为有效和最具可操作性的，世界各国当前所开展的也都是这方面 的评估，如对政府经济职能部门的评估、具体经济政策的评估、政府公务员的业绩 评估等。一般而言，政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效、政治绩效和文化绩效 四个方面的内容。 在市场经济条件下，政治绩效最经常地表现为制度安排和制度创新。市场经济 的游戏规则或社会秩序的供应是一种政府制度安排，这是政府核心能力之一。政府 制度安排的能力越强，政治绩效就越容易体现。经济绩效表现在经济持续发展上， 国民经济不仅仅是在量上扩张，而且在结构合理的前提下有质的提升。良好的经济 绩效还包括经济可持续发展程度较高、政府能供应推进经济与社会协调发展的宏观 经济政策。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步，是社会的稳定与发展、社 会全面进步的丰富内涵，包括人们的生活水平和生活质量的改善和提高；社会公共 产品应及时到位，社会治安状况良好，犯罪率低，人们安居乐业；社会和谐有序， 贫富差距缩小，社会群体、民族之间和谐相处，没有激烈的对抗和尖锐的冲突。文 化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的繁荣与整合。 政府绩效体系中，经济绩效是政府绩效的主要指标和外在表现，在整体体系中 发挥着基础作用。没有经济绩效，社会绩效就会缺乏物质基础和物质支撑，社会绩 效和政治绩效也不会长久持续。社会绩效是政府绩效体系中的价值目标，没有经济 缋效就没有实现的意义和价值，政治绩效会失去社会基础。政治绩效是整个政府绩 效的中枢和核心，实现经济绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证和保障。同时。 政府绩效体现在政府行政管理的每一个层面和领域。这种绩效既不是政府回报，也 不是政府终端产品的积累，而应该是较长时期经济发展、社会进步、政治文明的总 成果。“ d 东北大学硕士学位论文 第一章绪论 1 2 - 3 绩效评估 绩效评估就是运用科学的方法、标准和程序，对行为主体的业绩、成就和实际 作为做尽可能准确的评价。绩效评估是一个组织试图达成某种目标，如何达成以及 是否达成目标的系统化过程，是绩效管理中的一个重要环节。嘲 1 2 4 政府绩效评估 政府绩效评估就是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方 面的分析与判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所 反映的绩效进行评定和划分等级。政府绩效评估以绩效为本，谋求现代信息技术在 政府公共部门之间、政府公共部门与公众之间进行沟通与交流的广泛运用，谋求顾 客通过公共责任机制对政府公共部门的直接控制，谋求政府管理对立法机构负责和 对顾客负责的统一；它以服务质量和公众需求的满足为第一位的评价标准，蕴涵了 公共责任和顾客至上的管理理念；它以加强与完善公共责任机制，使政府在管理公 共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。 我们可以从三个方面来理解政府绩效评估的内涵：在微观层面的绩效评估是对 个人工作业绩、贡献的认定；中观层面是使政府分支的各部门，包括事业单位、非 营利组织如何履行其被授权的职能，如政策制定执行的效果，项目管理实施的状况 影响，给民众提供服务的数量、质量等；从宏观层面来说，是整个公共部门或狭义 上指政府的绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能，体现为政治 的民主与稳定，经济的健康、稳定与快速发展，人们生活水平和生产质量的持续提 高，社会公共与平等，国家安全和社会秩序的改变，精神文明的提高等方面。脚 1 3 本文的结构与创新点 本文的第二章介绍了西方国家政府绩效评估的理念、发展历程、发展社会原因 的探讨以及对我国政府绩效评估的启示，目的在于通过对比分析，找出我国政府绩 效评估中的不足和存在的问题。在第三章中分析了我国开展政府绩效评估的必要性， 以及政府绩效评估的内容，即政府绩效评估究竟评什么的问题。在第四章中论述了 我国政府绩效评估的现状，通过对现状的分析，对比西方国家政府绩效评估的先进 一5 东北大学硕士学位论文第一章绪论 之处，找出了我国政府绩效评估中存在的问题。最后在第五章中针对我国政府绩效 评估现状中存在的一些问题提出了一系列的合理化建议，并展望了我国政府绩效评 估的未来发展。 本文的创新之处是在论述了我国政府绩效评估的现状，分析了我国政府绩效评 估中存在的问题之后，结合西方国家政府绩效评估的先进理念，提出了对我国政府 绩效评估改进的建议，为我国政府开展绩效评估工作，提供了一套完整的解决方案。 希望能给我国政府开展此项工作提供参考和借鉴，网时也希望能够得到专家和读者 的指点与赐教。 6 东北大学硕士学位论文第二章西方国家政府绩效评估的理念与启示 第二章西方国家政府绩效评估的理念与启示 2 1 政府绩效评估在西方国家政府管理中的孕育和产生及其社 会原因的探讨 2 1 1 西方国家政府绩效评估的孕育和产生及其发展历程 在工商企业管理中，绩效管理制度可以追溯到2 0 世纪初期泰勒的科学管理原 理中的时间研究、动作研究与差异工资制。而法约尔的工业管理与一般管理 以更宏观的研究把这种绩效管理从工商企业推广到各种人类组织。从此，绩效管理的 理论与方法成为了适用于包括经济、行政、军事和宗教组织在内的一般的管理理论 与方法。但绩效评估与绩效管理真正运用到政府管理中来，则是始于2 0 世纪5 0 年代 美国的绩效预算制度。7 0 年代以来西方国家普遍开展的政府改革使绩效评估在政府 管理中得到了广泛应用。绩效评估在西方国家政府管理中的孕育和产生是公共管理 知识发展的结果，是西方国家社会发展和政府改革推动的结果。 公共管理的理论研究及其知识发展为绩效评估在西方国家政府管理中的孕育和 产生奠定了理论基础。从历史的观点看，西方公共行政学自1 9 世纪末到2 0 世纪6 0 年代着重研究的是行政组织的内部取向、机构组成、活动程序、行政原则和官僚体 制：行政学以管理学为理论基础，科学管理占据了主导地位：公共部门的管理以技术 为基础，以效率和效益为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志，追求行政效率 是这个时期公共行政理论与实践的最高目标。新公共行政学扩大了公共行政学研究 的视野，对西方国家政府改革实践产生了广泛的影响，特别是顾客导向的理论观点奠 定了当代公共管理基本理念的雏形和绩效评估的理论基础。嘲 在2 0 世纪的历史中，企业的入力资源管理得到了长足的发展，企业管理制度和 管理机制都日趋科学化，并最终找到了以绩效评估为核心的企业绩效管理的科学方 法，大大的提高了企业的效率和效益。而在政府方面，一些政府模式和运行机制已 经很难适应复杂多变的“信息”世界，难以满足“知识时代”日益多元化、个性化 的服务需求。机构臃肿、人浮于事、投入高效益效率差、制度烦杂、自我膨胀等难 7 东北大学硕士学位论文第二章西方国家政府绩效评估的理念与启示 以治愈的“政府病”，阻碍着经济社会的发展。7 0 年代以后，西方国家政府面临着 财政危机和信任危机，于是，西方国家政府便开始思考如果借鉴企业经营管理的理 念、机制和方法，来降低行政成本，提高政府运行的绩效，摆脱政府的危机。美国 在1 9 7 3 年颁布了“联邦政府生产率测定方案”并随后开始对政府主要部门进行成本 效益分析。英国政府多部门普遍建立了以绩效指标体系为基础的绩效评估体系，有 效的树立了政府部门的绩效意识，降低了行政成本，提高了行政效率。到了8 0 年代 中后期，英国政府已将评估重点转移到提高政府管理效益和服务质量方面。受英美 的影响，欧洲一些国家，如法、德、荷、丹等国也都根据本国的实际情况开展了政 府绩效评估活动。美国在克林顿时期颁布了政府绩效结果法，用法律的形式规定 了政府绩效评估的内容和形式。新西兰政府打破传统政府体制，引入市场机制，组 建了十几个“执行局”，负责广泛的公共管理与服务。纵观3 0 年来政府改革与公共 管理创新的历史，绩效管理与绩效评估的系统方法作为优化政府管理的现代化手段 和公民社会对政府实行监督的有效制度，已经在越来越多的国家和地方政府得到应 用和推广，成为政府改革大潮中闪光的亮点。我们应该特别关注的是：在发达国家 中，不仅是在政府部门，还是在非政府公共组织和民间团体，绩效评估活动都十分 活跃，发挥着重要的作用。这些发达国家都已经形成了全面系统的政府管理绩效评 估体系，为政府改革和提高行政效率提供了可靠的制度保障和有益经验。目前，在 经济全球化和各国政府竞争日益激烈的信息时代，我国政府也要着眼于以政府管理 绩效评估为重要组成部分的政府管理现代化工程。我国政府自改革开放以来，始终 面临着转变政府职能及运行方式，降低政府运行成本，提高政府行政效率的问题。 近年来，中央政府通过政策、政令和规章一再要求各个部门和各级地方政府转变职 能、精简机构、克服官僚主义、提高行政效率和效益。一些政府部门和地方政府实 行了如岗位责任制和目标管理责任制等提高绩效的制度和方法，取得了一定的效果， 但也存在着不够系统化，不够科学化，不够规范化等问题。中共“十六大”把改革 政府管理方式、提高行政效率、降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透 明、廉洁高效的政府作为政府改革的重要任务提出，为绩效管理与绩效评估在我国 政府部门的实行和发展创造了有利的条件。 8 东北大学硕士学位论文第二章西方国家政府绩效评估的理念与启示 2 1 2 政府绩效评估发展的社会原因探讨 发端于2 0 世纪后半叶，在世纪晚期被各国政府普遍采用的绩效管理和绩效评估 方法的出现和发展并不是偶然的，它与3 0 年来世界经济的飞速发展和各国政府的行 政改革有着密切的联系。下面，就政府管理绩效评估的方法及其活动发展的社会原 因傲进一步的阐述。 首先，危机管理是导致西方政府普遍重视绩效的直接原因。2 0 世纪3 0 年代资 本主义经济危机爆发以来，西方各国奉行凯恩斯的国家干预主义，政府由自由资本 主义时的守夜人角色，逐渐转变为无所不包的庞然大物，职能膨胀，工作无效率， 浪费严重，福利支出大增，到7 0 年代末，西方经济出现滞胀，政府财政面临危机， 公民普遍对政府从依赖到严重不信任，许多地方甚至出现抗税现象，少花钱多办事， 提高政府绩效已成为广大民众的共同要求。在这一背景下，西方国家出现了改革政 府的运动，大政府的模式被抛弃，讲效率的市场模式受青睐，绩效评估的理念、方 法和技术运用而生。”1 第二，随着公民自身文化素质的提高，纳税人意识、权力意识、法律意识、自 主意识的觉醒，对政府管理与服务公平、公正性、效率质量的要求越来越高，要求 参与、髓督和评估政府的诉求强烈，为回应社会的要求，以美、英为代表的发达国 家政府对公共行政管理系统进行了一系列的改革与完善，而政府绩效评估系统就是 重要的手段和制度创新。 第三，进入2 0 世纪9 0 年代以后，经济全球化快速发展，政府的管理水平和效 能，成为综合国力竞争的重要组成部分。各国都将政府的领导能力和对资源的配置 效率置于国家战略地位。布什政府就曾经提到过，“从长远看，很少有什么能比确保 联邦政府的有效运行和以绩效为导向更紧迫、更重大。” 绩效评估的系统方法之所以能被许多发达国家政府所重视并在政府公共管理领 域中得到广泛的应用，主要是因为绩效评估方法比传统的政府管理方法更能降低政 府运行成本，提高政府行政效率和行政效益，更能有效的建立起监督控制机制，使 内部监督与外部监督相结合，达到有效的控制，使对组织的评估和对个人的评估都 能做到公开、公正、公平。此外，随着社会主义市场经济的发展，转变政府职能， 9 东北大学硕士学位论文第二章西方国家政府绩效评估的理念与启示 进行行政改革的呼声也越来越大，政府如何在经济改革的浪潮中发挥作用，提高公 共服务的质量呢? 这是摆在我们面前一个迫切需要解决的问题。而要解决这个问题， 我们就必须要找到一种方法，绩效评佶的系统方法便孕育而生。市场经济的发展要 求政府降低成本，提高绩效，提高公共服务的质量，这是政府绩效评估发展的经济 背景。此外，现代科学技术的迅猛发展也为政府绩效评估活动提供了可靠的技术保 障，使政府绩效评估活动更精确、更有效。还有，公民的广泛参与为政府绩效评估 活动提供了坚实的群众基础。传统的政府管理方法并没有强调太多的公民参与意识， 公民也不可能直接对政府进行监督，公民只是执行决定的载体。然而，随着行政民 主化进程的发展，公民日益以直接的方式参与到政府管理的日常工作中，传统的政 府独自进行公共管理和公共服务的模式正在发生着悄然的变化，这种公共管理社会 化、管理主体分散化的趋势必然使政府绩效评估作为系统的方法和有效的监督控制 机制登上历史的舞台。从政治的角度来看，政府管理绩效评估活动是民主化进程发 展的必然结果，是保证政治民主化实现的有效工具。从经济的角度来看，政府管理 绩效评估的发展将有利于降低政府行政成本，提高行政效率和效益。从管理的角度 来看，政府绩效评估活动的发展将使政府管理工作更加明朗化、科学化，监督控制 的结果更加精确化，政府管理将逐步走向现代化。因此，政府管理绩效评估的理论 和实践展现了政府管理不断走向科学化和民主化的历史进程。” 2 22 1 世纪政府绩效评估在西方国家的发展趋势 政府绩效评估的实践最早可以追溯n - - 战以前，其发展过程大致经历了三个阶 段。一是起步阶段，2 0 世纪4 0 年代至7 0 年代。第二个时期是大规模发展阶段，2 0 世纪7 0 年代至9 0 年代。第三个时期是规范深化阶段，2 0 世纪9 0 年代至今。从2 0 世纪9 0 年代直到现在的2 1 世纪，政府绩效评估的发展呈现出新的趋势： 一是绩效评估逐步走向制度化、法制化。1 9 9 3 年7 月，美国政府颁布了政府 绩效与结果法，规定“每个机构应提交年度绩效规划和报告”，财政预算与政府部 门绩效挂钩。英国1 9 9 7 年颁布的地方政府法规定地方政府必须实行最佳绩效评 价制度，各部门每年都要实行绩效评估工作，要有专门的机构、人员和固定的程序。 日本也于2 0 0 2 年出台了政府政策评价法。许多国家都用法律的形式规定了政府 一1 0 东北大学硕士学位论文第二章西方国家政府绩效评估的理念与启示 管理绩效评估的主体、形式、内容、程序等一系列问题，使评估过程更加规范透明， 评估主体权责明确，评估结果真实有效。“” 二是绩效评估的主体多元化。在评估过程中公民和评估对象的广泛参与，由单 纯的政府机构内部评估发展到由社会机构进行评估。评估主体多元结构是保证政府 绩效评估有效性的一个基本原则。这是因为，任何一个业已确定的评估主体都有自 身特定的评估角度，有不可替代的比较优势，同时，具有特定身份的评估主体亦有 自身难以克服的评估局限。当然，选择评估主体必须考虑评估成本，人人参与是不 现实的，企业管理领域经常说到的3 6 0 。全方位评估技术指的是从不同视角进行的 评估，并非全员评估。如何组合评估主体，做到既经济又科学，这是构架绩效评估 模式、建立评估指标体系的基础。“” 三是评估主题的公民导向。9 0 年代以来，有关质量和顾客满意度指标在评估指 标体系中大幅度增长，许多国家都进行着大范围的政府顾客满意度调查，把公民最 关心、最希望政府做到的事情作为绩效评估的主题，同时在评估的内容中做出明确 的规定，以此来开展各项评估活动，为提升公民的满意度作为政府绩效的目标。“4 四是评估技术不断成熟，科学化程度提高。信息时代的到来，给绩效评估带来 了量化技术，使绩效评估从单纯的定性分析转变到定性定量相结合，使评估结果更 加精确，更加人性化。“” 五是各个国家都不断学习其他国家政府绩效评估的先进理念、技术和方法，为 我所用，使政府管理绩效评估成为一种世界潮流。 2 3 西方国家政府绩效评估带给我们的有益经验和启示 中国在2 0 0 1 年1 2 月1 1 日已正式成为w t o 成员国，面对w t o 背景条件下的国际 市场经济主体、国际市场经济规则与制度安排，从政府的组织、结构、职能、治理 方式等方面来建构我国的政府管理理论、更新政府管理理念、创新政府管理体制、 转换政策取向、发展与利用电子政务和信息网络技术、改进管理方式和提升管理能 力已成为当务之急。西方国家政府绩效评估的理念对我国政府管理的启示作用主要 表现为： 东北大学硕士学位论文第二章西方国家政府绩效评估的理念与启示 2 3 1 转换政府管理的理念和树立服务行政的观念 政府绩效评估措施的施行有助于我国转换政府管理的理念和树立服务行政的观 念。这种转换具体表现为政府管理从过去更多地强调“特殊集团”的意志到更多地 强调社会公众的意志；从管理活动以政府自身的规则为导向到以社会公众的需求为 依归；从强调政府管理对直接维护统治的工具性作用到强调对经济、科技、文化和 社会公共事务的管理以及提供公共服务的服务性作用；从强调对上级负责到强调对 社会公众负责，建立和发展广泛的社会公共责任机制；从管治行政模式发展转变为 服务行政模式。“4 3 2 3 2 根据社会发展的需要确定政府职能 开展绩效评估的前提就是要合理界定政府的职能。一方面，全球化趋势下政府管 理面对着全球性问题，使得政府管理活动超越国界而广泛参与国家间、政府间的联 系与合作。为此，加强国际经济、技术的合作与联系，保护和捍卫我国公民、企业在 他国的合法权利，以及提供公共服务应调整为我国政府的重要职能。另一方面，随着 市场化的发展，必须打破政府垄断的体制，实现政府从社会的部分撤退。政府不是万 能的，在市场经济的浪潮中，政府要想谋求发展，就必须学会放权。放弃那些阻碍 社会主义市场经济发展的政府权力；把企业经营自主权完全还给企业，让企业自负 盈亏、自主经营；不要过分集中权力，要适当的放权，给地方政府一些自主权，做 好集权与分权；提高政府宏观调控能力，加强监督控制机制，多为社会提供公共服 务。1 2 3 3 转换服务范式和走向数字政府在线服务 政府绩效评估意味着各种信息在政府、绩效评估者和社会公众之间的交流与沟 通，由此推动了政府管理对信息技术的战略使用和运用信息技术来实现政府管理目 标。在转变政府职能的改革中，规范政府的管理与服务尤为重要。信息化和数字化 管理能规范绩效评估的过程，做到公平、公正、公开。同时，使绩效评估结果准确 可靠，从而提高公民的满意度，也使政府管理方便快捷。 1 2 东北大学硕士学位论文第二章西方国家政府绩效评估的理念与启示 2 3 4 以法律的形式使绩效评估活动法律化和制度化 西方许多发达国家都用法律的形式明确规定了政府绩效评估活动的内容，形式， 程序等等。因此，我国也应该通过相应的法律法规使政府绩效评估活动法律化，形 成相应的制度，做到绩效评估活动有法可依、有章可循、有法必依，这样才能使评 估者和被评估者都引起高度的重视，才能以法律的权威使绩效评估活动真正作为一 项制度丽稳定、经常地开展下去。“6 1 2 1 3 5 建立起自我评估与民间机构评估内外相结合的评估体系 不管是政府的自我评估还是民间杌构的评估都有其优势和不足。政府对其自身 的工作有全面的了解，掌握了详细的第一手资料，有利于评估活动的开展。但要求 政府对自己的活动做出客观公正的评估，实非易事。因为评估在某种意义上就意味 着批评，对政府来说，这无异是对该部门能力的质疑，会影响到本部门的声誉。因 而在自我评估过程中，往往夸大成绩，掩盖失误，这容易使评估活动走向片面并带 有浓厚的主观色彩。民间机构参与到政府的绩效评估中，可以为政府的自我评估把 好度。但要民间机构单纯的为政府做评估，就很难进行，因为这种评估缺乏权威性。 因此，最理想的方法就是把政府的自我评估与民间机构的外部评估结合起来，优势 互补，以提高评估的准确性和公证性。我国也应该鼓励和支持民间机构对政府绩效 进行测评，特别要重视和充分发挥高校、专家学者在政府绩效评估中的理论、技术 和专业优势，以弥补政府自我评估的不足，推动评估活动的深入开展，提高评估的 质量和影响力。 2 3 6 重视评估结果的反馈及运用 绩效评估的结果要向政府部门的成员、上级部门及公众反馈，其目的在于公布、 传达政府绩效评估的情况，协助政府部门管理者深入了解组织中各层面的工作效率、 效果及存在的问题，使上级部门能够更好的针政府部门的实际情况对其进行指导和 监督，利于公众对公共部门的工作进行监督。美国较为注重把评估结果向各方反馈。 我国也应该切实加强和重视对绩效评估结果的反馈，可以采用定期或不定期反馈、 正式或非正式反馈等多种形式，并且充分使用评估的结果，使绩效评估结果真正起 13 东北大学硕士学位论文第二章西盘国圣丛堡塑竺塑堡垒鱼壁至 到推动政府部门提高工作效率、改善管理、提高公共物品质和量的供给的作用。o ” 1 4 东北大学硕士学位论文第三章我国政府绩效评估的必要性及评估的主要内容 第三章我国政府绩效评估的必要性及评估 的主要内容 3 1 我国政府实施绩效评估的必要性 政府绩效水平的高低是决定一个社会发展快慢的重要因素，政府管理能力是现 代综合国力竞争的一个重要方面。近二三十年来，政府绩效成了人们谈论的最多的 话题，人们不仅关心政府干什么，而且关心政府千得怎么样。政府绩效评估的兴起， 有着深刻的时代背景，是社会经济政策变革的反映，是经济全球化、政治民主化、 科技信息化的必然趋势。特别是我国正处于由计划经济向市场经济转轨的特殊时期， 要求政府必须转变职能，进行行政改革，提高行政效率，降低行政运行成本。因此， 我国政府开展绩效评估活动是十分必要的。 3 1 1 合理界定政府角色 开展政府绩效评估的前提是要合理界定政府角色，对原有政府职能进行重新审 视，对不适应市场经济的职能进行转变和调整。 以市场为导向的行政改革，非常重视对施政结果的评估。目前，我国政府角色 正在由全面具体的管理者转变为公共服务的提供者，但是由于受计划体制影响较深， 这种角色转换不可能马上彻底完成，政府并没有完全以“社会服务者”的身份发挥 重要的公共服务作用。在引进绩效评估时，评估内容和评估指标设计既要考虑政府 现有职能又要以市场化进程为导向，取消阻碍社会主义市场经济体制建立和发展的 些政府权利，打破政府垄断的体制建立和强化政府宏观调控的能力，使政府更好 的提供公共服务，评估内容要直指市场经济基础上的政府行政管理。 3 1 2 促进政府行政方式变革 由于绩效评估重视的是政府为公民和社会提供优质高效的服务、重视公共服务 的创新与质量，重视政府为推动社会进步所作的努力，因此，评估从另一个角度来 1 5 东北大学硕士学位论文第三章我国政府绩效评估的必要l 生及评估的主要内容 说，迫使政府改变以往行政方式，而向适应市场经济的行政方式转变，政府在行政 方式上，以便利服务作为自己的最高行动准则。绩效评估还可以改变过去运动式管 理方式，而将政府有效管理转变为持续管理，绩效评估不只促进了政府职能转变、 科学界定政府角色，还促进原有行政方式发生根本的变革。“” 3 1 3 提高政府内部管理绩效 评估有助于提升政府内部管理能力。评估把提高绩效的努力贯穿于行政管理活 动的各个环节，有助于组织内部形成浓厚的绩效意识、竞争意识、提高内部管理效 率，促进政府管理科学化。评估还有助于节约行政成本，提高政府的服务质量和效 益。绩效评估的新理念之就是成本意识。 3 1 4 使外部科学的评价政府 评估引导公众对政府做出准确评价，提升了政府形象，改善了政府与公众的关 系，推动了公众对政府的监督与信任。 政府围绕其使命进行绩效管理，采用目标管理等手段，调查社会公众对公共服 务的要求和满意程度，引导公共行政向提高管理效率、管理效益、管理能力、更好 承担公共责任、提高社会公众的满意度等方向上发展。绩效评估将公共责任和顾客 至上的管理理念凸现出来，在一定程度上加强与维护了现有的基本社会秩序，建立 和发展了社会公众对政府公共管理部门的信任，缓和了社会危机，可以增强政府公 共管理部门的号召力，改善政府与社会公众的关系。绩效的定期公布使公众不再盲 目评价政府，而有了科学的评价依据，增加了民众对政府的信任，树立了政府良好 的形象。“” 3 1 5 推进政治体制改革进程 市场经济强化了民众的主人翁意识，随着公民自身文化素质的提高，纳税人意 识、权利意识、法律意识、自主意识的觉醒，对政府管理与服务的公证性、公平性， 效率质量的要求越来越高，对参与、监督和评估政府行为的要求越来越强烈。因此， 要求政府在其行政过程中，要充分尊重作为国家主人与纳税人双重角色的民众的民 主政治权利和经济合法权益。政府绩效评估体现“民众本位”，更强调民主与公开透 1 6 东北大学硕士学位论文第三章我国政府绩效评估的必要性及评估的主要内容 明和行政评估中的公民广泛参与。除此以外，评估强调信息公开、外部公众评价， 更利于公众监督和民主推行。因此，对我国来说，政府绩效评估将对我国政治体制 改革产生深远影响。1 3 1 6 开拓政府管理的新视野 3 1 6 1 评估促使管理者转换了传统的思维模式、吸收新的管理理念 政府绩效评估对管理者精神层面影响不容忽视。在推行绩效评估过程中，管理 者会主动反思传统的行政管理的弊端，跳出原有的思维模式，接受新的理论和理念， 提高政府管理思维高度、扩展思维广度，理论、哲学的影响比一系列命令和技术的 影响更为巨大。o o 3 1 6 2 评估促使形成更积极的行政文化 行政文化是行政组织中共有的价值体系，行政文化的产生及发展乃至稳定，是 受一定的行政环境影响的，什