（行政管理专业论文）服务型政府视域下地方政府大部制改革研究.pdf

l s t u d yo nt h ec o u n t ys y s t e mr e f o r m o nt h eb a c k g r o u n do ft h es e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t i nc h i n a b y l i uy i n g b a ( x i a n g t a nu n i v e r s i t y ) 2 0 0 7 at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o r t h ed e g r e eo f m a s t e ro fm a n a g e m e n t l n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i nt h e g r a d u a t es c h o o l o f x i a n g t a nu n i v e r s i t y s u p e r v i s o r a s s o c i a t ep r o f e s s o rl ij i n l o n g d e c e m b e r , 2 0 1 0 l 一一 一 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：壹_ 日期：知f l d 年2 - j 弓乡日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囤。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名：立0 烫 v - j 目。 刷磁名乃涵 it 7 r ， j p 蕞厂必 日期：幻勿年，三月么1 3 日期：山，口年tl j l 占日 jijjiiiijiiiiiiilliliiliiliili一 l 服务犁政府视域f 地厅政府人部制改节研究 摘要 党的十七大报告指出要加快行政管理体制改革，积极探索逐步实行职能有机 统一的大部门体制。大部制是对社会主义市场经济发展和社会公共服务需求急剧 增长的种回应，是构建服务型政府和推进当前我国行政管理体制改革的基础与 前提。在党中央和国务院一系列方针政策的指导下，地方政府缓缓启动了地方政 府机构改革，而各地机构改革方案中的一个重要看点就是大部制。地方政府大部 制改革取得了一些成绩，但是要看到地方政府大部制的改革不是一蹴而就的，需 要一个长期的改革与发展过程。 本文首先在对国内外文献和许多专家学者的有关观点进行综合评析的基础 上，界定了地方政府、大部制、服务型政府等相关概念，介绍了与地方政府大部 制改革紧密相关的基础理论，还从有利于政府职能的进一步转变、建设高效廉价 政府、构建法治责任政府、更好地实现公共利益等四个方面分析了服务型政府对 地方政府大部制改革的基本诉求。其次总结和分析了地方政府推行大部制改革的 初步实践，探讨和论述了地方政府推行大部制改革中存在的主要问题及其基本原 因。在分析了各地大部制改革的发展状况后，选用了两个与本文主题更贴近的典 型案例进行剖析，在此基础上，探讨了地方政府在推行大部制改革过程中存在的 主要问题，比如说政府机构改革方案设计仍需改进、政府职能转变远未到位、有 效监督不力、富余人员安置难、社会参与不足等，还针对这些问题进行了相关原 因分析，我们认为产生这些问题的原因主要有思想观念上的束缚、法律制度供给 不足、利益部门化所形成的阻力、政治体制改革滞后等。最后提出了服务型政府 视域下地方政府推行大部制改革的总体思路，主要包括改革应遵循的原则和具体 思路等。地方政府大部制改革应遵循的原则主要有服务与保障的人本原则、回应 与调适的和谐原则、整体与局部的协调原则、整合与统筹的平衡原则、普遍与特 殊的适应原则等。在具体思路方面，作者认为可以从树立服务型政府理念、完善 相关的法律制度建设、加大政府职能转变的力度、优化地方政府组织机构、完善 行政体制内外的监督体系、合理安置富余人员、争取公众和社会组织的支持等方 面展开研究。实际上，本文的研究就是对我国当前如何推行地方政府大部制改革 进行了大胆的探索和设想，希望可以为方兴未艾的改革实践提供一些有价值的参 考。 关键词：服务型政府；地方政府；大部制改革 l a b s t r a c t t h er e p o r to ft h e1 7 t hp a r t yp o i n t so u tt h a tn e e dt os p e e du pt h er e f o r mo ft h e a d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，a n dt oe x p l o r et h eg i a n td e p a r t m e n tw h o s e f u n c t i o n si n t e g r a t e d o r g a n i c a l l y t h eg i a n td e p a r t m e n ti sar e s p o n s et ot h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h e r a p i dg r o w t ho fd e m a n df o rp u b l i cs e r v i c e s ，i st h ef o u n d a t i o na n dp r e r e q u i s i t ef o rt h e b u i l d i n gas e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n ta n dt h ec u r r e n tr e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v e i nas e r i e so ft h e p a r t yc e n t r a lc o m m i t t e ea n dt h es t a t ec o u n c i lu n d e rt h eg u i d a n c eo f t h ep r i n c i p l e sa n dp o l i c i e s ，l o c a lg o v e r n m e n th a s l a u n c h e dt h er e f 6 mo fl o c a l g o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n s i n s t i t u t i o n a lr e f o r mp r o g r a m so n eo fb r i g h ts p o ti st h a tg i a n t d e p a r t m e n t g i a n td e p a r t m e n to fl o c a lg o v e r n m e n tr e f o r mh a sa c h i e v e ds o r e es u c c e s s , b u t1w a n tt os e et h eg i a n td e p a r t m e n to fl o c a lg o v e r n m e n t r e f o r mi sn o te a s y , r e q u i r e s al o n gp r o c e s so fd e v e l o p m e n t f i r s t l y ，i nt h el i t e r a t u r ea n dt h ev i e w so fm a n ye x p e r t sa n ds c h o l a r so nt h eb a s i s o fc o m p r e h e n s i v ea n a l y s i s ，t od e f i n e t h el o c a lg o v e r n m e n t ，m o s to ft h es y s t e m 。 s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n ta n do t h e rr e l a t e dc o n c e p t s ，i n t r o d u c e dw i t h t h el o c a l g o v e r n m e n tr e f o r mm o s tc l o s e l yr e l a t e dt ot h eb a s i ct h e o r ya l s ob e n e f i tf r o mt h e f u r t h e rt r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，b u i l de f f i c i e n tl o w c o s tg o v e r n m e n t t ob u i l dr u l eo fl a wa n d r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ，t h ep u b l i ci n t e r e s tt oa c h i e v eab e t t e r a n a l y s i so ft h ef o u ra s p e c t so fs e r v i c em o s to ft h eg o v e r n m e n tr e f o r mo fl o c a l g o v e r n m e n td e m a n d s s e c o n d l y ，m o s to ft h el o c a lg o v e r n m e n tt oi m p l e m e n tr e f o r mo f t h ei n i t i a lp r a c t i c e ，m o s to ft h el o c a lg o v e r n m e n tr e f o r mi nt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h e m a i np r o b l e m sa n d c a u s e s t h r o u g h o u tm o s to ft h ea n a l y s i so ft h ed e v e l o p m e n to ft h e s y s t e mr e f o r m ，t h es e l e c t i o no ft w oa n dt h es u b j e c tm a t t e rc l o s e rt ot h et y p i c a lc a s e a n a l y s i s ，o n t h i s b a s i s ，d i s c u s s e st h e s y s t e m o fl o c a l g o v e r n m e n t i nt h e i m p l e m e n t a t i o no ft h er e f o r mp r o c e s sm o s to ft h em a i np r o b l e m s ，f o r e x a m p l e r e f o r mo f g o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n ss t i l ln e e d t o i m p r o v ep r o g r a md e s i g n ， t r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n tf u n c t i o n si sf a rf r o mb e i n gi n p l a c e ，e f f e c t i v e m o n i t o r i n gi n e f f e c t i v e ，d i f f i c u l t p l a c e m e n t o f s u r p l u ss t a f f , l a c ko fs o c i a l p a r t i c i p a t i o n ，b u ta l s ot h er e a s o n sf o rt h ea n a l y s i so ft h e s ei s s u e s ，t h ec a u s e so ft h e s e p r o b l e m sa r ei d e a sc o n s t r a i n t so nt h el e g a ls y s t e mi ns h o r ts u p p l y ，t h ei n t e r e s t so ft h e r e s i s t a n c ef o r m e d b ys e c t o r a l ，p o l i t i c a lr e f o r m l a g sb e h i n d f i n a l l y ，t h e s e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n tu n d e rt h el o c a lg o v e r n m e n tp e r s p e c t i v eo ft h e m i m p l e m e n t a t i o n o fm o s to ft h eg e n e r a li d e ao fr e f o r m ，i n c l u d i n gr e f o r ms h o u l df o l l o w t h ep r i n c i p l e sa n ds p e c i f i ci d e a sa n ds oo n m o s to ft h e l o c a lg o v e r n m e n tr e f o r m s h o u l df o l l o wt h ep r i n c i p l eo fs e r v i c ea n ds e c u r i t y a r et h ep r i n c i p l e so fh u m a n r e s p o n s ea n da d a p t a t i o no ft h eh a r m o n yp r i n c i p l e ，t h ep r i n c i p l eo fg l o b a l a n dl o c a l c o o r d i n a t i o n i n t e g r a t i o na n d c o o r d i n a t et h eb a l a n c ep r i n c i p l e ，t h eg e n e r a lp r i n c i p l e s a n ds p e c i f i ca d a p t a t i o n i nt h es p e c i f i ci d e a s ，t h ea u t h o r t h i n kw ec a ne s t a b l i s h s e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n tc o n c e p t ，i m p r o v et h er e l e v a n tl e g a ls y s t e m ，i n c r e a s et h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n t f u n c t i o n sa n do p t i m i z et h e l o c a l g o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o n s ，i m p r o v et h es u p e r v i s i o ns y s t e mw i t h i na n do u t s i d et h ea d m i n i s t r a t i v e s v s t e m ，ar e a s o n a b l ep l a c e m e n to fs u r p l u ss t a f f ，f o rp u b l i ca n ds o c i a lo r g a n i z a t i o n s ， a n do t h e ra s p e c t so ft h es u p p o r t i nf a c t ，t h i ss t u d yi s o nc h i n a 。sc u r r e n ts y s t e mo f h o wt 0i m p l e m e n tt h er e f o r mo fl o c a lg o v e r n m e n tm o s to ft h eb o l de x p l o r a t i o n sa n d i d e a s ，h o p i n gt op r o v i d es o m er e f e r e n c e k e yw o r d s ：s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ；c o u n t yf u n c t i o n s ；t h eg i a n td e p a r t m e n t r e f o r m i v 硕 。学位论文 目录 学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书i 摘要i i a b s t r a c t i i i 第l 章绪论1 1 i 选题背景及其意义1 1 1 1 选题背景1 1 1 2 选题意义2 1 2 国内外相关研究综述3 1 2 1 国外研究综述3 1 2 2 国内研究综述7 1 3 研究内容和研究方法9 1 3 1 研究内容9 1 3 2 研究方法l o 第2 章服务型政府视域下地方政府大部制改革的一般理论分析1 1 2 1 相关概念界定一1 1 2 1 1 地方政府1 1 2 1 2 大部制1 2 2 1 3 服务型政府1 3 2 2 服务型政府视域下地方政府大部制改革的基础理论1 5 2 2 1 服务型政府理论1 5 2 2 2 政府职能转变理论1 6 2 2 3 地方分权理论1 7 2 2 4 行政决策、执行与监督关系理论1 8 2 3 服务型政府对地方政府大部制改革的诉求1 9 2 3 1 地方政府大部制改革有利于政府职能进一步转变2 0 2 3 2 地方政府大部制改革有利于构建高效廉价政府2 0 2 3 3 地方政府大部制改革有利于建设法治责任政府2 l 2 3 4 地方政府大部制改革有利于追求公共利益和实现公共服务2 l 第3 章服务型政府视域下地方政府大部制改革的现状分析2 3 3 1 地方政府推行大部制改革的初步实践一2 3 3 1 1 地方政府大部制改革的发展状况2 3 v 服务型政府视域下地方政府人部制改革研究 3 1 2 地方政府大部制改革的典型案例2 4 3 2 地方政府推行大部制改革中存在的主要问题3 0 3 2 1 政府机构改革方案设计仍需改进3 0 3 2 2 政府职能转变远未到位3 l 3 2 3 有效监督不力31 3 2 4 富余人员安置难3 2 3 2 5 社会参与不足3 3 3 3 地方政府推行大部制改革存在问题的原因分析3 4 3 3 1 思想观念上的束缚3 4 3 3 2 法律制度供给不足3 6 3 3 3 利益部门化所形成的阻力3 6 3 3 4 政治体制改革滞后3 7 第4 章服务型政府视域下地方政府推行大部制改革的总体思路3 9 4 1 地方政府大部制改革应遵循的基本原则一3 9 4 1 1 服务与保障的人本原则一3 9 4 1 2 回应与调适的和谐原则3 9 4 1 3 整体与局部的协调原则4 0 4 1 4 整合与统筹的平衡原则一4 1 4 1 5 普遍与特殊的适应原则4 2 4 2 地方政府完善大部制改革的具体思路4 2 4 2 1 强化服务型政府理念4 2 4 2 2 完善相关的法律制度建设4 3 4 2 3 加大政府职能转变的力度4 4 4 2 4 优化地方政府组织结构4 5 4 2 5 注重行政体制内外的监督效果4 6 4 2 6 合理安置富余人员4 8 4 2 7 争取公众和社会组织的支持4 9 结论5 2 参考文献5 4 附录a 成都市新建部门涉及以前各部门职能情况表5 8 附录b富阳市各专门委员会组成部门和主要职责表5 9 致 射6 l v i 硕l j 学位论文 1 1 选题背景及其意义 第1 章绪论 1 1 1 选题背景 随着社会经济的不断发展，社会需求呈现出复杂化、多元化的特点，人们对 公共服务的需求更是不断增加和优质，政府面临着财政窘困和政府行政效率低等 问题，为此，全球各国都在关注政府改革这一难题。在国外，2 0 世纪7 0 年代末7 8 0 年代初以来，肇端于撒切尔政府和里根政府的公共行政体制改革，在9 0 年代 迅速扩展到几乎所有西方发达国家和新兴工业化国家，并波及到处于经济转型中 的原苏东国家和其他绝大多数发展中国家，形成了一股世界性的行政体制改革浪 潮。【1 】在这一过程中，各国所采取的改革措施因政治制度和文化传统的差异而略 有不同，但是，从关注政府公共组织内部改革，并突出政府与社会和市场关系方 面改革的角度来看，西方公共行政改革的基本内容可以归纳为三个方面：第一， 社会、市场管理与政府职能的优化；第二，社会力量的利用和公共服务社会化； 第三，政府部门内部的管理体制改革。1 2 】在政府内部管理体制改革方面，全球各 国主要通过公共人事制度改革和组织机构改革来建立完善的信息系统，实现地方 分权与权力下放，以提高公共服务质量和改善公共机构形象。这种改革浪潮反映 了世界各国在新的历史背景下从传统行政模式向新的行政模式转换的某种尝试。 目前，我国现阶段的行政改革也受到了经济全球化与信息化的压力与挑战、公众 对政府期望值的不断提高、政府职能结构不合理等问题所带来的全面冲击。因此， 吸收西方国家当前的改革经验，对完善我国地方政府行政改革将产生积极作用。 纵观全球，政府改革正在成为一种历史趋势，反观国内，经济社会的进一步 发展也亟需政府职能的切实转变。改革开放以来，我国的社会主义经济建设取得 辉煌的成就，社会主义市场经济的发展对政府行政管理体制改革提出了更高的要 求。我国的行政改革分别在1 9 8 2 年、1 9 8 8 年、1 9 9 3 年、1 9 9 8 年和2 0 0 3 年进行 了五次大的行政管理体制改革。在这一改革过程中，政府职能转变迈出了重要步 伐，市场配置资源的基础性作用显著增强，社会管理和公共服务领域得到加强； 政府组织机构逐步优化，公务员队伍结构明显改善；科学民主决策水平不断提高， 行政监督功能进一步加强。但是，面对新世纪新形势新任务，现行行政管理体制 仍然存在着一些不相适应的方面。政府职能转变还不到位，政府对微观经济运行 干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不 高的问题仍然比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度尚不够健 服务型政府视域下地方政府人部制改革研究 全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现 象仍然普遍存在。这些问题直接影响到政府全面正确履行其职能，在一定程度上 制约乐经济社会发展，深化行政管理体制改革势在必行。【3 】党中央在十七大报告 中明确提出要建设服务型政府，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的 大部门体制，健全部门间协调配合机制。”这表明大部门体制适应了社会主义市 场经济发展和构建服务型政府的需要，也表明我国即将向加快行政管理体制改革、 建设服务型政府方面迈出了关键性的一步。 根据关于深化行政管理体制改革的意见和国务院机构改革方案的基 本精神，党中央国务院决定进行改革开放以来的第六次机构改革，拉开了大部门 体制改革的帷幕。改革的具体内容包括：( 1 ) 合理配置宏观调控部门职能。国家 发展和改革委员会要减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。 国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形 成更加完善的宏观调控体系。( 2 ) 加强能源管理机构。设立高层次的议事协调机 构即国家能源委员会，组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。( 3 ) 组 建工业和信息化部，组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理；国家烟 草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产 业部、国务院信息化工作办公室。( 4 ) 组建交通运输部，组建国家民用航空局， 由交通运输部管理；国家邮政局改由交通运输部管理。不再保留交通部、中国民 用航空总局。( 5 ) 组建人力资源和社会保障部，组建国家公务员局，由人力资源 和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。( 6 ) 组建环境保护部。 不再保留环保总局。( 7 ) 组建住房和城乡建设部，不再保留建设部。( 8 ) 国家 食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织 查处食品安全重大事故的责任。【4 j 同时，在关于深化行政管理体制改革的意见中，国家鼓励地方政府因地 制宜，大胆地探索建立大部门体制，在机构设置上不要求地方政府与中央政府上 下对口，给予地方政府较大的改革自主权力。随着国务院大部制的逐步开展，地 方政府如何进行政府机构改革己成为人们关注的热点问题。目前，国务院大部制 改革已经完成阶段性工作，方政府正面临机构改革与调整任务，推进地方政府机 构改革势在必行。国内某些地方已经在进行“大厅局制 方面的试点和实践探索。 1 1 2 选题意义 地方政府为什么必须在服务型政府视域下推进大部制改革，现在国内的改革 实践如何，在地方推进大部制改革的过程中又存在哪些阻滞因素，以及怎样推进 地方政府大部制改革都是我们需要思考的问题。回答这些问题，不仅对政治体制 硕 j 学住论文 改革等方面的理论研究具有重要意义，而且对地方政府机构改革的具体实践同样 具有重要意义。 ( 1 ) 理论意义。国外学者对大部制改革的研究较多，但是国内有关大部制改 革问题的研究大多是围绕着此次国务院机构改革这一中心主题，而涉及地方政府 大部制改革的研究还不多，聚焦在服务型政府视域下来研究德方政府大部制改革 的就更少了。本课题将研究视角定位于服务型政府，将研究对象聚焦于地方政府 大部制改革，这在一定程度上能够夯实地方政府行政体制改革领域的研究基础， 进一步丰富和完善地方政府行政体制改革乃至政治体制改革等问题的研究。 ( 2 ) 实践意义。目前地方政府大部制改革尚未全面展开，但是面对这一项复 杂的社会改革系统工程，我们应该未雨绸缪。通过对本课题的深入研究，能够正 确地认识到在地方政府大部制改革推进过程中要解决的主要问题，从而能够为今 后各级地方政府推进大部制改革提供某些有价值的决策参考。 1 2 国内外相关研究综述 大部门体制领域的研究，一直是理论界关注的焦点。不论是国内还是国外； 近代还是现代，很多专家学者、管理者、决策者都对这一重要问题进行了比较深 入和全面的研究，留下了很多可供后人参考借鉴的文献资料。 鑫 1 2 1 国外研究综述 l 、西方学者关于行政体制改革方面的研究 国外关于大部制改革的相关研究多是在行政管理体制改革这一宏大框架下而 进行研究的。由于始于上世纪七十年代的这一场席卷全球的政府改革浪潮，在蔓 延与发展的过程中不断受到从新公共管理学到公共服务学派、整体政府学派等理 论发展的影响，因此，关于大部制改革的相关研究也会出现在这些理论研究的文 献之中。 大部制改革起源于英国，而英国的大部制改革的理论基础就来自约翰密尔 在代议制政府中所指出的，设立行政部门的原则应以处理行政事务的目的与 手段的统一性为主，明确行政部门和人员的责任，为行政负责人提供独立的决策 权责和决策辅助。【5 】 约翰格林伍德和戴维威尔逊在英国行政管理一书中谈到了英国大部 制改革的基本情况，肯定了英国大部门体制改革取得的一定成果，但同时指出了 英国的政府大部门作为一个部门实际上很多都没有形成真正的内聚力，像由许多 部分凑在一起所组成的一种混合物，而不是一个紧密结合的统一体。【6 j 美国学者拉塞尔m 林登在其著作无缝隙政府中也对大部制改革问题 有相关论述，他认为政府利益部门化、部门本位主义等弊端，主要表现为部门封 服务型政府 叶域下地方政府人部： j | | 改革研究 锁和部门壁垒，在各部门之间形成一道道无形的“柏林墙”，因为部门成员只要 达到本部门的直接目标就可以得到回报，那么他们自然没有考虑政府公共利益的 动机和动力。因此，他指出要“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”，要求政 府“改变角色，横向领导，整合管理”。【7 】 奥斯本和盖布勒在改革政府( 或译重塑政府) 一书中提出了以“企 业化政府”模式改革政府，它主要包含如下十大基本内容：( 1 ) 起催化剂作用的政 府：掌舵而不是划桨；( 2 ) 社区所拥有的政府：授权而不是服务；( 3 ) 构建竞争性政 府：把竞争机制注入到提供服务中去；( 4 ) 具有使命感的政府：改变照章办事的组 织；( 5 ) 讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；( 6 ) 受顾客驱使的政府：满足 顾客的需要，而不是官僚政治需要；( 7 ) 拥有事业心的政府：重视成本有收益而不 是浪费；( 8 ) 有预见的政府：预防而不是治疗；( 9 ) 分权的政府：从等级制到参与和 协作；( 1 0 ) 以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革等等。【8 1 哈伯德( m h u b b a r d ) 将新公共管理运动下的政府改革内容归纳为如下十大发 展趋势：( 1 ) 政府主管的战略角色和战略管理实践的强化；( 2 ) 从行政到管理的重点 转移，即从执行规则到实现既定目标的转移；( 3 ) 人事权由中央人事部门向部门主 管的转移，限制工会的权力，打破统一的工资结构；( 4 ) 政策制定和政策执行的分 离，即核心部门集中于战略管理和计划，设立独立的执行机构来执行公共政策； ( 5 ) 实行绩效工资制；( 6 ) 改善财务管理，强化财务控制；( 7 ) 以组织规划和评估的 形式，把执行机构的运作与其目标更密切地联系起来；( 8 ) 加强对运作状况的评估； ( 9 ) 追求高质量和高标准的顾客导向服务；( 1 0 ) 改变传统的组织文化，建立新的“心 理契约”。1 9 1 美国学者英格拉姆( p i n g r a h a m ) 把当代西方政府改革的内容概括为四个方面 或四类：“( 1 ) 预算和财政改革；( 2 ) 结构改革；( 3 ) 程序或技术层面的改革；( 4 ) 相 互关系方面的改革。每一类改革都涉及到公共组织的内部运转及其与外界的关系； 每一类改革都试图从略为不同的角度解决公共管理和公务员中的问题。，【1 0 】另一 位美国学者彼得斯( g p e t e r s ) 贝, 0 从组织结构、人事管理、政策制定和公共利益等四 个方面来讨论当代西方行政改革的走向及其内容。【l o 】 2 、西方国家实施大部制改革的基础和动因方面的研究 国外的大部制改革研究随着世界各国政府改革运动的不断发展，逐渐从最初 提倡市场化机制、商业化管理的新公共管理理论，逐步发展到讲求部门协作、权 力制衡的整体政府理论，并且不单讨论政府内部结构的优化，而将各种配套改革 措施结合起来共同研究，体现了系统化政府改革的思想。 在新公共管理和新公共服务理论的推动下，西方各国都开展了较为深入的政 府再造运动，它们围绕政府职能问题，各国积极探索，创新政府管理体制和方法。 通过学者们对西方国家实施大部制改革的基础和动因的分析，可以得出以下几点： 硕l j 学位论文= 西方的大部制是建立在较为完善的市场经济基础之上；市民社会和社会自组织的 成熟是大部门体制顺利开展的条件；配套设施如独立机构和执行机构等比较健全1 发达国家的大部制中部门问的协调问题得到比较妥善地解决；完善的法律保障和 良好的组织【1 1 】；决策权、执行权、监督权相分离 1 2 1 。 3 、西方学者对大部门体制改革实践的观照 市场化发达的国家普遍都实行大部门体制的管理，中央政府核心机构设置数 量平均为1 6 个左右，比如，澳大利亚和英国1 9 个，美国和法国1 5 个，德国1 4 个，日本1 2 个，机构设置最少的瑞士只有8 个。2 0 世纪6 0 年代后期，英国开始 在内阁中组建被称为“超级部 的大部门，扩大业务管辖范围，将多种内容和有 联系的事务交由大部门管理。到布朗内阁，英国具有代表性的“超级部”主要有： 文化、信息与体育部，商务、企业与规制改革部，环境、食品与农村事务部等。 日本中央政府2 0 0 1 年正式实施以大部门体制为重点的行政改革，主要目标是为了 克服“部门主义”问题，核心内容是重组原有的2 2 个省厅。中央政府核心机构大 幅削减为1 2 个省厅。原有职能重复或互补性高的1 1 个省厅，统合改组为4 个省。 处于市场经济转型期的印度、印尼、俄罗斯、阿根廷、埃及、巴西和南非等国家，粤 中央政府核心机构的设置数量总体相对较多。其中数量最少的阿根廷只有1 1 个， 俄罗斯1 5 个，其他几个国家都在2 0 个以上，印度最多，共设4 1 个部门，7 国平 均为2 8 个。+ 器 西方国家大部门体制改革实践及其管理模式中，比较典型的国家有英国、美 国、日本等。英国是最早实行“大部制 的国家，它被公认为是“西方政治体制 的标准典范 。不过英国的大部制改革历时近三十年才得以基本上完成。英国政 府首先于1 9 6 4 年将国防部、海军部、陆军部和空军部合并为国防部，又在1 9 6 8 年 将外交部、联邦事务部合并为外交及联邦事务部，同时将卫生部、社会保障部合 并为卫生与社会保障部。到了2 0 世纪7 0 年代，席思首相的保守党政府对国家政府 机构进行了一系列改革，产生了较深远的影响。在随后的几十年里，政府机构改 革虽几经反复，但基本上都维持了政府机构的大体基数。 1 3 1 值得一提的是，英国 现行政府中存在着几个超级大部，比如说环境、食品和农村事务部，它是2 0 0 2 年 以后由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成，主要负责环 境保护、牲畜饲养与加工卫生、动植物防疫、种植业、食品和酒业、农村事务、 乡村景观与旅游、经济持续发展和统计等政策和管理。该部仅执行机构就有2 1 个， 如环境、渔业、海洋生物科学中心，环境保护局，本土种植谷物管理局，渔业管 理局，肉类和牲畜委员会，杀虫剂安全管理局，酒业标准委员会等。另外，该部 还有几十个咨询委员会。1 1 4 1 函数据来源于南开大学周恩来政府管理学院课题组大部门体制的国际借鉴隙望，2 0 0 8 ( 0 5 ) ：3 6 3 7 服务型政府视域下地方政府人部制改节研究 美国大部制的沿革基本上反映了美国政府改革与发展的历程，它的形成也不 是一蹴而就的，而是经过了历次政府机构改革的锤炼而成，美国联邦政府最近形 成了由l5 个内阁部组成的大部制。概括起来看，美国的大部制主要有以下几个特 点：( 1 ) 部门数量少而规模大，职能广泛。美国联邦级的政府部门有十五个，这些 部门基本上管理着全美国的公共行政事务。例如美国的农业部，其职能相当于我 国的农业部、水利部与林业局等许多部门的职能总和。( 2 ) 独立机构辅佐大部，具 有很大权威。美国有六十多个独立的行政机构和监管机构，其中独立行政机构直 接对总统负责，并且可以根据经济和社会发展的特殊需要而灵活设置，而独立监 管机构则通常负责某一具体类型的公共政策，由于它往往融合了行政、立法和司 法的某些职能，显得比较超脱，也富有相当的权威性。( 3 ) 联邦政府与州政府及其 地方政府的合作密切并分权合理。联邦政府的各部，主要负责制定行业政策与标 准，并且对执行情况进行监督，而地方政府则着重负责政策实施和细节管理，这 就使联邦政府与地方政府珠联璧合，极大提高了行政效率。( 4 ) 突出经济管理职能 和社会公共服务职能。除了负责外交事务的国务院，美国政府的其它部门职能主 要集中于国内事务，突出体现了美国政府的经济管理、社会管理和公共服务的职 能。( 5 ) 美国各部体现着“大管理、多协调 的特点。财政部是美国履行经济管理 职能方面的核心部f - j ；内政部、住房与城市发展部在内政方面扮演着重要角色； 教育部负责协调联邦的教育计划和政策，实施教育援助；卫生与公众服务部则是 联邦政府中最大的补助机构；在食品安全监管方面，食品与药品管理局是美国历 史最悠久的保护消费者的联邦机构之一，也是进行食品安全管理的关键机构。【1 5 】 日本内阁于2 0 0 1 年实施了“大省厅 ( 即大部制) 改革，由改革前的1 府2 2 省厅缩减为1 府1 2 省厅，从而成为中央行政部门最少的国家。日本的“大部门体 制 改革的目标是致力于克服行政管理中的“部门主义 ，精简整合内阁部门及 相关职能。日本大部门体制重组原则主要有三个：一是依据政策课题、施政目标 与行政任务，重新按相同或相近职能统合；二是利益相反与性质不同( 如经济发展 与环境保护) 的业务尽量放在不同部门；三是部门之间在规模大小和权限方面尽量 保持均衡。l l6 j 据此，日本内阁部门由原来的2 2 个省厅调整为1 2 个省厅。比如， 对原有职能交叉或互补性高的1 1 个省厅，整合改组为4 个省。在中央政府改革的 基础上，日本各地方政府也随之配套推行“大部门体制 改革。值得注意的是， 在日本的机构改革过程中，始终坚持立法先行，以立法保证改革实施。据统计， 到2 0 0 1 年改革正式实施前，日本内阁共提交立法机关审议通过了几十部相关法律 法规，从而保证了大部制改革的规范性和程序性。 硕i j 学位论文 1 2 2 国内研究综述 对于党的十七大提出我国实行大部门体制改革的设想，国内学者也纷纷对大 部门体制改革提出了自己的见解，其研究情况主要分为以下几个方面综述： l 、陈天祥关于“大部制”改革的必然性研究，在大部门制：政府机构改革 中的新思路一文中认为，改革开放后，我国经历了五次机构改革，但这些改革 具有明显的“应急式”特征，缺乏首尾一致的改革思路，因而产生了不少问题： 政府职能转变没有得到根本性地解决，政府部门权力过大，横向部门划分过细， 职能交叉较为严重，纵向结构之间的权力配置关系失衡等。要解决好这些问题， 大部门体制是一个较好的思路。【1 7 】杨志晨在对构建大部门体制的思考一文中 也认为，因政府职能没有完全转变到位，我国机