（行政管理专业论文）中国城市社会保障制度的现状与改革探讨.pdf

硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 社会保障作为一种社会经济制度，它是西方资产阶级工业革命以后出现的 社会化大生产的结果。时至今日，社会保障制度已成为各个国家普遍采取的一 项极为重要的国家政策，而城市社会保障制度建设则成为这种政策调整的主要 方面。我国城市社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置 和社会互助、个人储蓄积累保障等。中共中央十四届三中全会关于建立社会 主义市场经济体制若干问题的决定，确立了我国城市社会保障体系的基本构 架，并提出了我国城市社会保障的基本发展思路。从1 9 9 8 年劳动与社会保障 部成立至今，我国城市社会保障制度进入了全新的建设阶段，并取得了较大的 成就。但我国城市社会保障制度还不健全，管理有失规范。目前，我国城市社 会保障制度仍存在的主要缺陷是：1 、社会保障覆盖面狭窄，待遇水平不一；2 、 社会保障资金来源单一，国家和企业负担过重；3 、社会保障基金没有采用社 会保险税、筹资缺乏强制性，社会保险基金管理混乱；4 、社会保障制度缺乏 规范化。因此，当前完善我国城市社会保障制度有着重要的现实意义。它不仅 有利于深化国有企业改革，维护城市社会稳定，推进城市化进程，而且有利于 从整体上推进我国社会保障制度建设。论文在吸收西方国家城市社会保障制度 改革经验和教训的基础上，提出了构建我国城市保障制度的新思路。 本文除导论外，主干内容由三部分构成： 第一部分，对我国城市社会保障制度改革的实证研究。在分析我国城市社 会保障制度改革的历史轨迹和改革成就的基础上，指出了我国城市社会保障制 度存在的主要问题，并对“三条保障线”进行了评价。 第二部分，西方国家社会保障制度改革的经验与教训。首先分析了西方国 家社会保障制度的特点，然后介绍了西方国家社会保障制度改革的经验和教 训，以及西方国家社会保障制度对我国的启示和借鉴。 第三部分，构建我国城市社会保障制度的若干思考。我国应构建城市社会 保障制度的基本观念，主要包括协调发展理念，可持续发展理念，公平与效率 理念；应建立国家一社会保障模式，实现社会保障社会化；应完善我国城市 i 硕士学位论文 m a s t e r st f l e s i s 社会保障制度体系，主要包括建立规范的社会保障制度内容体系，建立完善的 社会保障法律体系，建立严格的城市社会保障监管体系。 本文创新之处在于运用政治学、管理学、经济学、法学等学科的理论知识 和实证分析的方法在总结我国城市社会保障制度成绩的基础上，指出和分析了 我国城市社会保障制度存在的主要缺陷，提出了构建我国城市社会保障制度的 新思路。 关键词：城市社会保障制度现状改革方向 a b s t r a c t t h es o c i a ls e c u r i t y , a sak i n do fs o c i a le c o n o m i cs y s t e m i ti st h er e s u l to f l a r g e s c a l e s o c i a lp r o d u c t i o na p p e a r i n ga f t e rt h ei n d u s t r i a lr e v o l u t i o no fw e s t e r n c a p i t a l i s tc l a s s t o d a y , t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mh a sa l r e a d yb e c o m e a ne x t r e m e l y i m p o r t a n t s t a t e p o l i c i e s t h a te a c h c o u n t r y h a s g e n e r a l l ya d o p t e d ，a n d t h e i n s t i t u t i o n a li m p r o v e m e n to fu r b a ns o c i a ls e c u r i t yb e c o m e st h em a i n r e s p e c to ft h e p o l i c yc h a n g e t h eu r b a ns o c i a ls e c u r i t y o fo u rc o u n t r ym a i n l yi n c l u d e ss o c i a l i n s u r a n c e ，s o c i e t yr e l i e v e ，s o c i a lw e l f a r e ，g i v es p e c i a l c a r et oa n df i n dar o o mf o r ， a n dt h e s o c i e t yh e l p s e a c ho t h e r ，i n d i v i d u a ls a v i n g sa c c u m u l a t e da n de n s u r e d e t c ”d e c i s i o no ns e t t i n gu ps e v e r a lq u e s t i o n so fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y s y s t e m o ft h et h i r dp l e n a r ys e s s i o no ft h e1 4 t hp a r t yc e n t r a lc o m m i t t e eo ft h ec o m m u n i s t p a r t y o fc h i n a ，h a se s t a b l i s h e dt h eb a s i cf r a m e w o r ko ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mo f o u rc o u n t r y , a n dh a sp r o p o s e dt h eb a s i ct h i n k i n go ft h ed e v e l o p m e n to ft h eu r b a n s o c i a l s e c u r i t y o fo u r c o u n t r y t h em i n i s t r y o fl a b o ra n ds o c i a l s e c u r i t y e s t a b l i s h e di n1 9 9 8 ，f r o mt h e no nt h eu r b a ns o c i a ls e c u r i t ys y s t e mo fo u rc o u n t r y e n t e r si n t oab r a n d n e wc o n s t r u c t i o np h a s e ，a n dh a sm a d eg r e a ta c h i e v e m e n t b u t t h eu r b a ns o c i a ls e c u r i t ys y s t e mo fo u rc o u n t r yi ss t i l li m p e r f e c t ，t h em a n a g e m e n t l a c k so fs t a n d a r d i z a t i o n a tp r e s e n t ，t h em a i nd e f e c t st h a tt h eu r b a ns o c i a ls e c u r i t y s y s t e mo fo u rc o u n t r ys t i l l e x i s ta r e ：1 ，t h ec o v e r a g er a t eo fs o c i a ls e c u r i t yi s n a 玎o w , t h et r e a t m e n tl e v e ld i f f e r s ；2 ，t h ec a p i t a ls o u r c eo ft h es o c i a ls e c u r i t yi s s i n g l e ，t h ec o u n t r ya n de n t e r p r i s e sb u r d e na y eo v e r w e i g h t ；3 ，t h es o c i a ls e c u r i t y f u n dh a sn o ta d o p t e dt h es o c i a li n s u r a n c et a x ，r a i s e df u n d sl a c k so f m a n d a t o r y ，t h e s o c i a li n s u r e df u n di sc o n f u s e di nm a n a g e m e n t ；4 ，t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e ml a c k s t h es t a n d a r d i z a t i o n s o ，p e r f e c t i n gt h eu r b a ns o c i a ls e c u r i t ys y s t e mo fo u r c o u n t r ya t p r e s e n th a si m p o r t a n tr e a l i s t i cm e a n i n g s i tn o tm e r e l yh e l p st od e e p e nt h es o e r e f o r m ，s a f e g u a r d st h eu r b a ns o c i a ls t a b i l i t y , a d v a n c et h eu r b a n i z a t i o np r o c e s s ，a n d “ h e l pt oa d v a n c et h ei n s t i t u t i o n a li m p r o v e m e n t o fs o c i a ls e c u r i t yo fo u rc o u n t r yo n t h ew h o l e t h et h e s i si so nt h eb a s i so fa b s o r b i n gt h ee x p e r i e n c ea n dl e s s o no ft h e w e s t e mc o u n t r i e s u r b a ns o c i a l s e c u r i t ys y s t e mr e f o r m ，h a sp u tf o r w a r dt h en e w t h i n k i n go n t h es t r u c t u r i n go fo u rc o u n t r yu r b a ns o c i a ls e c u r i t y b e s i d e si n t r o d u c t i o n ，t h eb a c k b o n ec o n t e n to ft h i st h e s i si sf o r m e db yt h r e e p a r t s ： f i r s tp a r t ，p o s i t i v er e s e a r c ht ot h er e f o r mo fu r b a ns o c i a ls e c u r i t ys y s t e mo fo u r c o u n t r y o nt h eb a s i so fa n a l y z i n g t h eh i s t o r i c a lo r b i to ft h er e f o r mo fu r b a ns o c i a l s e c u r i t ys y s t e mo fo u rc o u n t r ya n dr e f o r m i n ga c h i e v e m e n t ，t h et h e s i sh a sp o i n t e d o u tt h es u b j c o tm a t t e rt h a tt h eu r b a ns o c i a ls e c u r i t ys y s t e mo fo u rc o u n t r ye x i s t s ， a n dh a sa p p r a i s e dt o “t h r e e s e c u r i t ys y s t e m s ” s e c o n d p a r t ，e x p e r i e n c ea n d l e s s o no fw e s t e mc o u n t r i e s s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m r e f o r m a n a l y s e st h ec h a r a c t e r i s t i co f w e s t e r nc o u n t r i e so fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma t f i r s t ，t h e ni n t r o d u c e st h ee x p e r i e n c ea n dl e s s o no fw e s t e r nc o u n t r i e ss o c i a ls e c u r i t y s y s t e mr e f o r m ，a n dt h ee n l i g h t e n m e n ta n dr e f e r e n c eo fw e s t e r nc o u n t r i e s s o c i a l s e c u r i t ys y s t e mt oo u rc o u n t r y t h et h i r d p a r t ，s e v e r a lt h i n k i n go nt h e u r b a ns o c i a l s e c u r i t ys y s t e mo fo u r c o u n t r ys t m c t u r e s t h eb a s i ci d e ao fs t r u c t u r i n go u rc o u n t r yu r b a ns o c i a ls e c u r i t y s y s t e m ，m a i n l y i n c l u d e c o o r d i n a t i n gd e v e l o p m e n ti d e a ，t h e s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n ti d e a ，f a i r a n de f f i c i e n c yi d e a ；s h o u l ds e t u pt h ec o u n t r y s o c i a l s e c u r i t ym o d e ，r e a l i z es o c i a ls e c u r i t ys o c i a l i z a t i o n ；s h o u l dp e r f e c tt h es y s t e mo f u r b a ns o c i a ls e c u r i t yo fo u rc o u n t y ，m a i n l yi n c l u d e s e t t i n gu pn o r m a ls o c i a l s e c u r i t ys y s t e mc o n t e n ts y s t e m ，s e tu pp e r f e c ts o c i a ls e c u r i t yl e g a ls y s t e m ，s e tu p s t r i c tu r b a ns o c i a ls e c u r i t ys u p e r v i s o r y s y s t e m t h ei n n o v a t i o no ft h i st h e s i sl i e si nu s i n gt h et h e o r yk n o w l e d g eo fp o l i t i c a l s c i e n c e ，m a n a g e m e n t ，e c o n o m i c s ，l a ws c i e n c ea n dt h e m e t h o do fr e a l e x a m p l e a n a l y z e o nt h eb a s i so fs u m m a r i z et h ea c h i e v e m e n to fu r b a ns o c i a ls e c u r i t ys y s t e m 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s o fo u rc o u n t r y , t h et h e s i sh a sp o i n t e do u ta n da n a l y z e dt h em a i nd e f e c t so ft h eu r b a n s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mo fo u rc o u n t r ye x i s t s ，h a sp u tf o r w a r dt h en e w t h i n k i n go f s t r u c t u r i n gt h eu r b a n s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mo fo u r c o u n t r y k e y w o r d s ：t h eu r b a ns o c i a ls e c u r i t ys y s t e m r e a l i s t i cs t a t er e f o r m d i r e c t i o n 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究 工作所取得的研究成果。除文中已经标明弓l 用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名日期：年月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 作者签名： 日期：年月 日 导师签名： 日期：年月 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本 人的学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章 程”中的规定享受相关权益。回重途塞握至卮溢运! 旦圭生；旦= 生；旦三生 篮查。 作者签名： 日期：年月日 导师签名： 日期：年月 日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 一) 问题的提出 导论 社会保障不仅仅是一个经济范畴，而是由一国的政治、经济、历史文化、 传统习惯、伦理道德、公众舆论等众多因素的集合影响所决定的社会制度选择。 “没有社会的安定，就没有社会的发展；而没有社会保障，就没有社会的安定”。 国际劳工组织的这句名言，深刻的揭示了社会保障在当代社会发展进程中的重 要作用。建立全方位的社会保障制度( 包括城市社会保障制度和农村社会保障 制度) ，对于保障社会成员的基本生活，维护社会的稳定和促进经济的发展具 有重要的理论意义和实践意义，而城市社会保障制度作为我国社会保障制度的 重要组成部分，其建立健全对我国社会经济发展具有深远的影响。 从理论层面来讲，社会保障权是宪法赋予公民的一项权利，是对城市居民 最基本生存权的保护。在党中央提出各项发展战略务必“以人为本”的今天， 对基本人权的保护显得尤为重要。国家必须建立健全的城市社会保障制度，通 过社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和商业保险等各项制度来维护公 民的基本生存权，进一步实现公民的全面发展，体现社会主义制度的优越性。 而研究城市社会保障制度对于完善我国的社会保障制度，促进城乡社会保障制 度的一体化发展具有重要的理论意义。 从实践层面来讲，以市场为取向的经济体制改革使我国的经济得到了突飞 猛进的发展，与此同时，产业结构调整、劳动力结构调整和物价体系调整等各 方面的改革力度正不断加大，这些改革都必然会触及到城市居民的切身利益。 在完善社会主义市场经济体制的过程中，要真正维护好、发挥好人民群众的利 益，要真正实现经济社会持续、快速、稳定的发展，必须通过建立健全的社会 保障制度来缓解由此引发的社会矛盾和社会问题。尽管我国的城市社会保障制 度建设取得了巨大成就，但与发达国家的城市社会保障制度相比，与我国经济、 社会发展制度的需求相比，城市社会保障制度还存在着很多亟待完善的地方。 比如社会保障覆盖面过窄、社会保障资金来源不广、社会保障基金管理不规范 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 等一系列的问题都直接影响了社会保障制度功能的正常发挥。中国已经成功地 建立了有中国特色的社会主义市场经济制度，要更好地体现这种制度的优越性 与先进性，应当也必须建立有中国特色的城市社会保障制度，要实现这一点， 必须首先从制度体系上进行改革、完善。 基于理论层面和实践层面两方面的原因，笔者选取这一论题进行研究，以 期通过对城市社会保障制度相关问题的探讨，从理念上澄清我国城市社会保障 制度建设应该具备的建制理念，并且在这一理念的支配下，重构有中国特色的 城市社会保障制度，以此来促进我国社会保障制度的完善与发展。 ( 二) 相关研究评述 1 9 9 3 年，中国政府曾明确地将“社会福利”与社会保险、社会救济、优抚 安置、社会互助、个人储蓄相互并列，作为社会保障体系的组成部分之一。但 近十年来，这种界定不断遭到来自各方面的质疑。其中，最集中的不同意见是 认为它颠倒了社会福利与社会保障的关系。尚晓援( 北京师范大学社会发展与 公共政策研究所) 认为，把社会福利定义为社会保障的一部分是不恰当的。主 要理由有三个：一是社会保障在国际上已经有了通行的、相对明确的定义，主 要指国家以立法规定的保障居民收入安全的制度，如果不顾这一情况，另立新 说，而且用它覆盖社会福利这一相对模糊、宽泛的概念，不但容易引起认识上 的混乱，而且也不利于我们参与国际交流。二是强化以社会保险为中心的社会 保障制度，与发达国家日益重视非收入性社会服务、发展中国家越来越重视以 社会救助为中心的“社会安全网”的改革潮流背道而驰。三是在国力有限的情 况下强化以社会保险为核心的社会保障制度，不仅会造成新的社会不平等，加 剧对最困难的社会群体的剥夺，而且会因为抬高劳动力成本而削弱中国在全球 化进程中的国际竞争力，危害无穷。因此，她提出应该对社会福利与社会保障 的关系进行再认识，而再认识的核心是如何分配个人与国家在提供社会福利方 面的责任。她还指出，这种再认识并不只是概念之争，实质是中国社会政策目 标的再定位问题。她认为，社会福利制度的目标可以区分为社会救助、收入安 全和社会公平三个层次。由于经济实力的限制，中国选择收入安全作为最主要 的社会政策目标是不现实的，但是政府又不能放弃对最困难社会群体进行救助 的责任，所以中国政府应当选择补救模式，把对最困难社会群体进行救助和服 务的责任充分承担起来，同时兼顾收入安全和社会公平的政策目标，以达到利 用最低的经济成本保障社会安定、进而确保经济发展的中心目标。为了实现这 样的目标转换，对社会保险、社会救助和社会福利服务进行结构性调整，是中 国政府改革社会福利制度的当务之急。 尚晓援的发言引起了与会者的强烈反响，不少学者明确表示了支持的态 度。彭希哲( 复旦大学人口研究所) 指出，社会保障是实现社会福利的一种手 段，要对整个社会福利制度有一个整体的设计。要看到劳动保障部门负责的社 会保障是与单位、就业相关的，并非现代意义上的社会福利。社会福利有自己 的理论体系，建立社会福利制度要有宏观的、框架性的整体设计，要区别眼前 目标与长远目标，改变当前建立社会保障制度过程中的应付现象，而且从现在 开始，要做好向未来目标过渡的准备。张秀兰( 北京师范大学社会发展与公共 政策研究所) 也指出，在国外，社会保障与社会福利的区分是非常清楚的，社 会保障是达到社会福利的一种手段。比如在美国，从事社会保障工作的人员属 于政府公务员，从事社会福利工作的人员是社会工作者；社会保障的资金来自 税收，社会福利的资金来自一般财政；社会保障主要是资金的问题，社会福利 却是以项目方式向弱势群体提供服务的问题；社会保障由各个政府部门提供， 社会福利则由社会各方面提供，社会化程度非常高，运行的方式是市场化和私 营化。因此，对社会保障和社会福利不加区分，用社会保障囊括社会福利是不 合理的，是有害的。杨团( 中国社会科学院社会学研究所) 认为，建立以社会 保险为核心的社会保障制度解决不了中国的问题，应当建立以社会福利理论为 指导、以社会救助为核心的基础整合的社会保障制度。这是因为中国目前最迫 切、最需要解决、也具有长远性和根本性的问题是新的贫困问题，而不是企业 职工的养老问题。即使解决企业职工的养老问题，也不宜采取社会保险的方式， 而应当通过社会救助的途径。这种设计的背景是民生理论。田凯( 北京大学社 会学系) 认为，从广义上理解，社会福利远远超出了社会保障的范畴，用较小 范畴的“社会保障”包容较大范畴的“社会福利”必然产生逻辑问题。而这一 逻辑问题的存在，不仅制约了社会福利和社会保障学科的规范化建设，阻碍了 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 国际间的学术交流，而且会影响政府部门之间的职能划分以及各部门的目标选 择和政策制定，从而最终影响我国人民生活水平的提高，故不可等闲视之。 但是，也有不少与会者对尚晓援的观点表示了异议。黄黔( 国务院研究室 社会发展司) 认为，当前我国把建立社会保障制度的重点放在为企业提供保障 方面，十分重视养老保险、失业保险、医疗保险等社会保险项目，是中国现阶 段解决国有企业改革问题的具体情况所决定的：而且，把与就业、企业相关的 社会保险作为整个社会保障的主要方面并不意味着是选择了普遍性的福利模 式。他指出，中国在改革开放以前体制内主要是单位保障，体制外只有民政救 济；现在随着社会主义市场经济体制的建立，要使企业适应市场经济体制的要 求，从单位保障中走出来，就必须高度重视针对企业的社会保障制度的建立， 中国政府当前重视面向企业的养老保险、医疗保险是十分自然的。至于说国家 选择了普遍性福利模式的说法，是一种误解。现在提倡的是低水平、广覆盖的 社会保险原则，实际上是让企业承担更多的责任。在现有的社会保险当中，国 家所承担的责任是很有限的，即使当前国家的投入相对较多，也不能就此得出 国家打算包揽更多的保障责任的结论，更不能说中国政府选择了普遍性的福利 模式。郑功成( 中国人民大学劳动人事学院) 也认为，在中国，社会保障是一 个已经被政府及社会各界普遍接受的处于一级层次的名词，而社会福利则是隶 属于这个体系的重要的子系统。因此，社会福利与社会保障的概念之争意义不 大，其中不存在什么理论问题，因为在国际上，两个概念都有大小之说，而且 互相包含。既然社会福利作为社会保障的一部分在我国已经约定俗成，就应当 予以尊重。他还表示，他本人并不反对随着时间的推移赋予两个概念以新的内 涵，但现阶段尊重传统定义是有好处的。张建明( 中国人民大学社会学系) 认 为，现在的问题不是理论划分不当，而是在实际操作中，社会福利没有纳入社 会保障的统一规划之中，形成了独立的体系，解决问题的办法是统一管理、统 一规划。侯岩( 国家计委社会发展司) 认为，这种争论是概念之争，没有太多 的实际意义，也难以影响我国社会保障体制的整体设计。 “社会保障”与“社会福利”概念使用上的混乱，是这一领域的几乎所有 学者和官员多年来的共同困惑。本次研讨会明确地提出这个问题并加以辨析， 在国内尚属首次。但这一争论究竟有没有意义，能不能对目前中国社会保障体 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 系的建立产生影响以及会有多大影响，都还需要时间的检验。我们认为，所谓 社会保障是指国家为了保持经济发展和社会稳定对社会成员在生、老、病、 死、伤残、失业、灾害和生活困难等情况下，由政府和社会依法给予物质帮助， 保障其基本生活的各种制度的总称。作为一种社会经济制度，它是西方资产阶 级工业革命以后出现的社会化大生产的结果。时至今日，社会保障制度己成为 各个国家普遍采取的一项极为重要的国家政策，而城市社会保障制度建设则成 为这种政策调整的主要方面。 目前国内外有关社会保障专家对中国社会保障模式选择问题非常重视，相 关讨论也十分活跃，比较有影响的观点有以下几种： 1 武汉大学郑功成教授认为：我国现阶段的合理选择目标应是以家庭保 障为基础的一种新的混合型社会保障制度，这主要强调现代保障与传统保障的 结合。家庭保障是农业文明的产物，现代保障是工业文明的产物，在一个农村 人口占7 0 的国家里选择什么样的社会保障模式必须认真考虑现代与传统的 融合问题。中国合理的社会保障制度应该满足如下条件：一是与建立市场经济 体制的需要相适应；二是充分考虑中国的国情与国力：三是能够在改善国民福 利的同时努力避免社会保障的财务危机。因此，中国社会保障制度的改革目标 不仅是对传统保障制度的创新，而且应该是对国外已有模式的创新。他认为目 前模式应该解决中国市场经济条件下的各种需要提高社会保障手段来解决的 问题，但不能要求中国新的社会保障制度是世界上最为理想的模式。就像中国 不能完成拷贝其他国家的社会保障制度一样，建立在中国具有国情基础上的混 合型社会保障制度，同样不可能被它国拷贝。 2 美国乔治亚工学院的李海峰博士和詹纽兹诺则克教授认为：中国社 会保障的远期且标应该是政府强制模式。由于市场失效情形的存在，即使在市 场经济条件下，政府仍需出现干预社会保障问题。政府出面干预社会保障问题 一般有两种模式。一种是政府提供模式，即政府通过开征社会保障税等手段收 集资金，再由政府将这些资金用于社会保障福利开支，比如退休金，残障补贴、 失业补贴或医疗开支补贴。在这种模式下，福利是确定的，政府必须为相应群 体支付这些福利，但资金不是确定的，资金来源取决于当前的就业状况。另一 种是政府强制模式，在这一条件下，政府强制雇员提供部分社会保障福利，如 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 医疗保障、养老金，同时雇员自己也必须缴纳部分费用，这些费用在领取工资 之前就已被扣除。例如，养老金直接进入个人账户，医疗保险佣金直接进入保 险机构等等。这一模式的特点在于资金并不流经政府，这些缴费被储蓄起来而 不是立即被支付出去，未来的福利根据个人的缴费积累而定。他们主张，中国 社会保障的远期目标应该是政府强制模式，由于在这种模式下，雇员视缴费为 自己收入的一部分，因而这种模式更有效率。他们同时还强调，政府提供模式 在一定时期内仍是必须的，但应尽量将其限制在最低程度。在两种模式并存时， 政府对社会保障福利的当前支付不能完全依赖当前社会保障缴费，而应来自多 种收入。如部分国有企业和土地转让的收入、政府一般税收或政府养老债券等 等。在政府强制模式下，当前社会保障缴费才有可能真正积累下来。经过若干 年后，政府强制模式就会完全通过制度使职工为自身的保障积累足够的资金， 从而进一步缩小政府提供模式的范围，否则社会保障会永远停留在现收现付的 体系之中。 3 中国人民银行的周小川行长主张：中国应该选择建立和发展一种供款 基准制为主的混合社会保障体制，即供款基准制与受益基准制相结合，但其主 导方面是前者。这主要强调公平和效率如何实现和谐的统一。他认为我国社会 保障制度进行选择的基本倾向有三点：第一，应注重鼓励个人劳动的激励系统 的有效性，社会保障制度在使人们获得基本安全保障的同时，还能保持“多劳 多得”的激励机制，引导人们努力工作，增加收入，从而享受更高水平的保障， 尽量避免吃“大锅饭”的弊端；第二，应强调保持较高的积累率，不要把社会 保障搞成像西方某些福利国家那样的“财政包袱”，要对整个社会形成适当的 积累率来发挥促进作用，要在鼓励人们多工作、多收入的基础上，引导人们多 储蓄、多积累，从而使整个国民经济能够保持在一个比较高的增长速度上：第 三，应重视与其它社会经济改革的相互配合作用。例如，要有利于所有权结构 的调整和重组，要有利于资本市场的发育，等等。 4 关于中国社会保障的实际运转模式，也存在不少批评意见和新的建议： ( 1 ) 对于社会保险项目的统一问题，国家经贸委的李绍光博士认为：当 前我匡包抱养老金制度在内的各项社会保障制度的改革是分而治之，这样做成 本很高，不是一种最有效率的改革方式，最终也难以建立一个最有效率的、全面 6 硕士学位论文 m a s t e r st t i e s i s 的社会保障体系。要实现这一目标，就需要我们把各项社会保障制度的改革结 合起来进行，向着建立一个综合性社会保障体系的目标努力。从其它国家的经 验来看，政府主管的公共社会保障制度往往也都是综合性的，而不是单一性的。 最典型的例子就是新加坡的中央公积金制度。智利也允许私人养老金制度把一 定比较的积累用于其它社会保障项目交叉性受益。这些国家的做法和经验其实 很值得中国研究和借鉴。 ( 2 ) 关于统筹层次问题。目前我国养老保险还是以县级为主，管理层次 过低，社会保障的共济性受到严重制约。一些专家提出，根据1 9 9 7 年7 月关 于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定的精神，可以考虑今后对基 础养老金确定统一比例并实行资金全国统一调剂。作为第一步，到2 0 0 0 年应 该首先做到对基础养老金在省报统一缴费比例和统一调剂资金。另外，随着地 方保险统筹层次提高到省级之后，目前实行行业统筹的大多数部门都应该逐步 执行所在省的原则和标准，其行业标准高于地方养老保险标准的，可以转为行 业补充保险或企业补充保险。 ( 3 ) 关于“老人老办法，新人新办法”问题。在我国社会保障制度改革 中有一种广泛流行的看法，认为可以采用“老人老办法，新人新办法”来解决 过渡性问题。对此，一些实际部门和相关研究领域的专家提出不同看法，他们 认为：一方面，老人老办法是现收现付，他们没有个人账户上的资金积累，其 退休金的支付是依赖于现在工作着的年轻人的贡献。另一方面，新人新办法是 在个人账户上为自己将来进行的供款积累，而不是为上一代人的养老提供资 金。这样资金来源就很困难了。如果采用税收的办法，又会加重税收负担。所 以，新老办法之间过渡安排是个难点。他们提出，智利进行社会保障制度改革 的经验为我们提供了实现这种过渡的思路，值得借鉴。 ( 4 ) 关于“统账结合”模式。学术界一些专家认为是一种典型的折衷方 案，其结果造成了许多不确定性；第一，从长期来看，资金能否平衡不确定； 第二，能否保证退休收入的充足性不确定；第三，能否抵御人口老龄化的影响 不确定；第四，从技术操作上看比较复杂，“统账结合”模式不具备技术上的 合理性，建立一个精确的平衡预测系统非常困难；第五，拖欠养老保险费的一 个重要客观原因是“结账结合”模式的制度目标不明确。将社会统筹和个人账 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 户两个性质完全不同的制度模式强行拼凑在一起是问题的症结所在。因此，有 人建议将基本养老保险中的基础养老金和个人账户养老金分离开来，将个人账 户放到退休保障制度的第二个支柱企业补充养老保险中去：基本养老金实 行纯粹的“社会统筹”，养老标准为社会平均工资的固定比例，比例的大小由 各地根据实际情况决定。但无论是第一支柱的基础养老保险还是第二支柱的企 业补充退休金，都应由社会保障机构统一集中管理。“统账分离”的核心是将 “社会统筹”与“个人账户”在资金上的联系割裂开来、单独核算，相互之间 可以有借账关系，但借还关系要明确。在目前情况下，由于保值增值的能力不 强，个人账户的比例不应过高。 ( 5 ) 关于待遇水平问题。目前国有企业的养老保险待遇水平过高，多数 地区的替代率在8 0 _ _ 9 0 之间，个别地区高达1 1 0 。降低养老金替代率已在 有关方面达成共识，但在降低的幅度上还有分歧。有一些人认为我国是发展中 国家，替代率太高不符合国情，应降到5 0 ；另一些人则认为，降低替代率要 以解决相关问题为前提，首先要解决目前普遍存在的少报、瞒报缴费工资总额 问题，少报工资总额可以说已经在一定程度上降低了养老金的实际替代率。其 次在很大程度上应以参保人可以拥有补充保险为前提，对于仅靠基本养老保险 来维持晚年生活的人，如替代率下降过快，基本生活恐难维持。有关部门认为， 统一方案框架设计的基本养老保险目标替代率平均低于6 0 。要达到这一替代 率，可以考虑采取地区附加待遇的过渡方法，把地方目前纳入养老保险中分离 出来。中央只负责基础养老保险统- - 带j j 度的待遇部分，附加部分由地方政府负 责。附加部分不能作为基本养老保险待遇，也就不列入正常的养老调剂金内容， 这部分福利将随着物价上涨而自然贬值。 中国社会科学院计量经济与技术经济研究所原所长李京文研究员提醒：近 年来，发达国家正在酝酿社会保障制度的重大改革，这己成为世界性的热门话 题，正在出现许多新观点和新趋势，我们应密切注意，结合中国的情况加以消 化、吸收和借鉴，尽量避免社会保障水平过高，覆盖面过宽，超过国力负担能 力的局面出现。 关于开征社会保障税也有不同观点： 第一种观点，应适时开征社会保障税。健全的社会保障制度是市场经济体制 8 的内在要求，它是市场经济运行的“稳定器”和“安全网”。但目前我国的社会 保障制度还很不完善，不仅缺乏强有力的社会保障法，还没有将保障资金列入预 算内管理，而且由于保障资金的筹集实行“按地区，分行业，定单位”的办法，各地 保障项目多少不一，基金筹集标准高低不同，资金管理分散，筹集成本高，对资金 的使用缺乏有力的监督，普遍存在资金浪费、挪用现象，无法专款专用，难以满足 保障支出的需要。较现实的解决办法就是参照国际经验，从我国的实际出发，制 定社会保障法，开征社会保障税。 第二释观点，养老保障资金应以税代费。( 1 ) 以税代费能真正体现基础养老 金的公平原则。收入多、利润高的企业和个人多缴，收入少、利润低的企业和个 人少缴基础养老金，以富济贫，体现基础养老金的基本原则。( 2 ) 以税代费有利于 解决当前基本养老金的支付危机问题。目前我国出现养老金支付危机主要不是 全国人口的老龄化，而应从养老制度上寻找原因。实际上，这是因为我国的养老 对象过于狭窄，主要保障国有企业职工和事业单位职工的养老，而国有企业职工 确已老龄化。如果对基础养老金采取税收的形式，扩大保障范围，把以前用来负 担少年儿童的一部分费用转移支付作为基础养老金费用，则在不增加劳动力平 均负担的基础上，对于解决我国目前养老金的支付问题是极为有利的。( 3 ) 有利 于构建统一、规范、完善的基本养老保障体系。首先，开征统一的基础养老保障 税有助予打破地区、部门、行业间的条块分割。目前我国所实行的多方筹资、 自定标准的筹资形式客观上造成了不同地区、不同部门、不同行业和企业间因 缴费标准不同而负担悬殊的局面，不仅负担不均的矛盾突出，而且还阻碍了劳动 力在地区和行业间的合理流动。通过开征统一税收，实现税率的统一和征收机关 的统一，将彻底改变上述局面。其次，有助于建立统一管理体制和有效的监督制 约机制。通过开征统一税收，由税务机关具体负责税款的征收，并把收入纳入统 一的预算，在此基础上进一步设置专门机构负责资金的管理和使用，形成征收、 管理、使用各部门相互制约、相互监督的机制。 第三种观点，应开征劳动力消费税。这种观点认为，应把社会保障变成一种 全社会的公共品，不是社会互助，不是商业保险，不是强制储蓄。应开征劳动力消 费税，因为劳动力是商品，谁要消费这个商品，谁就要向政府缴税。强制储蓄式地 扣除失业和莠老保险金，为后人留下无解的难题，这条路不能再走下去了。 q 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第四种观点，我国尚不具各开征社会保障税的条件。这种观点认为，以社会 保险税作为基本养老保险基金的融资方式，必须考虑到我国财税制度的基本特 征。目前我国实行的是分税制，即根据中央政府与地方政府之间对事权的划分， 决定哪些税种属于国税，哪些税种属于地税。这样，社会保险税的开征就要考虑 事权与财权的匹配问题。针对某一企业或个人来说，如果他可以享有的基本养老 保险的事权归地方政府，那么就只能建立起一个地方性的基本养老保险计划，这 会影响到全国性的养老保险基金的再分配，对特定的地方政府来说，则可能意味 着财政风险的增加。如果基本养老保险的事权归中央政府，那么可以保证全国范 围内再分配的需要，但在目前养老保险基金缺口较大、养老保险覆盖面不宽、人 口老龄化问题逐渐进入高峰期、各省市养老保险基金积累参差不齐、各地基本 社会保险水平差异甚大的情况下，要确定一个适当的税率水平，使之不至于因此 挤出强制性缴费的养老金计划下的个人储蓄，恐怕不是一件容易的事情。 第五种观点，改社会保障费为社会保障税，与现行的社会保险制度运行模式 相矛盾。( 1 ) 税收的公用性与社会保障个人账户的私有性相冲突。在形式上，社 会保障容易使劳动者产生缴税充公