（行政管理专业论文）电子政务：政府系统走出熵值效应的理性选择.pdf

i 摘 要 目前，世界各个国家的政府系统总体上都属于官僚制组织体系。由于官僚制的条块 式的组织结构、层级节制的权力运行方式、失之繁荣的制度与纪律、重目的轻价值的管 理原则几方面的原因，官僚制政府系统的行政效率呈现出递减趋势，行政效率递减就是 政府系统的熵值效应。 行政效率是政府管理的核心内容，然而由于官僚制政府系统熵值效应的存在，政府 系统行政效率趋于递减。尤其是二十世纪四十年代以来，由于社会环境的进一步变化， 政府系统的熵值效应更为明显。也正是基于这一点，在人们对官僚制提出越来越多的批 评背景下，许多国家着手进行了政府改革，并且把构建电子政务作为改革的一个重要方 向。电子政务之所以受到各国政府的重视，一个根本原因就是电子政务能够使政府系统 对社会进行持续高效率地管理与服务，高质量地满足行政环境的需要，改善政府服务形 象。也就是说，电子政务具有帮助政府系统走出熵值效应的功能，这些功能包括理念更 新功能、技术支撑功能、组织保障功能、机制更新功能、民主管理功能。 电子政务建设是一个宏大而复杂的系统工程，从克服政府系统熵值效应的角度出 发， 对于电子政务建设提出了四条应该遵循的原则， 即信息共享原则、 结构扁平化原则、 政务公开原则和渐进发展原则。在具体的建设操作中，既要解决好当前存在的“信息孤 岛”问题和“数字鸿沟”问题，还应该改革政府体制，优化政务流程，同时，也应该在 注重公务员的行政管理知识的基础上提高他们的信息技术水平与公务员队伍的团体凝 聚力，实施人才战略。 关键词：电子政务；熵值效应；官僚制 ii abstract can speak, the governmental organization system of each nation in world totally belongs to bureaucratic system currently. because of the structure full of lines and pieces, the running way of its authority, the excessive rules and the administrating principles of emphasizing on the goal and despising the value, the efficiency of bureaucratic government tends to decrease gradually. the decreasing trend of efficiency is the so-called effect of entropy in the governmental system. the administrating efficiency is important question for government. however, because of the trend of efficiency decreasing, much criticism has been putting forward on bureaucratic government, especially from 40s of the 20th century on. exactly for this reason, many countries chose to construct e-government in governmental reformation. why do so many countries chose the e-government? the basic reason is that the e-government can help government constantly keep high-efficiency in managing and serving. by this, government can answer to the demands of the environment efficiently so as to improve service image before the public. that is to say, the e-government has the functions to help government system go out of the effect of entropy, these functions include the function of principle renewing, the function of technique supporting, the function of organization guarantying, the function of mechanism renewing, and the function of democratic management. constructing e-government is a great and complicated engineering, during the period of it, the principles such as information sharing, the structure flattened, governmental affairs being opened, and gradually developing must be insisted. in the meantime, not only the “information isolated island” must be rid of, and“numerical ditch” must be deal with too, but also the working process of government must be reformed. at the same time, the civil savants information technique and coagulating ability must be improved on the base of improving their administration knowledge. key words: e-government; the effect of entropy; bureaucratic system. 1 第一章 绪 论 1.1 选题背景与意义 二十世纪中叶以来，世界信息革命的浪潮愈来愈猛烈地冲击全球，信息革命不仅是 技术革命和产业革命，还会引发管理革命。在这一背景下，美国于 1993 年发动了一场 名为“国家绩效考察”(national performance review)的运动，用以检视政府在管理 和提供服务方面存在的弊端，提出了以构建电子政务（electronic government）为重 要方向的改革建议。 随后， 英国、 日本等发达国家也相应提出构建电子政务的宏伟计划。 我国自从 1993 年开展“三金”工程、1998 年推行“政府上网年”、2002 年推行“电子 政务年”以来，作为政府信息化主要表现形式的电子政务在政府公共行政领域逐步得到 应用与推广。电子政务之所以受到各国政府的重视，一个根本原因就是电子政务有利于 提高政府行政效率，克服政府系统的熵值效应，改善政府服务形象。 1.2 国内外相关研究现状 目前，直接基于熵理论的视角来研究行政管理相关问题的文献并不多见,通过在超 星图书馆与中国期刊网及其它一些网站检索,可找到的文献只有中国人民大学博士生导 师齐明山教授所撰写的两篇论文：公共行政的熵值效应管理效率递减规律初探 (北京行政学院学报，1999.3.) 、公共行政的熵值效应管理效率递减规律再探 (云南行政学院学报，2002.6.)。文献中主要提出了如下观点： 第一，政府系统存在熵值效应。 “官僚制是一种封闭的超稳定的组织结构，政府系统则是一种超稳定系统。这意味 着在政府系统和官僚制内部， 成一个非常封闭的组织环境， 它们与外界的信息交流很少。 这也意味着熵定律在政府系统中也起着决定作用。” 第二，政府系统熵值效应的表现为行政效率递减。 “熵定律在公共行政中，亦即公共行政系统中，同样起着很大作用，它可以 使公共行政从有序到低序甚至无序，从有效到低效甚至无效。” 、“管理效率递减是 一切组织，包括行政组织的共同规律，这就是熵值效应。” 第三，政府系统熵值效应由多种原因造成。 两篇文章论述了政府系统熵值效应的多种原因：用人惟庸的用人机制、团体凝聚力 递减、领导权力下降、政府系统对公务员的约束力降低等。 齐明山.公共行政的熵值效应管理效率递减规律再探j.云南行政学院学报,2002,(6):12. 齐明山.公共行政的熵值效应管理效率递减规律初探j.北京行政学院学报,1999,(3):11. 齐明山.公共行政的熵值效应管理效率递减规律初探j.北京行政学院学报,1999,(3):12. 2 齐明山教授的观点、研究方法为行政管理学的研究打开了一个新的视野，指出了官 僚制政府存在熵值效应的问题，指出了熵值效应产生的部分原因，但是在上述文献中没 有进一步研究解决熵值效应的办法。 与齐明山教授的上述论文不同， 其它大多数文献是间接基于熵理论的视角来研究行 政管理相关问题的。在电子政务的研究领域就是如此，可查的文献通常是从官僚制的种 种弊端来对比分析电子政务在政府改革中的地位、作用与建设对策等。如汪玉凯.赵国 俊所著电子政务基础北京中软电子出版社,2002. 、（美）尼郭洛庞帝所著数 字化生存 海南出版社，1996.、顾丽梅所著信息社会的政府治理 天津人民出 版社，2003 版 、陶文昭所著电子政府研究 商务印书馆，2005 版 、徐晓林.杨 兰蓉所著电子政务导论 武汉大学出版社, 2002 版 、孙正兴等所著电子政务原 理与文献技术 人民邮电出版社，2003.4. 、陈波.王浣尘所著电子政务建设与政 府治理变革 载于国家行政学院学报，2002.4. 等著作与论文在这方面都在不同程 度上进行过一些相关论述。例如：“就政府组织而言，信息技术客观潜力的充分发挥将 在众多的方面改变官僚制， 并构筑具有网络化特色的组织网络化组织如同互联网的 分布式结构一样，是新型的扁平化组织，是对等级制的历史性改构。” 1.3 研究思路 首先在阐述熵有关理论的基础上引证官僚制政府系统存在熵值效应。 引证的论据为 中国人民大学齐明山教授在论文公共行政的熵值效应管理效率递减规律初探中 阐明的观点。观点之一：“熵定律在公共行政中，亦即公共行政系统中，同样起着很大 作用，它可以使公共行政从有序到低序甚至无序，从有效到低效甚至无效。”；观点之 二：“管理效率递减是一切组织，包括行政组织的共同规律，这就是熵值效应。” 接下来分析官僚制政府系统存在熵值效应的原因。在齐明山教授论述的基础上，具 体从官僚制的组织结构、权力运行等方面进行分析，为论证电子政务具有使政府系统走 出熵值效应的功能打下基础。 然后针对官僚制政府系统产生熵值效应的原因， 阐明电子政务具有的使政府系统走 出熵值效应的功能。具体从电子政务的技术支撑功能、理念更新功能、组织保障功能、 民主管理功能几方面阐述。 最后论述如何建设电子政务而使政府系统走出熵值效应。 这部分主要提出电子政务 建设原则与具体的可操作性的建设方法。 陶文昭.电子政府研究m.北京:商务印书馆,2005：49-50. 3 1.4 研究的主要内容与可能的创新点研究的主要内容与可能的创新点 1.4.1 研究的主要内容 第 1 章：绪 论。阐述选题背景与意义，分析国内外对政府系统熵值效应、电子政 务下的行政效率两方面研究成果，提出本文的研究内容和可能的创新点，最后指出研究 的思路和方法。 第 2 章：政府系统的熵值效应。首先引证政府系统存在熵值效应，然后从官僚制的 组织结构、权力运行方式、制度与纪律、民主性四方面分析官僚制政府系统产生熵值效 应的原因。 第 3 章：电子政务克服政府系统熵值效应的功能。重点从理念更新功能、技术支撑 功能、组织保障功能、机制更新功能、民主管理功能方面论述电子政务具有克服政府系 统熵值效应的功能。 第 4 章：基于克服熵值效应的电子政务建设研究。先论述为了使政府走出熵值效应 而在电子政务建设中应该遵循信息共享原则、结构扁平原则、政务公开原则、渐进发展 原则。然后对电子政务建设实践进行了探讨，指出为克服政府系统的熵值效应，电子政 务建设应该在四个方面做好工作，即统一标准，消除“信息孤岛” ；推进信息化进程， 跨越“数字鸿沟” ；改革政府体制，优化政务流程；注重人才培养，实施人才战略。 1.4.2 可能的创新点 第一,本文运用组织学、政治学、管理学等学科的基本理论，特别是从物理学的视 角，运用物理学的熵理论从动态的角度对电子政务环境下的政府效率问题进行研究，拓 展了研究视野。 第二,本文系统阐释了电子政务克服官僚制政府效率递减的功能，即：理念更新功 能、技术支撑功能、组织保障功能、民主管理功能、机制更新功能，从功能的角度系统 地论证了电子政务对于行政效率的积极作用。 4 第二章 政府系统的熵值效应 熵值效应首先是一种物理现象， 是熵定律在特定系统发生作用的结果。 熵定律表明： 当一个系统处于封闭状态时，系统能量总是从较高的状态流向较低的状态，系统结构从 有序渐渐变成无序，系统的熵最终将达到最大值，这是一个具有不可逆性的过程。“熵 定律同时也说明在一个封闭的系统里，所有能量从有序状态向无序状态转化。当熵处于 最小值时，即能量集中程度高、有效能量处于最大值时，那么整个系统就处于最有序状 态。相反，熵为最大值、有效能量完全处于耗散的状态，也就是混乱程度最大的状态。” 也就是说，当系统处于封闭状态时，熵定律就会产生作用，系统的熵值将由小变大， 系统的结构将趋向紊乱，系统的功能趋向衰退，这一现象与过程就是系统的熵值效应。 2.1 政府系统存在熵值效应 熵定律与熵值效应的概念早已走出物理学的研究领域，进入社会科学家们的视野。 美国当代著名作家、社会活动家里夫金和霍华德在 1981 年出版的熵：一种新的世界 观一书中就将它们广泛应用于哲学、经济学、政治学、心理学教、社会学等诸领域。 诺贝尔奖获得者雷德里克索迪认为，熵定律“最终控制着政治制度的兴盛与衰亡，国 家的自由与奴役，商务与实业的命脉，贫穷与富裕的起源，以及人类的总的福利。” 毫 无疑问，熵定律是能够在社会系统中起作用的定律，特定的社会系统中也会产生熵值效 应。 社会组织是典型而又常见的社会系统，是人们按照一定的目的、任务和形式编制起 来的人类群体，而且至少自工业社会以来，在工业、商业、公共行政等领域占居绝对统 治地位的组织形式是根据马克斯韦伯的组织理论构建起来的官僚制组织。葛雷纳对这 种组织的发展过程进行了研究，研究结果表明组织要经历这样一个发展过程 ：首先是 组织创建阶段，这个阶段往往需要领导者具有较高的权威，具有较强的创造性。随着组 织的发展，便出现领导危机，这时领导面临许多问题，如人员管理问题、士气问题、缺 乏规章制度问题，因此组织需要变革。通过变革，组织选择出能干的领导、健全各项规 章制度、严格上下级关系，于是组织进入集权阶段。但是随着组织规模愈来愈大，业务 愈来愈多而且复杂多变，高度集权已经不能够适应，结果出现了自立危机，这时不得不 进行分权式的组织变革，变革的结果是使各部门得到充分授权，组织进入分权化阶段。 但随着分权时间的推移，狭隘的集团利益和本位主义日增，上层领导感到失去控制，当 上层领导又想重新控制组织时，组织又要进行变革，组织订立各种制度并建立各种协调 （美）特德霍华德,杰米里里夫.熵：一种新的世界观m.吕明,袁舟译,上海：上海译文出版社,1987:30. （美）特德霍华德,杰米里里夫.熵：一种新的世界观m.吕明,袁舟译,上海：上海译文出版社,1987:5. 参见齐明山.公共行政的熵值效应管理效率递减规律初探j.北京行政学院学报，1999（3） ：12. 5 机构，加强科层制的控制作用和幕僚队伍，防止本位主义抬头，铲除小团体利益，组织 的发展就进入协调阶段。然后又逐步出现文山会海、文牍主义、形式主义、官僚主义蔓 延，便产生官僚危机，这样又必须进行组织变革以企图加强人与人之间的合作，减少内 部冲突，进行弹性的管理，采取自律与社会控制的方式以代替正式控制，组织进入到合 作阶段。葛雷纳认为，合作阶段也会出现危机。 葛雷纳发现了组织在不同阶段出现的危机，揭示出组织发展过程中的衰败现象。他 的论述一定程度地反映了官僚制组织的共性组织存在熵增，只是“他（葛雷纳）看 到了组织发展过程衰败趋势的表面现象， 而没有看到熵定律在组织中的作用。 ” 可见， 官僚制组织的这些危机与衰败倾向实质是熵定律作用导致系统熵增的结果， 也就是所谓 的熵值效应的表现。 可以讲， 目前世界各个国家的政府组织体系总体上都属于官僚制结构系统， 所以 “熵 定律在公共行政中，亦即公共行政系统中，同样起着很大作用，它可以使公共行政从有 序到低序甚至无序，从有效到低效甚至无效。管理效率递减是一切（官僚制）组织， 包括行政组织的共同规律，这就是熵值效应。” 政府系统存在熵值效应，而且它的表 现就是行政效率递减。其实，各国政府每运行一段时期都必须进行改革的事实已经清楚 地告诉了人们这一点。每次改革的目的都是为了减少熵，使政府组织系统适应环境的需 求而达到结构进一步有序化， 增强组织活力， 以提高公共行政效率。 然而每次改革之后， 政府组织在运行中又开始了新的熵增过程，组织结构重新趋于混乱和无序，组织整体功 能逐渐衰退，集中体现在行政效率再一次趋于递减。 2.2 政府系统产生熵值效应的原因 应该说，对二十世纪公共行政最具影响的是韦伯的官僚制理论模型，直到现在，政 府组织依然按照这种理论来建构。“官僚制是一种封闭的超稳定的组织结构，政府系统 则是一个超稳定的系统。这意味着在政府系统与官僚制内部，形成一个非常封闭的组织 环境，它们与外界的信息交流很少。这也意味着熵定律在政府系统中起决定作用。” 官 僚制组织体制的封闭性是政府系统熵值效应产生的根本原因。 官僚制组织体制的封闭性 正是由其组织结构、权力运行方式等自身特性造成的，具体讲，政府系统熵值效应的产 生主要是基于以下四个方面的原因： 2.2.1 基于官僚制组织结构的原因 官僚制是德国社会学家、组织理论家马克斯 韦伯在对人类社会组织形式进行理论 总结与再设计的基础上提出来的一种“理想的组织形式”。在韦伯看来,官僚制首先作 齐明山.公共行政的熵值效应管理效率递减规律初探j.北京行政学院学报,1999（3）:11. 齐明山.公共行政的熵值效应管理效率递减规律再探j.云南行政学院学报，2006.6：12. 6 为一种组织形式而存在，这种组织形式的内部是分层分级的，层级有高级和低级、上级 下级之别,低级服从高级，下级服从上级。如果从纵向看，官僚制组织好像就是由最高 层向下呈放射状的“条条”组成；不仅如此，官僚制组织的每一层级还有明确的部门与 职位划分，部门与部门之间、部门内部职位之间都有明确的分工，各部门、各职位承担 的工作一般是专门化的，组织以固定的方式分派给政府机构和官员们日常工作，它要求 各部门和成员只忠于本身的职守，忠于不因人而异的职能性目标。如果从横向看，官僚 制组织好像就是许多“块块”组成。这样，整个组织就被分割成众多的“条条”与“块 块”（如图 2.2）。 官僚制组织的“块块”结构强调专业化分工、忠于本职，既造成了“块块”之间的 专业隔离，也造成了每个“块块”对辖外之事漠不关心，以我为主成为通行的法则。因 而，组织横向沟通与协调难以进行,更不可能合作，表现出组织“块块”之间的相互封 闭。所以，组织解决具体问题时缺乏总体的思维、方法与协调一致的行动，容易产生诸 如“本位主义”的组织弊端；“条条”结构在力求一个下属只有一个上级，强调组织集 权，造成了组织每个“条条”的最高领导者离最低层的执行者之间的远“距离”，容易 造成“条条”内部中下级对最高级的封闭，造成领导权威的逐层递减，出现诸如“上有 政策下有对策”的组织弊端，而且“条条”结构在客观上却造成了“条”与“条”之间 的界限分明，造成条条之间的隔离与封闭，容易出现诸如“各自为政”的组织弊端。所 以，从总体上讲，组织系统的内部单元之间具有相互封闭的特征，组织内沟通、协调与 控制变得困难，官僚制组织系统是一种具有分裂倾向的组织格局。难怪有人认为：虽然 官僚制设计者表现出了追求统一的强烈意图，但“他忽略了事实上存在的各种分裂” 。 孙耀君.西方管理思想史m.山西经济出版社,1987:184. 图 2.1 官僚制政府层级结构 基层 最高层 中 间 层 7 “事实上存在的各种分裂”影响了组织的整合度，主要在两方面影响到组织的能力。 第一，限制了组织的信息传输、处理能力。官僚制组织系统内信息主要按“条条” 经层级上下传输，信息传输渠道单一，流程长，信息每个层级一般都要经过过滤处理。 从信息学的角度讲，这种信息传输方式必然会导致信息涌堵、信息量损失，也很可能使 信息在传输途中失真实。而且，由于官僚制组织系统内各单元之间信息流动途径少，信 息横向流动困难， 甚至可能还存在某些单位和个人出于局部利益考虑而有意封锁掌握中 的信息的现象，所以组织单元缺乏对组织信息全面把握的方法与能力，难以对组织信息 进行综合处理，组织所掌握信息的整体利用效率低。信息传输、处理能力低，无法与环 境进行充分的信息交流，这正是政府系统封闭性的重要表现。 第二，限制了组织协调一致地行动的能力。官僚制组织的工作单元其实就是组织的 各“块块”，“块块”职责不同、功能各异，“块块”之间基本没有直接的联系途径， 加上忠于职守的组织要求限制了它们的协作可能性与主动性。“块块”推动力量来源于 “条条”及组织的刚性规定，它们工作要靠上级即“条条”的交叉点来指令，工作中的 问题只向上级汇报。可是上级也只不过整个组织的一个层级高一些的“块块”，它也会 面临和它下级同样的问题。所以说，官僚制缺少直接、主动的一致行动能力，许多急需 几个组织单元协同处理的问题可能在领导的“研究”中贻误时机，这从另一个角度反映 出政府系统的封闭性质。 我们知道，政府系统是适应环境需要而存在。“行政环境和行政系统之间的相互作 用就围绕着需要提出和需要满足以及二者的循环往复而展开。” “但必须承认，行政 管理和行政环境之间的平衡，是行政管理系统存在和发展的必要条件，是行政管理具有 活力和效率的重要前提。” 政府系统与环境需要之间相互平衡是行政高效率的条件。 应该强调的是，行政环境并非亘古不变，它有一个由简单到复杂、由稳定到多变的历史 过程。尤其随着市场经济的发展、社会分工的纵深化，社会整合程度与发展速度、社会 生活节奏与过去无以伦比。及至现代，信息社会已经到来，情况更是如此。单就技术领 域而言，技术更新周期大大缩短，如摩尔定律指出：微机处理器的处理能力每 1824 个月增加一倍 。技术更新与进步的速度加快必然引发社会生产方式与生活方式更新的 周期愈来愈短，社会结构更趋复杂，行政环境愈来愈复杂多变，对行政系统的需要必然 趋向于形式多样且性质多变。这样的环境客观上要求政府系统具有开放性，突破上述信 息瓶颈，加强内部信息沟通与综合处理能力，即时、深刻认识环境需要，在此基础上加 强政府系统协调行动与快速反应的能力，只有如此才能保持行政高效率。然而，由于组 织结构上的封闭性特征，官僚制政府系统无法满足上述要求，而且随着环境复杂性与多 变性在时间维度上的提高，环境的需要与政府系统对其满足之间的矛盾会越来越加剧， 夏书章.行政管理学（第二版）m.广州：中山大学出版社,1998:40. 夏书章.行政管理学（第二版）m.广州：中山大学出版社,1998:37. 信息化专栏. 8 政府效率也就越来越低，所以熵值效应难以避免。 2.2.2 基于官僚制组织权力运行方式的原因 官僚制按层级高低赋予相应的职位权力，下级隶属于上级，下级机关必须按照明确 的方式把决策提交上级机关进行审核，上级机关对下级关进行监督，这是一种有秩序的 牢固的上下级的职位权力关系。 虽然韦伯坚持官僚制中官僚的权力来源于建立在实践理 性基础上的形式法学理念和形式法律所规定的制度,官员的工作和利益取决于制度所规 定的行动的程序化、客观化，而不是由他的上司凭个人好恶决定，个人的服从对象是特 定职务而不是拥有特定职务的个人。“形式的法律明确规定每个机构的管辖范围,详细 规定行政机构的权力划分,并把每个职位与责任联系起来。 所以,在科层制的政府系统中, 形式化的、非个人性的、普遍主义精神成为组织的主导。组织中的每个人在处理公务时 必须秉公办理,排除个人的好恶,保持情感上的中立态度。这使得组织中的每个人,无论 是领导者还是执行者,在法律、规章、制度面前都是具有形式上的平等地位。” 然而官 僚制组织形式上带着平等色彩的层级节制的指挥、命令权力链进入实际操作层面后,由 于组织的每个职务都由人把持， 上下级职务的命令服从关系最终都要表现为人对人的命 令与服从，上级与下属之间存在着现实的森严等级制,权力集中,控制严格，上级对下属 的控制、操纵凸显，所谓“官大一级压死人” ，就连韦伯也不得不认为，在官僚制模 式得到充分发展的地方，机关层级是按照个人独裁方式组织起来的。 官僚制权力运行实质上是依靠组织内部自上而下的职位权力之间的“势能”，下级 对上级的服从是对权势的服从，而非对行政环境的需要的服从，加上受到组织结构决定 的信息传输、处理能力限制，实际上，官僚制是一个封闭的权力运行系统。这种权力运 行方式对组织效率主要产生如下负面效应： 首先，组织系统难以节制地膨胀。不言而喻，官僚制行政组织中，行政人员拥有的 职位权力代表了他的地位，权力总是与职位等级、利益正相关。正因为如此，权力成为 组织中个人追求的最重要目标。事实上，官僚制政府系统中官员争取权力的努力从来就 没有停止过。欲提升权力就必须获取更高职位的职位，扩大组织规模常常成为达此目的 之有效途径，因为组织规模越大，职位层级将越多；组织体积越大，组织内职位也越多， 给人员创造的升迁机会也就越多。所以官僚制政府组织有一种自我膨胀的内在冲力，它 们不惜重复设立机构，极力扩大组织规模而导致组织的膨胀。“因为官僚制组织是以层 级节制的组织形式来维护组织的权威性，以组织的规模和等级来体现官僚组织的优越， 因此，组织规模的无限制的膨胀。” 实事求是地讲，政府组织规模扩张在某种程度内是必要的，没有齐备的机构体系， 将无法满足政府管理日益繁杂的客观趋势。但是，扩张应该适应社会发展的要求而保持 约翰基恩.公共生活与晚期资本主义m.北京:社会科学文献出版社,1999:29. 魏娜.官僚制的精神与转型时期我国组织模式的塑造j.中国人民大学学报,2002（1）:88. 9 一定的限度。官僚制政府系统难以节制的膨胀源于自我膨胀的内在冲力，而非源于环境 对政府管理的要求，是一种封闭式的自我扩大，这样不仅会使行政费用不断增加，而且 会使政府系统成为体积越来越大的“肥胖病患者”，出现一系列病症：上级管理的幅度 越来越大；管理层次、环节越来越多；机构、单位之间职能越来越互相冲突；机构之间、 单位之间、个人之间沟通更加变得越来越困难等。所以，行政效率越来越低。 其次，用人唯庸的用人机制。马克思指出：“在官僚界内部，唯灵论变成了粗劣的 唯物主义，变成了盲目服从的唯物主义，变成了对权威信赖的唯物主义，变成了例行公 事、成规、成见和传统的机械论的唯物主义。” 。马克思已讲得十分明白，恪守成规、 盲目服从、信赖权威、例行公事是官僚制组织中上级对下属的基本要求。在等级森严的 官僚制行政组织中,掌握官员的提拔权的正是他的上级即领导者,而领导者总是喜欢那 些听从指挥、服从领导，甚至从不提反对意见的“好用”下属, 而“好用” 的下属也 就常常受到领导者提拔。然而，“人才有用不好用，奴才好用没有用”，“好用”的下 属往往是无能之辈，而人才一般难于领导，因此拥有能力、人格成熟的人往往不为组织 所容。难怪英国学者帕金森一针见血地指出：“官员想要增加的是下属而不是对手” 。 官僚制政府系统常常不是从政府管理与环境需要之间的关系来考虑人员的运用与提拔， 在用人机制上表现出封闭性特征。 平庸的领导者任用、提拔更平庸的人。从组织的人员结构看，组织成员趋向更加平 庸，组织越来越丧失高效运作的最可宝贵资源，因此，组织效率越来越低下。“只要调 查一下那些混乱的政府部门， 调查那些活不了也死不了的机关、 学校、 医院等社会组织， 就会发现这并不是个别现象。” 2.2.3 基于官僚制内部制度与纪律的原因 官僚制组织系统中，存在一整套复杂而又整齐划一的法规制度控制政府机构和行政 人员的行为，以繁多的规则驱动组织运行。以美国为例，政府人力资源管理最小的细节 都可以在联邦的法规或条例中找到。行政人员的行为必须服从规则的规定，服从铁定的 纪律。制度与纪律是任何组织的必要组成要素，是组织效率的保证，但失之繁荣则物极 必反。 首先，失之繁荣的制度与纪律扼杀了组织成员的积极性、主动性与创造性。 “官 僚制犹如一只铁笼和精密的机器，将人固定于其中，成为其附属品和零件，官僚们只会 例行公事而丧失情感，成为没有精神的专家，没有感情的享乐人，人的热情与个性 被压抑，只能服从铁面无私的纪律。” “科层制是由一丝不苟的指令传达渠道和规章 构成， 是一个缺乏灵活和主动精神的刚性系统严格的等级安排与规章制度窒息了组 马克思恩格斯全集（第一卷）m.北京:人民出版社,1965:303. 帕金森.帕金森定律m.潘焕昆等译.台湾中华企业发展中心,1989:56. 齐明山.公共行政的熵值效应管理效率递减规律初探j.北京行政学院学报,1999（3） 管新华.网络社会对官僚组织结构的影响j.理论观察,2002.6:19. 10 织成员的创造力，不利于组织的发展。” 因此，行政人员只能按规则处理一切事务， 排斥灵活性和创造性。而且韦伯还强调“行政任务的发展永远是行政管理制度化的适宜 土壤。” 官僚制组织运用规则的最终目的是使组织高效地完成上级交给的工作任务， 以任务为中心，而并非以调动人的积极性、创造性为目的。任务管理的方式导致行政人 员不负责任，丧失主动性、积极性。如下所示 ： 主要 不 不需 别人 行 不负 没有 依靠 思 创造 规定 主动 体力 考 性 一切 动 责任 性 图 2.2 事实上，人是社会的最高价值。公共行政系统是由各种不同专业、水平、年龄的行 政人员按行政目标、职能组合起来的，行政人员应该是公共行政系统的主体和核心，离 开行政人员的参与，一切行政活动都无法进行。而且，在行政活动中，行政人员的灵活 性和创造性活动比韦伯所强调的狭义的效率更重要，因为及时并很好地做正确的事情， 比把错误的事情做更好或没有及时地做正确的事更加重要，行政人员积极性、创新精神 的发挥是行政活动高效率的保证。然而，在官僚制的规则驱动、任务中心的运行机制表 现出对人的悲观假设，理论家看到了法规、制度、程序的重要性而忽视了组织最重要的 要素人的作用，失之繁荣的制度、法规扼杀了行政人员积极性、主动性、创新精神。 “而韦伯的官僚制理论设计却是与这一主流哲学相对立的。因为,它在这种科学化技术 化的设计中片面强调客观的形式合理性,从而在根本上否定了人,这无异于在官僚制中 宣布人的死亡。” 官僚制禁锢了行政人员的积极性、主动性、创造性和创新精神，使 行政人员得过且过和不负责任，不求有功但求无过。正如奥斯本盖布勒在改革政府 企业精神如何改革着公营部门一书中指出的那样：“既然一个齿轮只能随着其他齿 轮转，再急也没有用，有时反给其他齿轮找麻烦。于是不求有功但求无过。”这种无需 创造性和创新精神的按部就班的工作方式根本没有必要考虑环境的变化。于是，行政人 员在客观上就工作于一个相对封闭的组织系统中。 如果说在稳定的行政环境中这种工作 方式能够产生较高效率，那么随着行政环境向前发展，其变动性不断增强时，它必将表 现出与环境需要之间的反差越来越大，行政效率也就越来越低，这就是政府系统的熵值 效应。 顾丽梅.信息社会的政府治理m.天津:天津人民出版社,2003.1:70-7. 美r.j.斯蒂尔曼.公共行政学(上册)m北京:中国社会科学出版社,1998:80. 竺乾威.公共行政学m.上海：复旦大学出版社，2000.4：27. 张康之.韦伯官僚制合理性设计的悖论j.江苏社会科学,2001(2):65. 任务管理 11 2.2.4 基于官僚制民主性的原因 “官僚制把效率奉为公共行政的头号公理,而且效率只能在政治价值之外、技术理 性之内去寻求,因此,这种效率只考虑以客观的、可以计量的方法来达到目标,亦即只追 求手段的合理性,而不考虑这种效率的外部社会意义,即目的的合理性,这样只能使公共 行政成为牧民之术(administration of the public),而非为民的行政(administration for the public)。” 官僚制从开始就没有对公众的参与和监督等民主政治权利给予 足够重视，虽然把提高公共行政效率和为公众服务作为宗旨。正如马克思所言，权威是 它的知识原则，权威崇拜是它的思维方式，权威崇拜会造成个人崇拜、长官意志、一言 堂和行政人员支配欲的彰显，把公众置于纯粹的被管理者的地位，把服务对象实际变成 支配对象，而且由于专业化、职业化的行政管理运行机制，普通公众不仅无法参与他们 自己利益相关的公共事务，也无从了解公共行政的复杂程序和极其丰富的政务信息，成 为公共行政的旁观者。“在正常的情况下,充分发达的官僚制的权利地位总是高得过分。 政治主子发现自己面对着就职于行政管理内训练有素的官员,与站在对立面的专家 相比,自己处于“外行”的地位。” 官僚制下的行政参与和监督现状显然是政府系统封闭性的又一表现。 排斥行政参与 和监督，容易使公众产生对政府的冷漠，不仅使政府系统无法与社会进行有效沟通，无 助于政府系统及时了解行政环境的需要而作出正确决策， 而且容易使政府的行政行为受 到公众抵制，影响政府政策实际执行效果；排斥行政参与和监督，也限制了公众等监督 主体对政府的知情权， 使政府处于信息优越地位， 封锁和扭曲信息便成为政府和官员 “交 差”及美化自己的手段，诚如吴思先生在潜规则中所言：“封锁和扭曲信息是他们 在官场谋生的战略武器。” 这种信息不对称状态极不利于对政府的评价与监督，不能 发挥监督主体对政府系统保持持续高效率的推动作用；排斥行政参与和监督，还为官僚 主义和腐败的滋生与蔓延创造了条件。“官僚制与官僚主义是密切联系在一起的,官僚 制是在滋生官僚主义的温床。” 官僚主义对于行政效率的危害性在于：办事拖拉、 人浮于事的作风使得行政产出的数量极低；弄虚作假、不负责任的态度使行政产出的质 量得不到保证；服务质量的低下使公众利益受到了极大的侵害,这也使行政效率的方向 性失去保障；而铺张浪费、劳民伤财使得行政成本直线攀升,行政效率的比率直线下降。 因此,官僚主义从某种意义上说就是行政效率低下的代名词。官僚主义还是腐败的孪生 兄弟。腐败使行政权力被滥用，不能有效地实现社会目的，无法实现人尽其才、物尽其 用。官僚主义和腐败现象还可以影响其他政府成员，轻则表现为挫伤其他行政人员工作 热情与积极性，以至于敷衍塞责、不求效率等现象开始蔓延。重则表现为少数腐败分子 李志勇.从官僚制到民主制-试论当代公共行政的模式转换j.长白学刊,2001（5）. 文森特奥斯特罗姆著,毛寿龙译 美国公共行政的思想危机m上海:上海三联书店,1999:39. 王威涛编著 韦伯:摆脱现代社会两难困境m.沈阳:辽海出版社,1999:241. 万利民.浅析行政监督与行政效率的关系j.哈尔滨市委党校学报,2003（4）:59. 12 利用有利条件拉拢、收买成员尤其是领导干部，使腐败向纵深发展。所有这些都会使政 府系统受到的“污染”越来越重，政府行政效率会越来越低。 13 第三章 电子政务克服政府系统熵值效应的功能 官僚制政府系统存在熵值效应，是一种客观现实。为了克服政府系统熵值效应，提 高行政效率，各国政府都进行了实践探索。美国、英国、日本等国家政府都把电子政务 的建设提上了日程。电子政务已成为公共行政发展的一个新趋势。电子政务之所以受到 各国政府的重视，一个根本原因就是电子政务是一个开放的政务系统，具有一系列克服 政府系统熵值效应的功能，有利于保持政府行政的高效率，重塑政府形象。 3.1 理念更新功能 行政理念是“行政机关工作人员在管理社会事务和机关内部事务所持有的思想观念 和价值判断， 这种理念是行政人员在长期的管理活动中逐渐形成并积淀下来的一种意识 和精神，它反过来强烈地影响和支配着行政人员的行为。” 电子政务的推行，促进了 行政理念的不断更新。 3.1.1 创新理念 电子政务是适应信息经济即知识经济的要求，由官僚制政府管理方式剧烈变革而 来。知识经济是人才经济，知识经济的发展要求政府把握人才需求的多样性，破除用一 种规格来满足一切的传统模式，并能以低成本提供个性化的富有人情味的满足需求方 式；知识经济又是日新月异的经济，科技更新加速，新科技成果通过网络瞬间便可传遍 整个社会。面对多样化的管理需求和变动不居的、复杂的行政环境，政府必须敢于面对 挑战，以追求卓越的精神不断进行战略创新、制度创新、组织创新、观念创新，用不断 涌现的知识和信息解决不断涌现的新问题，固守惯例将寸步难行。所以电子政务在变革 中进行管理，行政人员在创新理念推动下的创新不可忽视,可以说创新才是行政人员在 官场谋生的策略武器。创新的过程是公共行政系统不断地、准确地、即时地输入信息、 物质、能量的过程，创新的结果是对公共行政系统旧制度、旧机制、旧政府组织形式、 旧行政体制、旧公共政策、旧法令、旧领导体系、旧的行政态度等的破除。在电子政务 环境中，计算机网络的基础上，通过不断创新的理念的推动，可以使政府系统时刻根据 环境的变化与要求，合理配置社会资源，始终保持高效率。 3.1.2 服务理念 “社会契约论认为,政府是由公民让渡自己的权利,通过订立契约而成立的,政府应 代表公意,为公民提供服务。” 正在兴起的重塑政府运动也把服务民众提上了日程， 正如戴维奥斯本和特德盖布勒所说：民主政府是为了他们的公民服务而存在的。政 府到底能不能为公众提供服务，还需要公民的参与和监督。电子政务环境下，依靠极其 王凤.行政组织中的行政理念分析j.广西青年干部学院学报.2003（1）:32. 苏徐红.论电子政府治理及制度创新j.公共行政,2001（5）:87. 14 发达的信息网络技术，公众既可以将自己的意见、建议和要求传递给政府，又可以随时 了解政府的政务信息，民众的民主意识、社会的民主程度大大提高。政府直面公众的需 求，不得不做出相应的反应，切实地提供各种服务，否则政府合法性与官僚的职业生涯 将遭到严厉的挑战。所以，电子政务环境下，行政人员的公众服务意识被激发出来，一 切以公民为中心、以顾客为导向，变被动服务为主动服务，以努力的工作和对信息技术 的熟练掌握运用，不断开辟公众服务的新途径，全面提高服务质量。 3.1.3 绩效理念 韦伯认为，一切有伦理取向的行为都是受“信念伦理”或“责任伦理”支配的。责 任伦理注重后果，把绩效提到十分重要的高度。“电子政务下，责任伦理更为重要。” 责任伦理最终体现为绩效理念。在电子政务环境下，通过信息网络、政府及其部门直 接面对社会以及公众的需求，不得不从机械化、程式化的政务活动解脱出来，把注重绩 效的企业精神注入政府组织、政府过程、政府行为，实现严明的绩效控制，并根据绩效 对政务完成情况进行测量和评估。绩效理念是使行政人员努力办实事、办好事、服务社 会的张力，是保持公共行政高效率的必要条件。 总之，公共行政总是在一定行政理念的指导下展开的，坚持什么样的行政理念，直 接影响到行政管理的效率和成败。电子政务下，创新理念、服务理念和绩效理念这些开 放地、 科学地行政理念的倡导与形成， 表明了行政人员已从制度的过度束缚中解脱出来， 拥有了充分发挥自身能动性的主观条件。 这些行政理念必然会激发政府系统的生机与活 力，提高公共行政的随机应变的环境适应能力与管理、服务能力，为政府系统走出熵值 效应奠定积极行为理念基础。 3.2 技术支撑功能 电