（技术经济及管理专业论文）关于我国城市土地储备制度的思考.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 摘要 我国城市土地使用制度经历了有偿使用、无偿划拨使用到有偿使用和划拨使 用并存的历史变迁。目前城市土地使用的“双轨制”虽然克服了传统土地使用制度的 某些弊端，但是大量城市国有土地仍被许多管理不善和缺乏竞争力的国有企业无 偿地长期占用，土地利用效率低下，同时，大量的划拨土地和农村土地以隐蔽的 方式违规进入土地市场，严重干扰和削弱了国家对土地市场的宏观调控效应。 在这种背景下，探索新型的、适合我国国情的城市土地使用制度刻不容缓。 为此，我国不少城市开始了城市土地储备制度的试点工作，并已取得初步成效。 但是由于缺乏明确的理论指导和规范的运作模式，以及缺乏必要的政策和法律支 持，城市土地储备经营中出现了诸多的问题和偏差。因此，对我国城市土地储备 制度及其实践进行冷静的思考是非常必要的，这种思考有助于分析问题产生的根 源和纠正城市土地储备经营中出现的偏差，有助于建立具有中国特色的城市土地 储备制度。 论文首先通过对我国城市士地的特征、土地使用制度、土地价格和土地市场 的理论分析阐述了建立我国城市土地储备制度的理论依据；从土地储备的政策目 标、土地储备范围、资金来源等方面对国外城市土地储备经营的深入剖析，则为 建立我国城市土地储备制度提供了实践依据和示范借鉴意义。 论文选择我国杭州市、上海市、重庆市和武汉市四个典型城市作为研究对象， 试图从土地储备的性质、储备机构的职责、土地储备的范围等方面对我国土地储 备运行模式进行比较分析。采用定性分析和定量分析相结合的方法，从城市规划、 土地可持续利用、房地产业和金融业的发展等方面对我国城市土地储备经营运行 的影响作了客观的、辩证的评价。 在论文的结论部分，通过对国内外城市土地储备经营的差异性分析和深入挖 掘我国城市土地储备经营中出现的问题及其根源，从转变政府职能、健全法规体 系、改革土地征用制度等方面提出了建立和完善我国城市土地储备制度的建议， 并指出了尚需进一步研究的问题。 关键谰：城市土地，土地储备，土地储备制度 重鏖盔堂堡主堂笪堡塞一薹塞i ! 翌 a b s t r a c t t h es y s t e mo fu r b a nl a n d r e s e r v ei nc h i n ah a se x p e r i e n c e dt h eh i s t o r i c a lc h a n g e s f r o mp a i du s et of r e ea l l o c a t i n gu s e ，e v e n t ot h ec o e x i s t e n c eo f t h e s et w o a tp r e s e n t ， t h o u g ht h ed o u b l e - t r a c ks y s t e mu s e di nu r b a nl a n dh a sg o tr i d o fs o m ep r o b l e m so f t r a d i t i o n a ll a n d u s es y s t e m ，m o s tn a t i o n a l i z e dl a n di nu r b a ni ss t i l lb e i n gf r e ea n dl o n g o c c u p i e db y t h e s es t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e s w h i c hl a c k g o o dm a n a g e m e n t a n d c o m p e t i t i v es t r e n g t h ，t h ee f f i c i e n c yo fl a n d u s e i sl o w a tt h es a m et i m e ，m o s t a l l o c a t i n gl a n da n dr u r a lc o l l e c t i v el a n db r e a kr u l e sa n da c c e s si n t o t h el a n dm a r k e t u n d e rc o v e r ，w h i c hs e r i o u s l yd i s t u r b sa n dw e a k e n st h ee f f e c t so fm a c r o - a d j u s t m e n t a n dc o n t r o lt ol a n dm a r k e tc a r r i e do u tb yg o v e r n m e n t i nt h i ss i t u a t i o n ，i ti se x t r e m e l yu r g e n tt oe x p l o r ed e wu r b a nl a n d - u s es y s t e m c o n f o r m i n g t ot h e r e a l i t yi nc h i n a f o rt h i sp u r p o s e ，m a n y c i t i e sb e g i nt ol a u n c ha p i l o t p r o j e c to nu r b a nl a n d - r e s e r v es y s t e m ， a n dh a v eg o tt h ei n i t i a le f f e c t h o w e v e r ，a s l a c k i n gc l e a rt h e o r e t i c a ld i r e c t i o na n ds t a n d a r dw o r k i n gp a r e m ， a sw e l la se s s e n t i a l b a s i so fp o l m e sa n dl a w ，t h e r ec x l m em a n yp r o b l e m sa n dd e v i a t i o n si nl a n d - r e s e r v e o p e r a t i n g s oi t i sn e c e s s a r yt ot h i n kc a l m l yo nt h eu r b a nl a n d r e s e r v es y s t e ma n di t s p r a c t i c e ，w h i c h i sn o t o n l y b e n e f i c i a lt oa n a l y z et h es o u r c eo f p r o b l e m sa n dc o r r e c tt h e d e v i a t i o n sb r o u g h ta b o u tb yl a n d - r e s e r v eo p e r a t i n g ，b u ta l s ob e n e f i c i a lt oe s t a b l i s ht h e u r b a nl a n d - r e s e r v es y s t e mw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s t h i s p a p e r ，f i r s t l y ，a n a l y z e st h e o r e t i c a l l yt h ef e a t u r e so f u r b a nl a n di nc h i n a ， t h el a n d u s es y s t e m ，t h el a n dp r i c e ，a n dt h el a n dm a r k e t ；e l a b o r a t et h et h e o r e t i c a l b a s i so f e s t a b l i s h i n gt h eu r b a nl a n d - r e s e r v es y s t e mi nc h i n a t h e nt h i sp a p e rg i v e st h e d e e pa n a l y s i so f u r b a nl a n d r e s e r v eo p e r a t i n gi no t h e rc o u n t r i e st h r o u g ht h ea s p e c t so f t h et a r g e to fp o l i c y ，t h ee x t e n to fl a n d - r e s e r v ea n dt h es o u r c eo f c a p i t a l ， w h i c h p r o v i d e s t h e p r a c t i c a lb a s i sa n de x a m p l e s t oe s t a b l i s hl a n d - r e s e r v es y s t e mi nc h i n a t h i sp a p e rc h o o s ef o u rt y p i c a lc i t i e s - - h a n gz h o u ，s h a n g h a i ，c h o n g q i n g ，a n d w u h a na st h er e s e a r c ho b j e c t s ，a n dt r i e st od oc o m p a r a t i v ea n a l y s i so nl a n d r e s e r v e w o r k i n g p a t t e r n o f c h i n a t h r o u g hs i x a s p e c t s ，s u c ha s t h e n a t u r e o f l a n d - r e s e r v e ，t h e f u n c t i o no fr e s e r v ei n s t i t u t i o n ，t h ee x t e n to fl a n d - r e s e r v ea n ds oo n w h e n a n a l y z i n g t h ea f f e c to f w o r k i n gu r b a nl a n d - r e s e r v es y s t e m ， q u a l i t a t i v ea n a l y s i sa n dq u a n t i t a t i v e a n a l y s i s8 r ec o m b i n e dt ou s e ，g i v i n gt h eo b j e c t i v ee v a l u a t i o no fu r b a nl a n d - r e s e r v e o p e r a t i n go n t h ef i e l d so f u r b a n p l a n n i n g ，l a n ds u s t a i n a b l eu s i n g ，d e v e l o p m e n to f r e a l 重塞盔堂堡主堂壁垒塞 一薹苎塑星 e s t a t ea n df i n a n c i a lb u s i n e s s ， e r e i nt h ee n d ，t h i sp a p e rd o e st h ev a r i a n c ea n a l y s i so fl a n d r e s e r v eo p e r a t i n go f h o m ea n da b r o a d ，d e e p l yd i g st h ep r o b l e ma n di t ss o u r c ea r i s i n gi nc h i n a su r b a n l a n d r e s e r v eo p e r a t i n g m o r e o v e r ，t h i sp a p e rp u t sf o r w a r dt h es u g g e s t i o nt oe s t a b l i s h a n dp e r f e c tc h i n a su r b a nl a n d r e s e r v es y s t e m ， a n dp o i n t so u tt h eq u e s t i o n ss t i l l n e e d i n g f u r t h e rr e s e a r c h k e y w o r d s ：u r b a nl a n d ，l a n dr e s e r v e ，s y s t e m o f l a n dr e s e r v e l i t 重庆大学硕士学位论文 1 绪论 1绪论 1 1 论文研究的背景和意义 1 1 1 论文研究的背景 我国。城市土地归国家所有，通过实行土地有偿有期限使用制度，形成国有土 地市场。在这种制度框架下，国家是唯一的国有土地所有者，国有土地使用权经 出让和出租形成垄断性的国有土地一级市场；合法取得的国有土地使用权在合同 规定的范围内可以进入市场流通，通过转让和出租，形成竞争性的国有土地二级 市场。 但是，传统的土地无偿、无期限划拨使用制度，造成大量国有存量土地产权 不明晰、管理制度不完善，城市政府不能有效地垄断国有土地一级市场的土地供 应，出现了一个巨大的“灰色土地市场”，许多单位和企业绕开政府私自进行土地出 租和转让。这造成了国有土地资产收益流失严重，干扰了国家对国有土地市场的 宏观调控效应，扰乱了房地产市场秩序，给城市规划和城市管理造成了极大的困 难。 而对于已经纳入有偿使用范围的土地供应，则仍然存在供应方式不规范、土 地供应结构不合理、土地利用效率低下、政府官员“寻租现象严重等问题。为此， 亟需建立适应我国国情的、新型的城市国有土地资源配置体制，城市土地储备制 度作为我国国有土地资源配置体制的创新应运而生。 城市土地储备制度，是指城市土地储备机构通过征用、收购、置换、转制、 收回等方式，将分散土地予以储备和集中，在进行了职工及居民的安置、房屋拆 迁、土地平整等一系列土地整理工作后，根据城市规划和城市土地出让年度计划， 有计划地将储备土地投入市场的制度。城市土地储备制度的主要目标是通过政府 垄断国有土地一级市场供应，增强政府对土地市场的调控能力，防止土地收益流 失，规范市场秩序。自1 9 9 6 年全国部分城市推行土地储备以来，已取得了一系列 的成效，如，国有土地市场化配置程度不断提高，有效地实现了国有土地资源的 保值和增值、为城市建设积累了大量建设资金，盘活了大量闲置国有存量土地， 推动了国有企业的改革等。 但是在城市土地储备经营中，同样出现了诸多的问题和偏差，如不少城市在 “城市经营”战略的掩盖下肆意扩大土地储备范围，掀起了全国性的“圈地”、“占地” 浪潮，农村土地保护形势非常严峻；不遵循土地价格形成的市场经济规律和价值 。本论文研究的对象和范强是中国大陆，并不包括中国香港、澳门和台湾地区本文中。我国”、“中国”等类 似表述在未予特殊说明的情况下均指中国大陆下同 重庆大学硕士学位论文 1 绪论 规律，必政府定价强制收购土地，损害了原土地使用权人或所有权人的合法权益， 弓l 发了大量社会矛盾；缺乏必要的和健全的风险防范机制，城市土地储备经营蕴 涵巨大风险，大量银行和金融资金沉淀其中，加剧了金融风险和金融机构改革的 难度等。 城市土地储备经营中出现的问题和偏差，促使我们应当对城市土地储备制度 及其实践进行冷静的思考，提醒我们应当让城市土地储备制度的功能和目标自然 回归，并在此基础上探索适合我国国情、省情和市情的城市土地储备制度。 1 1 2 论文研究的意义 对我国城市土地储备经营进行冷静审慎的思考有助于指引我国的城市土地储 备经营实践。毫无疑问，城市土地储备制度是我国国有土地资源配置机制的一项 制度创新，制度的推行能够部分地解决我国土地配置机制多年形成的积弊，能够 极大地提高我国国有土地市场化配置的程度和效率。但是，应当充分认识到土地 储备制度的实质是我国国有土地使用制度的种创新和变革，它不是我国土地制 度的全部，也不是解决我国土地问题的金钥匙，其功能和效应的发挥既取决于制 度自身的生命力，更取决于土地储备制度与其他制度( 如土地所有权制度) 的相融 性。 对我国城市土地储备经营进行冷静审慎的思考有助于建立中国特色的城市土 地储备制度。土地储备制度发端于发达市场经济国家，我国与之有不同的历史文 化、不同的价值取向和不同的制度基础，亦即我国有不同的国情；完全移植接纳 或是盲目改造国外城市土地储备制度，都不利于建立具有中国特色的城市土地储 各制度。 1 2 国内外相关研究综述 城市土地储备起源于1 8 9 6 年的荷兰阿姆斯特丹，在此之后，西方国家的研究 者展开了深入的理论研究，他们的研究努力及研究成果极大地丰富了土地储备理 论，有力地推动了城市土地储备经营实践。我国高向军o 、张文新、杨遴杰圆、林 坚、李听、高永等研究者对国外城市土地储备研究有过系统完整的研究。 我国的城市土地储备实践尚不足i o 年时间 ，但是我国研究者对土地储备的 研究比较丰富和深入，产生了许多具有历史意义和实践指导意义的论述、论文和 著作，如朱寅传等杭州市土地储备体系及模式( 1 9 9 8 ) 、杨遴杰中国城市土地 储备功能与模式研究( 2 0 0 2 ) 、欧阳安蛟等中国城市土地储备经营制度：理论与 。高向军、张文新，国内外土地储各研究的现状评价和展望，中国房地产金融，2 0 0 3 ( 3 ) 。杨遴杰、林坚、李昕、高永，国外土地储备制度及借鉴，中国土地，2 0 0 0 ( 5 ) 。 。1 9 9 6 年，上海市成立了我国第一家城市土地储备机构上海市土地发展公司，距城市土地储备的起源正 好1 0 0 年 2 重庆大学硕士学位论文 1 绪论 实践( 2 0 0 2 ) 等。 1 2 1 国外相关研究综述 国外城市土地储备经营最早起源于1 9 世纪末的荷兰阿姆斯特丹，但其发展和 完善是在2 0 世纪7 0 年代前后的二、三十年间，因此国外有关城市土地储备经营 的研究成果、论述和著作也集中在这段时间。根据我国高向军【l 】、张文新、杨遴杰 1 2 1 、林坚、李昕、高永等研究者对国外城市土地储备的研究表明，国外城市土地储 备研究的主要特点和内容体现在如下方面： 关于土地储备的必要性，国外许多学者都认为土地储备是政府调控土地市场， 实现城市社会公共利益的主要手段。如r i c h a r dpf i s h m a n ( 1 9 7 ) ；例认为，城市土地 利用应同时考虑经济目标和社会福利目标，城市土地利用的基本原则应是达到土 地公共效用的最大化，政府应对土地市场进行适当的管制，土地储备是政府调控 和管制土地市场的有效手段。c h a r l e s h e a r ( 1 9 7 4 ) 4 1 认为，土地储备是解决城市问题， 促进城市有序成长的一种必要手段，并主张建立土地银行。来执行土地储备政策， 具体实旌土地的征收、取得以及公共设施的开发建设。 关于土地储备的作用与效果，主要从土地储备具有促进城市有序发展、降低 住房价格、平抑土地价格、抑制土地投机、提高城市生态环境质量等方面进行论 述。如a n n l s t r o n g ( 1 9 7 9 ) 1 5 1 认为，欧洲的土地储备在促进欧洲各国城市有序发展 以及提供良好的住房方面起到了积极的作用。h a r v e y 【6 】c h a r l e sh e a r ( 1 9 7 4 ) 认为， 土地储备能够保证城市规划、土地利用规划的实旆及城市公共目标的实现。j a c k c a r t & l a w r e n c e b s m i t h ( 1 9 7 5 ) 】认为，土地储备包含了一些降低土地价格的因素， 如政府的土地储备不以土地投机为目的，由于规模效应可是实现较低的土地开发 成本，以及政府可以较低的储存成本储备土地等。但e c p o s e u r j a r ( 1 9 7 6 ) t 8 1 认为， 土地储备是一种公共投机行为，使用不当反而会降低自由土地投机调节土地价格 的正面作用，因为土地投机者之间的竞争会自动将投机收益降到合理水平。b a r l o w j ( 1 9 9 3 ) 认为，英国政府对土地市场的控制程度最低，房地产市场稳定性最差，价 格上升最快，房地产风险最大。而在瑞典，地方政府建立的土地储备制度成为制 约房地产价格膨胀的缓冲器，有效地限制了土地与住房价格的上涨。 关于土地储备机构设计与决策分析，d o ntj o 1 1 1 s o n ( 1 9 9 7 ) 【9 】等对公共部门的土 地储备行为进行了研究，探讨了土地储备中应考虑的经济因素，认为地方政府经 常面临着与房地产有关的土地储备决策。地方政府可以在公开的市场交易中即时 购进所要储备的土地，也可凭借其特殊的权力在以后的任何时候获得所要储各的 土地，因此面临现在购买( b u yn o w ) 还是将来购买( b u yl a t e r ) 的决策，作者通过成本 效益分析与现金流量分析，构建了个政府的土地储备决策模型。h e n r y 。土地银行，即l a n db a n k 重垂盔堂塑主堂垡鲨塞上堕堡 b a i n f l 9 6 9 ) 【1o 】主张成立公私合营的开发机构来执行政府的土地储备政策，具体负责 土地的取得和公共设施的开发，然后将土地出售或出租给其他开发商。c h a r l e s h e a r n ( 1 9 7 4 ) 1 4 】主张成立城市土地银行( m 晰o p 0 1 i t a i ll a n db a n k ) 来执行政府的土地 储备政策，负责土地的征收、基础设施和公共设施的建设以及储备土地的出售与 出租。 1 2 2 国内相关研究综述 我国土地储备实践虽然起步较晚，对土地储备的理论研究却比较丰富和深入， 产生了许多具有历史意义和实践指导意义的研究成果，如朱寅传等杭州市土地 储备体系及模式( 1 9 9 趴、杨遴杰中国城市土地储备功能与模式研究( 2 0 0 2 ) 、 欧阳安蛟等中国城市土地储备经营制度：理论与实践( 2 0 0 2 ) 、高向军等国内 外土地研究的现状评价及展望( 2 0 0 3 ) 、李承嘉土地储备制度功能分析( 1 9 9 4 ) 、 张宏斌等城市土地储备制度的功能定位及其实现机制( 2 0 0 0 ) 、郑英弘建立都 市土地储备制度之研究( 1 9 9 1 ) 、黄健二运用区段征收建立土地储备制度之探讨 ( 1 9 9 3 ) 、卢布东等城市存量土地统一收购性质定位研究( 2 0 0 0 ) 、张霞等土地 统一收购价格内涵晃定研究( 2 0 0 0 ) 等。 目前国内关于土地储备的研究主要集中在土地储备的必要性、土地储备的作 用与功能、土地储备的运行机制与配套体系、土地储备的价格评估、土地基金来 源及风险管理、以及国外土地储备经验及借鉴等方面。 许多研究者从我国城市土地市场现状及存在的问题，以及城市发展的需要等 方面分析土地储备的必要性。如冷宏志等( 2 0 0 1 ) 科“】认为，我国城市存量土地几乎 都掌握在土地使用者手中，这些土地通过合法渠道进入土地市场造成城市土地供 应总量失控，土地招标拍卖制度难以推行，国有土地资产大量流失。实行土地储 备制度，形成政府对城市存量土地供应的垄断，是解决这些问题的必然选择。如 朱寅传( 2 0 0 1 ) 斜“j 认为，土地储备是深化土地使用制度改革的需要，是推进土地招 标、拍卖的需要，是实现国有土地资本良性运行，增加土地资产收益的需要，也 是开展旧城改造和土地整理的需要。仇保兴( 2 0 0 1 ) 1 3 1 认为，我国土地市场上的多 渠道、多头供地影响了公平、公正的市场竞争原则，影响了土地招标拍卖的实施 和发展，政府必须强化土地一级市场的宏观调控，实行土地储备制度，垄断土地 一级市场的供应。如卢步东、夏积亮( 2 0 0 0 ) 【1 4 】认为，建立土地统一储备经营制度 是盘活城镇内部存量土地和置换城镇内部低效利用土地，增加城市化进程中建设 。拎宏志、宫玉泉，建立土地收购储各制度、垄断存量土地供应：土地收购储备一经营城市的必然选择【m 土 地市场管理丛书编委会犏地质出版社，2 0 0 1 ( 4 ) 。 。朱寅传等，城市土地储备制度：理论、实践、政策，浙江大学出版社，2 0 0 1 ，p 6 8 。 o 仇保兴，土地招标拍卖：经营城市的必然选择，中国土地，2 0 0 l o ) ，p 1 1 - p 1 3 。 。卢步东、夏积亮，城市存量土地统一收购性质定位研究，浙江大学出版社( 理学版) ，2 0 0 0 年5 月第2 7 卷第3 期，p 3 3 8 4 重庆大学硕士学位论文 1 绪论 用地的有效供给量，解决城市化进程中建设用地对耕地的需求量与可供量之间的 矛盾的有效途径，也是规范土地市场、促进国企改革、解决土地无偿使用制度下 产生的诸多历史遗留问题的必然选择。 对于土地储备的功能，多数研究者认为土地储备能够规范和调控土地市场、 筹集大量城市建设资金、推动国有企业改革等。如，冷宏志等( 2 0 0 1 ) u ”认为，土地 储备能够规范和调控土地市场、推进土地利用方式的转变、为国企改革提供巨额 资金、刺激经济发展等。欧阳安蛟( 2 0 0 2 ) 科”】认为，土地储备使政府垄断了城市存 量土地供应、增强了政府宏观调控能力、有利于企业脱困改制和结构调整、有利 于合理利用城市土地、保证城市规划的实施。杨继瑞等( 2 0 0 2 ) o 【l 6 】认为我国土地储 备的作用包括：( 1 ) 有利于保护耕地；( 2 ) 有利于发挥宏观调控作用，优化城市土地 配置：( 3 ) 有利于盘活存量土地资产，防止土地资源浪费；( 4 ) 有利于增加财政收入， 筹集城市建设资金；( 5 ) 有利于土地管理法的贯彻实施；( 6 ) 有利于搞好城市土 地开发与整理工作：( 7 ) 有利于安居工程的实施；( 8 ) 有利于防止过度炒卖地皮；( 9 ) 有利于实现土地单独租赁或短期租赁；( 1 0 ) 有利于保障土地资产的发展权，促进社 会经济的可持续发展。从目前的研究来看，多数研究者对土地储各持积极的肯定 态度，有一些学者同时指出，城市土地储备尚处于探索和逐步完善阶段，在实际 运作中难免出现一些问题和负面作用，如储备土地的利用不够充分，土地储备可 能引起土地价格上升，一些地区在土地储备运行中片面追求高地格，单纯追求土 地收益等。 关于土地储备的运行机制，主要从储备经营主体、运行程序、运行环节等方 面进行了研究。如杨继瑞等( 2 0 0 2 ) 1 1 6 1 对土地储备的运作主体、运作程序以及运行 模式的建立和优化问题进行了分析，认为运作主体可考虑成立土地储备与开发公 司这类中介机构，应根据我国各大中城市的具体情况，采取灵活多样的储备形式， 建立和形成一个分层次、多形式的储备体系。欧阳安蛟等( 2 0 0 2 ) 认为，土地储备 的运行由收购、储备和出让三个主要环节组成。其中，收购有收回、购买，置换 和征收等四种形式；储备包括开发或再开发、及储备：土地出让一般采取出售、 出租两种方式。张宏斌、贾生华( 2 0 0 0 ) 科7 】认为杭州市、上海市、南通等城市土地 储备运作方式大体相同，包括收购一储备一出让三个阶段，但在实践中又各具特 点。 土地收购价格直接关系到收购者与被收购者的经济利益，许多学者对此进行 了研究，欧阳安蛟( 2 0 0 2 ) 1 5 l 从土地权益的角度探讨了土地收购价格的内涵界定及其 。欧阳安蛟辞，中国城市土地收购储备制度：理论与实践，经济管理出版社，2 0 0 2 年1 月p 1 6 p 2 1 。 嘞继瑞、朱仁友，建立城市士地储备制度的探讨，管理世界，2 0 0 2 ( 3 ) 。 。张宏斌、贾生华t 城市土地储备制度的功能定位及其实现机制，城市规划，2 0 0 0 年第2 4 卷第8 期p 1 7 - p 2 0 5 重庆大学硕士学位论文 1 绪论 评估方法，认为：目前无论是收购方或是被收购方，都不是从被收购土地的实际 价格出发考虑问题，更多的是从自身需要解决的问题去确定土地价格。土地收购 补偿价格应是与原土地使用者对被收购土地拥有的权利和利益相一致的土地经营 权或部分供应权价格，价格构成中不包括土地发展权价格及地上建筑物补偿费、 职工或住户安置费、企业异地经营建设费等费用，土地收购价格评估应坚持权利 和利益相结合、收购价格与安置补偿费分离、综合协调等原则，采用市场比较法、 剩余法，收益还原法、基准土地价格系数修正法、资金平衡法等方法进行价格评 估。周歧山( 2 0 0 1 ) 。【堪l 主张，土地收购补偿价格包括土地补偿价格与房产及附属物 补偿价格两大块，其中土地补偿价格是主体，补偿的基本原则应该是客观、公正 地反映地块当前利用现状下的真实价值，在此基础上有关各方可直接比照基准土 地价格确定补偿价格或委托评估机构进行评估。陈志庆等( 2 0 0 2 p 1 9 】对绍兴市目前 的储备土地来源与补偿标准进行了分析，认为土地补偿的本质是对原土地使用人 有关土地经济权益的补偿，直接影响土地补偿的法定权利主要包括土地所有权、 土地使用权、土地供应权与土地发展权。土地补偿大小的影响因素包括土地区位、 土地用途、土地使用权年限、土地成本等，应根据土地产权原则、土地补偿与安 置补偿相分离原则、增值贡献等原则来确定土地补偿价格。 土地储备基金是指土地收购及土地前期开发等所需要的有关费用，包括启动 资金和流动资金。资金是实施土地储备的重要条件，许多研究认为目前我国土地 储备基金不足，影响和制约了土地储备制度的发展，如张宏斌、黜( 2 0 0 0 ) t 1 7 】 认为，由于资金不足，使土地储备量较小，储备时间比较短，有些城市的储备机 构甚至有意控制土地储备数量，储备量小、储备期短，土地储备制度的优势难以 充分发挥。朱寅传( 2 0 0 1 ) b 2 1 认为，土地储备需要投入大量资金，目前资金来源大多 是政府小量的启动资金以及银行贷款资金来源以银行贷款为主，不仅融资渠道 单一，且利率高、风险大。吴次芳、谭永忠( 2 0 0 1 ) 【2 0 】认为，应该积极开拓土地储 备的资金来源，进行多渠道融资，不仅可以增加资金供应的稳定度，而且可以降 低投资风险。土地储备资金的来源可以考虑政府拨款、银行贷款、土地有偿使用 收益、土地储备收益、发行土地债券等方式。贾生华等( 2 0 0 1 ) 回【2 1 l 认为应该开拓融 资方式，建立城市土地基金。设立土地储备基金专户，专款专用，确保土地储备 基金的合理使用，并不断增值。 国外土地储备运作模式、特点及其成功经验，对我国土地储备制度的建立和 。周岐山关于企业土地储备补偿问题的思考，中国土地。2 0 0 1 年，p 3 2 - p 3 3 。陈志庆、金明全、周刚华、贾生华，城市土地储备征购方式与补偿标准研究，中国大地出版社，2 0 0 2 年4 月第1 版，p 5 7 - p 6 3 。吴次芳、谭永忠，赋予新机制更大活力，中国土地，2 0 0 1 ( 8 ) p 2 1 p 2 4 廿贾生华等，城市土地储备制度：模式、效果、问题和对策，现代城市研究，2 0 0 1 年3 月。 6 重塞盔堂亟主堂垒堡奎 一 l 笪鱼 发展无疑是有帮助的，一些学者认为国外土地储各的借鉴和启示主要包括，必须 明确土地储备的目标和储备机构的职能，建立有效的利益协调机制，加强相关法 律法规体系的建设，提供必要的财政和金融保障，加强与城市规划和土地利用计 划管理的结合，完善土地储备的技术导则和运作规范等。杨继瑞、朱仁友( 2 0 0 2 ) “6 j 认为，采用灵活多样的储备形式，尽可能减少政府的财政支出，建立分层次、多 形式的储备体系，建立城市土地基金，建立土地储备的市场化运作机制等。欧阳 安蛟、查志强( 2 0 0 1 ) 唰【2 2 】结合我国城市土地市场的特点，总结归纳出一些值得借鉴 的地方，包括土地征购应按照市场价格进行补偿，要有完善的法律支持体系，要 有规划与计划作指导，要有规范的征购程序和政府土地出让行为，组建专门的机 构等。 值得一提的是，我国台湾许多学者对台湾土地储备的必要性与可行性、功能、 运行模式等进行了多方面的研究。如，黄健二函( 1 9 9 3 ) t 2 3 1 对台湾土地储备的可行性 及运行方式进行了研究，认为运用“土地区段征收”建立台湾的土地储备制度是可行 的。台湾“中国土地经济学会”对台湾土地储备作了专题研究，深入分析了台湾地区 城市土地储备经营的必要性和可行性、土地储备的定义、模式与功能等方面的问 题，提出建立以计划型土地储备为主导的地储备制度，并主张修订相关土地法 令，提供资金保证，加强政府管理，以推动土地储备制度的实施。李承嘉 ( 1 9 9 4 ) t “j 认为，土地储备对城市有序发展的引导和促进作用十分明显，但对于土地价格的 影响是不确定的。郑明安( 1 9 9 3 ) 。 2 5 1 探讨了实行土地储备对台湾土地价格的可能影 响。吴容明尊( 1 9 9 8 ) 郾】认为，不能仅以文字或以列举方式对土地储备的效益进行定 性描述，还应该进行定量分析，设计一套客观、合理，全面、具体的土地储备预 期效益评估方法，为决策者提供科学的参考依据。 1 3 研究目标和内容 1 3 1 论文研究的目标 论文旨在通过对城市土地特征、城市土地市场、价格理论和土地使用制度等 方面的论述，以及发达国家城市土地储备经营的成功经验，阐述建立我国城市土 地储备制度的理论依据和实践依据。 通过对我国城市土地储备经营与国外城市土地储备经营、我国若干典型城市 的土地储备实践、以及我国城市土地储备制度理论与实践之间的差异性分析，以 。欧阳安蛟、查志强，土地收购储备制度的国际经验及其对我国的启示，世界地理研究，2 0 0 1 年1 2 月，第1 0 卷第4 期 o 黄健二运用区段征收建立土地储备制度之探讨，台湾地政，1 9 9 3 ( 4 ) ，p 2 7 2 8 4 李承嘉，土地储备制度功能分析，人与地( 台湾) ，1 9 9 4 ( 1 2 ) ，p 5 4 。 o 郑明安，土地储备与稳定物价之研究，台湾土地金融季刊，1 9 9 3 ( 3 ) 。 o 吴荣明，建立土地储备制度策略之研究台湾土地金融季刊，1 9 9 8 。 ， 重庆大学硕士学位论文 l 绪论 期建立适合我国国情的城市土地储各制度，并对完善我国城市土地储备制度提出 建设性的建议。 1 3 2 论文研究的主要内容 论文研究的内容及内容安排，是服务于论文研究的目标的： 第，主要阐述论文研究的背景和意义，国内外关于城市土地储备经营研究 的现状，以及论文研究采用的研究方法和技术路线，由此得出论文研究的目标和 论文研究的主要内容。 第二，论文从城市土地的特征、城市土地使用制度、国有土地市场以及土地 价格理论等方面对建立我国城市土地储备制度进行了理论上的阐述。在此基础上， 论文从土地储备制度的政策目标、土地储备资金来源、土地收购价格等方面对发 达国家城市土地储备制度进行了重点论述，这既对我国建立城市土地储备制度具 有重要的借鉴意义，也从实证方面为建立我国城市土地储备制度提供了实践的支 撑。 第三，鉴于我国城市土地储备经营发端于地方各城市的尝试和探索，没有适 用于全国的统一模式，论文以杭州市、上海市、重庆市和武汉市等四个典型城市 为研究对象对我国城市土地储备经营进行了实证对比分析，以期探索适合我国国 情的城市土地储备经营模式。 第四，论文选择了土地储备机构及其职能、地储备规模、土地储备中的价 格、土地储备的资金支持体系以及土地储备的风险等几个关键环节进行了重点阐 述和讨论；并从城市房地产、城市规划、土地利用、金融业、国有企业改革等方 面对我国土地储备制度运行的影响进行了客观、辩证的评价。 第五，在结论部分，论文在前述分析论证的基础上从转变政府职能、完善法 规体系、改革集体土地征用制度、和建立高效公正价格机制等方面提出了完善我 国城市土地储各制度的建设性建议，并指出了需进步研究的问题。 1 4 研究方法和技术路线 论文研究过程中主要采用下列研究方法： 论文在进行土地价格、土地市场和土地利用等方面的论证时，坚持定性分析 和定量分析相结合的方法，构建数理模型进行分析论证。 本文选择了杭州市、上海市、重庆市和武汉市四个典型城市作为研究对象， 对其城市土地储备进行案例实证分析研究。 比较分析方法，主要体现在：( 1 ) 时间上的比较，从历史发展的角度比较分析 我国国有土地使用制度的发展变迁；( 2 ) 国别上的比较，从横向比较的角度分析国 内外城市土地储备制度的差异；( 3 ) 理论与实践之间的差异分析，对我国土地储各 重庆大学硕士学位论文l 绪论 制度实践与理论上的差异进行比较研究。 论文研究采用的技术路线如图1 1 。 l问题的提出及研究目标设定 上 l论文课题设计 上 i 建立我国城市土地储备制度的依据 图1 1 论文研究的技术路线图 f i g u r e1 1t h e t e c h n i c a lr o u t eo f p a p e rr e s e a r c h 9 重庆大学硕士学位论文 2 建立我国城市土地储备制度的理论依据 2 建立我国城市土地储备制度的理论依据 作为重要的社会基本生产要素，土地的利用及其利用效率在很大程度上将影 响整个国民经济的运行效率。为改变原有体制下土地利用的低效率，我国从2 0 世 纪9 0 年代起开始回在城市土地使用制度方面进行循序渐进的改革，并已取得巨大 的成效。 处于制度转型期间的我国城市土地使用制度，在改革和发展中出现了诸多的 偏差。为此，亟需建立适应我国国情的、新型的城市国有土地资源配置体制，城 市土地储备制度作为我国国有土地资源配置体制的创新应运而生。 2 1 城市土地的特性 土地，是由地球陆地部分一定高度和深度的岩石、矿藏、土壤、水文、大气和 植被等要素构成的自然综合体；在现实经济生活中，绝大多数的土地资源都经过 了人类的长期开发、改造和利用。可见，土地不仅仅是一个单纯的自然综合体， 而且是一个结合了人类正反两方面活动成果的自然、经济综合体科2 7 】。 土地具有一系列区别于其他物质的特性，包括自然特性和社会特性。土地的自 然特性包括位置的固定性、面积的有限性、土地质量的差异性以及功能的永久陛， 是土地自然属性的反映和土地所固有的，与人类对土地的利用与否没有必然的联 系；土地的经济特性是在人类对土地的改造和利用过程中逐步产生的，是以土地 的自然特性为基础的。 鉴于目前推行的国有土地储备制度实质是我国对国有土地的利用方式的一种 改革和尝试，因此本文主要关注城市土地的经济特性。 2 1 1 质量的差异性 城市中每一宗土地都有固定的区位，具有不可移动性，这一特性使城市土地 的利用形态受到位置的严格限制。土地的位置固定性形成了城市土地的自然地理 位置和社会经济位置，使得不同区位的城市土地对于土地使用者而言具有不同的 利用价值。例如，不同区位的企业用地，使得企业的经济报酬有所差别，这个差 别被称为区位报酬或级差收益。同时，城市中不同的产业对城市土地有不同的区 位要求，如商业活动要求接近人口稠密区，以保证一定的消费规模；工业生产需 要降低原材料取得和产品销售中的运输开支，要求处于交通便捷区位；为了工作、 。1 9 8 7 年9 月9 日，深圳市政府将一幅位于特区上步地段，面积5 4 1 2 m 2 的地块，以1 0 8 ，2 4 万元的价格协议出 让给深圳中航工贸中心，土地使用年限为5 0 年，标志着我屋城市土地有偿使用制度改革进入实质阶段 。毕宝德，土地经济学( 第四版) ，中国人民大学出版社。2 0 0 1 年9 月，p 3 p 6 1 0 重庆大学硕士学位论文 2 建立我国城市土地储备制度的理论依据 学 - j 、生活和购物等方便，居住用地要求处于交通便利、安静、安全的区位。 2 1 2 土地供给的稀缺性 在人类社会出现以前，没有人类对土地资源的利用和需求，也就不存在土地 资源供给的稀缺性问题。随着人类人口的急剧膨胀和社会经济文化的发展，对土 地的需求日益扩大，而可供人类利用的土地在总体上又是有限的，由此产生了土 地供给的稀缺性难题。 土地供给的稀缺性，不仅表现为土地供给总量与土地需求总量的矛盾，而且 表现为由于土地位置的固定性和质量的差异性所导致的在某些区域，特别是城镇 和经济文化发达、人口密集地区和某些用途( 如农业用地) 土地供给的特别稀缺。 土地供给的稀缺性日益增强，土地供求矛盾日益突出，导致一系列的土地经 济问题的产生。土地供给的稀缺性，是以土地所有权和经营权的垄断为基本前提 的，土地的稀缺性可能导致地租和土地价格猛涨、土地投机现象泛滥【2 7 】。 2 1 3 土地利用受政策法规规制 如前所述，土地是一种有限的、稀缺的资源；同时，城市中的土地，除了要 满足城市单位和个人的生产、生活需要外，还要满足国家、社会和公众对土地的 公共需要。 因此，在世界各国，城市土地利用都受到了国家法律、法规或政策的严格限 制，城市土地利用必须在城市规划的控制和指导下进行。宏观上，城市用地的规 模、土地利用扩展时序及其数量，必须在不违背国家法律和政策的前提下，有规 划地、适时地满足城市发展的需要；微观上，城市用地必须按照城市规划规定的 土地用途进行配置，使城市的各类生产、生活及公共服务设施各自获得适宜的位 置和面积，满足城市功能和景观的需要，保证城市发展总体目标的实施和实现， 以提高城市用地的综合效益扪。 2 1 4 城市用地的多功能性和集约性 城市作为政治、经济、科技和文化中心、人口集聚地、以及第二、第三产业 的密集地，是一个多功能的实体。城市的多功能性和功能的整体性作用的发挥， 需要依靠城市用地的多功能配