（行政管理专业论文）论电子民主在构建服务型政府中的作用.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 我国自2 0 世纪8 0 年代初期开始的电子政务的建设，先后经历了办公自动 化工程，三金工程和政府上网工程三个阶段的重点建设之后，我国的电子政务 已经逐步成熟，电子政务的影响层面，也已经从政府行政逐步推及政治、社会 及经济发展等方面。电子政务的普及应用，不仅带来了公众参与政府决策渠道 的改善，同时也提升了公民参与政府决策的能力。中国共产党在十六大会议报 告中提出：“发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社 会的重要目标。”充分发扬民主，依靠集体的智慧，让政府公共决策科学化与 民主化的目标与现代信息通信技术有效的结合起来，是我们当前政府职能转 变和政治文明建设的重要内容。 本文结合对“服务型政府 理念的深入考察，综合运用公共管理理论、 民主理论和政务流程改造理论等多门学科的有关理论，通过对国内外相关案 例的分析研究，阐述本人基于服务型政府理念对发展电子民主的理解与分析， 得出以下结论：电子民主为建设服务型政府提供了最新技术手段，扩大了民 众参与基础，创造了良好的政治文化环境和建立了民主监督的新形式。并根 据我国的具体国情，得出了针对性的政策建议，希望今后能在电子民主发展 这一值得期待的研究空间里，作更深入的理论研究和实践探索。 关键词：服务型政府：民主：电子民主： 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s t r a c t s i n c e2 0 t hc e n t u r y8 0 s y e a r s ，t h eg o v e r n m e n to fc h i n ah a sl a u n c h e dv a r i o u s s t a g e so fe - g o v e r n m e n tp r o je c t 1 1 1 ei n f u l u e n c eo fe - g o v e r n m e n th a sb e c o m e p o l i t i c sa n de c o n o m i c s t h ew i d e - u s e dt e c h n i q u e so fe - g o v e r n m e n t ，n o to n l y i m p r o v i n gt h ec h a n n e l sb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dc i t i z e n s ，b u ta l s oc h a n g et h e c a p a c i t yo fp e o p l ep a r t i c i p a t et h ep u b l i cj u d g e m e n t i th a sb e e np o i n t e do u ti nt h e r e p o r ta tt h e16 mn a t i o m lc o n g r e s so f t h ec o m m i n i s tp a r t yo fc h i n at h a td e v e l o p i n g s o c i a l i s td e m o c r a c ya n de s t a b l i s h i n gaw e l l - o f fs o c i e t yi na l la l l - r o u n dw a y g i v e f u l ls c o p et od e m o c r a c y , r e l y i n go nc o l l e c t i v ew i s d o ma n dm a k es c i e n t i f i ca n d d e m o c r a t i cd e c i s i o n sw i t hi n f o r m a t i o n at e c h n i q u e se f f e c t i v e l yi st h em o s t i m p o r t a n tp a r to fb u i l d i n gs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t i nt h i sp a p e r , w eu s en e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r i e s 、d e m o c r a t i ct h e o r i e s a n dr e v e n t i n gg o v e r n m e n tt h e o r i e st od i s c u s st h ed e e pr e l a t i o n s h i pb e t w e e n e - p a r t i c i p a t i o nd e v e l o p m e n ta n dt h eb u i l d i n go fs e r v i c e d - o r i e n t e dg o v e r n m e n t a c c o r d i n gt ot h ea n a l y s s i so f r e a ls a m p l e s ，w ef m dt h a te - p a r t i c i p a t i o nw i l l a c t u a l l yi m p r o v i n gt h eb u i l d i n go fc h i n e s es e r v i c e d - o r i e n t e dg o v e r n m e n t w ef i n d t h a te - p a r t i c i p a t i o nw i l lp r o v i d et h en e wt e c h n i c a lm e t h o d ，e n l a r g et h eb a s i co f p e o p l e sp a r t i c i p a t i o n ，c r e a t eaw e l lp o l i t i c a la n dc i v i l i z e da t m o s p h e r ea n df o u n da n e ws t y l eo fd e m o c r a t i c a ls u p e r v i s i o n a c o r d i n gt ot h er a d i c a ls i t u a t i o no fo u r c o u n t r y , r e s u l ti nt h ep e r t i n e n ts u g g e s t i o n ，w eh o p et om a k ef u r t h e ri n v e s t i g a t i o n a n ds t u d yi nt h i sf i e l d k e y w o r d s ：s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ；e - p a r t i c i p a t i o n ：d e m o c r a c y ； e g o v e r n m e n t ； 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规 定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权西南交通大学可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采 用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书； 2 、不保密舀适用本授权书。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文储躲泐待指剥币龆_ 。强 日期d 7 年蝴，7e t 隅中、帆户 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作 所得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： 1 运用新公共管理理论、民主理论和政务流程改造理论等多门学科理论 知识探讨分析基于服务型政府建设理念下发展电子民主的重要意义。 2 论文选取- z n 务型政府与发展电子民主这一全新的理论视角，将我 国电子政务的建设与政府职能转变有机的结合起来，在分析我国电子民主发 展的基础上，通过理论与案例研究，深入剖析了发展电子民主对我国服务型 政府建设的促进作用，并针对我国的具体国情和电子政务建设现状，得出了 有针对性的对策和建议。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1 问题提出与研究意义 从2 0 世纪8 0 年代开始，我国政府电子政务建设经历了办公自动化、政 府上网和丌始进入实质性应用的几个阶段，2 0 0 1 年中国政府将电子政务作为 今后国家信息化建设的重点，标志着电子政务进入全面发展阶段。电子政务 的影响层面，也已经从政府行政逐步推及政治、社会及经济发展等方面。电子 政务的普及应用，对于促进公共决策的民主化和科学化的发展，都带来相当大 的影响。不仅改善了公众参与政府决策渠道，同时也提升了公民参与政府决策 的能力。中国共产党在十六大会议报告中提出：“发展社会主义民主，建设社 会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”另外在中共中央关于 加强党的执政能力建设的决定也指出，要“完善重大决策的规则和程序， 通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础之 上。 在党的十七大会议中更加强调坚持以人为本、坚持科学发展和坚持民主 法治是当前社会主义和谐社会建设的重要内容，如何让构建社会主义和谐社 会的科学化与民主化目标实现和现代信息通信技术有效的结合起来，更是我 们值得研究的话题。 党的“十六大”报告指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治 文明，是全面建设小康社会的重要目标。必须在坚持四项基本原则的前提下， 继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制， 建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治 局面。”；要求“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与， 保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的 权利和自由，尊重和保障人权。坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代 表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。” “十一五 期间党和国家明确将电子政务建设作为政府建设的一项重点 工程，加快推进，以此构建全新的公共服务型政府。值得注意的是，有关电 子政务建设是第一次被作为政府改革的重要组成部分，纳入到目标体系中来 的。电子政务的发展是服务型政府建设的有效途径，其完善和成熟己成为当 今政府自身改革，适应经济全球化潮流，促进政府转型的一项重要而又紧迫 的任务。因此，基于服务型政府理念下的电子民主发展的研究，将我国电子 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 政务的建设与信息通信技术精密结合，推进我国电子政务在公共服务领域向 纵深发展，同时也推动政府管理理念和管理手段的创新，进一步推动我国服 务型政府的建设。 进入2 1 世纪，网络向社会各个领域的广泛渗透，驱动人类文明加速变革， 电子民主也作为民主的新形式被赋予了现代科技的光环。如何在新形式下运 用现代信息通信技术，建立优质高效的公共管理模式和科学民主的公共决策 模式，促进服务型政府的职能转变，成为众多专家学者关注的问题。 本文结合对“服务型政府”理念的深入考察，综合运用公共管理理论、 民主理论、政务流程改造理论和电子政务理论等多门学科的有关理论，通过 对国内外相关案例的分析研究，阐述本人基于服务型政府理念下对于电子民 主的发展的理解与分析。 1 2 研究工作内容 1 2 1 研究内容与目标 本文采用理论研究与实践探索相结合的方法，选取服务型政府建设与电 子民主发展相融合这一视角，从技术与管理相结合的角度，揭示电子政务的 本质与政府职能转变的内在联系，在分析我国电子民主发展现状的基础上， 通过国内外实证的研究探寻现存问题和不足，以电子民主的发展为突破口和 切入点，试图为中国电子民主发展探索道路，同时为推进传统行政模式政府 向服务型政府的转型贡献绵薄之力。本文将综合运用公共管理理论、民主理 论、政务流程改造理论和电子政务理论等多门学科的有关理论，通过对国内 外相关案例的分析研究，阐述本人基于服务型政府理念的发展电子民主的理 解与分析。将电子政务的普及运用落实到公众参与的层面来，针对中国的国 情和信息环境，同时借鉴其他国家发展电子民主的有益经验，提出了电子民 主发展对于服务型政府建设的促进作用，并对可能存在的问题和美好前景做 了分析和展望。 本文共分为5 个部分，围绕下列问题进行了探讨： 第1 章：主要界定论文所要研究的问题，概述该问题的研究工作及目标。 介绍论文的内容安排，列出创新点。 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 第2 章：主要介绍电子民主发展的理论基础，包括新公共管理理论、民 主理论和政务流程改造理论成为本文赖以为基础的基本理论。 第3 章：主要介绍电子民主发展对建设服务型政府的促进作用，通过对 民主和电子民主以及服务型政府的内涵进行剖析，分析了电子民主发展对建 设服务型政府的促进作用以及我国国情下可能存在问题，概括总结了电子民 主对服务型政府建设的重要影响力。 第4 章：基于服务型政府建设的理念下，针对电子政务提升电子民主的 方面，选取三个有代表性的案例作为研究对象，引荐其成功经验。 第5 章：在理论和案例实证研究的基础上，结合实际进一步展开对基于 服务型政府理念下发展电子民主的几点简单的建议，以及对未来我国电子民 主发展前景的展望。 1 2 。2 论文创新点 1 运用新公共管理理论、民主理论和政务流程改造理论等多门学科理论 知识探讨分析基于服务型政府建设理念下发展电子民主的重要意义。 2 论文选取了服务型政府与发展电子民主这一全新的理论视角，将我国 电子政务的建设与政府职能转变有机的结合起来，在分析我国电子民主发展 的基础上，通过理论与案例研究，深入剖析了电子民主的发展对我国服务型 政府建设的促进作用，并针对我国的具体国情和电子政务建设现状，得出了 有针对性的对策和建议。 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 第2 章电子民主发展的理论基础 2 1 新公共管理理论 “新公共管理”( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 理论，是以经济学为基础，以。 政府与市场的协调为核心的公共管理理论。自2 0 世纪8 0 年代在英、美两 国应运而生后迅速扩展到西方各国，成为近年来西方公共行政理论中一个有 巨大影响的流派。特别是近年来，新公共管理理论成为了西方政府政策的主 导思路。新公共管理理论认为，无论是私营部门还是在公共部门，管理在本 质上是一致的。新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之f 白j 的关系， 重新对政府职能及其与社会的关系进行定位，即政府不再是高高在上、“自我 服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”， 社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“股东”， 政府服务以公众为导向，注重结果甚于规则。1 总的来说，新公共管理理论的 基本内容包括专业化管理、绩效评价、项目预算、公众导向、服务机构的分 散化和小型化、公私竞争以及采用私营部门的管理方式等七大方面，其始终 以公共物品及服务的有效供给或“好的治理”为核心主题。新公共管理理论 与本文有关的观点主要有以下几个方面： 第一，新公共管理更加注重公共服务的产出和结果，力图提高公共服务 的效率和质量。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加 重视政府活动的产出和结果，重视提供公共服务的效率和质量，为的是适应 变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。 第二，新公共管理理论认为，政府应具备“公众意识 。 新公共管理理论改变了传统公共行政模式下政府与社会之间的关系，强 调“公众意识”，提供回应性服务，即政府不再是官僚机构，而是负有责任的 “企业家”或管理者。社会公众则是政府纳税而享受政府服务作为回报的“股 东”，政府服务应以公众为导向，满足公众不同需要，增强对公众需要的回应 能力。在新公共管理视野中，政府人则是富有责任心的“企业经理和经理人 员 。新公共管理通过调查、随访、社区调查、公众联系，联系报告等多种方 式，征求公众对公共政策的意见和要求，并测量其满意度，。 1 陈荣富。公共管理警前沿问题研究，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2 0 0 2 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 第三j 与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理理论认 为，政府没有效率的主要原因在于缺乏竞争机制。新公共管理理论认为竞争 有许多优点：竞争能提高效率，即投入少而产出多：竞争可以打破垄断，迫 使公营的( 或私营的) 垄断组织对公众的需要做出反应，进而实现“公众主 权 ；竞争可以鼓励革新，激发公职人员的创造性；竞争还可以提高公共部门 内部公职人员的自尊心和士气。新公共管理希望在公共部门与私人部门、公 共部门与公共部门之间展开竞争，从而打破公共服务供给的垄断性，提高公 共服务供给的效率和质量。因此，它主张用市场的力量来改造政府，在公共 部门中引入市场竞争机制，取消公共服务的垄断性，让更多的私营部门参与 公共服务的供给，进而在公共部门与私营部门之间、公共部门机构之间展丌 竞争，以缩小政府规模，提高政府工作效率。 综上所述，首先，电子政务是以公民为中心的公共管理，电子政务的实 施大大提高了政府服务的质量和效率，使得管理价值观念发生了许多转变： 由过去的以公共管理机构为中心，公共管理机构以社会“主人”身份通过治 民活动来实现对社会的控制，转变为以公民社会为中心，公共管理机构以社 会“仆人”身份通过提供有效服务来满足公民社会性需求使自己得以生存； 公共管理机构由追求部门利益转向追求社会公共利益；由过去的“替民做主 观念转向“由民做主! 观念：由过去的关注公共管理机构工作效率转向关注 公众利益、公众价值的实现及公共管理机构服务的满意度。其次，在新公共 管理理念的指引下，电子政务的建设方向推动了政府公共管理职能的服务化， 不再将对具体事务过程的管理作为自己的工作中心，而更多地关注政府实施 的各种计划、项目的有效性，表现出了一种目标导向的趋势。而这个目标的 具体表现就是“公众”需求、“公众价值 的满足程度。 2 2 民主理论 在信息通信技术的推动下，世界范围内出现了政府信息化的潮流。在这 场以“再造政府”为口号的新一轮政府改革中，出现了各种各样的民主理论， 在这些暗示着政府改革方向的民主理论创新的大潮中，以强势型民主、大众 型民主和消费型民主为其中比较有影响力的理论形式。 1 强势型民主( s t r o n gd e m o c r a c y ) 强势型民主理论是由巴伯在强势型民主一书中突出的，在书中，巴 伯强烈的批评了自由民主，把它称为“弱势型民主”，并提出了自己的改革方 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 案强势型民主。这一方案是以扩大人民对政治的直接参与为核心，以“社 群”、“共识”等理念为特征2 ，在西方社会产生了巨大的影响力。 在现代信息通信技术的激励下，强势型民主被赋予了最新的理论内涵。 一方面，它为雅典式的民主注入了现代信息技术科技的新动力，另一方面， 强势型的民主更加突出公众的政治参与，这在同期与当代西方参与制民主产 生了共鸣。随着现在信息技术的发展，这种参与的可能性和现实性变得越来 越突出，激励了强势民主的进一步发展。在这种民主制度下：公民可以普遍 的享受到免费的政府公告信息；公民、政治家和政府工作人员之间能够进行 开放式的沟通和良好的互动这一切将以公民参与政治生活为开端，并且 积极的推动他们充分并主人翁式的参与政治事务。 事实上，强势型民主更寄希望于未来，它包括了一项如此浩大的工程： 一个能够容纳各种政治行为的虚拟公共空间。因此，强势型民主更需要限制 的制度变迁，这就使其现实性有所降低，但是，强势民主表达了人们对政治 参与的愿望，为西方国家政府职能定位提供了一种思路。3 2 大众型民主 大众型民主最早源于“民粹主义 。民粹主义的含义是：反对代表制，力 求把权力尽可能多地掌握在普通公民手中。4 民粹主义在当代发达国家中有表 现出了前所未有的轰动，全民公决，公民创议立法、还有公民罢免权等等的 民主设计在西方国家的发展过程中产生了极大的影响力。 大部分人们认为，大众型民主是在广泛的政治动员中产生的。但是随着 现代信息通信技术的普及应用以及电子政务的飞速发展，政治动员和参与都 出现了与以往大不相同的表现形式，大众型民主因此具有了更加鲜活的生命 力。 随着信息化进程的加速，政府部门能够更有效、更快捷的搜集和处理来 自于全国各行各业的公众的反馈信息和意见表达。在高速互联网的沟通帮助 下，政府与民众之间的政治沟通变得更精确、更方便。对于大众型民主来说， 现代信息通信技术的应用意味着在政治管理过程中更加精致和广泛的利用公 众参与等手段来促进更大程度上的民主化。 3 消费型民主 ， 消费型民主是在西方消费主义运动中现代信息通信技术的推动下而产生 2 s e e , b a r b e r , b l ，s t r o n gd e m o c r a c y , p a r t i c i p a t o r yp o l i t i c sf o ran e 、a g e ，c a ：u n i v e r s i t yo f c a l i f o r n i a p r e s s 1 9 8 4 , p 1 1 4 3 佟德志，f 也予民主与信息时代的政府职能定位开放时代2 0 0 1 年l o 期。 4 蛾维米助、韦农波格丹诺：布莱克维尔政治学丌科全书，中固政法火学出版社，1 9 9 2 年版，p 5 8 9 西南交通大学硕士研究生学位论文 第7 页 的一种民主理论。这种理论代表了人们在要求参与政治管理的问题对信息化 进程更加渴望的回应。 消费型民主以消费主义为核心，将公民视为享受政府提供服务的消费者， 突出了政府的服务功能，为围绕民主实践进行的政府改革提供了一种主流模 式。这也就是我们目前政府职能改革的大趋势服务型政府建设的理论基 础。消费型民主理论认为，民主的表达能被内含于通过消费关系而进行的调 整中，而政治强制则存在于政府同接受服务的消费者之间的协调中。5 消费型民主将消费关系置于理论的核心，在信息时代的治理作者白 拉米和泰勒为我们指出了信息时代的治理依赖于“消费关系”是信息时代政 府需要特别关注的一个部分。 同大众型民主一样，消费型民主同样在一定程度上接受管理民主的观念。 随着现代信息通信技术的发展，政府有能力在政治管理中发挥更大、更积极 的作用这一点几乎得到所有研究学者的一致公认。消费型民主认为，现代信 息通信技术的合理运用将会为政府管理提供一套额外的工具，在这套工具的 帮助下，政府能够更好的进行民主管理。 同强势型民主相比较而言，消费型民主对政府职能的理解带有一种工具 性的认识，它同时囊括了西方民主传统中的保护意识以及对民主的消极态度。 可见，消费型民主理论综合强势型民主与大众型民主的优点，抛弃了两者的 缺点，并在其中找到同当代主流政治文化的切入点。所以，消费型民主在当 代信息时代的政府职能转变过程中发挥了更为重要的影响，成为信息时代服 务型政府建设的最重要的理论基础。 2 3 政务流程再造理论 根据政务流程再造理论，我们可以推论出政府职能转变的进程：运用信 息科技加速政府组织、价值与功能的调整，以达成三个阶段的改造：电子化 管理( e - m a n a g e m e n t ) 、电子化政府( e - g o v e r n m e n t ) 与电子化治理 ( e - g o v e r n a n c e ) 。6 电子化管理、电子化政务与电子化治理代表不同陪段的理念原则与功能 范围。电子化管理注重于政府内部的流程电子化与人力资源的管理等。电子 5 c h r i s t i n e b e ! l a m y a n d j o h na t a y l o r , g o v e r n i n g i n t h e i n f o r m a t i o n a g e , o p e n u n i v e r s i t y p r e s s ，1 9 9 8 ，p 1 1 8 6 黄朝盟( 台湾) 。也子化政府网站的可刈性原则行政政策学报，第二期，2 0 0 5 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 化政府包含电子化管理、电子化服务( e - s e r v i c e ) 与电子化社会( e s o c i e t y ) ， 其中电子化服务的主要精神为提供以顾客为导向的增值服务、转变服务流程 来提供创新的服务等：电子化社会注重于应用信息科技提升政府与其他政府、 组织与社群的关系。电子化治理则强调民主化决策流程、开明政府与泱策透 明化的理念，探究电子化民主与电子化政治等议题。 从政府的价值面来看，在电子化政府与电子化治理陪段，其分别扮演 不同的角色与提供不一样的价值。在电子化政府陪段，政府是人民服务的 提供者，而人民是政府的顾客：在电子化治理陪段，政府为人民政治体制 与民主过程的提供者，而人民为政府的股东。由人民为政府的顾客层面来 看，电子化政府的重要功能包含电子化管理、电子化服务、电子化社会等， 政府改造议题较注重于应用信息科技改善或革新政府的营运机制。 理念 比主化决策流程 开明政府 决策透明化 政策协调 政策执行 公共服务推广 政策研究 业务活动 知识管理 m m l a g e m e n tp u b l i cs e r v i c ep o l i t i c a lp r o c e s s 图2 - 1 电子化管理、电子化政府与电子化治理的理念与范围 图表来源：电子化政府与政府改造林逢庆行政院研考双月刊 从人民为政府的股东方面来探讨，在电子化治理陪段，政府的功能注 重于提供电子化民主、电子化政治与电子化国家等服务，相关政府改造议 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 题则偏重于应用信息科技改变政治运作的基本体系与机制。由于政治运作 机制比政府的决策范围更广且影响更深，我国政府改造应以“改善政府职 能，发展电子政务”为中期目标，并以“改善政府政治机制，达成电子化 治理 为长期目标。 在全球范围内公共管理领域改革宏观趋势影响下，我国政府面对新形 势、新环境和新条件做出了主动应对决策，即转变政府职能，由“管制型” 向“服务型转变：另一方面，随着信息通信技术的进步，经济的发展， 助长了公民日益增长的政治参与热情，对民主制度产生了新的要求，也带 来了政治民主化程度的提高。 在上述理论基础上发展起来的电子民主，作为新形势下民主发展的一 种新的形式，对政府职能转变提出了新的要求，政府各项职能工作的设计 都将以“社会是不是需要，人民是不是满意”作为评价的标准。作为公共 权利的行使者，政府职能的中心已转向为民服务、让人民自己做主。电子 民主在体现民主化的前提下，打破了政府陈旧死板的决策模式，促进了行 政组织的整合，将政府职能部门的业务和具体的办公流程进行重组和优化， 进一步理顺各级、各类政府部门的工作流程，实现了服务型政府理念下政 府各职能部门在同一个网络平台上的协同工作。7 总体说来，公民通过电子民主，具备了，前所未有的查证和核对信息 的能力 8 ，可以获取更多更快捷的信息，更有效的参与民主运作，更大程 度上体现服务型政府的理念入民主权、主权在民。 7 杜治洲电子政务与政府管理模式互动，北京：中国经济j b 版社，2 0 0 6 年版，p 4 7 。潘小娟，张辰龙政治学新词典【m 】吉林：吉林人民出版社，2 0 01 p 6 9 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 第3 章电子民主对建设服务型政府的作用 3 1 龟子民主的概念辨析 3 1 1 民主的含义及发展 民主这个词最早来源于希腊语，由希腊词汇人民和权威组成，意思是“人 民统治”，即人民管理国家事务。按照字典上的定义，民主被解释为“人民支 配的政体，最高权力属于人民，由人民直接行使，或由经自由选举制度产生 出人民代理人行使。 亚伯拉罕林肯说，民主是“民有、民治、民享 的政 权。美国学者科恩认为：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大 体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”9 美国政治学家 罗伯特达尔给民主定义为：“民主是所有成年公民都以广泛分享参与决策机 会的政治体系。 本文中民主，把民主界定为公众参与政府的政治管理，而不涉及政治制 度、规则、道德等方面。马克思主义认为民主不仅仅只意味着阶级统治和国 家形式，它还包含公民以平等身份参与国家政权管理，也就是我们通常所说 的“人民当家作主。民主是一种理念，但更重要的是实践。民主政治无论采 取何种形式，其关键都是民众的政治参与，政治参与是现代民主政治的核心， 广泛的政治参与是民主的本质要求，是现代政治系统良性运作的必要条件。 政治参与的不断扩大也是政治现代化、政治民主化程度提高的重要标志。盖 伊彼得斯曾经指出“政治参与是主要的政治议题之一，在这样一个经济全球 化和信息化的时代里，如果没有公众的积极参与政治，政府很难将其行动实 施，并获得广大民众的合法性认同。 温家宝总理在十届全国人大五次会议 上答中外记者问时，明确地说到“社会主义民主归根结底是让人民当家作主， 这就需要保障人民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利就是 要创造一种条件，让人民监督和批评政府，就是要在平等、公正和自由的环 境下，让每一个人都得到全面的发展就是要充分发挥人的创造精神和独立思 维的能力就是要实行依法治国，完善法制，建设法治国家。 。我国宪法规定 。科恩论民主。商务印? 舄馆1 9 8 8 年版。第l o 页 1 6 罗伯特达尔现代政治分析，上海译文山版社1 9 8 7 年版，第2 1 页。 西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 “中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国 人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途 径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”可见，我 国的民主是让公民平等而自由地进行选举、决策、管理和监督等互动，并有 切实法律和制度保障的公民政治参与。 我国的民主形式采取的是人民代表大会制，属于民主集中制决策体制的 一种。这种民主制度属于代议制民主决策体制的范畴之内。但又不同与“三 权分立”基础上的西方议会制，它是在“议行合一”原则的基础上建立起来 的一种具有中国特色的决策体制。 我国的人民代表大会制主要包括以下几个方面的内容：第一，各级人民 代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；第二，各级人民代 表大会及其常务委员会集体行使权力，严格按照民主集中制的原则行使职权； 第三，国家的行政机关、司法机关都由人民代表大会产生，对其负责，受其 监督；第四，在中央的统一领导下，发挥地方的积极性；第五，在少数民族 聚居的地方实行区域自治，香港特区、澳门特区和将统一的台湾地区实行高 度自治。 人民代表大会制的重要特点就是“议行合一”，即国家行政机关、法院和 检察院都是由各级人民代表大会选举产生，并受其监督，对其负责，另个 特点就是中国共产党在人民代表大会制中发挥领导作用，政党决策在中国公 共决策体制中具有重要意义。这体现在：第一，国家的一切重大问题都由党 首先提出建议，再由人民代表大会讨论决定：第二，党向国家机关推荐干部， 并由人民代表大会表决。此外，我国的人民代表大会制还与政治协商会议相 结合，发挥民主党派参政议政的作用。 作为民主集中制的一种表现形式，人民代表大会制具有许多优点。民主 集中制坚持群众路线，从群众中来，到群众中去，反映人民群众的利益要求， 使决策的外部成本降低；决策中坚持“少数服从多数”，原则上克服了西方代 议制民主中讨价还价、议而不决韵难题，降低决策成本，提高决策效率：人 民代表大会制又考虑到我国政治制度的实质和社会主义条件下公共决策的特 点，贯彻了马克思主义思想路线和党的群众路线，是符合我国国情的决策体 制。邓小平同志说，民主集中制是“最合理最便利的制度”。 人民代表大会制使人民代表大会成为真实的、握有实际权力的机构，真 j 下实现人民的权利，较之西方的代议制决策体制有很大的优越性。但在现实 中，其实际运行又是不完美的。特别是在社会主义市场经济条件下，利益r 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 益分散化，公民政治参与性增强，决策过程更加复杂化，决策的科学化、民 主化也更加重要。目前，人民代表大会制在某些方面还不适应这些现状，其 在我国公共决策体制中的地位和作用还发挥得不够。因此，为推进公共决策 的科学化、民主化，促进我国社会主义市场经济的发展，必须进一步改革和 完善人民代表大会制。 在改革开放以后，随着市场经济的飞度发展，中国在民主政治制度的发 展过程中都开始重视理论和实践的民主化、科学化问题。政府决策中的领导 意志和“人格化 因素的影响作用逐渐下降，对广大民众的要求的重视程度 则逐渐提高。在原有的民主政治体系过程中，加强现代信息通信技术在决策 制定过程的运用，同时加强对政府决策制定过程的规范和监督，设置专业咨 询机构和智囊团队来完善政府决策的科学设计。在目前的人大代表会的决策 过程中，许多电子民主的方式正在被只益广泛的使用，无记名投票、秘密投 票和电子投票，全程电视广播以及网络直播等等都大大的促进了普通公众参 与了解政府决策制定的全部过程。从整体上来看，我国政府决策的民主化过 程已经取得了一定的成就，但仍在逐步发展和完善的过程中。 3 1 2 电子民主的含义和形式 有多少民主的定义，大概就有多少电子民主的定义。无论在理论上还是 在实践中，电子民主都还只是一种探索中的事物，所以对它的各种解释还只 是尝试性的。 史蒂文克利夫是电子民主的著名倡导者，它于1 9 9 4 年帮助设计了美 国明尼苏达州的电子民主系统，成了全球电子民主运动的领袖。他认为电子 民主指的是“如何利用因特网加强民主过程，为个人或社群提供与政府互动 的机会，并为政府提供从社群中寻找输入的机会”。它是代议民主与参与民 主结合论者，但强调电子民主的参与价值，尤其是参与公共辩论，他认为因 特网帮助个人或群体获得公共参与所需要的信息或服务。 苏格兰的国际电子民主中心认为，电子民主是利用新的i c t 技术加强民 主，改善民主决策过程，促进公民参与特别是通过电子咨询和电子申诉 的方式。这种电子民主概念强调两种互动关系：一种是公民可以向政府反馈 对公共问题的看法：另一种则是公民可以积极地参与政策制定过程。 “英国在线对话”则将电子民主简单地定义为“利用电脑巩固民主过 西南交通大学硕士研究生学位论文第13 页 程”。 瑞典的艾克格隆兰德认为“电子民主 不能仅仅成为i c t 在民主过 程中的简单应用，而应该强调民主过程如何被改造，这方面要依赖各种不同 角色的行动。 台湾萧乃沂、陈敦源、黄东益等三位学者认为电子民主是随着计算机 技术和互联网的发展而兴起的一种新型的政治参与手段和模式，主要是指 人们通过互联网络实现价值观和政治立场的交流、反映和集中，以及政治 意愿的表达等。 联合国2 0 0 3 年电子政务报告中，对于电子民主的评估，是采取阶段的 方式，将焦点放在公民到政府( c 2 g ：c i t i z e nt og o v e r n m e n t ) 以及政府到 公民( g 2 c ；g o v e r n m e n tt oc i t i z e n ) 两个互动面向上，该报告使用“电子 信息公布 、“电子政策协商 、以及“电子决策参与 的三个方面，作为衡 量全球国家电子参与的程度，这个分类也与o e c d 提出强化政府与公民连接 ( c i t i z e ne n g a g e m e n t ) 的三个方面相互契合，包括“信息”、“咨询”与 “积极参与”( o e c d ，2 0 0 1 ) 。这些指标如果从公民参与的角度来看，也刚 巧符合已故美国规划学者s h e r r ya r n s t e i n 所提出“公民参与之梯”( a l a d d e ro fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n ：a r n s t e i n ，1 9 6 9 ) 当中所隐含民众参 与“深浅”的层次，a r n s t e i n 将民众参与从缺乏实质参与到公民控制，从 低到高分成八种参与形式，如下表所示。 表3 - 1a r n s t e i n 的公民参与之梯、公民与政府连接、电子化参与 公民参与之梯s h e r r ya r n s t e i n 民众与政府链接o e c d电子化参与的层次u n 精英操控( m a n i p u l a t i o n ) 信息( i n f o r m a t i o n ) 电子化信息公开 观念矫正( t h e r a p y )政府制造与传递信息给公民，包括主动( e - i n f o r m a t i o n ) 信息告知( i n f o r m i n g ) 提供与公民要求，是一种单向的关系。 公共咨询( c o n s u l a t i o n )咨询( c o n s u l a t i o n )电子化政策咨询 安抚劝慰( p l a c a t i o n )公民对政府施政有提供意见以及回馈 ( e - c o n s u l a t i o n ) 。 伙伴关系( p a r t n e r s h i p ) 意见的渠道，这是一种双向的关系。 权刹授予( d e l e g a t i o no fp o w e r )积极参与( a c t i v ep a r t i c i p a t i o n )电子化决策参与 公民控制( c i t i z e nc o n t r 0 1 ) 公民积极参与政策议程设定与政策对( e - d e c i s i o n - m a k i n g ) 话，但是最终决定的责任仍在政府这 ， 是一种双向的伙伴关系。 行政院研究发展考核委员会电子化政府，台北：行政院研考会。2 0 0 4 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 图表来源：台湾研考双月刊2 8 卷4 期2 0 0 4 8 这个参与之梯包括精英操控、观念矫正、信息公布、公共咨询、安抚 劝慰、伙伴关系、权力授予、公民控制等八个阶段，前三阶段的民众参与， 起始于操控终结于公布，民众不能实质参与决策，但是却有信息公开与公 布的效果，民众从得知信息当中，参与政府的运作，这部分可以对照联合 国报告中“电子信息公开”的部分：中间的三个阶段，起始于咨询，终结 于伙伴，可以说是公民参与政府决策伙伴关系的开始，即便是政府还没有 将最终决策的权利下达，但是已经设计某些机制，收集于整理民众意见， 作为决策重要参与者，这三个阶段可以对照联合国报告中的“电子政策协 商”部分；最后的两个阶段，起始于授权，终结于公民控制，民众对于政 策内涵有具有决定性的影响，政府依照公民参与所作出的决定办事，民众 同时也负担更多的决策责任，这个部分可以对照联合国报告中“电子决策 参与”部分。 整体看来，这些定义主要针对的是发达国家的情况，而没有考虑发展中 国家的情况。因此，作为一种全球性的定义，我们可以将电子民主描述为：它 是一种以信息通信技术为工具，培养民主要素，巩固民主过程，推动民主发 展的事业。1 2 对于某些发展中国家来说，重点是利用信息通信技术培养民主 要素，对于发达国家来说，重点是利用信息通信技术巩固民主过程，对于全 世界来说，则是要利用信息通信技术推动民主从无到有、从少到多、从低到 高的发展。或简言之电子民主就是指公民通过电子网络直接参与政治，是 民主过程中公民价值理念、政治观点或其他个人意见等的电子交换。m 当前越来越多的国家开始倡导电子民主，吸引公民参政议政作为电子 政务实施目标之一。1 4 当前比较常见的电子民主形式包括：电子投票、电子 论坛和电子竞选。 电子投票是网络民主比较常见的一种形式，主要用于选民的“在线选 举 或者就某项政治议案表达意见( 同意或者反对) 。一般情况下，公众可 以通过网络中心申请投票号码，然后根据自己的选择用该号码进行投票登 记。例如美国的v o t e t o m 通过在网上对当前的政治问题( 从油价到移民 政策到战争) 进行调查来做出判断。每次都有1 0 万人在网上参与调查， 珏彭伟宁，中国电子民主，河北理工大学学报2 0 0 6 ，p 4 8 1 3 电子政务，e g o v e r n m e n t ，编辑部邮箱，2 0 0 5 年z 3 期 1 4 汪传雷，国外电子政府的发展及其启示，管理现代化。2 0 0 2 年第1 期 西南交通大学硕士研究生学位论文第15 页 有时参与调查的人数远远超过1 0 万人，v o t e c o m 则以电子邮件的形式把 调查的意见传输给华盛顿的决策机构。 电子论坛是网络民主的又一种常用方式，它是网络媒体在互联网上为 用户提供的就新闻和社会问题发表和交换意见的场所，是在相互传递和交 换信息过程中形成的一种无形的用户交流网。主要包括四种类型：邮件列 表、在线聊天室、新闻组和b b s 电子公告版。人们可以通过电子论坛就自 己感兴趣的任何话题进行交流、传播和发表自己的见解。 电子竞选与电子投票类似，在欧美发达国家的竞选活动中，候选人丌 始有意识地利用互联网为赢得选举做出努力，这种活动称为电子竞选。例 如：美国的1 7 个顶尖网站，共同建立了一个“流动虚拟辩论” ( w e b w h i t e & b l u er o l l i n gv i r t u a ld e b a t e ) 空间，这是历史上首次的网上 总统关辩论。以往的电视总统辩论只限于两个最大的政党的候选人，但网 上辩论则允许所有的总统候选人参加。网民每天自由提交问题，经编辑选 择后交给各个候选人，而各候选人可以用文字、录音或录像回应及互相辩 论。通过这一方式，促进了公民的民