（产业经济学专业论文）高速公路广告控制区经济行政的技术政策研究.pdf

摘要 高速公路广告控制区经济行政的技术政策研究，是围绕我国高速公路广告所引发的 广告管理权限、高速公路广告控制区的界定、高速公路广告控制区经济行政法律关系及 其技术政策所展开的研究。对保护高速公路路产资源，维护包括广告经济行政在内的路 政秩序，促进高速公路广告产业的健康有序发展具有重要意义。 高速公路两侧的广告设置，与公路衍生资源利益密切相关。其既涉及路产保护和路 权维护，又牵涉确保公路畅通和处于良好技术状态的路政法理要求。高速公路广告控制 区经济行政，客观上要求高速公路广告设置须遵从公路法要求，以构建合理高效的 经济行政法律关系，形成特定的公路路政权属关系。本论文也是以此为基点，开展高速 公路广告控制区经济行政的研究。 高速公路广告控制区经济行政的技术政策研究，是一个既具交通产业的行政特色， 又有高速公路广告设置参数的技术政策研究。是“公路产业经济行政 与“公路产业技 术行政 等层面的产业政策运用研究。主要研究思路及内容如下： 通过对高速公路广告设置中存在的问题进行分析，提出设立高速公路广告控制 区的必要性。高速公路广告是路产资源的一种衍生，把高速公路广告控制区内广告的经 营权界定在路政范畴内，能更好的保护路产和维护路权，确保公路处于畅通和良好技术 状态，有效保障高速公路经营者的正当权益，加快高速公路建设资金的回收，加快高速 公路建设速度。 通过对高速公路广告控制区技术政策的经济与法理学分析，形成高速公路广告 控制区经济行政的基本理论依据。其理论依据在于现有高速公路广告设置管理法律规范 及技术政策，在高速公路广告设置管理领域存在一定缺陷，通过高速公路广告设置的技 术政策研究可有效弥补这一缺陷。 通过对高速公路广告设置中相关技术参数的实验研究，形成高速公路广告经济 行政技术政策的工程经济法理学依据。 通过对高速公路广告设置管理政策现状分析，提出具有中国特色的高速公路广 告经济行政的技术政策建议。 关键词：高速公路广告控制区，经济行政，技术政策 a b s t r a c t t h et h r u w a va d v e r t i s e m e n tc o n t r o la r e ae c o n o m i c a la d m i n i s t r a t i o nr e v o l v e sa r o u n dt h e h i g h w a ya d v e r t i s e m e n t ，c a r r y i n g o u t m a n a g e m e n tr i g h t ，t h e d e f i n i t i o no ft h i u w a y a d v e r t i s e m e n tc o n t r o la r e a ，t h eh i g h w a ye c o n o m i c sa d m i n i s t r a t i o nl e g a ln e x u s a n dt e c h n o l o g y p o l i c yr e s e a r c h a 1 1t h e s es t u d yw i l lp r o t e c tt h r u w a yr e s o u r c e s ，d e f e n s et h r u w a yr i g h t s ，1 n f a v o ro ft h ed e v e l o p m e n to fh i g h w a y a d v e r t i s e m e n t s e t t i n gm et h n l w a ya d v e r t i s e m e n ti sc l o s e l yr e l a t e dt ot h eb e n e f i to ft h ed e r i v a t i v e r c s o u r c eo fh i g h w a y t h eh i g h w a ye c o n o m i c sa d m i n i s t r a t i o no b j e c t i v e l yr e q u e s t sm t h e s e t t i n go ft h et h r u w a ya d v e r t i s e m e n tt oh a v et oc o m p l y w i t h ”r o a dl a w ”，a n dc o n s t r u c t sa r e a s o na ：b l eh i g h l ye f f e c t i v el e g a lr e l a t i o n s h i po ft h ee c o n o m i c a la d m i n i s t r a t i o n ，f o r m i n gt h e s p e c i f i cr e l a t i o n so ft h eh i g h w a ya d m i n i s t r a t i o nr i g h t s o nt h i sb a s e ，t h et h e s i sd e v e l o p st h e s t u d vo ft h ee c o n o m i ca d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o no f t h et h r u w a ya d v e r t i s e m e n tc o n t r o la r e a t h es t l l d vo ft h ee c o n o m i ca d m i n i s t r a t i v et e c h n i q u ep o l i c yo f t h et h r u w a ya d v e r t i s e m e n t i sas t u d yw i t ht r a n s p o r t a t i o ni n d u s t r y a d m i n i s t r a t i o nc h a r a c t e r i s t i c s ，c o n c e 伽n g a d v e r t i s 锄e ma d l l l i n i s t r a t i o nc o n t e n t so ft h eh i g h w a ya d m i n i s t r a t i o ni n t h et e r m so f ”t h e h i g h 讨a vi n d u s t r y e c o n o m i c a la d m i n i s t r a t i o n a n d ”t h e r o a di n d u s t r yt e c l l n o l o g y a d m i n i s t r a t i o n ”，t h et h e s i sp a y sa t t e n t i o nt h e c o n t e n t sa sf o l l o w s ： - f r o mt h es t u d yo ft h er i g h t so ft h er e s o u r c e so ft h et h r u w a ya d v e r t i s e m e n tc o n t r o l a r e a t of 0 n naf u n d a m e n t a lo ft h o u g h to f t h es t u d yo ft h et e c h n i q u ep o l i c yo ft h et h r u w a y a d v e r t i s e m e n te c o n o m i c a la d m i n i s t r a t i o n _ f r o mt h ea n a l y s i so ft h et h e o r i e so ft h ee c o n o m i ca d m i n i s t r a t i v eo ft h et h r u w a y a d v 硎s e m e mt e c h n i q u ep o l i c y , t o f o r me l e m e n t a r yt h e o r yb a s i so ft h e a d v e r t i s e m e n t e c o n o m i c a la d m i n i s t r a t i o nt e c h n i q u ep o l i c y - f r o mt h ea n a l y s i so ft h ep a r a m e t e r so ft e c h n i q u e st h a td e a lw i t ht h e e c o n o m i c a d m i i l i s t r a t i v er e g u l a t i o no ft h et h r u w a ya d v e r t i s e m e n tb ye x p e r i e n c e ，t o f o r mt h e n e o c o n f u c i a n i s m b a s i so ft h et h r u w a y a d v e r t i s e m e n tc o n t r o la r e a e c o n o m l c a l a d m i n i s t r a t i o n - f r o mt h ea n a l y s i so ft h er e a l i t yb a s i so f e c o n o m i ca d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o no ft h e t h r u w a ya d v e r t i s e m e n t ，t o f o r mt h es u g g e s t i o no ft h et h r u w a ya d v e r t i s e m e n tc o 葺1 仃0 j a r e a e o d n o m i c a la d m i n i s t r a t i o n k e yw o r d s ：t h r u w a ya d v e r t i s e m e n t c o n t r o la r e a ；e c o n o m i c a la d m i n i s t r a t i o n ；t e c h n i q u ep o l i c y 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何 未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：童f 虱式贰 驱年j 月西日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权 利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成 果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 导师签名： 气磋净 ) g 年 o 。在这一博弈中，双方将完全 按对方的策略来选择自己的策略：如广告提供方选择采用违法高速公路广告的策略，则 1 7 第2 章高速公路广告控制区技术政策的经济法理研究 高速公路广告监管机构将选择积极监管的策略，并依法处罚广告提供方：但当高速公路 广告监管机构选择积极监管的策略时，广告提供方将选择不采用违法高速公路广告的策 略；而当广告提供方选择不采用违法高速公路广告的策略时，高速公路广告监管机构出 于惰性，则认为消极监管策略是个明智的选择；而高速公路广告监管机构一旦表现出消 极监管倾向，广告提供方将要选择采用违法高速公路广告的策略。上述博弈模型没有纯 策略解，其混合策略意义下的纳什均衡解为：违法高速公路广告提供方采用与不采用违 法广告的概率为p 和1 - p ，其中p 木= s ( s + d ) ；高速公路广告监管机构消极监管与积极 监管的概率为q 和1 - q ，其中q 术= e ( b + e ) 。 从求解结果可以看出，广告提供方采用违法高速公路广告的概率并不取决于自身采用 违法高速公路广告的策略时的得失，而取决于高速公路广告监管机构采取消极监管策略 的得失：同样地，高速公路广告监管机构消极监管的概率并不取决于自身采取消极监管 策略时的得失，而是取决于广告提供方采取违法高速公路广告策略的得失。一般的想法 认为，要达到减少违法高速公路广告数量的目的，应加大处罚力度，采用“严刑峻法”， 但从上面的分析看来，由于s 是相当于高速公路广告监管机构的基本收益，应该是稳定 的。因此，必须增大对高速公路广告监管机构消极监管的惩罚d ，才可能降低广告提供 方采用违法高速公路广告的概率，这也说明靠用重点惩罚的思路只能短期内见效，长期 内反而只会提高高速公路广告监管机构采取消极监管策略的概率，只有在高速公路广告 监管机构为其消极监管付出较大代价的情况下才会切实降低广告提供方采用违法高速 公路广告的概率。 2 4 法理学视角看高速公路广告技术政策问题 2 4 1 高速公路广告的“空间权”视角分析 基于高速公路路产所衍生出的空间权，是一种有待充分开发利用的经济资源。所谓 空间权是指以土地地表之空中或地表之下的地中的一定范围为客体而成立的不动产权 2 4 1 。空间权因源于土地权利而始终与土地权利有着千丝万缕的联系。空间是具有经济价 值的能够排他支配的，附着于土地上的可称为特定权利客体的物。空间不是有形物，它 难以被实际的控制或占有，但它仍然可以作为物权的客体而存在，这因为它是客观存在 的资源，可以为人类所支配和控制，并能够满足人类的需要。【2 5 】随着人类人e l 的急速膨 胀和自然资源的日趋稀缺，以立体方式利用土地，不仅成为可能，而且逐渐成为世界上 土地利用方式的基本趋势。地下商城、地铁、空中花园等现代化建筑、设施的不断出现， 长安大学硕上学位论文 使得土地的利用方式已经从平面发展到立体，而这种趋势正在不断地在现代化城市的建 设中显现出来。【2 6 】 空间权又是一种新型的财产权利，它可以与建设用地使用权相分离，成为一项独立 的物权。路产是国家公共基础设施，属于国有不动产物。基于路产而产生的空间权，既 包括空间的所有权，又包括空间的利用权，空问所有权当然属于国家，可由交通主管部 门授权公路管理机构履行空间所有权的管理，为了拓展空间利用权的使用价值，提高公 路产业经济的效益，明确基于路产衍生出的空间权益归属，减少利益主体的争议，构建 和谐的交通经济行政法律关系，具有重要意义【2 7 1 。广告主利用基于公路路产衍生的空间 权，设置广告，应遵循有法可依、有法必依的原则，就是说，广告经营必须在取得广告 经营权后，在核准的经营范围内进行，未取得经营资格不得从事广告经营活动或者超越 经营范围从事广告经营活动；广告管理是指国家、社会和广告业内部对广告活动的指导、 监督和广告管理控制，其目的不仅是为了限制广告活动的不良倾向，更为重要的是为了 指导广告业务健康地发展，为社会主义市场经济的繁荣昌盛发挥更大的作用。 2 4 。2 高速公路广告的“物权法 视角分析 物权法第五十六条规定：国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、 哄抢、私分、截留、破坏。高速公路属于社会公共产品，是社会公益事业的一部分，其 所有权当然由国家所有。我国宪法第1 2 条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”， “国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家 的和集体的财产。据此，为维护公路的完好、安全、畅通，国家还制定颁布了许多有 关的法律条文和行政法规。【2 8 】物权法要解决的问题，就是对所有的财产关系、所以的财 产收入权的体系都要保护。【2 9 】高速公路广告的所有权当然属于广告主，但对广告的经营 收益，应适当补偿给建设投资主体。高速公路是国家重要的基础设施，高速公路发展水 平是一个国家或地区经济发展水平与社会进步的重要标志，在现代社会中，公路的发展 离不开公路的法制建设。 3 0 1 依法治路，保障好涉路行为当事人的合法权益，已逐渐成为 公路管理部门乃至全社会的普遍共识和追求目标，这也是构建和谐交通的必然要求，这 是因为，在现实生活中，我们每一个人都要参与交通，成为涉路行为的当事人。高速公 路的广告属于动产物，路政管理机构应切实保护好广告主的收益权，不能因为没有具体 的执法依据就放任不理或者滥用职权。 综上所述，基于高速公路建筑控制区附近设置广告，不仅能给广告主带来巨大经济 利益，而且有利于加快高速公路建设资金的回收，提高高速公路建设速度。但目前对建 1 9 第2 章高速公路广告控制区技术政策的经济法理研究 筑控制区以外的高速公路广告，尚无确切的法律条文对其进行明确的规定，在实际操作 中控制区外的广告经营权却不属投资者。对于建筑控制区以内的高速公路广告，公路路 政管理机构可以参照公路法、交通安全法及相关法律规范对有关标志、建筑物或 构筑物的规定，在职权范围内对高速公路广告设置进行相应规范管理。对于建筑控制区 以外的高速公路广告，目前尚无确切的法律条文对其进行明确的规定。本文认为，应该 根据高速公路广告对驾驶员行车安全的影响，以政府规章的形式确立一个合理的高速公 路广告牌安全控制区( 简称高速公路广告控制区) 。并且，应该对安全控制区内的广告 设置进行统一规划、统一管理。 长安大学硕士学位论文 第3 章高速公路广告控制区的提出及其技术界定 我国的高速公路广告依照设置位置的不同，可以大致分为高速公路及高速公路用地 范围内的广告、建筑控制区内的广告、建筑控制区外的广告等三类。( 1 ) 对于高速公路 及高速公路用地范围内的广告，由于公路政策法规规定的较为明确，因此这类广告的设 置与管理相对比较规范。( 2 ) 对于建筑控制区内的广告，由于公路法在高速公路建 设控制区的界定上缺乏有效的管理依据，高速公路广告的设置与管理比较混乱，有的省 份禁止设置此类广告，例如河南省高速公路条例第三十二条：除高速公路收费站区、 立交区、服务区和过路天桥区外，禁止在高速公路、高速公路用地范围内、高速公路建 筑控制区内设置广告设施。有的省份则允许设置，例如湖北省公路路政管理条例第 二十条：除公路防护、养护需要外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面 构筑物；需要在公路两侧建筑控制区内埋设管线、电缆等设施，设置广告牌、宣传牌、 店牌等标志的，应当事先经县级以上公路管理机构批准。允许设置的省份这部分广告的 设置与管理相当混乱，基本上处于一种无序的状态，有广告公司设置的，有当地农民设 置的，有政府设置的公益广告等等。( 3 ) 对于建筑控制区以外的广告，由于目前的法律 规范基本上没有明确的规定，清理整顿工作相当困难，此类广告处于一种无序发展的状 态。 3 。1 设立高速公路广告控制区的必要性 设置在高速公路控制区内的广告牌有一定的限制，需要到行政主管部门批准，但对 于控制区外的广告牌设置，由于城市户外广告管理与路政管理，均缺乏对其进行行政管 理的法律依据。建筑控制区外的广告规避了公路法和城市户外广告管理的规范和约 束。在利益的驱使下，一部分广告设置者希望寻求到一种可以规避责任又无偿获利的模 糊状态，建筑控制区外的广告恰好符合了他们的双重要求。p l 】对此，如何在不影响行车 安全的条件下，科学合理地在高速公路两侧规划广告设置区，已成为一个不容忽视的问 题。本文认为，这些非交通标志设施的设置地点不在交通部门的管辖区之内，急需当地 政府正视这一问题，有必要提出高速公路广告安全控制区的概念及其合理范围，从而增 加高速公路广告设置管理的科学性和可操作性。并且，应对安全控制区内的广告设置进 行统一规划、统一审批、统一管理，合理控制广告牌数量，保证有序发展。 3 2 公路两侧建筑控制区的技术政策研究 2 l 第3 章高速公路广告控制区的提出及其技术界定 3 2 1 公路两侧建筑控制区技术内涵与界定 公路两侧建筑控制区是指公路两侧禁止修建建筑物和地面构筑物的范围。公路两侧 建筑控制区是路政管理的重要区域，管理的好坏直接关系到公路的安全。1 9 9 7 年7 月3 日全国人大常委会通过的中华人民共和国公路法正式使用“建筑控制区 的概念， 该法第五十六条规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内 修建建筑物和地面构筑物。从此以后，公路控制区成为路政管理、行政执法的专业术语， 专指公路两侧边沟外缘以外的禁止修建建筑物和地面构筑物的特别区域。地级市及其以 上的大中城市规划区内仍由公路主管部门建设、养护、管理的公路路段，其两侧建筑控 制区红线按中华人民共和国公路管理条例及其实施细则的规定进行控制；经协商改 由城建部门养护与管理的路段，其两侧建筑限界，应由城建部门按照有关规定负责控制。 3 2 ，2 公路两侧建筑控制区技术政策要求 ( 1 ) 禁止的行为 根据公路法规定，禁止在公路两侧建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物。 ( 2 ) 许可的行为 根据公路法规定，可以埋设电缆、管线等地下构筑物等。 3 2 1 3 2 3 公路两侧建筑控制区的技术界限 公路建筑控制区，是指公路两侧规定范围内禁止修建永久性建筑的限界，这个限界以 建筑物的滴水为准。公路法规定，建筑控制区的范围自公路两侧边沟外缘起，高速公 路和一级公路不少于3 0 m ，二级公路不少于2 0 m ，三级公路不少于1 5 m ，四级公路不少于 是l o m ，等外公路不少于5 m 。新建村镇开发区的边缘与公路边沟外缘的最近距离为：高 速公路和一级公路不少于8 0 m ，二级公路和三级公路不少于5 0 m ，四级公路和等外公路 不少于1 5 m 。如表3 1 所示 公路等级国道省道县道乡道高速公路 互通立交和特大型桥梁 控制距离l ( m ) 2 01 51 05 3 0 5 0 表3 1 公路两侧建筑区的界限 3 3 高速公路广告牌安全控制区的技术政策设想 3 3 1 高速公路广告牌安全控制区内涵界定 高速公路广告牌安全控制区( 简称高速公路广告控制区) ，是高速公路两侧建筑控制 长安火学硕上学位论文 区外延的一个区域。高速公路广告控制区的概念目前只是一种设想，在我的导师贺宏斌 教授技术负责，由陕西高速公路建设集团科研立项资助，长安大学2 0 0 7 年横向立项的 课题陕西省高速公路广告控制区管理政策与技术研究中较早提出，是在高速公 路建筑控制区内设置广告时，为不影响高速公路的运行安全，把广告牌设立的距离限制 在一定范围的区域。本文认为，应该根据高速公路广告对驾驶员通行环境的影响，以政 府规章的形式确定一个合理的高速公路广告牌安全控制区。并对安全控制区内的广告设 置进行统一规划、统一审批、统一管理。路政管理权限所延伸的高速公路建筑控制区广 告设置管理，与公路衍生资源利益密切相关。其既涉及路产保护和路权维护，更牵涉确 保公路畅通和处于良好技术状态的路政法理要求。 3 3 ，2 高速公路广告安全控制区范围的探讨 在道路交通系统中，驾驶员因素是引发交通事故的第一因素，将与驾驶员有关的因 素统计在一起，将占到交通事故总量的9 0 0 5 以上。而驾驶员在驾驶车辆时，主要依靠视 觉来捕捉交通信息，根据统计分析，8 0 的交通信息是由视觉来提供的【3 3 】。不规范设置 的高速公路广告通过视觉来干扰驾驶员的信息感知，从而影响驾驶员的行车安全。因此， 从理论上来说，在驾驶员正常可视范围内设置的高速公路广告都应加以合理规范，即应 当把驾驶员正常可视范围作为高速公路广告安全控制区的范围。 在驾驶过程中，随着汽车行驶速度的提高，驾驶员的注视点前移，视野变窄，如图 3 1 所示【3 4 】 图3 1驾驶员的注视点和视野随车速变动情况 根据图3 - 2 ，在已知驾驶员注视点r 和可视角度范围q 的条件下，按照公式： l 贺宏斌教授技术负责的长安大学科研课题陕西省高速公路广告设置研究项目( 0 2 1 7 1 2 2 0 0 4 4 9 9 ) 的阶段性研究成 果之一。 第3 章高速公路广告控制区的提出及其技术界定 l = r s i nq ，可求得单倾1 1 1 1 球水平方向单侧可视最大距离l ，如表3 2 ： 图3 2 驾驶员视域示意图 表3 2 单侧眼球水平方向单侧可视最大距离计算表 车速 单i i i i 艮球水平单侧可视最 驾驶员视点( m ) 驾驶员可视范围( o ) ( k m h 1 ) 大距离( m ) 4 01 8 09 51 3 2 7 1 6 02 5 07 51 5 2 1 9 7 03 6 06 5 1 9 3 4 3 8 03 8 06 0 1 9 0 0 0 1 0 06 0 04 0 2 0 5 2 1 因此，笔者认为，把高速公路广告牌安全控制区的范围界定在高速公路两侧距道沿 1 5 0 - - 一2 0 0 m 较为合适。 2 4 长安大学硕士学位论文 第4 章高速公路广告控制区经济行政分析 4 1 高速公路广告控制区经济行政的内涵界定 4 1 1 高速公路广告控制区经济行政概念的提出 经济行政作为一项重要的国家职能，是随着国家的产生而产生的，其本质就是国家 自觉运用法律赋予的各项权力及其他非权力手段解决经济活动出现的各种问题，通过行 政活动去控制、干预经济，从而实现定的经济目的。【3 5 】由于经济分为宏观经济和微观 经济，经济行政也包括了宏观经济行政和微观经济行政。宏观经济行政，是指国家经济 管理机关对社会经济活动进行组织、指挥、协调和服务的活动，也是国家干预经济的一 种有效手段；而微观经济行政往往是指各类公司、企业及经济组织的内部、个体管理， 属于私行政的范畴【3 6 】。本文所涉及的经济行政仅指宏观经济行政，即国家经济行政机关 为实现一定的经济目的，依据法律法规对国家经济事务进行的组织、指挥、协调、监督 等管理活动。 高速公路广告控制区经济行政法作为我国经济行政法的一部分，在其法律属性上， 高速公路广告控制区经济行政法属于经济行政法的范畴；在内容上，反映着高速公路产 业及其领域的产业政策，反映着该产业的法律规范、制度等系列高速公路产业政策法规。 【2 9 1 高速公路广告控制区经济行政是产业经济行政的一个重要组成方面，是国家行政职能 在高速公路广告产业中的具体体现和有效延伸。它的主旨，是国家交通行政主体( 行政 机关) 及法律授权或委托的组织，依法对高速公路广告控制区内的广告进行规划、设置 许可、监督管理等方面所开展的国家行政职能行为。规范高速公路广告设置，可起到保 护路产、维护路权，促进高速公路广告业的健康发展的作用。在本文笔者把高速公路广 告控制区经济行政界定为，省级人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构，为 维护公路管理者、经营者、使用者的合法权益，在高速广告控制区内，规范高速公路广 告设置行为，根据公路法、广告法及其他有关法律、法规和规章的规定，实施 保护公路、公路用地、公路建筑控制区及公路附属设施( 以下统称“路产 ) 、维护公 路路权的路政管理。 4 1 2 高速公路广告控制区经济行政的特征分析 高速公路广告控制区经济行政同其他行政，如教育行政、科技行政、文化行政等比 较，既有相同，也有区别。就相同点而言，无论是哪一类行政，都具有管理性、法治性、 强制性等特点。但是，高速公路广告控制区经济行政还有自身特有的、不同于其他行政 第4 章高速公路广告控制区经济行政分析 的特点，如内容上具有经济性、目的上具有公益性、主体上具有广泛性等。 ( 1 ) 内容上具有经济性 经济性，这是高速公路广告控制区经济行政最重要的特点。国家的行政管理职能是 多方面的，有教育行政职能、文化行政职能、治安行政职能等，每一项行政职能都有其 自身特定的管理内容【3 7 l 。高速公路广告控制区经济行政作为一项重要的国家行政职能， 与其他国家行政职能一样，在内容上有自己的特定性，即具有经济性。比如：在高速公 路广告控制区内设立广告牌的经济性、效用性是广告主首要考虑的因素。 ( 2 ) 目的上具有公益性 公益性，这是高速公路广告控制区经济行政的根本性特点。任何行政活动都必须基 于公益目的，高速公路广告控制区经济行政活动也不例外3 8 1 。从目的而言，高速公路广 告控制区经济行政的客观目的，是为了促使行政机关依法行政，从而达到行政的统一与 高效。高速公路广告控制区经济行政的主观目的，是保护路产、维护路权，以及确保公 路畅通和良好技术状态，从而满足广大人民良好使用高速公路的需要。二者都体现出它 的公益性。 ( 3 ) 主体上具有广泛性。 国家的行政职能是多方面的，不同的国家行政机关往往承担不同的行政职能【3 9 1 。如 教育行政职能由教育行政机关承担，治安行政职能由公安机关承担。但是，高速公路广 告控制区经济行政因其内容的多样性和复杂性，不可能由单一的行政机关来承担，需要 依据一定的标准对经济行政职能作适当的分类，然后由不同的行政机关来分别承担某一 方面的经济行政职能。比如：高速公路广告规划、管理具有特殊性。在高速公路广告规 划管理涉及公路、工商、土地、建设等主体，在其设置管理中主要涉及公路、工商两个 主管部门。 4 2 高速公路广告控制区经济行政法律关系分析 4 2 1 高速公路广告控制区经济行政法律关系的内涵 ( 1 ) 高速公路广告控制区经济行政关系 不同的法律规范调整不同的社会关系。在国家经济行政机关行使经济行政职权的过 程中，必然会与经济行政相对人发生一定的关系，这种关系我们通常称之为经济行政关 系【3 3 1 。高速公路广告控制区经济行政关系，是高速公路广告经济行政主体在实现高速公 路广告经济行政职能的过程中所形成的各种社会关系。在高速公路广告经济行政权行使 长安大学硕_ 上学位论文 的过程中，将形成高速公路广告经济行政主体与高速公路广告行政相对人之间的关系。 ( 2 ) 高速公路广告控制区经济行政法律关系 经济行政法律关系是指受经济行政法调整的，在经济行政机关实施国家经济行政权 的过程中，与经济行政相对人( 包括公民、公司、企业或经济组织) 之间所发生的权利 与义务关系【4 0 1 。高速公路广告控制区经济行政法律关系，是指由公路法及其他有关 法律、法规和规章规范确认和调整的，因高速公路广告控制区经济行政权力的行使而形 成的，高速公路广告控制区经济行政主体与其他当事人之间的高速公路广告权力义务关 系。 4 2 2 高速公路广告控制区经济行政法律关系的特征 ( 1 ) 从法律关系主体上看，高速公路广告控制区经济行政法律关系的主体具有多重 性。高速公路广告首先是一种广告媒体，是工商行政管理部门的管理对象，它又是一种 构筑物，设计交通、公路、规划、市政、等众多行政管理部门。这么多部门从不同的角 度出发，为了不同的管理目的，使用着各不相同的管理手段，在其设置管理中主要涉及 公路、工商两个主管部门。高速公路广告受广告法调整，是因为高速公路广告是户 外广告的一种形式。高速公路广告活动受公路法调整，是因为高速公路广告占用了 高速公路的空间资源。对高速公路广告资源的管理是交通主管部门或公路管理机构以 公路法，工商行政主管部门以广告法等为指导所做出的公路行政中的广告行政 行为。 ( 2 ) 从法律关系内容上看，高速公路广告控制区经济行政法律关系主体间的权利和义 务是不对等的。在法律上，只有符合法定程序或者经过交通主管部门的批准，高速公路 广告的设置者才能享有法律规定的权利，并承担法律规定的相应的义务。事实上却大相 径庭。在高速公路建筑控制区内外，未经相关行政部门的审批、擅自设置的公路广告大 量存在。这些广告非法使用了公路和公路广告资源，并且逃避了公路管理和公路使用中 应该承担的义务。这种享有使用高速公路广告资源的权利、逃避了高速公路建设、经营 和管理相应义务，是典型的权利与义务不对等的行为。 ( 3 ) 从法律关系客体上看，高速公路广告控制区经济行政法律关系的客体具有专业性。 高速公路广告控制区经济行政法律关系是由公路法、广告法等规范确认和调整的因高速 公路广告经济行政权力的行使而形成的高速公路广告经济行政主体与其他当事人之间 的高速公路广告权利义务关系。这种高速公路广告权利和义务所指向的对象即为高速公 路广告经济行政法律关系的客体。因公路的特殊性、专业性和技术性，而使与之相关的 2 7 第4 章高速公路广告控制区经济行政分析 行为等客体不同于一般行政法律关系客体。 ( 4 ) 从法律关系双方当事人所处的地位上看，高速公路广告控制区经济行政主体始终 处于主导地位。高速公路广告控制区经济行政法律关系不像民事关系，是一种平等、等 价、有偿的关系。这种主导地位主要表现在：一方面，高速公路广告经济行政法律关系 的产生、变更或消灭，大多取决于经济行政主体的单方的意志，无须双方协商一致。如： 交通主管部门或公路管理机构对高速公路广告进行管理，就不需要取得广告主的同意， 只要依职权就可以管理，如果广告主拒绝，交通主管部门还可以强制检查。另一方面， 为保证经济行政法律关系的实现，经济行政主体还可以对相对人采取直接的强制措施。 如：对相对人的违法行为，经济行政主体可以责令限期改正，如不按时纠正的，经济行 政主体可以依法实施处罚，必要时甚至可以取消相对人的市场主体资格等等。 4 2 3 高速公路广告控制区经济行政法律关系的构成要素 ( 1 ) 高速公路广告控制区经济行政法律关系的主体 高速公路广告控制区经济行政法律关系的主体，是指享有高速公路广告控制区经济 行政权、能以自己的名义行使高速公路广告经济行政权，并能独立地承担因此产生的相 应的高速公路广告法律责任的组织。明确高速公路广告经济行政主体的主体资格，是保 护高速公路广告经济行政相对人的利益，促进高速公路广告产业健康持续发展的保障。 目前在高速公路两侧设立广告牌和发布广告的经营行为，不同地方有着不同的地方性法 规或城市管理条例进行管理，但大体上都涉及公路、工商、规划、城管等领域，其中主 要涉及公路、工商两个部门。 设想在高速公路广告控制区确定公路行政主体作为高速公路广告行政主要主体，负 责对高速公路广告规划、设置、管理等诸多方面事宜；由工商行政主管部门作为辅助地 广告行政主体，进行广告内容的审批。这将有利于高速公路广告行政的规范进行，也将 推动广告经营活动的正常有序进行。高速公路广告依赖高速公路存在、利用高速公路广 告控制区的空间资源、并对高速公路和高速公路的行车环境产生重要的影响，路政管理 机构从道路安全和空间安全管理的需要可以对其进行管理。高速公路的路政管理工作的 主要目的是保护路产、维护路权。为了保护路权不受侵犯、路产不受破坏，路政管理机 构要在高速公路上经常地、不定时地工作，这样更容易发现高速公路、高速公路广告的 异常情况，有利于高速公路广告健康有序的发展。 ( 2 ) 高速公路广告控制区经济行政法律关系的客体 ， 高速公路广告控制区经济行政法律关系的客体，是高速公路广告经济行政法律关系 长安人学硕士学位论文 主体权利义务所指向的对象。研究高速公路广告控制区经济行政法律关系客体，明确高 速公路广告控制区经济行政法律关系的权利义务，才能理清高速公路广告控制区经济行 政法律关系。可以成为高速公路广告控制区经济行政法律关系客体的有：在高速公路广 告控制区的经济行为和高速公路广告。高速公路广告控制区的经济行为是指高速公路广 告经济行政法律关系主体为了实现一定的经济目的所进行的经济活动。它既包括经济行 政主体的经济行政行为，也包括经济行政相对人的一般行为。高速公路广告是指为了某 种特定的需要，消耗一定的费用，在高速公路两侧通过一定媒体设立的，公开而广泛地 向公路受众群体传递信息的宣传手段。 ( 3 ) 高速公路广告控制区经济行政法律关系的内容 高速公路广告控制区经济行政法律关系的内容，是指经济行政法律关系在该关系中 所享受的权利和承担的义务。由于主体被分为经济行政主体与经济行政相对人，内容也 随之表现为经济行政主体的职权、职责以及经济行政相对人的权利和义务【4 1 1 。 在高速公路广告经济行政工作中，交通主管部门一般负责高速公路广告设置的总体 规划和宏观管理、公路管理机构一般负责高速公路广告的具体设置和具体管理事宜、工 商行政主管部门只负责广告内容的审查。高速公路广告经济行政法律关系中，不同行政 主体所履行的义务也有很明显的区别：县级以上地方人民政府交通主管部门及公路管理 机构在高速公路广告行政中必须及时对行政相对人的申请进行及时地审查和答复，通过 内容调查和实质调查，做出许可或者不许可的结果。对未经批准擅自设置高速公路广告， 交通主管部门在做出责令拆除和限期拆除时应履行告知的义务，严格执行公路法规 定的路政强行措施。 高速公路广告控制区经济行政相对人( 广告设置者、发布者和广告主) 拥有通过合 法的竞争参与高速公路广告经济活动的权利，在高速公路上经营广告及获取广告收益的 权利。同时高速公路广告控制区经济行政相对人，只有经过县级以上地方人民政府交通 主管部门批准，才有设置公路广告的权利。在设置高速公路广告时，有向县级以上地方 人民政府交通主管部门或公路管理机构提交申请书和设计图的义务；有自行拆除未经批 准自行设置高速公路广告设施的义务。高速公路广告行政相对人在设置高速公路广告时 应履行既定的申请的程序，如果没有申请自行设置高速公路广告需要履行自行拆除程序 时，应主动履行自行拆除的义务，确保路政管理工作的正常进行。要遵守法律法规对户 外广告活动设置的相关规定，主动向公路管理机构提出设置公路广告的行政许可申请， 积极配合公路管理机构的工作，对高速公路广告设施的安全性能负责。 第5 章高速公路广告控制区技术政策的完善途径 第5 章高速公路广告控制区技术政策的完善途径 行驶在高速公路上，人们时常会发现高速公路两边，隔不远就会有一个立柱广告塔 出现。随着我国南北高速公路网络的构建，抢占有利位黄，充分利用该地段车辆密集、 可视面积广阔等优势，打出企业形象及产品品牌广告，是当今市场经济环境中利用现代 交通设施进行最快捷、最广泛宣传的最佳广告传播战略之一【4 2 】。内容丰富、制作精美的 广告牌颇引人注目，这种广告形式具有画面色彩鲜艳、逼真感强、使用周期长、视觉冲 击力强等优势，从而形成良好的广告效果。该媒体对树立企业及产品品牌的良好形象， 提升城市的知名度和对外开放都起到了良好的效果。对高速公路的经营管理者来说，也 会带来很好的经济效益、社会效益和生态效益。但因其紧邻高速公路，如果管理不规范， 设立的广告牌过多、过滥，就会分散过往司机的注意力，导致高速公路交通事故频繁发 生，成为“视觉污染”和“隐形杀手”。对于日益增多的广告坠落、掀翻、倾倒伤害事 故，人们越来越感到担心，高速公路广告的安全问题也已经成为社会问题。因此，对高 速公路广告控制区内的广告如何进行规范管理，并展开相关技术政策的研究，减少它的 负面效应，使各方受益，是当前高速公路广告管理工作的重中之重。针对此问题，本文 提出以下建议： 5 1 健全高速公路广告设置管理法律规范体系 根据公路收费管理条例( 国务院令第4 1 7 号) 第二十条规定“收费公路的权益， 包括收费权、广告经营权、服务设施经营权 。但目前在实际操作中红线外的广告经营 权却不属投资者。因此，建议中央有关职能部门及早出台相应的统一规范的政策法规， 要有切实可行的惩处措施，铲除不安全因素，减少事故的发生，确保人民生命财产安全 不受侵害。有必要在地方交通法规中明确高速公路沿线两侧边沟外缘2 0 0 米内、高速公 路匝道及连接线两侧、立交桥、收费站界桩两侧2 0 0 米以内为高速公路广告牌安全控制 区( 以下简称公路广告牌控制区) ，对高速公路广告控制区内的广告统一规划管理。 ( 1 ) 统一规划。高速公路广告控制区内设立标牌、商业广告，应当报请公路交通主管 部门审批，在确保不影响正常交通的情况下，可在收费站、服务区、高速公路广场及隧 道口等安全地段设立广告。对于高速公路广告控制区以外的广告，应该统一规划，不得 随意设立。这方面如果管理得当，会使高速公路经营者、广告商、广告的企业主以及当 地政府受益匪浅；反之则会影响交通安全，使生命财产安全受到损失，企业的知名度和 城市形象也会大打折扣。 3 0 长安大学硕上学位论文 ( 2 ) 数量适当。高速公路车流量大，人次多，户外广告受众量大。以沪杭甬高速公路为 例，目前平均日车流量约6 万辆，以平均每辆车5 名乘客计算，每天高速公路的户外广告受 众高达3 0 万人次。年通车量2 1 6 0 万辆次，过境受众人次每年超过1 亿【4 3 1 。可见其广告 效益巨大。户外广告正在被充分利用起来，对高速公路广告进行审批时要统一规划，否 则就会造成广告牌设置过多过滥，对高速公路行车安全造成很大的隐患。据河南省相关 报道，商家把广告设在高速公路两旁，为的是吸引高速公路过往司机的注意力，在广告 内容设计上纷繁复杂，色彩更是鲜艳夺目。高速路上车速很快，驾驶员稍不注意就会造 成交通事故的发生。 ( 3 ) 间距合理。合理的高速公路广告间距能美化高速公路的行车环境，减轻司机在高 速公路紧张驾驶中的枯燥和疲劳，安全愉快地行驶完全程。如果距离不当，尤其是过于 稠密，则会加重司机驾驶中的视觉疲劳，增加交通事故的频率。南京、青岛等一些城市， 在户外广告牌管理上有所创新，青岛市城市管理委员会办公室发布并于2 0 0 7 年1 月1 日起 施行的青岛市户外广告招牌标识设置技术规范规定，“高速公路同侧广告牌间距不 得小于2 0 0 0 米”，目的是使高速公路“整洁美观”。 ( 4 ) 加强管理。高速公路广告控制区经济行政主体在广告审批时要做到数量适当，间 距合理，美观大方。在广告牌的设计图案和颜色上应与公路标志有明显的区别。在配有 路灯的高速公路上，如果广告牌也有灯光设施，两种不同的灯光相互“辉映 会产生炫 光，严重影响驾驶员视线，极易造成交通事故，要采取有效方法避免l 。对广告商制作 的广告牌的质量要严格把关，广告牌的高度、材质、抗风力的强度等均应符合相关标准， 不能成为隐患，甚至是“公路