（中国古代史专业论文）清末黑龙江行政体制改革研究.pdf

中文摘要 i i i 一 _ r i i i i i i 中文摘要 光绪三十三年( 1 9 0 7 年) ，黑龙江行政体制发生重大变革，延续二百余年的军 府制被废除，取而代之的是行省制的设立。这次改革是在复杂的历史背景下发生 的，时值边疆危机、社会矛盾加剧，地方财政危机升级。加之受到清政府对东北 地区所实行的移民实边政策影响，黑龙江地区人口数量发生了巨大变化，汉民急 剧增加，民事日繁，亟须增设民官加强对黑龙江地区的全面管理。同时，改革之 前的地方吏治问题积弊已久，使旗、民分治的双重管理体制受到强烈地冲击。改 革已经成为大势所趋。最终，在“清末新政的影响下，黑龙江地区相继进行了 吏治整顿、军制及官制的改革。在徐世昌等重要官员的大力推动下，黑龙江地区 裁撤将军，实行行省制，并在行省制下设置了一系列行政办事机构，同时加强对 地方政府机构的建设，逐步完成这次重大改革。清末黑龙江行政体制的变革，不 仅推动了黑龙江行政体制的近代化历程，而且促进了黑龙江地区政治、经济及文 化的全面发展，具有重要的历史意义。 关键词：黑龙江；行政体制；改革 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t g u a n g x u3 3 t h ( 1 9 0 7 ) ，t h ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e mo fh e i l o n g j i a n gc h a n g e dal o t , p r o v i n c es y s t e mh a db e e ne s t a b l i s h e di ni n s t e a do fm i l i t a r yg o v e r n m e n ts y s t e mw h i c h h a db e e nl a s tf o r2 0 0y e a r s i th a p p e n e dw i t hac o m p l e xb a c k g r o u n d , e x p r e s s e di n b o r d e rc r i s i s ，s e r i o u ss o c i a lc o n t r a d i c t i o na n dl o c a lf i n a n c i a lc r i s i s a d d i t i o n a l l y , a sa r e s u l to f “b o r d e r l a n dp o l i c y ”，t h ep o p u l a t i o no fh e i l o n g i i a n gc h a n g e dd r a m a t i c a l l y , a n dt h eh a r tp e o p l ei n c r e a s e de n o r m o u s l yw h i c hm a k ec i v i la f f a i r si n c r e a s e d i t sb a d l y i nn e e d o ft r i b u n ew h ow i l lr e i n f o r c et h em a n a g e m e n to fr e g i o n a l s e c u r i t y i n h e i l o n g i i a n g m e a n t i m e ，t h ep r o b l e mo fl o c a lo f f i c i a lh a de x i s t e df o ral o n gt i m e ，i t a t t a c k e dt h ed i f f e r e n tg o v e r n a n c eb e t w e e nt h eh a r tp e o p l ea n dp e o p l eo ft h ee i g h t b a n n e r sm a s s i v e l y r e f o r mh a sb e c o m eat r e n d a tl a s t ，r e c t i f i c a t i o no fa d m i n i s t r a t i o n a n dt h er e f o r mo ft h em i l i t a r ya n do f f i c i a ls y s t e mt o o kp l a c eu n d e rt h ei n f l u e n c eo f “n e wd e a li nl a t eq i n gd y n a s t y i nt h ee f f o r t so fs h i c h a n g x ua n ds o m eo t h e r i m p o r t a n to f f i c e r s ，g e n e r a lw e r ea b o l i s h e d , p r o v i n c es y s t e me s t a b l i s h e di nh e i l o n g i i a n g r e g i o n t h e ya l s os e tu pas e r i e so f a d m i n i s t r a t i v eo f f i c e su n d e rt h ep r o v i n c es y s t e m , t o s t r e n g t h e nt h eb u i l d i n go fl o c a lg o v e m m e n la n da l lt h ee f f o r t sm a d et h er e f o r m a t i o n c a m et r u e c h a n g e so ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mi nt h el a t eq i n gd y n a s t yn o to n l y p r o m o t e dt h em o d e r n i z a t i o np r o c e s so ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e mi nh e i l o n g j i a n g ，b u t a l s om o t i v a t et h er e g i o n 。sp o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n dc u l t u r a la l l - r o u n dd e v e l o p m e n t i th a d a l li m p o r t a n th i s t o r i c a ls i g n i f i c a n c e k e y w o r d s ：h e i l o n g j i a n g ；a d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ；r e f o r m a t i o n i i 独创性声明 iii-i iii_i i iii i i i i i i i i i i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉婆太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名：孝墼 签字日期：加。年r 月7 9 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉江太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕴堑太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名：硅棼 导师签名： 闰妥啐 签字日期：弦。ms - 月胡日 签字日期：。年 月啄日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 第一章绪论 第一章绪论 第一节选题的目的及意义 一、选题的目的 东北地区作为清朝的发祥之地，因其特殊的政治、经济、军事地位，历来受 到清史研究者的青睐。自二十一世纪国家开始重视东北老工业基地的建设问题以 来，清史研究中关注东北地区的学术成果越来越多，尤其对清末东北发展的研究 也愈来愈得到重视。其中，地域广袤、有众多少数民族聚居的黑龙江地区也逐渐 成为清史研究的焦点。尤其，为响应“深入挖掘黑龙江地区的历史文化旅游资源 的号召，进一步研究黑龙江地区的历史能够为繁荣和发展黑龙江的历史文化事业 贡献绵薄之力。而本课题的研究也力求在梳理清末黑龙江行政体制改革进程的同 时，为黑龙江地方史研究贡献一定的学术成果。 二、选题的意义 清朝末年，中国经历了向近代化社会转型的重要历史时期。1 9 0 1 年，“清末新 政演绎了历史上一场大势所趋的政治变革，其中对地方官制的改革和吏治的整 顿等内容对清末社会的发展产生了深远影响，并且直接影响了黑龙江行政体制的 发展方向。1 9 0 7 年，东北实行了地方行政体制改革，废除将军制，建立行省制。 改革的实施，使从顺治朝到光绪朝在黑龙江地区一直设置的军政体制下的地方行 政体制完全改变。这不仅仅是“新政 的一纸条文所促使的，更多的是清政府在 国内外政治形势的双重影响下、在黑龙江地区政治、经济、文化的不断变革的推 动下逐渐演变而来的。因此，深入研究本课题能够剖析黑龙江地区及其行政体制 在清朝历史发展中的共性与特殊性，追溯历史原貌，总结历史规律，从而进_ 步 了解黑龙江地区乃至中国的近代化历程，并为现实提供改革和发展的借鉴。 此外，本课题为笔者所承担的黑龙江省研究生创新科研资金项目，同时亦是导 师周喜峰教授在黑龙江省社会科学基金项目清代黑龙江地方政权研究课题中 黑龙江大学硕士学位论文 的一部分，研究成果将进一步推动师生科研项目的完成。 第二节国内外同类课题研究现状 一、国内同类课题研究现状 经过学者们不懈努力和研究，与本课题相关的研究成果主要集中在对于清末新 政改革以及东北政体改革的学术成果。其中，有关清代官修、私修的史书、志书、 历史档案等资料，为同类课题研究提供了重要的文献参考。如清实录、清史 稿、光绪朝东华录、清朝续文献通考、盛京通志、吉林通志等史料， 记载了清朝对黑龙江乃至东北地区设治及其官制的变化情况，是文章重要的史料 来源。此外，有关黑龙江地方的史志类及档案类资料为课题研究提供了重要的参 考。如黑龙江志稿、黑龙江述略、黑龙江外记、呼兰府志、黑龙江设 治等书籍，对黑龙江建置、职官等沿革情况作了详细的记载。尤其是清代黑 龙江历史档案选编、清代吉林档案史料选编中所收录的黑龙江将军、吉林将 军奏折等内容，为本课题的研究提供了重要依据。 现代学术论著与本课题研究联系比较紧密的是黑龙江省史志办编印的黑龙江 政权沿革，按从古至今的顺序介绍黑龙江地区设治的沿革情况；黑龙江省档案馆 编黑龙江沿革史讲稿一书，记载从原始时代到新中国成立前黑龙江地区沿革 历史，其中“建置 一章对于黑龙江将军衙门及行省建立的部分，有助于本课题 的研究；赵云田所著清末新政研究_ 2 0 世纪初的中国边疆中，论述了清明新 政及其在东北的实施情况，并专门写出清明新政对边疆政策的影响；高恩林所撰 黑龙江政区沿革纪略以黑龙江现行行政区划为研究范围，考察各市、区、县 的演变历程及其设置和迁徙的具体情况，同时包括各民族的迁徙、地理疆域等发 展沿革情况；张士尊著清代东北移民与社会变迁1 6 4 4 1 9 11 ) ) 以及石方的黑龙 江区域社会史研究则用部分章节考证了黑龙江官制改革中的具体官员和机构的 调整情况，对本文史料挖掘上有很大的帮助。 与此同时，与本课题相关的学术论文成果也在陆续发布，但大多成果集中在对 第一章绪论 东北地区的整体研究，因此可分为宏观与微观研究。其中，微观研究主要体现在 研究视角及研究内容的微观性。而两者皆为本课题的研究提供了预留空间。 首先，从宏观角度研究清代东北地方行政制度的文章主要有：首都师范大学历 史系硕士研究生曲霞在2 0 0 4 年首都师范大学学报( 社会科学版) 增刊发表的 论文清末东三省改革研究综述，列举了地方通史、专题研究中关于清末东三省 改制的著作以及研究东三省改制的背景、过程、人物、地方自治等内容的论文。 其中一些文章和著作中对于清末黑龙江改革的内容对本人的课题研究提供了借 鉴。但正如作者最后所论述的那样，对于清末东三省改革的研究尚不够深入，研 究中也缺少多学科和多理论的融合。任玉雪清代东北地方行政制度研究、江红 春清朝东北副都统衙门建置沿革的初步研究、田志和论清代东北行政体制的 改革、郭艳波清代东北新政研究等，这些文章以东北为主体研究对象，涉及 到黑龙江行政体制研究的多是侧重清前中期，至后期介绍的比重稍小，不够细致， 而且没有突出黑龙江地区的特殊性。 其次，从微观角度研究东北行政体制改革的论文多以官制改革视角，相关文章 有：黑龙江大学历史文化旅游学院齐春晓副教授在2 0 0 8 年第3 期北方文物上 发表的文章试述清末黑龙江官制改革论述了清末黑龙江省对行政官制、司法 官制、地方官制进行改革。并评价这次改革不仅有利于对黑龙江的行政管理，而 且起到民族融合发展的作用，同时也使祖国的东北边陲更加牢不可破。1 9 9 8 年第 3 期北方论丛刊登的李秀莲、杜伟的文章清末徐世昌改革东北地方官制述评， 文章论述1 9 0 7 1 9 0 9 年徐世昌任东三省总督后全权主持了自清统一东北以来，规模 最大、意义深远的地方官制改革。并认为这一改革涉及了东北的政治、军事、外 交、经济和民族等问题，促进了东北社会的发展，抵制了日、俄的侵略活动，是 晚清“预备宪政”运动在地方的一大突出成绩。山东师范大学硕士研究生李泽昊 的毕业论文徐世昌与清末东北新政研究- 一文较为全面深入地论述了徐世昌在 清末东北政治、经济、军事改革中的重要作用。他认为徐世昌所主持的东北新政 既是清末地方新政改革的成功案例之一。1 9 9 6 年陈章范的论文清末黑龙江置省 后的“新政 兼评周树模经营江省政绩中论述清末置省是黑龙江发展史上 3 黑龙江大学硕士学位论文 的一次关键性改革。 从内容上进行微观研究，涉及清末黑龙江行政设治的论文中本人较为关注的 是：柳成栋黑龙江行政建置的由来及演变( 下) 从宏观着手，简明地论述了从 清初到建国之后黑龙江行政建置的变迁，有助于本人论文深入微观的研究。东北 师范大学历史系姜艳的清末黑龙江行政设治与社会变迁一文认为清末新政下 黑龙江行政机构设置的变革有重要的社会、经济等方面的意义。但文章重点研究 的是从社会变迁的角度分析清末黑龙江行省设治的原因、目的和影响，启发本人 从更多角度深入分析黑龙江行政体制改革的原因、过程及意义。 二、国外同类课题研究现状 国外论著主要有美国学者傅因彻( j o h n h f i n c h e r ) 博士的中国的民主：1 9 0 5 1 9 1 4 年地方、省和中央三层次的自治运动，不仅对清末的预备立宪以及地方 自治运动有了一定的研究，而且透视出在我国改革开放初期，一些西方学者对中 国政治改革及民主政治的关注。美国任达( r e y n o l d ) 教授的新政革命与日本： 中国，1 8 9 8 1 9 1 2 年，该书阐明了中国在甲午战败后寻求改革的多方面原因及举 措，尤其在司法体制以及军事体制改革的研究中，利用大量的基础资料，对于“清 末新政 的研究有借鉴意义。 从国内同类课题研究现状可以看出，关于清末黑龙江行政体制改革的大背景即 “清末新政”的研究成果较多，涉及到地方行政体制改革的研究也集中在对东北 地区的整体研究。随着研究的不断深入和史料的不断挖掘，针对某一区域的个体 研究越来越得到学者们的认可，也会有较好的研究前景。尤其对于清末黑龙江行 政体制改革的系统研究将为深入研究清末黑龙江政治、军事、文化发展等更具体 的内容奠定一定的基础。 第三节本课题研究重点、难点及创新点 一、研究重点 本文研究角度是从改革一词入手，然而改革并非是一蹴而就的。正如文章要 - 4 第一章绪论 研究的清末黑龙江行政体制的变革，有其复杂的政治、经济、军事等方面的背景 及原因。挖掘影响改革的原因，能够更好的理解改革的深层内涵，并且直接关乎 对改革的意义分析。此为研究重点之一。其二，改革，即是对黑龙江原有的行政 体制进行了机构的革除或官制改变，而具体在哪些行政机构做出了变革，需要深 入整理、分析史料，加以论述。尤其在研究中，要重点研究“清末新政的思想、 清廷的谕令以及重要官员对于清末地方行政体制改革的推动作用，其中不乏对重 要奏折的分析，以此来明确改革的内容。 二、研究难点 因本文的研究重点之一是清末黑龙江行政体制改革的背景及原因，而在这一 论述过程中，对清中后期的社会背景进行一定的分析，需要梳理大量史料，取其 精华。尤其对于“清末新政的分析，要总结“新政 中对于推动改革有关的重 要思想及相关奏折。而以往的研究多侧重与对东北行政体制改革的研究，涉及黑 龙江部分的研究成果较少。因此，在整理和运用史料上有一定的难度。此外，行 政体制改革的研究，涉及司法、行政、社会学等多学科知识，受个人学识的限制， 仍有不能完全驾驭之感，实为遗憾之处。所以，还有待日后个人综合学力提高， 从而进一步完善对相关课题的研究。 三、创新点 其一，与本课题相关的研究成果多是以东北地区为宏观研究对象，而针对黑龙 江行政体制改革的研究仍没有形成系统、全面、完整地学术论文，本课题的研究 即是弥补这一缺憾。 其二，文章重视对改革背景的分析，并把“清末新政 改革前，黑龙江军府 制之下设置府、厅、州、县的过程，看作是黑龙江行政体制由军府制向行省制过 渡的进程，根据设置的不同原因，将其分类详细论述。同时注重对“新政这一 大背景的研究，将“清末新政 开始到东北裁撤三省将军之前，黑龙江地方政权 所进行的调整视为黑龙江行政体制最终变革的前奏。论述“清末新政中官制改 黑龙江大学硕士学位论文 革及吏治整顿等思想对于地方行政体制的推动作用，尤其强调东三省总督徐世昌 对于黑龙江行政体制改革的促进作用。重视对“新政 中地方官制改革思想的梳 理，从而论证从中央到地方的逐步推进改革的进程。 第四节相关内容的界定 一、时间范围的界定 以1 9 0 1 1 9 1 1 年“清末新政 的历史时期为主。对于“清末新政 的研究，有 些学者认为“新政 是1 9 0 1 年一1 9 0 5 年间清政府在政治、经济、军事、教育等各 方面所推行的改革；也有观点认为清末新政的实施是从1 9 0 1 年一1 9 1 1 年十年间。 本文采纳后一种观点。但由于文章中涉及到对清末新政前黑龙江行政体制状况的 阐述、对黑龙江行政体制改革背景的深入分析以及论述“清末新政”对黑龙江地 区的深远影响等内容的多面研究，时间范围会有所上溯和下延，力求分析周全， 阐述清晰。 二、空间范围的界定 由于清末黑龙江行政体制的改革，是由军府制到行省制变革的过程，因此，研 究的空间范围以清代黑龙江将军管辖的广大区域为主，同时包括吉林将军统辖的 东北部地区，即现今黑龙江行政区域范围为主，外加蒙古东部地区及俄罗斯远东 地区。 三、相关概念的阐释 本课题研究对象为黑龙江行政体制。“行政体制”又称行政管理体制，主要是 指政府及行政系统内行政权力的划分、政府机构的设置及其运行等各种关系和制 度的总和。本文即研究清末黑龙江地区行政权利划分的变化、地方行政机构设置 的变化及其官制的变化等内容。 第二章“清末新政”前的黑龙江行政体制 第二章“清末新政前的黑龙江行政体制 清代疆域辽阔；民族众多。清政府为加强对地方的全面统治，在继承和发展 前代地方行政体制的基础上，又有其创新之处，即针对各民族的不同特征，在各 地区实行不同的行政管理体制。清政府在汉族人口较为集中的内地地区实行行省 制，主要以省、道、府、县四级管理体制为主；而在北部边疆地区及中原要地则 设将军对地方进行全面管理。东北地区作为清朝的“龙兴之地，因其特殊的地理 环境及政治因素的影响，自清初起就开始实行以将军为主体的军府制。这种行政 体制同样在黑龙江地区延续了二百余年，并对黑龙江行政体制的发展产生了重要 影响。在此期间，由于受到人口发展及边疆发展的需要，黑龙江地区在汉人较为 集中的区域，在军府制之下设立了府、厅、州、县，开始了由军府制向行省制过 渡的历程。最终在政治、经济、军事等多重因素的影响下，在“清末新政这一 重要历史事件的推动下，黑龙江地方行政体制发生了深刻变革。 第一节军府制下的黑龙江行政体制 清军入关后，黑龙江所在的东北地区由盛京总管镇守，大量的八旗官兵开始 在此驻防，所谓“存京师者为禁旅，而分镇各省者为驻防 。不久，清政府就通 过设立将军来全面管辖东北地区，不仅提高了驻防八旗的行政管理、军事征伐等 职能，而且在此基础上逐步形成了盛京、吉林、黑龙江三将军驻防体系。将军在 各自驻地建置旗署，统辖旗人，专理旗务，不与民事，最初“全省固无民官也 。 圆一种以将军为主导，对旗、民分治的军府制地方行政体制在黑龙江地区也随之形 成。正如黑龙江志稿中所记载：“黑龙江省之设官，清康熙间初行旗制，日将 军、日副都统、日协领，佐领、日总管，均以军政制度兼管民、刑事宜 。 这种 魏源圣武记i m 北京：中华书局，1 9 8 4 年版，第4 6 7 页 徐世昌东三省政略t m 见李毓澍中国边疆丛书第一辑d 旧台北：文海出版社，1 9 6 5 年版，第3 5 0 1 页 万福麟监修、张伯英总纂、崔重庆整理黑龙江志稿嗍哈尔滨：黑龙江人民出版社，1 9 9 2 年版，卷四 十五职官志，第1 8 7 4 页 黑龙江大学硕士学位论文 行政管理体制的实行几乎贯穿了整个清代时期对东北的管辖和治理，对清末黑龙 江行政体制改革产生了深远的影响。 一、东北三将军的设置 黑龙江地区因地处东北的北部，又有较多少数民族在此聚居，因此清政府在 这里的统治力度较为薄弱，设置行政机构的时间也较晚。随着沙俄入侵，黑龙江 地区的战略地位逐渐提升，清朝统治者逐渐重视对这一地区的统治，并逐步完善 地方行政体制的建设。 清朝在黑龙江地区设置将军的历史，可以追溯到宁古塔将军设置伊始。因为， 最初的宁古塔将军所辖范围已大致包括今黑龙江流域广大地区。在黑龙江将军设 置前，其辖区“东至东海三千五百余里；南至长白山一千三百余里，其南朝鲜界； 北至哈福阿色库地方六百余里蒙古界；西至威远堡边五百九十五里，接奉天开原 界 ，此后，宁古塔将军辖区的西北部分被划出，派黑龙江将军镇守，其管辖范 围缩小至松花江以东、牡丹江、乌苏里江、图们江等流域。宁古塔将军的设置， 已经逐渐加强了清政府对黑龙江流域广大地区的统治力度。 顺治九年( 1 6 5 2 年) ，清政府为抵御沙俄对东北的侵扰，“命镶蓝旗梅勒章京 沙尔虎达等统率八旗军驻防宁古塔地方”。圆翌年，沙尔虎达被提升为昂邦章京， “顺治十年，置昂邦章京及副都统二人镇守宁古塔”。 康熙元年( 1 6 6 2 年) ，改 称宁古塔将军，乾隆二十二年( 1 7 5 7 年) ，宁古塔将军正式改称吉林将军。 黑龙江将军于康熙二十二年( 1 6 8 3 年) 设置，“征罗刹，始设镇守黑龙江等处 将军及副都统驻江东岸之爱浑城”，同样是为了防御沙俄。萨布素被派往黑龙江 ( 旧瑗珲) 任“镇守黑龙江等处地方将军 ，即黑龙江将军。因始驻瑷珲城，所以 也称为瑷珲将军。其辖区自齐齐哈尔城计里，“东至额尔伯克依河二千二百余里宁 古塔界，西至喀尔喀九百余里车臣汗界，南至松花江五百里宁古塔界，北至外兴 王世选修、梅文昭纂宁安县志 m i 重庆：重庆图书馆( 据民国十三年刊本油印) ，1 9 6 3 年版，第1 7 页 周喜峰清朝前期黑龙江民族研究i m i 北京：中国社会科学出版社，2 0 0 7 年版，第1 0 7 页 赵尔巽等清史稿i m i 北京：中华书局，1 9 7 7 年版，卷五十六，志三十一，第1 9 4 5 页 赵尔巽等清史稿嗍北京：中华书局，1 9 7 7 年版，卷五十七，志三十二，第1 9 6 3 页 第二章“清末新政”前的黑龙江行政体制 安岭三千三百余里俄罗斯界 。 黑龙江真正作为一个独立政区建立地方行政机构 也正是从黑龙江将军设置开始的。 黑龙江将军自设立起，即担负着“镇守黑龙江等处地方，均齐政刑，修举武 备，遂徕部族，控制东陲 的重要职责，作为守疆大吏要镇守一方，承担辖区内 各项军事以及行政管理事务，同时要管理满、汉、巴尔虎、索伦、达斡尔、鄂伦 春等各族旗民和未编入旗籍的边民，掌管所有旗务、民刑、赋税、兵备、防务、 官学、学堂等事宜。为了更好地防御和抗击沙俄，巩固屯垦戍边政策的实施，进 而加强内部管理，清政府在黑龙江将军之下特设副都统、城守尉、总管、参领等 八旗官兵，“先后设立了黑龙江( 瑗珲) 副都统、墨尔根副都统、齐齐哈尔副都统、 呼伦贝尔副都统衔总管、呼兰城守尉、宁古塔副都统( 归吉林将军管辖) 、三姓副 都统( 归吉林将军管辖) 、阿勒楚喀副都统( 归吉林将军管辖) 等行政管理机构， 将所属区域的各族人民编入八旗，进行管理。 这些行政机构均为辅助将军治理 政务设置，而将军的职权与中央六部并立，且直接听令于皇帝。 吉林通志记载：“于各省分设八旗驻防官兵，以将军、副都统为之董辖， 虽所司繁简略异，而职任无殊。 其中特别指出，“惟盛京、吉林、黑龙江将军， 俱以肇邦重地，俾之作镇，统治军民，绥徕边境，其政务较繁而委任亦最为隆钜。 将军最为地方最高行政长官，其责任重大，管辖范围广。将军的设置不仅强化了 驻防八旗的管理职能，同时也推动了清政府对整个黑龙江地区少数民族的全面管 理。如黑龙江将军设立后，布特哈八旗直接由理藩院转归为黑龙江将军管辖，保 证这里的狩猎生产、贡貂、屯垦以及军事征调的有序进行；在科尔沁蒙古实行盟 旗制的部落也由黑龙江将军监管；对于黑龙江东部边疆地区实行边民姓长制的少 数民族，最初也是由宁古塔副都统管辖，后归于三姓副都统管理。伴随盛京、吉 林、黑龙江三将军并立局面的最终形成，这种以将军为主导的地方行政制度对于 管理当地少数民族、发展生产、稳定边疆、抵御外患都发挥了重要功效。 阿桂等纂盛京通志【m 1 沈阳：辽海出版社，1 9 9 7 年版，卷二十四，第4 0 2 页 纪昀等撰历代职官表d 川上海：上海古籍出版社，1 9 8 9 年版，第9 1 9 页 周喜峰清朝前期黑龙江民族研究m 北京：中国社会科学出版社，2 0 0 7 年版，第1 0 7 页 长顺吉林通志【m 】长春：吉林文史出版社，1 9 8 6 年版，卷六十，职官志三，第9 5 2 页 黑龙江大学硕士学位论文 二、黑龙江将军衙门的职权及其变迁 黑龙江将军衙门作为清代八旗驻防黑龙江地方的最高统治机关，因军事需要 而设置，具有严格的军事组织，同时掌控本地区的军政、旗务、外交及民刑等事 宜。其最初设置在黑龙江左岸的瑗珲城，后因清政府考虑到旧瑷珲同内地之间的 联系受地理条件影响导致诸多不便之处，因此，于康熙二十四年( 1 6 8 5 年) 将黑 龙江将军衙门迁至黑龙江右岸建立的新瑗珲城，即黑龙江城。因该地地势险要，“左 枕龙江，右环兴岭，东国屏藩，北门锁钥 ，所以，在康熙二十五年( 1 6 8 6 年) 第二次雅克萨战争中成为坚固后方，不仅为战事提供了大量兵饷，而且起到了休 兵驻防的重要功效。康熙二十九年( 1 6 9 0 年) ，因军事需要，黑龙江将军衙门再次 迁移，至墨尔根城；康熙三十八年( 1 6 9 9 年) 最终移至齐齐哈尔城永戍，即完成 了黑龙江衙门自东向西迁移的过程。 黑龙江将军衙门“有户司、兵司、工司、与管档、理刑，号为五司。圆户司 主要管理钱银、兵饷、赋税、田亩、赈灾、祭祀、典礼等事务，其下设附属机构 银库，专门负责饷银的支放；兵司掌管军政、官兵训练以及官员、旗务等诸多事 宜，同时涉及边界交涉及外人来境等事也由兵司掌管；工司掌管工程事宜；印务 处设管档主事一员，主掌管将军印信，负责日常政务的处理，但其需秉承将军的 意图，因此没有独立的行政职权；而刑司主要负责旗民纠纷等民事、刑事案件； 这些机构在将军的统属下各司其职，涉及辖区内的各项日常事务。 到清末黑龙江行政体制改革前，随着民事以及中外交涉事务不断增多，黑龙 江将军衙门也增设了很多机构。如受到中东铁路修筑的影响以及俄兵的不断侵扰， 光绪二十三年( 1 8 9 7 年) ，设立了黑龙江全省交涉处，隶属于黑龙江将军衙门，专 门负责对外交涉事宜。光绪三十一年( 1 9 0 5 年) 二月，将军衙门将交涉处改为黑 龙江全省交涉总局。光绪三十年( 1 9 0 4 年) 六月，设立黑龙江垦务总局，专门负 责办理荒务事项，其下设置的垦务行局在丈量土地、招户、拨地等事务的办理中 起到重要作用。负责保障道路安全、调解争斗、防止瘟疫等职责的黑龙江警察总 西清黑龙江外纪【m 】哈尔滨：黑龙江人民出版社，1 9 8 4 年版，卷一，第2 页 徐宗亮黑龙江述略d 川哈尔滨：黑龙江人民出版社，1 9 8 5 年版，第4 2 页 - l o - 第二章“清末新政”前的黑龙江行政体制 局也于光绪三十一年( 1 9 0 5 年) 正式设置，成为黑龙江地方专门的警务机构。这 些机构的增设，在很大程度上辅助了黑龙江将军衙门处理地方政务，并逐渐促进 各行政机构的职能向民政过渡。同时可以看出，在黑龙江实行行省制之后，很多 行政办事机构都是在原有机构的基础上进行整合与发展。因此，黑龙江将军衙门 及其职能的发展为清末黑龙江行政体制改革奠定了重要基础。 第二节军府制向行省制过渡的进程 清代黑龙江地区的军府制实行了二百余年，在此漫长的历史时期中，社会政 治、经济以及军事情况都在不断变化，最终导致行省制取代了军府制。而黑龙江 行省制之下的府、厅、州、县，并不是在改革之后才出现的。因为清廷针对不同 地区所设置的行政体制各不相同，所以“在人口构成以满族为主的东北地区，设 盛京将军、吉林将军、黑龙江将军各一人统辖东北全境，对满族人口实行八旗制 度，而对汉人较为集中的区域则实行州县制度。” 早在同治年间，黑龙江地区就开始了由军府制向行省制过渡的历程，为加大 对民人的管理力度，设立了很多府、厅、州、县。而这种过渡的原因，主要与黑 龙江地区的人口数量及军事形势所发生的重大变化有关。清政府在东北地区实行 的移民实边政策，经历了招垦、封禁、开禁等不同阶段，这使得黑龙江地区的人 口数量急剧增加。大批汉人的涌入，民地钱粮、旗民诉讼事情逐渐增多，而军府 制对于八旗的管理模式无法深入管理民人民事，加之“从前江省民官过少，壤地 辽阔，管理难周 ，遂开始在黑龙江地区仿照内地普遍设立府厅州县，对未编入 旗籍的民人进行管理，设立治事的“民署”及理民的“民官 ，并逐渐形成了旗民 分治的双重管理体制。正所谓“一地方至于创建县治，大致即可以表示该地开发 以臻成熟”。 基层行政体制的建设，推动了黑龙江地区行政体制的进步及发展。 清末新政前，黑龙江军府制下设置的府、厅、州、县基本仿效内地直省制的 魏光奇官治与自治2 0 世纪上半期的中国县治【l 咽北京：商务印书馆，2 0 0 4 年版，第2 0 页 徐世昌东三省政略嗍见李毓澍中国边疆丛书第一辑d 咽台北：文海出版社，1 9 6 5 年版，第3 6 3 9 页 谭其骧长水集( 上) 嗍北京：人民出版社，1 9 8 7 年版，第4 0 4 页 黑龙江大学硕士学位论文 建制情况。清代地方行政机构实行直省制的地区基本分为省、道、府、县四级建 制，道是介于省与府厅之间的行政机构，基本是因事而设，所以没有定制；府为 省下的地方行政机构，设知府一人，管辖州县，治理百姓，同时负责征收赋税、 审理诉讼、考核官员等职责；厅设同知或通判为长官，但厅和州有直隶厅与散厅、 直隶州与散州之分。其中由主管民政、财政和人事的布政使司管辖的为直隶厅、 直隶州，与府同级；隶属于府的散州、散厅则与县同级，县是地方行政体制中最 基层的建制。 同治元年( 1 8 6 2 年) ，黑龙江地区开始设置府、厅、州、县的历史，至清末 逐渐增多。 一、黑龙江地区军府制下府、厅的设置情况 黑龙江地区府的设置较多是在光绪三十三年( 1 9 0 7 年) 行政制度改革之后， 并且多是由厅升格至府。厅原本是府的分治机构，随着职能的演变逐渐成为相对 独立的行政机构。改革之前，黑龙江地区先后设置府、厅的情况如下： 1 、“佃民日众，烟户渐繁 始设呼兰厅。 呼兰厅是黑龙江地区最早设置的厅，同治元年( 1 8 6 2 年) ，清政府“分呼兰城 东北境设呼兰厅o ，所设呼兰厅同知与城守尉同驻呼兰城。两年后，呼兰厅同知 迁往巴彦苏苏( 今巴彦县城) 。光绪三十年( 1 9 0 4 年) 呼兰厅升至为府，治理呼兰 城。呼兰府，中外地名大辞典中记载：“清置，属黑龙江省，领州一：巴彦， 辖县二：兰西、木兰；民国废。国光绪三十一年( 1 9 0 5 年) 首任知府为李鸿桂， 其籍贯为顺天大兴( 今北京) ，较之此前呼兰厅历任同知多为正白旗、正红旗的情 况有了明显的变化，民治的规模也逐渐形成。 呼兰厅在黑龙江地区设置较早，即是受土地与人口影响的有力证明，这也是 黑龙江“建设郡县之始。 呼兰这一名称最早见于官书始于康熙二十二年( 1 6 8 3 年) 设立黑龙江将军之 黄维翰呼兰府志i m i 台北：成文出版社，民国六十三年版，第2 5 页 段木干主编中外地名大辞典i m i 北京：人文出版社，1 9 8 1 年版，第1 7 1 3 页 王魁喜近代东北史嗍哈尔滨：黑龙江人民出版社，1 9 8 4 年版，第1 3 页 第二章“清末新政”前的黑龙江行政体制 时，清政府在此设置卡伦八处，后于雍正十二年( 1 7 3 4 年) 设呼兰城守尉一员、 副都统二员及五百官兵编为正、镶黄白红蓝八旗。“雍正十三年后，移屯设庄，日 肆开辟”。咸丰十年( 1 8 6 0 年) ，黑龙江将军特普钦曾于上奏请求开垦事宜，生计、 兵饷是一方面原因，而其更加担忧的是“自议垦以后，邻封居民闻风而至，尤不 免与官屯有影射伙种之事，年复一年，积聚日众。 圆呼兰城守尉当时详查私垦田 地八千余饷，农民二千五百余人，即难驱散，亦难安置，而开垦不仅能防止俄军 的觊觎，还能解决生计问题，同时可以较好地利用呼兰地区地肥土沃的优势。此 奏上报不久后即获批，黑龙江地区尤其是呼兰地区的土地也得到更好地开垦，至 同治七年( 1 8 6 8 年) 时，垦地已经达n - 十余万垧。同时人口也在大幅增长，造 成“佃民日众，烟户渐繁，已招之民亟须管束”的局面，虽然此地己设城守尉总 司旗务并兼管命盗案件之类事务，但“近年以来，案牍繁增，倍于往昔，加以新 劈荒原，相距该城二百余里，不惟鞭长莫及之虞，且编氓设甲、听讼诘奸，均非 武职所长，非熟谙民社，习于法律文员操办，难起裕如。 遂增设理事同知，专 门负责赋课及旗民交涉等事件，以此来加强对该地民政事务的管理。 2 、“设官治民 在黑龙江将军管辖范围内设置府、厅。包括绥化厅、绥 化府、海伦直隶厅以及黑水厅。 光绪年间在黑龙江将军辖区设置的府厅多集中松花江流域地区，这些地方与 呼兰地区的发展情况近似，都是随着人口规模的扩大，逐渐设官治民。 绥化府，隶呼兰副都统，由绥化厅升至。“光绪十一年，分呼兰厅北境，设绥 化厅 ，“是时副都统治所号中路，呼兰厅号南路，厅城号北路，名为呼兰三城。 三十年升厅为府。 “领县一。 海伦直隶厅。“海伦清属围场地，光绪二十三年( 1 8 9 7 ) 设副都统兼办垦务， 命名为通肯副都统。光绪三十年( 1 9 0 4 ) 改设海伦直隶厅。 徐宗亮黑龙江述略m 哈尔滨：黑龙江人民出版社，1 9 8 5 年版，第4 7 页 特普钦黑龙江将军特普钦诗文集咖天津：天津古籍出版社，1 9 8 7 年版，第l o 页 柳成栋巴彦州志辑略巴彦州志资料类编嗍哈尔滨：黑龙江人民出版社，1 9 8 8 年版，第1 7 6 页 黄维翰呼兰府志嗍台北：成文出版社，民国六十三年版，第2 5 页 赵尔巽等清史稿嗍北京：中华书局，1 9 7 7 年版，卷五十七，志三十二，第1 9 6 8 页 郝瑶甫东北地方志考略嗍沈阳：辽宁人民出版社，1 9 8 4 年版，第1 8 0 页 黑龙江大学硕士学位论文 黑水厅。光绪三十一年( 1 9 0 5 年) 在齐齐哈尔设黑水厅抚民同知。这是改革 后所置龙江府的前身。 3 、“聚民实边，抚辑边氓”在黑龙江东部地区吉林将军管辖范围内设置 四厅一府，即宾州厅、五常厅、双城厅、绥芬厅、依兰府。 在吉林将军辖区内设置府厅，多是因筹集军饷，充实边陲而招民垦荒，设置 民官管理开荒事宜，治理民人，同时解决当地匪盗扰乱治安的严重情况，确保边 疆稳定。吉林将军铭安等特奏“边疆紧要请设道府厅州县折 ，请添设宾州厅、五 常厅等，以咨治理，控制边防。 宾州厅，设置于光绪六年( 18 8 0 年) ，在松花江流域阿勒楚喀副都统辖区内 的苇子沟( 今宾县宾州镇) 设置宾州厅抚民同知，“二十八年直隶 国，改设宾州 直隶厅同知。 五常厅，设置于光绪七年( 1 8 8 1 年) 七月二十二日，为将军铭安特别奏请在 吉林地区所设，以解决当地积弊甚深之状况。 双城厅。光绪八年( 1 8 8 2 年) ，“吉林将军铭安奏，双城堡( 今黑龙江省双城 县) 等处距省城( 今吉林市) 较远，向系旗员管辖，而今商贾云集，户口繁多， 须添设民官以资抚辑，请升吉林厅为府治，添设双城厅、伊通州。 圆 绥芬厅。“随着边防的巩固，土地的开发和人口的增加，三岔口这一垦荒的中 心地带，逐渐地形成市井，而发展成此地的政治、经济中心。光绪二十八年即由 招垦局改为绥芬厅。 依兰府。依兰府“即三姓副都统城光绪三十一年改置，隶东北路道。”三 姓地方即是今黑龙江依兰地区，于清代同样受到统治者的重视。吉林将军达桂曾 在奏请中指出：“三姓地方为吉江门户，又为松花、牡丹两江汇流东下之区，多沃 赵尔巽等清史稿嗍北京：中华书局，1 9 7 7 年版，卷五十六，志三十一，第1 9 5 2 页 中国人民大学清史研究所编、迟云飞编写清史编年( 光绪朝) 嗍北京：中国人民大学出版社，2 0 0 0 年版，第2 3 0 页 邓清林黑龙江地名考释嗍哈尔滨：黑龙江人民出版社，1 9 8 6 年版，第1 0 6 页 赵尔巽等清史稿口旧北京：中华书局，1 9 7 7 年版，卷五十七，志三十一，第1 9 5 8 页 第二章“清末新政”前的黑龙江行政体制 壤，户口殷繁，拟于设知县一员，名日依兰府。 二、黑龙江地区军府制下州、县的设置情况 对于州县设置的情况，清朝于雍正年间就有规定，在全国范围内将州县分为 四类：冲、繁、疲、难。冲繁疲难四者俱全，或兼有三项之缺，最为紧要至 冲繁疲难四项内，兼有二项、以及专有一项之缺，据各省册报十居八九。圆“冲” 谓地方冲要；政务纷纭者为“繁”；“疲”谓民情疲顽；民俗刁悍、命盗多者为“难”。 四类俱全则为州县要缺之地，而三项次之。根据清史稿地理志中多处记载， 黑龙江地区设置的州、县多为冲、繁、疲、难中的两项、甚至三项。如清末行政 体制改革前，黑龙江地区所设置的临江州和巴彦州就有这样的记录。“三十一年， 置临江州”为“繁，疲，难”； 除此之外，“巴彦州繁，难 ，且因“黑龙江将军 达桂等奏：江省属境辽阔，非添设地方各官，不足以资治理 ，于是清政府决定 在t “巴彦苏苏地方，另设知州一员，名日巴彦州，并设吏目一员”。 至于县一级的行政体制，清廷在东北地区置县始于顺治十年( 1 6 5 3 年) ，设 辽阳( 附郭县) 、海城两县。而在黑龙江地区设置相对较晚，最早的县级行政建制 则是泰宁县，于清雍正四年十二月( 1 7 2 7 年) 设置，后因不便管理，于雍正七年 ( 1 7 2 9 年) 裁撤。而黑龙江设置的县，同样有民事繁重、民风强悍难治的因素， 例如当时隶属于吉林宾州厅的为长寿县( 今延寿县) ，“疲，难光绪八年，置 烧锅甸子巡司，属宾州厅。二十八年改置，隶宾州直隶厅。 隶属于吉林依兰的 县为大通县和汤原县，均为光绪三十一年置。而黑龙江地区设置的县自光绪三十 年( 1 9 0 4 年) 至光绪三十二年( 1 9 0 6 年) 主要有：兰西县( 冲，繁，难) 、木兰 石方黑龙江区域社会文明转型研究1 8 6 1 1 9 1 1 嗍哈尔滨：黑龙江人民出版社，2 0 0 6 年版，第6 2 页 清世宗宪皇帝实录( 二) 嗍北京：中华书局，1 9 8 5 年版，卷一一三，雍正九年十二月戊申，第5 1 0 页 中国人民大学清史研究所编、史松编写清史编年( 雍正朝) 【m 1 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 0 年 版，第3 1 9 页 李澍田等吉林纪略嗍长春：吉林文史出版社，1 9 9 3 年版，第4 5 7 页 赵尔巽等清史稿咖北京：中华书局，1 9 7 7 年版，卷五十六志三十一，第1 9 5 8 页 清德宗景皇帝实录c a ) 【l 咽北京：中华书局，1 9 8 7 年，卷五三八，光绪三十年十一月己未，第1 6 0 页 柳成栋巴彦州志辑略巴彦州志资料类编嗍哈尔滨：黑龙江人民出版社，1 9 8 8 年版，第2 3 8 页 赵尔巽等清史稿嗍北京：中华书局，1 9 7 7 年版，卷五十六，志三十一，第1 9 5 4 页 黑龙江大学硕士学位论文 县( 疲，难) 、青冈县( 疲，难) 、余庆县( 繁，难) 以及拜泉县( 繁，难) 。可 见，当时黑龙江地区的基层建制的任务越来越繁重，而且因起步较晚，相对难于 治理。 纵观黑龙江地区军府制下府、厅、州、县的设置，不仅预示着黑龙江行政体 制开始由军府制向行省制过渡的历程，而且府、厅、州、县的设置，事关人口管 理和地方发展大计，使黑龙江地区的行政机构得到逐步完善的同时，卓有成效地 管理了当地的人口，也推动了黑龙江地区土地的开发及地方经济的发展，使黑龙 江行政体制逐渐趋于行省制的管理模式。但是值得注意的是这一阶段的州县建制， 因所设置大多民官与旗官的职权分工不明且不平等，而民官又只能处理一些日常 琐事，遇到诉讼事件不仅不能独立解决，很多重大事件都需由旗官定夺，因此