（行政管理专业论文）我国政府行政效能监察机制研究.pdf

摘要 摘要 行政效能监察机制的研究是我国行政监督学研究的一个重要领域，也是科学 认识和评价我国现行的监督体制改革与发展不可或缺的内容。随着现代社会分工 的细化，行政管理范围的拓展，政府行政权力的相对扩大，特别是我国加入w t o 后国内政治、经济形势的发展变化，不断涌现出许多新情况和新问题，如何从理 论上剖析并认真研究我国行政效能监察现状并努力寻求其改革完善的措施，进而 改进和完善我国行政效能监察机制，加强对政府行政权力的有效监控，是政治理 论工作者的现实课题。加强对行政效能监察的研究，不仅有利于党政监督的整体 效能的更好发挥，也有利于推进政府管理方式的创新，督促政府机关及其工作人 员严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，对于加强党的执政能力建设， 密切党同人民群众的血肉联系，构建社会主义和谐社会，有着十分重要的作用。 本文遵循唯物主义和辩证法的基本原理，坚持实事求是的原则，采取比较分 析法、实证分析法，以及抽象和具体相统一、分析和综合相统一等研究方法，从 行政效能监察的新视角探讨行政效能的提升，认为完善行政效能监察机制必然是 行政监察机关的出发点和落脚点，也是行政效能监察现实的可持续发展的战略选 择。同时，本文也对以下问题做一些尝试性的研究：在理论层面，通过对行政效 能监察的理论阐述，从历史的动态的视角，继承和发展行政效能监察理论，做到 行政效能监察理论与时俱进，勇于创新；在实践层面，通过对行政效能监察的现 状分析和原因分析，结合中国行政效能监察的实际情况，应用的创新的维度，确 立正确的价值导向，呼吁政府强化科学的绩效意识，进一步切实改进和完善我国 的行政效能监察工作机制，针对新情况，解决新问题，始终坚持理论与实践的具 体的历史的统一。 本文通过对行政效能监察机制的理论分析，对行政效能监察机制的发展现状 和主要问题进行实践考察，结合对行政效能监察机制的应然性分析，对实践中存 在的问题提供可操作的路径选择：l 、完善行政效能监察机制的运行环境；2 、确立 行政效能监察主体的领导体制；3 、加强对行政效能监察对象的约束；4 、完善行 政效能监察的透明公开的工作机制、公民参与机制、行政效能监察的防范机制、 反馈机制和责任机制；5 、积极推行三项配套的改革措施。 关键词：行政效能，监察，机制，完善 a b s 礅( 了r a b s t r a c t n ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s o r ym e c h a n i s mi so n eo ft h ei m p o r t a n tp a r t s o fn a t i o n a la d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s o r ys y s t e m ，a n di ti sa l s ot h ei n d i s p e n s a b l ee l e m e n t o fs c i e n t i f i cu n d e r s t a n d i n ga n de v a l u a t i o no fc h i n a se x i s t i n g s u p e r v i s o r ys y s t e m r e f o r ma n dd e v e l o p m e n t w i t ht h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to ft h es o c i a ld i v i s i o n ，t h e e x t e n s i o no ft h ea d m i n i s t r a t i o n sr a n g ea n ds t r e n g t h e n i n go ft h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e 毛 t h e r ew i l lb ee m e r g ef r o m m a n yn e ws i t u a t i o n sa n dn e wp r o b l e m s ，e s p e c i a l l ya f t e r c h 蠡a sa c c e s s i o nt ot h ew t oo nc h i n a sp o l i t i c a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n t si nt h e s i t u a t i o n h o wt o a n a l y z ea n dt h e o r e t i c a l l ys e r i o u s l ys t u d yt h es t a t u so fc h i n a s a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s i o na n dh o wt os e e ki t sr e f o r me f f o r t st oi m p r o v e m e a s u r e st of u r t h e ri m p r o v ea n dr e f i n eo u ra d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y s u p e r v i s o r y m e c h a n i s mt os t r e n g t h e nt h ee x e c u t i v ep o w e r so ft h eg o v e r n m e n te f f e c t i v ec o n t r o li s t h es e c t o ri s s u e sb yt h ep o l i t i c a lt h e o r yw o r k e r s t os t r e n g t h e nt h ea d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c ys u p e r v i s i o ns t u d yi sn o to n l yc o n d u c i v et ot h eo v e r a l le f f i c i e n c yo ft h ep a r t y s u p e r v i s i o no ft h eb e t t e rp l a y ，a n dh a sf a c i l i t a t e dt h eg o v e r n m e n t si n n o v a t i v e m a n a g e m e n ts t y l e ，t ou r g et h eg o v e r n m e n ta n dt h e i rs t a f fi ns t r i c ta c c o r d a n c ew i t ht h e s t a t u t o r ya u t h o r i t ya n dp r o c e d u r e sf o rt h ee x e r c i s eo fp o w e ra n dt of u l f i l li t s r e s p o n s i b i l i t yt op r e v e n tt h ei m p r o p e ra d m i n i s t r a t i o n ，t h ep r o m o t i o no ft h eg o v e r n m e n t t h ee n h a n c e m e n to fa d m i n i s t r a t i v ec a p a c i t y , s t r e n g t h e n i n gt h ep a r t y sa b i l i t yt og o v e r n ， b u i l d i n gas o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t y ，h a sav e r yi m p o r t a n tr o l e t h i sa r t i c l ef o l l o wt h eb a s i cp r i n c i p l e so fs c i e n t i f i cm a t e r i a l i s ma n dd i a l e c t i c sa n d a d o p tt h em e t h o do fc o m p a r i n ga n a l y s i s ，e m p i r i c a la n a l y s i s ，a sw e l la st h ea b s t r a c ta n d c o n c r e t ei n t e g r a t i o no ft h ea n a l y s i sa n dr e s e a r c hm e t h o d s t od i s c u s s i o nt h ei s s u ef r o m t h en e wp e r s p e c t i v eo ft h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s o r y , t h a tw i l li m p r o v e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c es u p e r v i s o r ym e c h a n i s mt oe x p a n da d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y ， e n h a n c ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c yt ot h eo v e r a l le f f e c t i v e n e s sa n dm o n i t o r i n gr o l e ，b u t a l s ot h er e a l i t yo fa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s o r ys t r a t e g i cc h o i c ef o rs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t 。a tt h es a n l et i m e ，t h ea r t i c l ea l s ot r yt od os o m e t h m gt h ef o l l o w i n g q u e s t i o n so ft h es t u d y ：i nt h et h e o r e t i c a ll e v e l ，t h r o u g ha d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y n s u p e r v i s i o no nt h et h e o r y ，t h ed y n a m i cf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fh i s t o r y ，t h e c o n t i n u a t i o na n dd e v e l o p m e n to fa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s i o nt h e o r y ，t h e t h e o r yo fa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c yt oa d v a n c ew i t ht h et i m e s ，t ob ec r e a t i v e ；i np r a c t i c e l e v e l ，b yt h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s i o n ss t a t u sa n dt h er e a s o n sf o ra n a l y s i s ， t h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s i o nt ot h ea c t u a ls i t u a t i o no ft h ea p p l i c a t i o no f i n n o v a t i v ed i m e n s i o n st oe s t a b l i s ht h ec o r r e c tv a l u eo r i e n t a t i o n , c a l l e do nt h e g o v e r n m e n tt os t r e n g t h e ns c i e n t i f i ca w a r e n e s so ft h ep e r f o r m a n c e ，a n df u r t h e rt o i m p r o v eo u rt h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s o r ym e c h a n i s m ，i nv i e wo ft h en e w s i t u a t i o n sa n ds o l v i n gn e wp r o b l e m s ，a n da l w a y sa d h e r et ot h et h e o r ya n dp r a c t i c eo f s p e c i f i ch i s t o r i c a lu n i t y b a s e do nt h ea d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c ys u p e r v i s o r ym e c h a n i s mt h e o r e t i c a l a n a l y s i s ，a u t h o rt d e st oa n a l y s i st h eq u e s t i o n sa b o u tt h ec u r r e n ts i t f i a t i o n ，a n dt o c o n c e i v et h es t a t u st h a tt h es u b j e c to ft h ea d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c ys u p e r v i s o r y m e c h a n i s mo u g h tt ob e t h ea r t i c l ec o n s i s t so ff i v ep a r t s ： 1 t oi m p r o v et h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s o r ym e c h a n i s mo p e r a t i n g s y s t e me n v i r o n m e n t 2 t oe s t a b l i s ht h el e a d e r s h i ps t r u c t u r eo ft h ea d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c y s u p e r v i s o r ym e c h a n i s m 3 t oe n h a n c et h ec o n s t r a i n to fa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s o r yt a r g e t s 4 t oi m p r o v et h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s o r ym e c h a n i s mf o rt h ew o r k t r a n s p a r e n t ，c i t i z e np a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s m s ，a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s o r p r e v e n t i o nm e c h a n i s m s ，f e e d b a c km e c h a n i s m sa n dr e s p o n s i b i l i t yt h em e c h a n i s m 5 t oa c t i v e l yp r o m o t et h et h r e es u p p o r t i n gr e f o r mm e a s u r e s k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ys u p e r v i s i o n ，a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n ， m e c h a n i s m s ，p e r f e c t i o n m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书两使用过的材料。 与我同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名_ 煎盎整日期：w 嘲年月钼 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：婚丑拯导师签名： 园期：私峰矿年易月b 日 第一章引言 1 1 选题的缘由 第一章引言 行政效能监察机制作为我国行政监督体系的组成部分之一，是现代行政监督 过程中必不可少的监督手段和环节，是在中国这样的中央集权制的单一治理结构 中防治公共权力滥用的重要机制。过去在相当长的时期内，我国行政效能监察理 论与实践的重心一直围绕着廉政监察而展开，忽视了行政效能监察，行政效能监 察的定位问题始终未能得到真正的解决。其结果是我们不得不面对这样的一个现 实：行政效能监察工作的发展空间受到极大束缚，行政效能监察职能难以得到充 分发挥；标本兼治的监察模式不能落到实处，腐败行为并未得到有效遏制；行政 机关效能低下，政府形象经受着严峻的考验。行政效能监察工作面临困难的形势 要求我们要从更为广阔的视角审视其在政府管理工作中的位置，理性思考行政效 能监察的本质特征和职能内涵，积极探索市场经济条件下行政效能监察机制的完 善路径。缘与此，这是本人写作此文的初衷所在。 1 2 选题的意义 行政效能监察机制的研究是我国行政监督学研究的一个重要领域，也是科学 认识和评价我国现行的监督体制改革与发展不可或缺的内容。监督与权力是政治 学理论最基本的范畴。有权力就必须要有监督，监督是对权力的制约，是保证权 力不发生异化的力量，是督促权力运作符合预定的行为规范的过程。行政权是宪 法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的权力。由于行 政权具有管理领域广，自由裁量范围大、以国家强制力保障形式等特点，决定了 它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最具动态、最容 易违法或滥用的一项权力。随着现代社会分工的细化，行政管理范围的拓展，政 府行政权力的相对扩大，特别是我国加入w t o 后国内政治、经济形势的发展变化， 不断涌现出许多新情况和新问题，如何从理论上剖析并认真研究我国行政效能监 察现状并努力寻求其改革完善的措施，进而改进和完善我国行政效能监察机制， 加强对政府行政权力的有效监控，是政治理论工作者和实际部门所面临的现实课 电子科技大学硕士学位论文 题。加强对行政效能监察的研究，不仅有利于党政监督的整体效能的更好发挥， 也有利于推进政府管理方式的创新，督促政府机关及其工作人员严格按照法定权 限和程序行使权力、履行职责，防止不正当行政，促进政府行政能力的提高，对 于加强党的执政能力建设，密切党同人民群众的血肉联系，构建社会主义和谐社 会，有着十分重要的作用。因此，研究和分析我国政府的行政效能监察机制的现 状并探求其改革和完善的路径，对于促进行政机关依法行政、有效地遏制权力滥 用、提高行政效率都具有应用价值，对于我国政府的机制改革有着积极的理论和 现实意义。 1 3 研究现状 由于历史和政治的原因，改革开放前，学术界对行政监察方面的研究总体上 比较薄弱，改革开放后才有了较快的发展。2 0 世纪8 0 年代全面开始的行政监察 研究是以一种回溯的方式逐步展开的，即从现实回溯历史，从表象回溯本质。随 着回溯的历史深度和理论深度的加深，研究质量不断提高，研究成果不断涌现。 特别是最近几年，行政监察的理论研究成为公共管理学研究和政治学研究的热点 和重点。历史与现实呼唤理论工作者关注对公共权力的监督与制约问题。近年来， 行政监察方面的研究成果较多。 从著作看，具有代表性的有：林代昭等：中国监察制度( 中华书局1 9 8 8 年 版) ；孙逸民等：社会主义监督学概论( 中共中央党校出版社1 9 9 0 年版) ：于洪 生：权力监督一中国政治运行的调控机制( 中国广播电视出版社1 9 9 1 年版) ； 宫杰、于贤成、李煦：新时期的党内监督( 中共中央党校出版社1 9 9 2 年版) ； 焦健：公共权力运行误区一权力错位( 天津人民出版社2 0 0 1 年版) ；杜力夫：权 力监督与制约研究( 吉林人民出版社2 0 0 4 年版) ；莫吉武：当代中国政治监督 体制研究( 中国社会科学出版社2 0 0 2 年版) ；陈国权：政治监督论( 学林出版 社2 0 0 0 年版) ：尤光付：中外监督制度比较( 商务印书馆2 0 0 3 年版) ；王爱冬： 政治权力论( 河北大学出版社2 0 0 3 年版) ；李景田、许成庚等：新时期中国 共产党党内监督机制问题研究( 中国方正出版社2 0 0 4 年版) 。 从论文来看，成果十分丰硕。代表性的论文有：韦新忠：加强行政效能监察 初探( 当代广西，2 0 0 6 1 5 ) ；刘本燕，江丽：加强行政效能监督机制的思考 ( 江西教育学院学报，2 0 0 5 6 ) ；程联涛：试论行政效能监察的运行机制( 贵 阳市委党校学报，2 0 0 5 3 ) ；王俊忠：积极推进行政效能监察工作( 正气， 2 第一章引言 2 0 0 3 2 ) ；王凯伟：论行政监察中的效能监察( 湘潭大学学报，2 0 0 2 3 ) ；马登 雨，惠全常：行政效能监察工作机制创新的思考( 中国监察，2 0 0 2 3 ) ；包秋 阳：对加强行政效能监察的思考( 党风通讯，2 0 0 1 1 ) ；赵奇，刘姗姗：行 政效能监察的理论思考( 法学杂志，1 9 9 9 6 ) 。 上述成果主要涉及四个部分：一是对马克思主义经典作家的关于无产阶级行 政监督理论的研究；二是对我国行政监察历史的研究；三是行政效能监察的要素、 原则、特征、意义及功能等；四是对行政效能监察中现实问题的研究。成果中以 政党监督方面的成果居多。主要涉及到行政监察的结构要素、行政监察的制度建 设、行政监察的运作形态、行政监察的功能目标、行政监察的领导体制等。比较 而言，对行政效能监察理论的基础研究、民主舆论监督、行政效能监察文化等方 面的理论成果却显得薄弱。 所以，目前我国行政监察方面研究多集中在整体的行政监察体制和行政监察 机制的改革研究和具体的行政监察制度等方面，而行政效能监察方面的研究较为 滞后，同当前改革发展的形势需要要求相差甚远。尽管周世逑、夏书章、黄达强 等早期行政学者为中国行政效率的理论研究做出了开拓性的贡献，目前学术界对 政府行政效能监察做了非常有益的新的探索，但对于行政效能监察机制构建问题 的研究仍然相当薄弱，亟待加强： 1 、虽然有了一些零散的研究成果，但系统研究不够； 2 、比较注重一般性的原则研究，研究的相关性、针对性和可操作性不强； 3 、对于行政效能监察的机制构建的专门研究尚不多见，主要散见于行政监督的机 制研究中。 1 4 研究的主要问题及创新点 学术界众多学者用不同的方法，从不同的角度、不同的方面对行政监察作了 深入的研究，大大丰富了行政监督领域的学术和理论，为我研究效能监察领域的 问题提供了丰富的理论源泉和方法论指导。通过学习，本人试图在现有的国内外 有关行政效能监察理论研究成果和实际运作程序的基础上，结合自己在政府行政 机关的社会实践和调查研究，力图通过对行政效能监察的理论阐述、现状分析、 国内外借鉴和对策探讨，通过对这篇论文在以下几个问题上作一些尝试性的研究： 在理论层面，通过对行政效能监察的理论阐述，从历史的动态的视角，继承和发 展行政效能监察理论，做到行政效能监察理论与时俱进，勇于创新；在实践层面， 3 电子科技大学硕士学位论文 通过对行政效能监察的现状分析和原因分析，结合中国行政效能监察的实际 情况，应用的创新的维度，确立正确的价值导向，呼吁政府强化科学的绩效意识， 进一步切实改进和完善我国的行政效能监察工作机制，针对新情况，解决新问题， 始终坚持理论与实践的具体的历史的统一。 本论文力求在以下几个方面有所突破和创新： l 、以新的理论视角探讨我国行政效能的提升。文章以行政效能监察为研究视角， 以监察机制的构建和完善为主题来探讨我国行政效能的提升问题，为我国建设成 服务型高绩效政府提供了新的理论视角和新的思路。 2 、使行政效能监察机制研究更具有系统性、针对性和可操作性。文章从对行政效 能、行政效能监察、监察机制的概念界定入手，进一步对我国行政效能监察的发 展历程和国内外的历史经验进行梳理总结，有针对性的对行政效能监察中所出现 的问题进行剖析，进而根据我国现阶段的发展状况进行了行政效能监察机制构建 的可行性分析，从而使整篇论文对行政效能监察机制的研究更体现出系统性，针 对性并具有可操作性的结论。 3 、对行政机关及其工作人员进行效能监察，除了进一步完善法律监督机制，还需 要加强行政监察文化建设，建立对行政机关工作人员的监察文化约束机制。 1 5 研究的重点、难点和方法 本文研究的重点主要包括行政效能监察涵义的界定、行政效能监察的理论基 础、我国行政效能监察机制存在的问题及原因分析、改革和创新我国行政效能监 察机制的路径。 本文研究的难点主要有我国行政效能监察机制存在的问题及原因分析、改革 和创新我国行政效能监察机制的对策。 在研究方法方面，本文遵循唯物主义和辩证法的基本原理，坚持实事求是的 原则，认真考察我国行政效能监察机制的历史和现状，实事求是的分析存在的问 题和原因，并在此基础上提出改革和完善我国行政效能监察机制应遵循的原则和 具体途径。本文采取的具体研究方法主要包括比较分析法、实证分析法，以及抽 象和具体相统一、分析和综合相统一等。 4 第二章行政效能监察机制的一般理论阐述 第二章行政效能监察机制的一般理论阐述 2 1 行政效能监察的理论阐述 2 1 1 现代行政效能监察概念的提出 监察，是人类社会化大生产的产物。随着阶级的分化和国家的产生，监察作 为国家的一项监督机制在管理国家事务中得到运用，并在时间中逐步丰富其内容、 完善其体制。n 3 在我国，秦汉时期就已经有了监察制度。新中国成立后的各个历史 时期，也成立了监察机关，也查处过失职渎职等类案件，但却从未提出过“效能 监察”这一概念。效能监察作为行政管理的一个重要组成部分，是适应社会对提 高行政管理效能的迫切要求而产生的，是随着行政监察的规范化、行政的科学化 而发展的。效能监察是一项比较新的工作。改革开放后，随着我国经济体制改革 和政治体制改革的逐步深入，迫切需要恢复行政监察工作。1 9 8 7 年，适应形势发 展的需要，曾一度中断近3 0 年的行政监察工作得到恢复。恢复后的行政监察工作 为适应改革发展的需要，根据党和政府对各级干部的要求，监察机关把促进廉政 建设和勤政建设作为重要职责，把开展效能监察作为促进勤政建设的重要手段。 监察部门通过研究，借鉴当时苏联、东欧一些社会主义国家监督检查政府工作效 率的经验，结合我国行政监察工作的实际，首次提出了“效能监察”这一新颖独 特的概念。中华人民共和国监察部成立不久，尉健行同志在1 9 8 9 年1 2 月召开的 第二次全国监察工作会议上，第一次正式提出了“效能监察”的概念。这一概念 的提出，标志着现代意义上的效能监察概念的产生。嘧 2 1 2 行政效能监察的涵义 2 1 2 1 行政效能监察的概念 行政效能监察是指行政监察机关及其受行政监察机关委托的组织，在政府的 领导下有计划、有目的地针对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的 其他人员的行政管理的效率、效能等情况开展的一项监督检查活动。口1 行政效能亦 即政府工作效能，是指行政机关在实现行政管理目标中所显示的态度、能力和所 获得的行政效率、效果、效益的综合反映，是衡量从事行政工作结果的尺度，是 s 电子科技大学硕士学位论文 行政管理的出发点，也是行政管理系统的整体反映。行政效率是指实现管理目标 上所获得的数量和质量指标与所消耗的人力、财力、物力、时间之比，是以数量 来分析行政效能的手段；行政效果是指实施管理所产生的有效结果或成果，是行 政管理活动实际成绩的直接反映，是高效与低效、有效与无效的直接标志：行政 效益是指实施管理所产生的客观价值，是行政效能的最根本的内容，是衡量和评 价行政效能的本质因索，是社会和人民群众对行政效能测量的结果。行政效率、 行政效果、行政效益统一于行政效能之中，是国家行政机关管理活动的基本目标。 2 1 2 2 行政效能监察的内容 行政效能监察的内容和范围很广，但综合起来都可以归结为行政效率和行政 效能两方面，其中勤政建设只是部分内容，而不是全面内容，还有其他方面的内 容，在下文会有具体的论述。监察机关开展行政效能监察，要求把增强各级干部 的责任心放在首位，把政绩作为评价监察对象行政管理效能的重要标准，对那些 因失职、渎职和行政不作为造成严重经济损失的单位和个人，要追究责任，严肃 处理。 2 1 2 3 行政效能监察的目的 行政效能监察的目的在于促进行政机关依法行政、协调配合，高效率、高质 量地履行职责，防止和克服官僚主义失职、渎职、不负责任、互相推诿、扯皮等 现象的发生，从而改善行政管理，提高行政效能。通过行政效能监察，促进监察 对象转变观念，把廉洁奉公同勤政为民统一起来，不断增强责任心，改进工作作 风。随着监察对象勤政意识的不断增强，必然会促进行政管理改革的深入和行政 管理水平的提高。 2 1 2 4 行政效能监察的作用 1 、改善行政管理，提高行政效能，促进建立高绩效的政府组织 行政效能监察属于行政管理学范畴，从管理学的角度来讲，行政效能监察是 政府行政管理的重要组成部分。行政效能监察是对管理的再管理，是通过监督促 进管理，是高层次的管理。行政效能监察对行政管理的作用突出体现在以下三方 面：( 1 ) 行政效能监察本身就是行政管理的重要环节。行政效能监察使行政管理 活动构成了一个相对稳定的、完整的、良性循环的封闭回路，使行政管理活动不 断地达到新的平衡。( 2 ) 行政效能监察通过过程控制，把行政效能监察融入行政 管理的各个环节中去，实现事前监察和事中监督，及时发现问题，纠偏补漏。( 3 ) 6 第二章行政效能监察机制的一般理论阐述 行政效能监察可以通过特有的手段，改善行政管理，提高行政效能。监察机关可 以通过综合监察和专项监察的形式，运用行政监察的调查权、检查权、建议权、 奖惩权，促进行政机关改善管理，认真积极履行职责。 2 、有利于行政监察工作促进改革发展，优化经济环境 行政效能监察工作的目标是“改善行政管理，提高行政效能 。这为行政效能 监察工作指明了方向，这也是为经济建设服务的最佳定位，对如何改善行政管理， 如何提高行政效能，行政效能监察是最佳的解决途径。政府行政职能最重要的体 现就是促进国民经济和社会发展，政府管理是经济改革、经济建设重要组成部分。 政府行政效能的高低，直接影响着改革进程和改革的成败，直接决定着经济发展 的速度和质量，行政效能监察工作正是立足于提高政府行政效能开展的工作。所 以行政效能监察工作能够更好地体现行政监察工作为经济建设服务的指导思想， 更好的为优化经济环境服务。 3 、有利于从治本角度，推动党风廉政建设 效能监察和廉政监察是行政监察工作的重要组成部分，两者虽然着眼点有所 不同，但其联系非常紧密，相辅相成，各具优势。监察机关针对群众反映强烈的 行政部门的工作效率、服务质量进行有计划、有步骤的监督检查，既能有效发现 和解决在行政效能方面存在的问题，又有助于从中发现违纪违法的案件线索，揭 露和惩处腐败分子；同时通过行政效能监察，还可以促进行政机关行政管理中的 漏洞和薄弱环节，健全监督机制，完善管理办法，从源头有效防范腐败行为的发 生，巩固反腐败成果。 4 、有利于推进依法行政，促进依法治国方略的实现 我国加入w t o 后，各级政府直接管理经济的职能将进一步淡化，社会管理职 能和行政执法职能将进一步加强。严格依法行政，成为新时期各级政府建设的重 要内容。当前一些政府机关工作人员在行使职权时，从部门利益和个人利益出发， 有法不依、执法不严等违法行为时有发生。开展行政效能监察，可以严肃查处滥 用职权或严重失职渎职行为，督促行政机关从其工作人员严格依照法定权限和法 定程序管理行政事务，保证各项行政活动纳入法制的轨道上健康运行。此外，开 展行政效能监察，又必须以监察对象依法行政为前提，行政效能监察的标准必须 是法律化、制度化的具体标准。所以，一方面，行政效能监察的开展有利于推进 依法行政的深入。另一方面，行政效能监察的有效开展又必须以依法行政为依托。 二者是相辅相成，互相促进的关系。 7 电子科技大学硕士学位论文 2 2 构建行政效能监察机制的概念内涵 “机制”原指的是机器的构造和动作原理，辞海中解释说，生物学和医学在 研究一种生物的功能时，常说分析它的机制，这就是说要了解它的内在工作方式， 包括有关生物结构组成部分的相互关系，以及其间发生的各种变化过程的物理、 化学性质和相互联系。h 1 本文所指的“行政效能监察机制 同样是指的一种构成机理和运作方式。它 是指在现代民主国家，保证行政效能监察机关、政府行政行为主体和人民群体利 益进行的行政效能监察制度的安排及其构成要素和相互关系。从制度功能上讲， 行政效能监察机制是政府高效、透明、廉洁运行的重要保证。从价值维度上讲， 行政效能监察机制保证了人民的利益的实现和社会的稳定发展。可以说，没有行 政效能监察机制，就没有制约行政权力的有效手段。至于“行政效能监察机制” 的概念界定，依据社会主义民主理论、宪政理论、权力制约理论，在总结前人研 究的基础上，可以得出以下的定义：行政效能监察机制是指行政效能监察机关及其 委托的组织作为行政效能监察的主体，在政府的领导下，在一定的制度环境下， 通过各种监察方式和监察手段，监督检查政府行政效能过程中所涉及的一系列制 度体系和运作方式。通过定义可以看出，行政效能监察机制主要有以下内涵要素。 2 2 1 行政效能监察主体 行政效能监察的主体就是行政效能的监察机关及其受行政监察机关委托的组 织。行政效能监察的主体不仅仅局限于行政监察机关，其既包括行政机关监察机 关、派出监察机构、派出监察人员，同时，受行政机关监察机关委托的行政机关 各部门的内设机构可以在监察机关委托的范围内，履行行政效能监察方面的具体 行政行为。 2 2 2 行政效能监察客体 行政效能监察的客体即行政效能监察的主要内容，就是政府行政机关的效能。 从某一行政机关的微观角度来讲，行政效能又可分为职能性行政效能和事务性行 政效率。职能性效能表现为行政机关履行其制度规定赋予的行政职能情况，它反 映了某一行政机关总体行政效能的高低强弱。事务性效率是指行政机关内部管理 的效率。影响行政机关内部管理效率的因素也很多，其中主要包括行政成本、行 8 第二章行政效能监察机制的一般理论阐述 政管理方式、方法和人员素质等内容。我们所研究的行政效能是职能性行政效能 与事务性行政效率的统一。 行政效能主要表现在以下几个方面： 1 、行政业绩 评判行政机关行政效能的首要标准是行政机关管理社会公共事物目标的实现 状况。行政机关所要实现的行政目标，必须符合社会成员的共同利益，必须由社 会共同的价值取向所决定的，必须代表最广大人民的利益，必须代表社会发展的 共同要求。行政机关的产生是社会发展的需要、是国家管理的需要。如果行政目 标本身定位不正确，那么，行政管理过程中产生的行政决策对社会的危害性将难 以估计。这既是政府机构设置最根本的要求，也是我们开展行政效能监察最根本 的监察内容。行政业绩通过事务性行政效率和职能性行政效能得以具体体现。 2 、事务性行政效率 行政效率是指行政机关及行政人员从事管理活动所取得的劳动成果、社会经 济效益同所消耗的人力、物力、财力和时间的比例关系。1 行政效率应该是质与量 的统一，是功效与价值的统一，行政效率的高低主要涉及质量和速度两个因素。 质量是行政行为要达到的标准要求，速度是完成行政行为所耗费的时间。质量是 行政效率的基础，只有在保证质量的前提下，速度才有意义。速度又是行政效率 的关键。只有在保证质量的前提下提高速度，行政效率才会提高。在实践中，因 为行政质量较难量化或衡量，较多的用行政速度或完成工作量与投入时间的情况 来做量化比较。 3 、职能性行政效能 行政效能是指行政机关所生产的“产品 ( 包括社会公共政策、社会服务机构、 社会保障体系等) 向公众提供的服务水平。哺1 它包括质量、效果、公众满意度等具 体参数，反映了社会需要和行政组织目标。一般来讲，考查职能性效能有两个着 眼点：( 1 ) 行政组织制定的目标和采用的手段是否合法、合理；( 2 ) 行政机关实 现目标的能力，即目标完成的程度和速度。大凡是目标正确，手段合适，并最终 卓有成效地实现目标的，便是高效能，否则便是低效能，甚至是负效能。影响行 政效能的因素是多方面的，诸如体制的、法律法规的和政策制度的、决策和决策 实施的、领导管理水平和能力的、管理人员素质等等，都直接或间接地影响效能。 4 、行政成本 行政成本是指行政机关实施行政管理行为所占用和消耗的费用情况。行政机 关作为社会当中的一个组织成员，其活动也要占用和消耗社会资源。例只有占用和 9 电子科技大学硕士学位论文 消耗这些社会资源，才能向社会提供所需的各种管理和服务。假定行政机关通过 消费一定的人、财、物实现了管理目标、提供了良好的服务，行政机关的资源耗 费就是有价值的，行政机关的管理就是有效的或高效的，否则就是无价值的或低 效能的。政府管理的目标就是要降低行政成本，提高行政效能。需要在社会和行 政机关之间在运用社会资源上做出合理的选择和安排，把行政机关所占用的社会 资源控制在合理的规模内。这里所说的合理规模，是指行政机关完成社会所赋予 它的责任和义务所必须的社会资源的数量及其质量。 2 2 3 行政效能监察对象 行政效能监察工作的对象范围是，国家行政机关、法律法规授权的具有管理 公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作 人员，还有国家行政机关以委托、派遣等形式任命的人员。行政效能监察的作用 对象具有广泛性。 2 2 4 行政效能监察方式 从方式方面来看，行政效能监察是一种整体性的监察活动，并辅以运用行政 监察的调查权、检查权、建议权、奖惩权等保证行政效能监察的效果，促进行政 机关改善行政效能。其包含三方面：( 1 ) 行政效能监察方法和技术的多样化。即 采取定性与定量相结合的效能评价标准和可操作性较强的监察方法和技术；( 2 ) 行政效能监察对象的双重性，即行政机关的组织、职责、程序、措施、资源和监 察对象的行政行为；( 3 ) 行政效能监察结果的综合性，既督导行政机关对其组织、 职责、程序、措旅与资源做出相应的改进，又对造成效能低下，违反政纪的责任 人给予相应的行政处分。 2 2 5 行政效能监察环境 在行政效能监察机制的构建中，行政效能监察环境的营造是必不可少的，这 是行政效能监察的基本保障和制度基础。首先，就基本保障而言，行政效能监察 机制离不开透明工作机制的构建。如果政府行政工作不透明，信息不够对称，行 政效能监察机关对政府的行政行为了解不够深入、信息过于表面化，就不可能进 行有效的效能监察活动。因此，可以说，知情权是在于行政监察机关的效能监察 权力之中的。其次，就制度基础而言，行政效能监察机制构建及运作的制度基础 1 0 第二章行政效能监察机制的一般理论阐述 是法制，政府行政行为的权力是法律授予的，同样，行政效能监察机关进行行政 效能监察的根本依据也是法律，法律是行政效能监察实现的最根本的保障。因此， 要将政务公开和法制建设放置到行政效能监察机制的构建中来整体思考，不断进 行健全和完善。 除了以上基本内涵要素以外，构建行政效能监察机制还应考虑到制度的整体性 与系统性，注重配套机制的建立和完善。与效能监察机制密切相关的机制有协商 整合机制、信息反馈机制、奖惩机制等，这些机制的健全与否直接制约到行政效 能监察机制的构建和运作。因此，构建行政效能监察机制要拓宽视野、注重策略。 既要从具体环节着手，探索一些有效途径和具体措施，又要从整体上着眼，注重 体制之间的密切联系与相互作用，循序渐进地进行整个制度体系的构建与创新。 电子科技大学硕士