（工商管理专业论文）“代建制”下监理企业的管理变革.pdf

中文摘要 推行“监理制”以来，我国建筑工程质量显著提高，取得了巨大成就。但是监理企 业应有的作用远未充分发挥，推行“监理制”的目的也未完全实现，工程建设领域投资 效率低下、腐败现象严重的问题依然十分突出。造成这种局面的根本原因是在市场经济 条件下，我因政府投资工程项目组织管理模式落后的局面并没有从根本上解决，“自建 制”( 即投资、建设、管理、使用等多位一体组织模式) 特征依然存在，从项目组织管 理模式的角度来看，并没有完全按照科学的项目管理原理进行制度设计。 我国加入w r o 后，建筑行业对外承诺的过渡期已经结束，随着国外技术先进、实 力雄厚特别是管理水平较高的工程项目管理公司的进入，我国建筑行业面临着极其严峻 的挑战。为了与国际惯例接轨，更重要的是为了提高我国建筑行业的市场竞争力，巩固 建筑业作为国民经济支柱产业的地位，维护国家利益，必须对建筑领域落后的管理体制 和项目组织管理模式进行彻底改革。为此，国家对政府投资工程项目开始实行“代建制”。 推行“代建制”的实质是实行严格的“合同制”，从而在市场经济条件下使传统的政府 投资工程项目的建设单位被专业化、社会化的代建企业所取代，进而在工程建设领域实 现科学的项目管理。 本论文从合同关系方面对我国工程建设项目的各种组织管理模式进行了对比，分析 了它们的优点和缺点，指出了在市场经济条件下“建设单位”和“代建企业”的本质 区别，进一步指出了“代建制”下监理企业的服务范围、工作内容和发展方向。同时借 鉴了国际上通行的“代建制”成功经验并依据有关项目管理理论，分析了我国监理企业 现状及其存在的问题，总结了试点代建项目的实践经验，最后作者研究了“代建制”条 件下建筑工程监理企业的经营策略和方法。 关键词：代建制项目管理代建企业监理企业 a b s t r a c t 1 1 1 eq u a l i t yo fc o n s t r u c t i o np r o j e c t so fo u rc o u n t r yh a so b v i o u s l yi m p r o v e da n dm a d e g r e a ta c h i e v e m e n t ss i n c et h ec o n s t r u c t i o ns u p e r v i s i o ns y s t e mw a sp u ti n t op r a c t i c e h o w e v e r , t h er o l eo fc o n s t r u c t i o ns u p e r v i s i o ne n t e r p r i s e sh a s n tp e r f o r m e dv e r yw e l l t h ep u r p o s e sa n d f u n c t i o n so ft h ec o n s t r u c t i o ns u p e r v i s i o ns y s t e mh a v eb e e na t t a i n e dc o m p l e t e l y s o m e p r o b l e m s ，s u c ha sl o we c o n o m i ce f f i c i e n c y , c o m m e r c i a lc o r r u p t i o n ，e t c a r es t i l lv e r y c o m m o n t h em a i nr e a s o n sf o rs u c hp r o b l e m sa r et h a t ，u n d e rt o d a y s i t u a t i o no fm a r k e t e c o n o m y ，t h em a n a g e m e n tm o d eo fc o n s t r u c t i o np r o j e c t si n v e s t e db yt h eg o v e r n m e n ti ss t i l l f o l l o w i n gt h e o l dm a n a g e m e n tm o d e - - - s e l f - c o n s t r u c t i o ns y s t e m ”，a 伍n i t yo f s e l f - i n v e s t m e n t ， s e l f - c o n s t r u c t i o na n ds e l f - u s e , w h i c hw a sp o p u l a r i z e di nt h et i m eo fp l a n n e de c o n o m y t l l i s o l dm o d eo b v i o u s l yv i o l a t e st h ee c o n o m i cl a wo f m a r k e te c o n o m y a f t e rt h ee n t r a n c ei n t ow t oo fc h i n a ，t h et r a n s i t i o np e r i o dc o m m i t t e db yc h i n e s e g o v e r n m e n th a st e r m i n a t e d ，w i t ht h ec o m i n gi n t oc h i n e s em a r k e to ff b r e i 驴c o n s t r u c t i o n c o m p a n i e s ，c o n s t r u c t i o np r o j e c tm a n a g e m e n tc o m p a n i e sw i t ha d v a n c e dt e c h n o l o g y , h u g e e c o n o m i cs t r e n g t ha n dp r o f o u n dm a n a g e m e n te x p e r i e n c e s ，c h i n e s ec o n s t r u c t i o nc o m p a n i e s a n dc o n s t r u c t i o ns u p e r v i s i o ne n t e r p r i s e sa l ef a c i n gm o r ea n dm o r es e r i o u sc h a l l e n g e s i n o r d e rt oc o o r d i n a t ew i t hi n t e r n a t i o n a lc o n v e n t i o n sa n dp r a c t i c e s ，t or a i s et h ec o m p e t i t i v e n e s s o fo u rc o n s t r u c t i o ni n d u s t r y ，t oc o n s o l i d a t et h es t a t u sa sap i l l a ri n d u s t r y ，t h eo u t - d a t e d m a n a g e m e n ts y s t e mo fc o n s t r u c t i o ni n d u s t r ym u s tb er e f o r m e dc o m p l e t e l y t h e r e f o r e , o u r c e n t r a lg o v e r n m e n tr e q u i r e st h a ta l lc o n s t r u c t i o np r o j e c t si n v e s t e db yg o v e r n m e n t sa ta l l l e v e l sa d o p t c o n s t r u c t i o na g e n ts y s t e m ”t h ee s s e n c eo f u s i n g “c o n s t r u c t i o na g e n ts y s t e m ”i s t oc a r r yo u tr e s t r i c tc o n t r a c ts y s t e m ，t op r a c t i c es c i e n t i f i cp r o j e c tm a n a g e m e n ti nt h ef i e l do f c o n s t r u c t i o ni n d u s t r y t h i st h e s i sc o m p a r e st h et r a d i t i o n a l s e l f - c o n s t r u c t i o ns y s t e m a n dm o d e r n c o n s t r u c t i o n a g e n ts y s t e m ”，a n a l y z e st h e i rm e r i t sa n dd e m e r i t sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo f r e l a t i o n s h i p sa m o n g c o n t r a c tp a r t i e s 1 1 1 ea u t h o ra l s op o i n t e do u tt h ed i f f e r e n c eb e t w e e n t h ep r o j e c to w n e r so f g o v e r n m e n t s a n d c o n s t r u c t i o na g e n te n t e r p r i s e s ”，a n df u r t h e r m o r e ，m a i n l yd i s c u s s e dt h e d i f f e r e n c e so fs e r v i c es c o p e , r e s p o n s i b i l i t i e sa n df u n c t i o n so fc o n s t r u c t i o ns u p e r v i s i o n e n t e r p r i s e sa n dt h ed e v e l o p m e n td i r e c t i o n s t h e s i sa l s os t u d i e dt h ee x p e r i e n c e so ff b r e i 朗 c o n s t r u c t i o n a g e n ts y s t e m a n de x p l o r e d t h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m so fo u r c o n s t r u c t i o ns u p e r v i s i o ne n t e r p r i s e sb a s e do nr e l a t e dt h e o r i e so fp r o j e c tm a n a g e m e n ta n d s u m m a r i z et h ee x p e r i e n c e so fe x p e r i m e n t a lu n i t so f “c o n s t r u c t i o na g e n ts y s t e m ”a tl a s t , t h e a u t h o rs t u d i e dt h eo p e r a t i n gt a c t i c sa n dm e t h o d so f c o n s t r u c t i o ns u p e r v i s i o ne n t e r p r i s e su n d e r c o n s t r u c t i o na g e n ts y s t e m ” k e y w o r d s ：c o n s t r u c t i o na g e n ts y s t e m ， m a n a g e m e n te n t e r p r i s e ， p r o j e c tm a n a g e m e n t ， c o n s t r u c t i o np r o j e c t c o n s t r u c t i o ns u p e r v i s i o ne n t e r p r i s e 一、选题的背景及意义 引言 目前，“代建制”在我国已丌始全面推行。所谓“代建制”就是优选专业的工程建 设项f t 管理机构( 代建企业或者叫项目管理公司) ，依靠专业人士，代行业主职责，对 工程建筑项目实行专业化管理；就足要将建筑工程项目的投资、建设、使用三方分割开 来。实施“代建制”的根本目的，是为了引进先进的项目管理方法，提高我国建筑项目 管理水平，控制项目投资规模，转移项目风险，提高项目建设期的财政资金使用效率， 降低运营期的成本和费用，是为了提高工程项目建设的经济效益和社会效益。推行“代 建制”的目的，与1 9 8 8 年我国推行工程建设监理制的最初构想，即推行专业化的工程 项目管理，提高工程建设质量，提高工程建设投资的经济效益和社会效益是完全一致的。 不同的是，“代建制”是由代建企业对建设工程项目从可行性研究到工程交付使用进行 全过程管理；而“监理制”将监理工作范围定位在施工阶段的质量、投资、进度控制方 面，即使在这些方面，监理企业的功能也没有很好地发挥出来。十多年来，工程监理企 业作为专业化的项目管理服务机构，受建设单位委托，以专业知识和工程实践经验，为 建设单位提供了有效的咨询管理服务，工程建设质量显著提高，工程建设事业取得了巨 大成就。实践证明，现行的建设工程监理制度基本符合我国国情。工程监理制度的推 行，加快了我国工程建设组织实施方式向社会化、专业化方向转变的进程。但是，我国 监理制是在政府规定强制情况下推行的，所以，建设单位，也就是“业主”对监理工作 干扰较多。由于体制和管理模式的原因，我国的“业主”主要是政府机构、事业单位或 国有企业投资方，很多工程业主缺乏项目管理知识和经验。到目前为止，项目法人制实 际上还没有被真正贯彻执行，“业主”被授予权利而无明确的责任，权利和责任不相称， 实质上是假业主。出于自身经济利益的考虑，一般将投资权利控制在业主自己手中，惟 恐财权旁落。监理企业在项目管理方面没有对资源进行整合的地位和权利，对投资预算、 工程质量，工程进度的控制相当困难。其结果是，工程建设领域官员腐败现象层出不穷， 拖欠农民工工资时有发生，引发社会问题十分突出，工程项目建设投资效率低下。监理 企业高智能的项目管理服务在目前体制下只能起到质量监督的作用，有人形象地称之为 “建设工程质量警察”。这正是我国工程建设质量取得显著成就、工程建设项目收益率 高而工程项目建设投资效率低下的根本原因。近年来，建设部领导对发展工程项目管理 高度重视，要求加强工程项目管理的专题研究和交流，加大宣传力度，进一步统一认识， 从建设领域发展战略的角度和高度，认识推广科学的工程项目管理的重要性。推行专业 化、科学化的工程项目管理模式，一是我国推进市场经济体制改革的客观需要；二是适 应投资体制改革的需要；三是工程项目管理企业不断提高市场竞争力的需要；四是我国 加入世界贸易组织( w t o ) 以后，实现与国际惯例接轨的需要。中国加入世界贸易组织 后，建筑行业对外承诺的过渡期已经结束，国内经济国际化的步伐进一步加快，国外工 程咨询服务企业将逐渐进入我国市场。然而，由于体制、市场和管理等方面的原因，我 国工程项目管理组织模式十分落后。如果我们不积极推进工程项目管理模式的现代化科 学化进程，我国的建设项目组织实施方式将无法与国际惯例接轨，我国的工程咨询服务 业就难以参与国际工程建设市场的竞争，难以求得发展，甚至难以生存。建筑业经济效 率低下的状况若不能迅速改善，处于国民经济支柱产业地位的建筑业就会受到影响，国 家利益就会受到损害。目前，国家推行“代建制”，就是要推行先进的工程建设项目管 理模式。建设部出台的建设工程项目管理试行办法实质上是规范“代建制”的具体 操作方法。“代建制”实质上是有中国特色的科学的建设工程项目管理模式。建设部提 出，建筑监理企业要向项目管理方向发展，实际上是要拓展建筑监理企业的职能，即进 行建设工程项目管理。本论文选题研究的目的，就是力图通过对建筑监理发展历史和我 国工程项目管理现状的研究，为建筑工程监理企业应对“代建制”提出j 下确策略和具 体的可行性操作方法。 二、论文写作思路 本论文通过对政府工程建设项目管理模式的总结评价，结合国际工程项目管理成功 经验和发展趋势，分析国内工程项目管理现状、发展趋势以及推行“代建制”面临的障 碍和约束条件。在此基础上，深入分析当前我国工程监理企业面临的内在功能约束、外 在制度约束、工程管理模式约束、经济社会环境约束及行业惯例约束，进而提出工程监 理企业应对“代建制”的策略和方法。 三、研究主要内容 本文研究的主要内容包括：我国政府工程建设组织管理模式的历史发展和演变进 程，对比评价了“自建制”、“承包制”、“监理制”和“代建制”的特征和优缺点。 重点分析了“代建制”和“监理制”模式下，工程监理企业的服务范围、与其它项目关 2 l 击 系人的相互关系。研究了“代建制”的基本涵义、制度特征及其发展趋势，并对我国现 有的工程监理企业运作的现实状况及其存在的问题进行了分析概括，最后论文对“代建 制”条件下工程监理企业经营管理的变革方向和策略方法进行了探索和研究。 四、解决的主要问题 1 、在系统分析国内夕t - i 程项目管理现状的基础上，通过s w o t 分析法，查找建筑 监理企业的优势和劣势，以及面临的机遇和威胁，为建筑监理企业制定切实可行的应对 “代建制”的策略和方法。 2 、理论上对建筑监理企业应对“代建制”的策略和方法进行求证探析，通过对建 筑监理企业和代建企业的深入分析比较，明确建筑工程监理企业经营管理变革的目标和 方法策略。 3 、在研究建筑监理企业历史和现状的基础上，总结建筑工程监理行业发展的经验 和教训。结合项目管理理论和方法，设计出监理企业应对“代建制”的最有效的策略和 方法，帮助建筑工程监理企业迅速完善和提高自身功能，从而在“代建制”下充分发挥 自身应有的作用。 五、创新点 第一个创新点是，首次对我国政府工程建设项目的管理模式进行了总结和评价，提 出了“自建制”、“承包制”、“监理制”和“代建制”四种工程建设项目组织管理模 式。第二个创新点是，论证了建筑工程监理企业在“代建制”模式下的地位、权利、职 能等方面所发生的重大变化，并提出了相应的变革方法和策略。第三个创新点是，论证 了监理企业进行项目代建虽然具有一定优势，但指出监理企业不应一哄而上搞项目代 建，只有少数综合实力雄厚的大型监理公司可以考虑组建项目管理公司，开展代建业务， 积极寻求新的发展空间。 3 第一章政府t 程建设项目组织模，的发胜1 j 演变 第一章“代建制”的特点及其对监理企业的影响 1 1 政府投资工程建设项目组织模式到“代建制”的演变 1 1 1 政府投资工程建设项目组织模式到“代建制”的进程 我国政府工程建设项目组织管理模式先后经历了“自建制”、“承包制”、“监理 制”和“代建制”四种组织管理模式的发展进程。 最早是国家建设委员会1 9 5 5 年颁布的建筑安装工程包工暂行办法规定了建设 单位发包给国营、地方国营建筑安装企业的建筑、安装工程的发包、承包、施工和竣工 工程等结算手续的办理办法。其目的是为了明确建设单位和勘察设计，旋工等单位的职 责，分工协作，共同完成国家建设任务。该暂停办法将包工合同分为全部建筑安装工程 量签订的合同和年度工程签订的合同，规定发包人和承包人在进行建筑、安装工程前必 须签订年度合同。由此可见在这种历史条件下，建设单位和国营企业都有是为了完成或 超额完成国民经济计划这一事业。项目组织中，国营企业承包的只能是年度工程量，即 应完成的计划任务。企业利润是法定计划利润这种组织型式在计划经济体制下为我国社 会主义工程建设事业做出了不可磨灭的贡献。这就是“自建制”政府工程建设项目组织 管理模式盛行的时期。 第二阶段为“承包制”政府工程建设项目组织管理模式盛行的时期，大概从1 9 7 9 年到1 9 8 8 年。1 9 7 9 年4 月2 0 日园家建委发出关于试行基本建设合同制的通知，认 为必须坚持按经济规律办事，采取经济方法，充分运用合同来管理基本建设。并于同r 发布建筑安装工程合同试行条例、勘察设计合同试行条例，1 9 8 3 年8 月8 日国 务院颁布了建设工程勘察设计合同条例。1 9 8 4 年1 1 朋2 0 只国家计划委员会、城乡 建设环境保护委员颁布了建设工程招投标暂行规定。这些举措都有是为了适应市场 经济的深入发展，为了缩短建设工期，降低工程造价，提高投资效益。但是，这种项目 组织形式中，承包企业承包内容发生了重大变化，核心是经济承包。施工承包企业已经 不是原来计划经济体制下的国营企业人，承包商不仅追逐利润且追求利润最大化，施工 过程中粗制滥造、偷工减料、假冒伪劣现象十分严重。这一时期我国工程建设整体质量 下降，豆腐渣工程到处可见，重大质量事故不断发生。这种项目组织形式已到了非改革 不可的地步。 4 旃一辛政府丁程缱敬项目组织模，的发腱，演变 第三阶段是“监理制”组织管理模式的推广时期，大致从1 9 8 8 年到2 0 0 4 年。1 9 8 2 年，我国在鲁布革水电站第一个实行了建设工程监理；1 9 8 8 年7 月2 5 日建设部发布了 关于丌展监理工作的通知；1 9 9 5 年1 2 月1 5r 建设部、国家计委共同发布了工程 建设监理规定；1 9 9 7 年监理制纳入中华人民共和国建筑法的规定范畴。其特点是 在项目组织中引入了第三方监理人。虽然监理制下建设工程项目组织型式，极大的提高 了我国工程建设水平，提高了工程质量，但是建设工程项目投资效益低下，腐败现象严 重的情况并没有得到有效遏制。 第四阶段是从2 0 0 4 年以来，我国开始推行政府工程建设项目管理组织模式的“代 建制”。2 0 0 4 年7 月1 6 闩，国务院正式批准了关于投资体制改革的决定，要求在 全国范围推行“代建制”。我国非经营性政府投资工程项目组织型式发生了重大变化。 这种项目组织型式的特点是将政府建设单位从项目组织中分离出去，由代建单位进行项 目组织管理。工程监理由政府投资方招标选择委托，其权利来源与代建单位相同，均来 自于“业主”即政府投资人。由工程监理对工程建设进行全过程的监督管理，从而保 证了项目组织管理的专业性，保证组织中各方都是企业人的同一性，为严格合同管理奠 定了基础，促使项目组织管理完全走上了市场化操作的轨道。这种工程项目组织管理模 式基本上与国外的惯例做法并轨。 但是，从“髓理制”模式到“代建制”模式的转轨并不是一帆风顺的，特别是建设 单位由于利益和权利丧失而不愿意退出工程建设项目的组织模式，这样一来使得代建单 位和监理企业都无所适从，也无可奈何，又由于项目建设单位和工程项目投资人实质上 都是政府机构，造成“代建制”模式的推广步履维艰，尽管国务院和建设部有政策有文 件，要积极推广“代建制”，但时至今日，“代建制”对于许多人来说似乎还是一个新 名词。 1 1 2 政府投资工程建设项目组织模式的基本涵义 工程建设项目组织模式是指如何恰当处理工程建设项目的有关当事人之间权利和 义务关系的组织方法。由于工程建设项目投资巨大、工作复杂、建设周期长，涉及的当 事人也很多，有投资者、设计者、施工者、监理者等等当事人，如果没有一个恰当的方 式或者方法来正确处理有关当事人之间的权益和义务关系，就很难保证工程建设项目按 时按质完成工程建设项目的预期目标。选择一个恰当的科学的工程建设项目组织模式一 直是建筑行业科学研究的重要课题。 5 第一章政府t 程建设项目习l 织牛芟止的发燧j 演变 政府工程建设项目是指由政府财政投资建设的供政府机构或者事业单位使用的工 程建设项目，长期以来，我国政府工程建设项目的组织管理模式陈旧落后，往往造成巨 大的投资浪费、预算约束不严、国有资产流失、行政官员贪污腐败、工程建设周期超过 预算周期、工程建设质量低劣等等弊端，如何完善我国政府工程建设项目的组织模式， 提高和强化监理企业在政府工程建设项目中地位和作用，是保证政府工程建设项目顺利 实施的必要条件，因此，本文研究的重点问题在于如何不断优化政府工程建设项目的组 织模式，不断提高和强化建筑监理企业在政府工程建设项目中的地位和作用，建筑监理 企业在现代化的工程建设组织模式中应该如何作为等问题。 1 1 3 政府投资工程建设项目管理的基本模式 从我国政府工程建设项目组织管理模式的实践来看，可以概括为“自建制”、“承 包制”、“监理制”和“代建制”四种基本模式。 政府工程建设项目组织管理模式之“自建制”模式 “自建制”是计划经济体制时期使用的建设工程项目组织模式，“自建制”的突出 特征就是政府财政投资、国有建筑企业负责设计施工建设、政府机构和国有事业单位接 收工程投入使用。建设工程项目组织模式中涉及到“工程投资者”、“建设单位”、“设 计单位”、“建筑施工单位”和“安装单位”等主要当事人，“工程投资者”就是政府 财政和计划部门，“建设单位”就是建设工程的使用者，现在叫“业主”或者叫“工程 的发包方”，“设计单位”、“旋工单位”和“安装单位”都是机构分立的国有专业单 位，这些当事人之间形成了一种直线型的建设工程项目组织模式( 图1 ) ，不同当事人 之间的合同关系实质上就是计划关系，因为它们都是国有单位，都是为国家计划服务的。 这种“自建制”模式是特殊的计划经济时代的产物，实质上建设单位( 即工程业主) 既 是项目的计划申报者、工程项目的使用者，也是计划得到批准以后的项目管理者、组织 者和实施者，它有能力操纵工程项目的各个参加方，成为“一言掌”的“堂主”，没有 任何约束机制的存在，很难保证政府工程建设项目的高效率运作、高质量管理。因此， 从1 9 7 9 年开始我国政府工程建设项目就开始了改革，从“自建制”开始转向“承包制”。 6 第一章政府t 程建i 5 项目组织模a 的发胜1 i 演变 建设单位 l l 设计单位 建筑施工单位安装单位 图1 ：自建制工程组织管理模式 政府投资工程建设项目组织管理模式之二一“承包制”模式 2 0 世纪7 0 年代末和8 0 年代初，随着我国经济体制改革进程的启动，政府工程建设 组织管理模式开始从“自建制”转向了“承包制”。 “承包制”的突出特征是：政府工程建设项目由建设单位( 即工程项目的使用者， 也是工程项目的立项申报者) 提出计划立项和预算规划审批报告，完成立项审批以后， 建设单位就可以通过财政渠道由计划部门给予资金划拨，由建设单位通过签订总承包合 同的方式，将政府工程建设项目委托给一个项目总承包商，由项目总承包商负责原料采 购、工程施工、工程安装、自我质量监控，最后将工程建设项目总体移交建设单位验收。 项目总承包商对于工程建设项目的投资、质量、工期进行总承包，一旦出现投资超过预 算、质量不合格或者工程延期等情况，总承包商将承担违约责任。这种“承包制”组织 管理模式( 图2 ) 是对“自建制”的一种改革和完善，可以从投资预算、工程质量、建 设工期等方面对总承包商形成一种有效的约束机制，对于节约工程投资、提高工程质量 和保证建设工期起到了很好的促进作用。但是，承包制从根本上来说并没有改变直线型 的项目组织管理模式，因为建设单位控制着资金和工程验收权利，项目承包商很容易与 建设单位之间相互勾结，串通一气，承包商在利益驱动下，为了节约投资，降低成本， 就会主动偷工减料，只要建设单位不追究责任，承包商就可以取得丰厚的利润，而建设 单位使用的又是国家政府投资，它也不会心痛，很容易与承包商勾结。因此，从1 9 8 8 年开始，我国政府工程建设项目管理模式开始了新一轮改革，从“承包制”逐步走向“监 理制”。 7 第一章政府_ t 程建i 5 项日组织模式的发鹱1 j 演，殳 政府工程建设项目组织管理模式之三“监理制”模式 “监理制”是我国政府工程建设项目组织管理模式的又一次创新( 图3 ) ，也是对 原有的“承包制”的继续完善。“监理制”改变了直线型的项目管理组织模式，在建设 单位和承包商之间引入了独立的第三方“监理企业”，由监理企业对工程项目的承包商 的各项工作进展情况进行独立地监督和约束。这样一来，工程项目承包商不仅受到建设 单位委托合同义务的约束，还要受到监理企业对工程建设进程各个阶段、各个方面的全 面监督和控制，从而使工程项目组织管理模式中的约束机制进一步得到强化，可以更加 有效地监督工程项目承包商在工程预算执行方面、工程质量控制方面和工程建设周期方 面认真履行委托合同的义务，进一步起到了节约工程投资、提高工程质量、严格建设工 期的良好作用。在这种“监理制”模式中，虽然监理企业与工程项目承包商是独立的平 行的企业实体，由于监理企业与工程项目承包商同受一个建设单位的委托，它们的收益 多少都取决于建设单位的态度，所以，建设单位仍然是工程建设项目的总指挥和最终决 策者，仍然难以彻底摆脱建设单位“一言堂”的局面，也就难以真正有效地提高工程建 设投资效率和工程质量。因此，进一步改革政府工程建设项目的组织管理模式就成为一 种必然趋势，这就是“代建制”工程组织管理模式出台的背景。 8 第一章政府t 程建设项目组织模的发展j 演变 i政府投资 政府工程建设项目组织管理模式之四“代建制”模式 2 0 0 4 年我国政府工程建设主管部门在试点的基础上开始在全国推广政府工程建设 项目“代建制”模式( 图4 ) ，以取代现行的“监理制”模式。“代建制”模式的突出 特征是完全排除了建设单位对于政府工程建设项目的干预权利。建设单位与工程承包商 ( 在代建制模式下也就是所谓的“代建企业”) 之间只要工程委托合同关系，而没有工 程投资控制权利。建设单位与监理企业之间没有任何合同关系，监理企业完全摆脱了建 设单位的干扰，同时监理企业与工程承包商( 代建企业) 之间也没有合同关系。这样一 来，建设单位、工程承包商( 代建企业) 、工程监理企业就构成了一个完整的相互制约 的联动机制，使的政府工程建设项目完全按照市场规则进行组织管理和实施，可以最大 限度地提高工程质量、控制工程预算、保证建设工期、防范施工风险和安全事故问题。 从理论逻辑上来看，“代建制”可以说是目前我国政府工程建设项目组织管理模式中最 为科学最为先进的一种组织管理模式，也是一种与国外工程建设项目管理模式比较接近 的一种管理模式，因而也是现阶段我国政府工程建设项目必须推广的一种管理模式。 9 第一市政府_ 程建设项目组织模，c 的发展，演变 1 2 “代建制”的含义及实质 1 2 1 “代建制”的含义 在中国，“代建制”是指国家对政府投资非经营性建设工程项目，规定由政府投资 主管部门按照使用单位提出的使用及功能要求，采用招投标的方式，优选专业工程项目 代建企业作为项目建设期代建人( 项目法人) ，委托其对建设工程项目进行组织和管理 的建设工程项目管理制度。 推行“代建制”是我国工程建设领域管理体制的重大改革，是国家对政府非经营性 投资建设项目组织形式的制度安排。代建企业，作为项目建设期法人，全权负责项目建 设全过程的组织和管理，从而将政府部门从建设工程项目组织中分离出去，促使政府“投 资、建设管理、使用”职能分离，彻底改变政府集三种职能于一体的状况，实现政企分 开，从而形成建设工程项目专业化管理和高效的1 = 程项目建设机制，最终达到提高工程 质量，降低工程造价，缩短建设工期，提高投资效益的目的。由于建设工程项目“代建 制”适应了我国发展社会主义市场经济的要求，满足了市场经济的客观要求，顺应了国 际代潮流，因此近几年来，这项制度在全国范围内健康、迅速地发展起来。 推行“代建制”是通过对政府投资非经营性建设工程项目组织形式的再造，优化建 设工程项目组织系统，对建设工程项目实施科学的现代项目管理。由于长期社会主义计 划经济体制的影响，传统习惯势力巨大，一些部门为了维护自身即得利益对传统建设 1 0 第一章政府t 程建设项日组织模式的发展，演变 工程项目管理方式的改革强烈抵触，如果不通过“代建制”的国家强制推行，可以说在 政府投资工程项目上很难实现科学的现代项目管理。 我国政府规定对以下项目应实行代建制：党政工团、人大政协、公检法司、人民团 体机关办公业务用房及培训教育中心等；科教文卫体、民政及社会福利等社会事业项目； 看守所、劳教所、监狱、消防、审判、技术侦察等政法设施；环境保护、市政道路、水 利设施、风沙治理等公用事业项目：其他公用事业项目。 1 2 2 “代建制”的实质 “代建制”是我国建设工程项目组织式的重大变革 建设工程项目组织形式是为了完成承揽工程建设任务而成立的组织系统，其目的是 为实现建设工程项目目标。工程项目组织作为建设工程任务的承揽者，必须是专业化组 织，应具备相应从业资格，包括具备企业资质和个人执业资格。中华人民共和国建筑 法等法律、法规对此有严格的规定。 2 0 0 4 年7 月1 6 同，国务院正式批准了关于投资体制改革的决定，要求在全国 范围推行“代建制”。我国非经营性政府投资工程项目组织形式从试点企业开始发生了 重大变化。这种项目组织形式的特点是将政府建设单位从项目组织中分离出去，由代建 企业进行项目组织管理。工程监理由政府投资方招标选择委托，其权利来源与代建企业 相同即均来自于“业主”即政府投资人，克服了以往建设单位自己委托监理企业对自 身进行监理的“自建制”的弊端。确立了由政府优选并委托监理企业对专业的代建企业 的工程建设过程进行全方位的监督管理的政府投资非经营性建设工程项目组织形式，从 而保证了项目组织管理的专业性，保证组织中各方都是企业人的平等性、同一性，为严 格合同管理奠定了基础，促使项目组织走上按经济规律办事的轨道。这种工程项目组织 形式与国际惯例基本一致。 代建制前，我国工程建设项目实质上属于“自建制”，所谓的“业主”( 即建设单 位) 从自身经济利益考虑，将财权控制在自己手中，对监理企业授权有限，干预较多， 从这个角度而言监理制下的建设工程项目组织形式属于“自我箍督管理”。监理服务的 范围和内容受到较大限制，监理企业实质上仅仅起到“工程质量警察”作用。这也是造 成这一时期，我国工程建设质量显著提高，而建设工程投资经济效益低下的重要原因。 第。章政府t 程建设项日 l i 织模式的发艘j 演变 代建制后，我国政府投资建设工程项目从组织形式上将政府部门隔离出去，实现了政企 分离，为实现科学的项目管理提供t $ 1 度保障。首先建设工程项目实现了严格的合同管 理，投资额度受到严格的限制，这就从客观上要求必须通过科学的项目管理，实现工程 目标。其次，监理企业和代建企业权利来源相同，地位平等，其在项目组织中的独立性 得以保证。监理企业能充分发挥其在投资、进度、质量、安全等方面的控制功能，为业 主提供高智能高水平的服务，从而提高工程建设质量和投资的经济效益，这也是市场业 主对监理企业的需求所在。由于以上原因，监理企业在代建制下的经营管理理念必须做 出相应的调整，从而适应代建制的要求。 “代建制”是工程项目组织形式中合同关系的重大变革 在代建制下建设工程项目组织形式中的合同关系发生重大变化。在这种项目组织形 式中，将原来的建设单位分离出去，取而代之以具有相应资质的项目管理企业作为代建 企业。因为代建企业实质上承揽了工程建设任务并与政府投资方之问建立了严格的合同 约束，承担了项目建设风险，从而促使项目组织形式中所有合同约束关系进一步加强。 其次，在这种项目组织形式之中都是具有从业资格的建设主体，其承揽建设工程项目符 合专业化生产要求。特别是这种组织中，工程监理与代建企业无合同关系，工程监理的 权利与代建企业一样来自组织之外的政府即业主，其独立性、公正性等得到了保证。 代建企业承揽政府投资工程项目建设任务是历史的进步，也是国际惯例。纵览西方 之大陆法系国家( 地区) 如f 1 本、德国、法国等均一直把建设工程合同列入承揽合同。 俄罗斯1 9 9 5 年颁布的俄罗斯民法营也把建设工程合同并入承揽合同。我国把建设 工程合同从传统的承揽合同中剥离出来，是因为工程质量关系到国计民生，是为了加强 国家对建设工程合同的管制，强化当事人的社会责任，限制建设工程承揽合同的自由， 维护社会正义。由此可见我国政府投资工程项目由自建制转向代建制，从对建设单位缺 乏合同约束到对代建企业建立承揽合同进行严格合同约束，建设工程项目组织中合同关 系发生了重大变化。 1 3 代建项目的实施步骤和管理方法 1 3 1 代建项目的实施步骤 目前，在推行代建制时，由发展改革部门牵头负责代建制的组织实施工作，如委托具 有相应资质的招标代理机构，通过招标确定政府投资代建项目的代建企业等，相关专业 1 2 第一章政府丁程建设项目纰织模止的发艘1 j 演变 部门按照职责分工，参与或配合招标工作；财政部门对代建企业的财务活动实旌监督和 管理：其他有关行政主管部门按照各自职责做好相关管理工作。代建企业确定后，由代 建企业按照招标投标法等相关法律法规对代建项目的勘察、设计、施工、主要设备 材料的采购进行公开招标。监理企业由政府投资方委托，对代建企业的工程建设组织实 施活动进行微观监督管理。政府投资代建项目实行严格的合同管理，代建企业确定后， 发展改革部门、代建企业、监理企业三方签定相关合同。 使用企业提出项目要求，编制项目建议书，按规定程序报发展改革部门审批。 发展改革部门批复项目建议书，确定该项目实行代建制并明确具体代建方式。 发展改革部门委托具有相应资质的社会招标代理机构，通过招标确定代建企业 发展改革部门与代建企业、监理企业三方签订书面合同。 代建合同生效前，代建企业应提供工程概算投资1 0 - 3 0 的银行履约保函。具体保 函金额，根据项目特点在项目招标文件中确定。 代建企业通过依法招标选择确定其他工程建设有关企业。 在代建企业的管理和监理企业的监督下，建筑工程项目依法实施。 代建项目建成后，按合同约定进行竣工验收，工程验收合格，办理有关手续，交 付使用。 1 3 2 代建工程项目的管理方法 代建项目的资会管理 代建企业根据实际工作内容和工程项目进度，经监理企业确认同意后，提出资金使 用计划。发展改革部门将资金计划下达给代建企业，由财政部门直接拨付给代建企业使 用。 代建项目的奖惩措施 代建企业应当严格依法进行有关招标工作，未经批准擅自邀请招标的，由有关行政 监督部门依法严肃处理。因工程质量等问题造成损失的，代建企业应承担相应的赔偿责 任。因擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工期延长、投资增加等 一切损失一律从代建企业履约保涵中、代建项目管理费中及代建企业自有资金中补偿， 同时，该代建企业在一定年限内不得参与代建项目。项目建成通过竣工验收，并经竣工 决算审核批准后，决算投资比合同约定投资有节余的，代建企业按一定比例如3 0 分成。 】3 第。章政府t 程建设项口匏l 织模- 的发j f 芝1j 演变 代建项耳实施的内容、方针和总体部署 代建企业作为项目实施期间的项目法人，其代建业务的内容是：组织项目实施；确 定项目目标；项目实施全过程的决策；应对各种干扰和变化：有关方面的协调工作；确 保实现项目预定目标。 代建企业进行项目代建的总方针是：代表政府投资方的利益，通过合理的组织、科 学的管理和有效的措施，保证项目总体投资目标、进度目标、质量目标和安全目标圆满 实现。 代建企业项目管理工作具体部署应包括：组织高效的代建项目管理机构；介入设计 机构方案；编制项目管理总体规划；编制项目总进度规划；编制项目投资规划；确定目 标控制工作流程；信息管理流程；制定项目管理制度； 制定工作制度。 1 4 推行“代建制”的必要性和意义 1 4 1 推行代建制的必要性： 由于计划经济体制的原因，长期以来，我国各级政府对直接投资项目的管理实行“财 政投资、政府管理”的单一模式，即投资建没、管理使用“三位一体”的模式，该模式 在特定历史条件下发挥了一定的积极作用，但随着市场经济的发展，由于体制不完善、 管理不规范等原因，出现了许多质量问题甚至重大工程质量事故，投资效益低下等问题。 一些政府部门既负责投资审批、监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施， 存在责权不清，监管不力等问题。 一些政府投资工程由l 临时组建的基建班子负责组织实施，很多企业缺乏工程建设 所需要的工程管理技术人员及与工程建设相关的专业技术、经验和水平，项目结束机构 解散，造成了人、财、物和相关信息等社会资源的严重浪费。特别是一些有一定权利的 政府项目管理人员，随心所欲，瞎指挥，造成巨大的工程建设浪费和工程质量隐患。 政府投资工程项目由建设单位自建自用，这种“化公家的钱，办自己的事”有权 利而无相应责任约束，责任与利益分离的管理模式，促使建设单位受自身利益驱驶，千 山万水跑项目，千方百计争项目，千方百计争资金的局面。由于责权不清，导致建设资 金流失严重。从而导致“钓鱼”工程和超规模、超标准建设等现象的不断产生。 1 4 第一审政府r 程硅瓒项目红l 织模式的发展。j 演变 政府投资工程项目自己组织建设，难以实施有效监督，难以及时纠正建设过程中 的违法违规问题。 政府投资工程项目，官员腐败现象较多，不利于树立高效廉洁的政府形象。 不适应w r o 的要求，无法实现我国工程项目管理与国际接轨的需要。 因此，必须对政府投资工程项目建设组织实施方式进行体制创新和流程再造。“代 建制”规定了政府投资工程项目要委托具有相应资质的项目管理公司代建，正是对政府 投资项目落后管理方式的改革，是保证工程质量，提高投资效益的重要措旌，也是转变 政府职能的客观要求，更是从源头上遏制腐败，树立高效廉洁政府形象的制度安排。 1 4 2 推行“代建制”的意义： “代建制”是