（行政管理专业论文）基于环境公平理论对我国环境政策评析及调整对策研究.pdf

摘要 由于全球资源面临耗竭，环境日益恶化，这引起了国内外有关专家的关注， 环境可持续发展战略势在必行，而公平性原则是可持续发展的重要原则，从而 环境公平的研究被提上日程。 本文首先从代内公平( 包括国内公平、国际公平) 和代际公平的角度来研 究环境公平，从环境公平的起源入手，对现有国内外环境公平理论进行了阶段 性的归纳和分析，通过进行理论整合并得出了相应结论。同时，笔者又针对现 有环境公平理论的欠缺之处并结合我国实际环境状况，有针对性地分析研究有 关环境资料和数据，得出进一步的理论观点，尝试性地对现有环境公平理论进 行局部完善，这对我国实现环境公平的既定目标将具有一定的借鉴意义。 基于以上分析和研究，本文结合我国现实中存在的环境不公平现象，剖析 了我国现行的环境政策对环境公平这一价值观的偏离，并从环境政策的构建、 制定、执行等政策过程以及政策体系角度分析了我国环境政策存在的问题。最 后，综合环境公平理论研究、分析及对我国环境政策的现状剖析，对我国政府 应采取的政策措施提出了调整对策建议，即从政策过程、自然资本的公平贮备、 人口数量、国家环境基金、环境资源产权、区域损益补偿、国际环境公约、合 作等方面来促进环境公平的实现，从而加快可持续发展的进程。 关键词：环境公平；代内公平；代际公平；环境政策 a b s t r a c t b e c a u s et h ef e s o 埘j c e si nt h ew o r l da r ee x h a u s t i n ga n dt h ee n v i r o n m e n ti s d e t e r i o r a t i n g , t h er e s e a r c ha b o u te n v i r o n m e n t a le q u i t yh a sb e e nd e v e l o p e di nm a n y c o u n t r i e s t h es t r a t e g yo fe n v i r o n m e n t a ls u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti s i m p e r a t i v e u n d e rt h es i t u a t i o n s i n c ee n v i r o n m e n t a le q u i t yi st h ec h i e f p r i n c i p l eo f s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t , s ot h es t u d yo fe n v i r o n m e n t a le q u i t yi sp r o p o s e d t h i sp a p e rb e g i n s w i t ht h eo r i g i no fe n v i r o n m e n t a le q u i t yt od i s c u s ss o m er e l a t e dt h e o r i e sf r o mt h e p o i mo f v i e wo fi n t r a g e n e r a t i o n a le q u i t y ( i n c l u d i n gn a t i v ee q u i t ya n di n t e r n a t i o n a l e q u i t y ) a n di n t e r g e n e m t i o n a le q u i t y f o r e i g na n dc i v i le x p e r t sh a v ep u tf o r w a r d s o m ee n v i r o n m e n t a le q u i t yt h e o r i e s f i r s t l y , t h ep a p e rc o n c l u d e sa l lo f t h et h e o r i e s a n dt h e nd r a w sc o n c l u s i o n so nt h eb a s i so f t h e m s e c o n d l y , t h ea u t h o rp u t sf o r w a r d f u r t h e ri d e a st oi m p r o v et h et h e o r i e sp a r t l ya c c o r d i n gt ot h ee n v i r o n m e n t a ls i t u a t i o n a n dt h ea u t h o r sr e s e a r c h o nt h eb a s i so ft h ea n a l y s i sa n dr e s e a r c ha n dt h e p h e n o m e n a o fe n v i r o n m e n t a l i n e q u i t y i nc h i n a , t h e p a p e ra n a l y z e s t h e e n v i r o n m e n t a lp o l i c i e so fc h i n a w h i c hd e v i a t ef r o me n v i r o n m e n t a le q u i t ya n df i n d t h a tt h e r ea r ed r a w b a c k si nc h i n e s ee n v i r o n m e n t a lp o l i c i e sf r o mp o i n to fv i e wo f p o l i c yc o u r s e ss u c ha sp o l i c yf o r m u l a t i o n 、p o l i c y - m a k i n g 、p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n i nc o n c l u s i o n , t h ea u t h o rp u t sf o r w a r ds e v e r a lp r o p o s a l sf o rc h i n e s eg o v e r n m e n t o nh o wt or e a l i z ee n v i r o n m e n t a le q u i t y , s u c ha sp o l i c ye n u l s e s ，e q u a ls t o r a g e ， p o p u l a t i o n , e n v i r o n m e n t a lf u n d , e n v i r o n m e n tr e s o u r c e sp r o p e r t yr i 曲t , d i s t r i c t c o m p e n s a t i o n , i n t e r n a t i o n a le n v i r o n m e n t a lc o o p e r a t i o n , e t c t h e s em e t h o d sa r ed u e t or e a l i z ee n v i r o n m e n t a le q u i t ya n da c c e l e r a t es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t a le q u i t y ；i n t r a g c n e r a t i o n a le q u i t y ；i n t e r g e n e r a t i o n a l e q u i t y ；e n v i r o n m e n t a lp o l i c y 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得 的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得鑫鲞盘壁或其他教育机构的学 位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：温癌荡l签字日期：) 卯年f 月2 e t 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨鲞盘翌有关保留、使用学位论文的规 定。特授权鑫注盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同 意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：温渤，i 已 签字目期：) 剜年，月2 f 日 导师魏伽偿 签字日期；知“年f 月叫日 第一章绪论 1 1 本课题研究的意义 第一章绪论 可持续发展观要求当代人在满足自己需求的同时，还应保护环境，提高对 自然资源和文化资源的利用能力。人类的发展活动不能超出环境与资源的承载 能力，应达到地球资源能为后代人持续利用。这种以人类物种种群的整体利益 作为出发点的价值观念较之传统的以当代人的眼前利益为出发点的价值观念 是个巨大的历史进步。如何实现可持续发展是需要首要解决的问题。其中， 公平性原则是实现可持续发展的首要原则，环境公平研究的地位自然不言而 喻，但目前我国对环境公平的研究还较少，也没有得到有关部门的重视，显然 这是一种舍本逐末的现象。实际上，代际公平是可持续发展的根本所在，而代 内公平又是实现代际公平的基础。 学术界把可持续发展的基本原则概括为“1 ：公平性原则、持续性原则、共 同性原则、协同性原则、区域性原则。这些原则中公平性原则居于首位，而且 其它原则中也都体现了代际公平。 首先，从公平性原则本身来看，可持续发展不仅要求缩小地区之间发展的 差距，促进区域间的平衡发展，满足当代全体人民的需求，求得空间维的同代 人的公平，而且要求不损害后代人满足其需求的能力，求得时间维度的代际公 平，公平性原则应是代际关系、代际关系公平、人地关系公平三者的统一。 其次，从持续性原则看，可持续发展不是一条仅能在若干年内在若干地方 支持人类进步的道路，而是一条一直到遥远的未来都能支持全球人类进步的道 路，可持续发展要求满足当代人需求，同时也要求人类保护与加强资源基础的 负荷能力，不能超出资源与环境的承载能力、不损害支持地球生命的自然系统、 不突破资源基础的限度，从而达到资源的永续利用和生态经济社会的可持续发 展，因此，持续性原则充分体现了代际关系的协调与公平。 第三，从协调性原则来看，可持续发展系统是由人口、资源、环境、经济、 社会等要素组成的协同系统，为使系统达到整体功能最优，必须协调系统各要 素之间的关系，贫富分化和地区冲突主要是代内不协调，滥用从后代那里借用 的环境资本主要是代际关系不协调，这些都是可持续发展所不允许的，必须在 协调性原则下加以解决。 第四，从共同性原则看，代内和代际总体目标是共同的，世界各国为了当 第一章绪论 代和后代的利益必须保持和利用环境及自然资源，走可持续发展的新的进步道 路是人类共同的未来，当代人和后代人有共同的利益与责任。 第五，从区域性原则来看，区际关系的不协调间接影响区域间各代人之间 的代际关系，表现出区际之间的代际关系效应，由于区际的不平衡，使得一些 区域的下代人从上代人那里继承了丰厚的遗产，而另一些区域的下代却从上代 人那里无奈的承受了沉重的债务，这种后续影响就像父辈之间的恩怨对后代子 孙所发生的影响，区际关系是解决代际关系问题的基础，区际( 代内) 关系处 理不好，必会影响代际关系的协调与公平。 环境公平问题的提出始于美国“。2 0 世纪5 0 年代后，美国爆发了现代民权 运动和环保运动，虽然这些运动并没有关注环境不公平的现象，但是为环境公 平问题的提出奠定了社会基础。直到1 9 8 2 年，美国有色人种受到环境不公平侵 害的事实在一场示威游行活动中被揭露出来。之后美国会计总署对这一问题进 行调研，分析污染与少数民族社区之间的关系。会计总署于1 9 8 3 年提出了一份 报告，指出美国东南地区四座最大的填埋场有三座建在穷苦的非洲裔美国人社 区。游行示威和这份报告引起了人们对这一种族歧视新现象的注意，环境公平 运动的序幕正式拉开。1 9 9 1 年1 0 月2 7 日，美国有色人种环境领导人在华盛顿举 行峰会，此次会议提出了环境公平的1 7 项原则，引起了广泛关注。1 9 9 2 年，美 国环保局成立了环境公平办公室，旨在谋求各社区在环境质量上的平等。1 9 9 4 年2 月，美国总统克林顿又发布1 2 8 9 8 号行政命令，要求联邦机构重视与少数族 群和低收入者相关的环境公平问题，把维护环境公平作为他们工作的一个部 分。 由此，环境公平的观念得以广泛传播，并很快成为全球范围内流行的概念。 之后人们又把目光投向现有的国际经济与贸易体系，发现在这一领域也存在严 重的环境不公平现象。广大发展中国家与发达国家在环境资源经济利益分配方 面有巨大的差距，发达国家无论是人均消费量还是消费总量都远远超过发展中 国家：而现有的国际贸易体系对发展中国家是极为不公正的，从发展中国家流 向发达国家的是初级产品，这些产品输出在现有的国际贸易体系下是没有计算 输出国的环境成本的，而从发达国家流向发展中国家的是工业品，这些工业品 的价格包含着输出国的控制污染的成本，因此在这种交换体系下，发展中国家 的损失是双重的，既包括经济上的损失，也包括环境上的损失。反之发达国家 的获利也是双重的，既以高价输出了产品，又转移了控制工业污染的成本。环 境公平概念的提出反映了人们对于环境问题认识的深化。尽管从长远和整体的 2 第一章绪论 角度看，环境状况的持续恶化最终将使所有人蒙受灾难，但是从现实情况看， 的确是有些人受益，有些人受损。实际上，当今环境问题不仅反映出人与自然 关系的失调，而且越来越反映出人与人之间社会关系的失调。在某种意义上说， 人与人之间社会关系的失调已经成为环境问题迅速扩散和日益加剧的重要原 因。 综上所述，环境公平问题的研究无论从代际的角度还是国际、国内角度都 有很重要的意义，它涉及的方面很广。随着中国社会经济意识的发展和人民生 活水平的提高，人们必将意识到良好的环境对于实现较高的生活水平的重要 性。与此同时，随着法制观念的普及，人们维护自身合法权利的愿望也将不断 提高。环境公平问题迟早会成为人们关注的一个话题。如何确保环境保护和经 济发展之间的平衡，如何权衡发展中的效率与公平，这些都是我国在改革发展 的道路上必须解决的问题。环境公平研究中提出问题的思路、主要观点和研究 方法，以及政府、社会、研究者在其中所发挥的作用，将对我国未来的环境公 平研究起到借鉴和启发作用。 1 2 研究现状 环境公平问题一经提出就引起了学界的充分关注。环境伦理学、环境社会 学、生态社会主义、环境法学、环境政策学纷纷将其作为自己研究的内容，并 取得了初步的成果。 环境伦理学认为环境不公平现象的存在的关键因素主要不是技术和经济 问题，而是价值取向问题，是伦理观和价值观的问题，根源在于西方传统的主 客两分法与支配主义逻辑。环境伦理学将动物、植物和其他自然界以及未来人 类纳入道德的考虑范围，提出对动物、植物、生态系统以及未来人类尽义务和 责任的问题。环境伦理学在代际公平、种际公平等方面进行了较为深刻地探讨。 尽管环境伦理学作为一门学科的存在己为大家所接受，尽管环境伦理学家努力 将环境伦理学与现实生活结合，但是环境伦理学依然面临“今天的环境伦理学 理论几乎全部脱离实践”的指责。 生态社会主义者对资本主义的生产方式进行了批判性分析，认为造成全 球生态危机的根本原因就在于资本主义生产方式本身。他们指出，物质资料的 生产方式不仅决定着人与人之间关系的模式，而且决定着人与自然之问关系的 模式。资本主义生产是“以无限价值扩张为目的的，它丝毫不考虑这种扩张所 3 第一章绪论 带来的政治的、经济的、地理的或生态的后果”。这种生产方式的内在逻辑决 定了人与自然关系的不平等，决定了当代人与后代人之间的不平等，决定了发 达国家与发展中国家的不平等。正如生态社会主义学者、法兰克福学派代表人 物马尔库塞所指出的那样：生态危机的实质是资本主义的政治危机、制度危机， 它是资本主义一切危机的集中表现。在这种制度下，自然完全屈从于“一种适 应于资本主义要求的、工具主义的合理性”。” 环境社会学认为环境公平的研究具有重要的社会学意义，环境公平的概 念正是社会学与环境问题研究的链接点，它强调了从社会结构与社会过程的视 角研究环境问题及其社会影响的重要性，而对于社会结构与社会过程的关注正 是社会学的主流传统。环境社会学的研究为我们提供了一种非常重要的视野。 环境法的研究认为环境公平是指在环境资源的使用和保护上所有主体一 律平等，享有同等的权利，负有同等的义务，从事对环境有影响的活动时，负 有责任防止对环境的损害并尽力改善环境，除有法定和约定的情形，任何主体 不能被无端施加环境费用和环境负担：任何主体的环境权利都有可靠保障，受 到侵害时能得到及时有效的救济，对任何主体违反环境义务的行为予以及时有 效的纠正和处罚。环境权利和义务的对等是环境法研究的核心内容。 截至目前为止，己有相当多有关环境公平的理论性及经验性研究出现。虽 然不同的学者对于环境公平有不尽相同的见解，但他们的基本观点都是大同小 异的。布赖恩特主张吲，“环境公平是有关由文化规范与价值、法则、规则、 行为、政策、以及决断力来支持的永续社区，在此社区里的居民可以放心的在 一个安全的、滋养的与有生产力的环境之下互动”。台湾学者纪骏杰认为”。， 环境公平观点最重要的在予表达下述主张：入类社会在大量的剥削大自然以创 造物质文明，产生交换价值及累积资本之余，其所产生的社会不可欲物质( 包 括垃圾、有毒废弃物、核废料等) ，往往被社会中( 或国际上) 的强势群体及资 本家以各种手段强行迫使弱势群体接收及承担：由于生产与消费的无止境扩 张，各种资源渐行匮乏，弱势群体于是被迫限制或禁止使用这些资源。然而这 些弱势群体本来就己经是社会资源分配不均的受害者( 实质不公平) ，他们对各 种危害也最缺乏认识与最不具抵抗力；如今却仍得在非自愿的状况下遭受各种 由生活环境的毒害所带来的威胁以及资源的限制使用( 程序不公平) ，可说是双 重的社会不公平。基于此，环境公平的基本主张包括保障社会弱势团体免于遭 受环境迫害，主张社会资源的平均分配和资源的可持续利用等j 以保障每个人、 每个社会群体对干净的土地、空气、水和其它自然环境有平等享用的权利。国 4 第一章绪论 内也有一批学者对环境公平进行了研究。中国人民大学的洪大用1 博士从环 境社会学的角度研究了环境公平概念的提出及其社会学意义，分析了当代中国 发展过程中在国际层次、地区层次和群体层次上所面l 临的环境公平问题，并提 出了若干保障和促进环境公平的对策。南京大学的张玉林和南京农业大学的顾 金士通过对各种零散的文献进行综合分析之后指出，随着中国环境的不断恶化 和污染向乡村的转移，弱小的农民已经成为最大的受害群体：不仅数亿人的发 展受到限制，而且千百万人的生存遭遇威胁，为环境公平的研究提供了一个方 向；马缨等人通过对国外文献的研究提出影响环境公平的因素由种族不平 等、经济地位、工业活动、城市结构等，还提出环境公平的研究方法。朱玉坤 “。研究了我国境内的中西部的环境不公，原因是自然环境不公、环境变迁不公、 区域环境不公和群体环境不公，还提出了推进环境公平的举措。张长元”。从伦 理学、政治学、经济学几个方面来阐述了环境公平的含义。 对于环境公平的实现影响最大的是一个国家的环境政策，除了现实情况， 一国的环境政策制定、内容、执行情况等是环境公平与否的最直接反映。所以， 要从根本上实现环境公平，需要政府从政策和法律制度上来加强。但是，我国 现有的环境政策研究将重点放在环境技术政策、环境经济政策和环境管理体制 等方面，而忽视了对环境公平的考虑，因此现有的环境政策研究的视野较为狭 隘。我们必须认识到政策价值观即环境公平是政策研究过程中贯彻始终的一条 主线，在环境政策研究中也是如此。尽管对环境公平的理解还存在种种分歧， 现有环境政策对环境公平价值观的追求还没有清晰地体现出来，但是我们已经 认识到环境问题的解决必须面对现实，以实现环境公平为本，环境政策作为一 项公共政策必须将追求公平和正义作为首要的价值取向。这也正是我国有关学 者和政府组织所忽视的。但是现在已有的环境公平研究成果对于环境公平的实 现起到了很好的指导作用，我们现在的主要工作在于对这些成果进行系统分 析，综合多个方面成果，基于环境公平的理念，对我国的环境政策提出合理化 的、操作性很强的政策建议。 1 3 研究视角 本文认为对环境公平的研究从总体上说，将是全人类共同面临的问题， 不仅包括代际公平，还包括国际公平、国内公平，环境公平的这些方面每一个 都是至关重要的，本文对所有层面上的环境公平进行阐述和分析，从比较宏观 的角度对环境公平的相关理论进行分析和推导，并根据已有的数据进行分析研 第一章绪论 究，补充现有的环境公平理论。本文还对我国现阶段的环境政策进行剖析，发 现其中存在的问题，再基于环境公平理论对我国的环境政策提出一些政策建 议。我国目前存在的环境不公平现象既反映出我国环境政策体系的不完善，也 说明现有的环境政策价值观偏离了公平原则。而环境不公平差距的不断加大可 能对经济增长的潜力带来负面影响，也可能造成社会的不稳定。 本文没有涉及到人与自然的公平的考虑，这是环境伦理学对于环境公平 的一个重要论点，本文只是侧重论述了人际公平问题以及基于这一论述的政策 建议，为避免面面俱到，本文认为人际公平问题相对于人与自然的公平问题更 加紧迫，更加需要引起广泛关注，因为笔者认为人际公平问题是人与自然公平 的基础。 当今，大力加强构建和谐社会的能力，和谐社会是建立在经济可持续发 展( 生产、开发、利用、生活、消费等方面) 、社会可持续发展( 个人、国家、 世界、民族、区域等方面) 以及生态环境可持续发展( 资源、环境等方面) 诸 多方面已成为一个系统工程，它要求系统内部纵横之间应保持和谐的发展。历 史上发生在西方资本主义国家里的多次经济危机已足以证明社会对个体效益 的盲目倡导只能导致竞争的无序、收入分配的不公平、公共产品的匮乏、基础 产业的薄弱、生态环境的恶化、产业结构的失调等社会的不和谐。而环境公平 的价值观就是树立社会的发展与环境、人口、资源等各方面相协调，社会发展 必须建立在生存与经济持续发展、社会公正与人民积极参与决策基础之上的价 值观念。 环境公平要求我们确立人与自然、社会和谐发展的法律价值观即可持续发 展价值观，以实现经济成果、长远经济利益以及社会福利、入文与自然环境、 人与自由及自身价值等诸多因素的优化与可持续发展。此外，这种和谐的价值 观从一定程度上也能引导经济主体在动态中求平衡、求稳定，在良性循环中求 发展，从而使经济、社会与自然的发展永远不断、源远流长。 以上从环境公平的研究意义、现状、视角的角度对环境公平作了总体阐 述，本文的主要内容概括如下图所示，图1 1 即为本文的研究路线图。 6 第一章绪论 绪论 环境公平 问题的起源 环境公平 相关理论 现行环境政策对环 境公平偏离剖析 我国环境政策调整 与环境公平实现的 政策建议 本课题研究意义 本课题研究现状 本课题研究视角 环境公平问题的提出 一问题的背景 一问题的兴起 环境问题是环境公平的源泉 公平理论 环境公平理论剖析 一代内公平 一代际公平 现阶段环境不公的几种表现 政策建构过程对此原则的偏离 政策制定过程对此原则的偏离 政策执行过程对此原则的偏离 我国环境政策体系对此原则偏 图i - i 研究路线图 第二章环境公平问题的起源 第二章环境公平问题的起源 2 1 环境公平的提出 2 1 1 环境公平运动的背景 环境公平运动起源于美国，这一议题之所以能够进入政策议程并引起世界 范围的广泛关注，是有一定的社会基础的。环境公平研究的出现需要两个基本 的条件：一是社会、群体、个人的权利意识的增强：二是对环境的重视和环境 意识的提高。而美国从2 0 世纪5 0 年代后爆发的现代民权运动和现代环保运动， 分别从这两方面为环境公平研究的出现奠定了基础。2 0 世纪5 0 年代以后，美国 爆发了现代民权运动。1 9 5 5 年1 2 月1 日，美国黑人裁缝女工罗兹帕克斯，在 一辆亚拉巴马州蒙哥马利市内公共汽车上的白人区落座，一位白人男子上车后 令其让座，她因疲劳拒绝让座，遭受侮辱。这成为一根导火线，引发了一场来 势凶猛的“现代民权运动”，非洲裔美国人在马丁路德金的领导下，团 结奋斗，与盟友一起，用非暴力方式，努力剪除那张无处不在的种族歧视大网， 取得了巨大成功。1 9 5 5 年美国通过了选举权法，1 9 6 5 年重新制订，黑人的选举 权得到了确认。1 9 6 0 年，美国最高法院做出判决，认定交通系统中的种族隔离 为非法。1 9 6 1 年，美国州际商业委员会正式禁止种族隔离行为。1 9 6 4 年美国第 2 4 条宪法修正案通过，废除了人头税，消除了长期以来阻止黑人参与政治活动 的一大障碍。同年通过了民权法，保证所有美国公民，不论种族、信仰、肤色、 性别、原始国籍，享有就业和获得公共住房的平等机会。1 9 6 8 年又制订了公平 住房法，该法又被1 9 8 8 年通过的修正案加强了。人们从2 0 世纪6 0 年代起，美国 又爆发了现代环保运动。r 卡逊1 9 6 2 年出版的寂静的春天一书被认为是 该运动的起点，又由于1 9 6 9 年1 月2 8 日发生的圣巴巴拉海峡石油污染事故的 发生，终于，在1 9 7 0 年4 月2 8 日，2 0 0 0 万人参加环保大游行，并确定该日为地 球日，达到运动的第一个高潮，立法上有很明显的反映。 美国政府于1 9 6 5 年、1 9 6 6 年、1 9 7 0 年连续对1 9 4 8 年的水污染控制法 做出修订，又在1 9 7 2 年重新制定该法，在保护水资源方面迈出了巨大步伐。1 9 6 9 年制定( 国家环境政策法) ，1 9 7 0 年发布清洁空气法，1 9 7 5 年重新颁布联 邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法，对1 9 4 7 年的版本有很大改迸。1 9 7 6 年颁布有 2 第二章环境公平问题的起源 毒物质控制法和资源保护和回收法，这场现代环境保护运动的主流是提 高美国人民的环境质量，并不关注有色人种面临的特别环境问题。美国的种族 歧视无孔不入，长期以来，有色人种被迫承受不合理的环境负担，如在他们的 社区建造危险化学品工厂，危险废物填埋场等，给他们造成极大的环境损害。 在上述两场社会运动的孕育下，一场以有色人种为主角的新运动已经成熟，环 境公平运动即将爆发。 2 1 。2 环境公平运动的兴起 1 9 8 2 年，美国北卡罗莱纳州华伦县的居民，在联合基督教会的支持下，游 行示威，抗议在阿夫顿社区附近建造多氯联苯废物填埋场，5 0 0 多名黑人示威 者试图阻止填埋场的施工，遭到逮捕；一位名叫沃特e 方特罗伊的众议员 因声援并参加了居民们的抗议活动，也遭逮捕。获释后，他要求美国会计总署 进行调研，分析污染与少数民族社区之间的关系。会计总署于1 9 8 3 年提出了一 份报告，指出美国东南地区四座最大的填埋场有三座建在穷苦的非洲裔美国人 社区。游行示威和这份报告引起了人们对这一种族歧视新现象的注意，环境公 平运动的序幕正式拉开。“1 9 8 7 年，联合基督教会种族正义委员会就少数民族 和穷人社区面l 临的环境问题，展开了更加深入的调查。该委员会分析了美国所 有邮区和县级行政单位有毒废物填埋场的分布情况，结果发现，“白人美国一 直在把垃圾堆放在黑人的后院里”：在有色人种社区建造商业性有毒废物填埋 场的可能性是白人社区的2 倍：大约6 0 的非洲裔、西葡裔美国人生活在建有被 禁有毒废物填埋场的社区；全国5 个最大的有毒废物填埋场中的3 个，容量占全 国所有填埋场的4 0 ，建在非洲裔美国人占绝大多数的社区里：一千五百万非洲 裔、八百万西葡裔美国人生活在有一个以上有毒废物填埋场的社区：在有毒废 物填埋场最多的6 个城市中，黑人人口均大大多于白人人口，它们是：孟菲斯市 ( 黑人占4 3 3 ，1 7 3 个) ；圣路易斯市( 黑人2 7 5 ，1 6 0 个) ：豪斯汀市( 黑人 2 3 6 ，1 5 2 个) ：克利夫兰市( 黑人2 3 7 ，1 0 6 个) ，芝加哥市( 黑人3 7 2 ，1 0 3 个) ：亚特兰大市( 黑人4 6 1 ，9 4 个) 。 同年，一本书名为必由之路：为环境公平而战出版，内容便是介绍华 伦县居民的示威活动的。该书首次使用了“环境公平”一词，一个新概念正式 诞生，人们也有了一个准确的词语来称谓这场新的社会运动，它得到了广泛的 采用。1 9 9 0 年，哈佛大学法学院、纽约大学法学院、加利佛尼亚大学伯克利法 学院以及圣路易斯华盛顿大学的学生们，就环境公平问题举行了研讨会：同 第二章环境公平问题的起源 年，在密西根大学，也举办了题为“种族与环境损害发生之间的关系大会”， 人们的认识进一步清楚了。 1 9 9 1 年1 0 月，在联合基督教会种族正义委员会的资助下，首届全国有色 人种环境保护领导人峰会在华盛顿召开。5 0 0 多名来自各种民族、种族、文化 和经济团体的人员参加大会。会议进行了3 天，通过了一个声明：“环境公平原 则”，宣布了实现环境公平应遵循的1 7 项原则。自此，各种环境公平团体参考 这些原则确定追求的目标，强有力地推动了环境公平运动。 1 9 9 7 年，我国著名环境法学家蔡守秋教授指出，可持续发展具有公平性 特性，这一特性揭示，可持续发展是由人去推动的运动，只能建立在社会公平 的基础上及社会正义和人与人平等的基础上。只有保持公平，才能调动和维持 可持续发展主体及人的积极性和创造性。公平性是可持续发展的重要特性，失 去了公平性就失去了可持续发展。他进而大力推介环境公平这一概念，并且得 出了“在2 1 世纪，环境公平将成为可持续发展的中心问题”这一命题。 随着各种环境问题的产生，国际社会也对环境问题产生广泛关注。在分配 自然资源、为保护自然资源和控制污染而分配责任、负担防止污染和环境危害 费用诸方面，国际社会己深切地关注到环境公平问题。 在1 9 7 2 年6 月联合国人类环境会议上，人类环境宣言提出：“人类在 有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等的生活条件的基 本权利，并且保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”。这实 质就提出了一个“环境权”和“环境责任”的问题，而且把他和公民的基本权 利相联系。 世界环境与发展委员会在我们共同的未来一书中把可持续发展归纳为 “既满足当代人的需要，又不对后代满足其需要的能力构成危害的发展” ( w c e d ，1 9 8 7 ) ，这既明确提出了跨代环境公平问题。 1 9 9 2 年在巴西里约热内卢召开的环境与发展大会，会议通过了里约宣 言将跨代环境公平表达得更为明确：这必须得到实现，以公正的满足当代和 后代人的发展和环境需要，对涉及到防止全球资源受到损害的责任及应承担的 义务，里约宣言提出了“共同的但又有区别的责任”原则，并说这种责任 源于对全球环境退化所起的作用。 4 第二章环境公平问题的起源 2 2 环境问题是环境公平的源泉 环境问题，从广义上理解，是由自然力或人力引起生态平衡破坏，最后直 接或间接影响人类生存和发展的一切客观存在的问题。从狭义上来理解，则是 由于人类社会生产和生活活动使自然生态系统失去平衡，反过来影响人类生存 和发展的一切问题。狭义环境问题自从人类社会产生就存在，只不过到了近代 才凸现出来，到了现代才愈演愈烈。而作为一个问题来进行研究则是本世纪6 0 年代的事情。环境公平问题渗透在每一个具体环境问题中，这是因为： 首先，当我们定义环境问题时，是把人类作一极，把自然因素及其总体作 一极，当后者的发展变化有害于前者的生存和发展时，才构成一个问题。但人 类是一个抽象空泛的概念：现代社会，人类划分为不同的利益集团，或国家， 或地区。即使是一企业或地球上一公民，也可以成为一个利益主体，而环境问 题演迸到今天，以具有全球性、一体性。人类利益主体的多元化与环境问题的 一体性必然产生环境公平问题，如环境污染和生态破坏的责任分摊问题。 其次，环境问题与环境利益是表里相依的，其表层是环境问题，其里层是 环境利益。所谓环境利益，是指天然自然资源是人类的财富，人类在攫取这一 财富的过程中才产生环境问题，人类多元的利益主体如何来分享这天赐的、共 同的环境利益呢? 人类社会的发展在向其环境的深度和广度拓展的道路上，不 能再维系原有的弱肉强食的利益格局了，要尽可能的体现公平的存在。 再次，罗马俱乐部以丹尼斯l 米都司博士为首的学者们曾呼吁：只要 人口增长和经济增长的正反馈回路继续产生更多的人和更高的人均资源需求， 这系统就被推向它的极限一一耗尽地球上的不可再生资源。那么，我们的下一 代或下下一代吃什么呢? 食草动物的种群对他们赖以生存的植被有一种过渡 啃食的潜能，而自然压力又把食草动物的数量控制在过渡啃食的水平之下，这 当然是一种自然规律，人类是超乎动物之上的，我们应该而且必须解决这种过 渡啃食的问题。于是，就提出了跨代的自然资源共享的问题，即跨代环境公平 问题。 由此看来，环境公平问题是环境问题的影子，哪有环境问题，那就有环 境公平问题，它以环境问题的存在为前提，而以人类“龟裂”为许多不同利益 主体为条件。 第三章环境公平相关理论 3 1 公平理论 第三章环境公平相关理论 3 1 1 公平的历史演变及其本质 在现代汉语中，公平的一般含义是：“处理事情合情合理，不偏袒哪一方 一面”。即英语中的f a i r 或f a i r n e s s ，其一般含义是“公正而正直，不偏私、 无偏见。”公平起源于人类的最基本活动一一经济活动，并且首先发生在分配 领域。有人把人类有史以来的公平分配划分为三个阶段：” 平均分配一一原始社会的分配是这种分配的典型形态； 按权分配_ _ - 奴隶主和封建主凭借对生产资料和劳动者人身占有权的大 小、王室贵族和各级官吏依仗国家授予的不同世袭特权和政治权力所实行的不 平等分配； 按资分配一一随着生产力的发展使平均分配失去其存在的根据，同时不断 上升的社会权利日益排斥着占上导地位的政治特权，于是按资分配便成为现代 资本主义的主要分配形式。 公平观念是随着私有制的形成和发展而发展起来的。尼采说：“任何事 物都有它的价格，所有的东西都是可以清偿的：这是正义的最古老和最 天真的道德戒律，是地球上一切善行、公允7 、好意以及客观性 的开端。这种初期的正义是在大致上力量均等者中间通彳亍的好意，是他们之间 的相互容忍，是通过一种协调达成的谅解，如果是关系到力量薄弱者，则 要通过强迫达到一种调和”。这话虽然隐含着“强力意志”的逻辑，但在一 定意义上或部分地道出了公平观念赖以发生的社会基础。我国学者蔡守秋”1 等站在马克思主义的立场上对公平观念的社会基础进行了有意义的理论分析。 他们说：“私有财产的最初产生，有力地促进了人们的劳动，促进了生产力的 发展。希腊的公正女神就是手里拿着丈量土地的三脚规。但是，私有财产的最 初产生，同时也出现了许多诸如剥削、奴役、暴力、掠夺、欺诈等等不公正。 于是，人们就诉诸直道。在希腊文里，公正、直线、直道是同一个词。这 两个几乎同时产生的文化现象说明，希腊自从野蛮时代到文明时代以后，公正 的重心己经由劳动向私有财产位移了。从此，人们关于公正问题的争 论的热点和力图解决的难点已和私有财产联系在一起了。”从分配公平的历史 6 第三章环境公平相关理论 演变可以发现，在不同的历史对期，公平的含义是不同的。因此，对于公平的 认识，与其从概念开始，不如先从其所蕴含的本质切入。在笔者看来，公平的 本质主要表现在以下三个方面： 第一、公平反映的是人们之间的利益关系。 众所周知，人类生活总是在社会共同体中进行的，任何人要想维持自己的 生存和发展，都必须结成一定的社会关系，这是他们获取物质文化生活资料的 必要前提。这意味着，在一定社会共同体中的人们，具有利益的共同性、一致 性，正是这种共同性、一致性才使共同体得以存在，尽管“社会共同体可以采 取不同的形式，有部落、王国、城邦、中世纪欧洲的侯国和公国，还有近代世 界的民族国家”。同时，由于在组成社会合作的共同体中的人们，具有各自获 取较大利益份额的意向，因此，就发生了人们之间的利益冲突。正如罗尔斯所 说：“由于社会合作，存在着种利益的一致，它使所有人有可能过一种比他们 仅靠自己的努力独自生存所过的生活更好的生活；另一方面，由于这些人对由 他们协力产生的较大利益怎样分配并不是无动于衷的( 因为为了追求他们的目 的，他们每个人都更喜欢较大的份额而非较小的份额) ，这样就产生了一种利 益的冲突，就需要一系列原则来指导在各种不同的决定利益分配的社会安排之 间进行选择，达到一种有关恰当的分配份额的契约。”公平就是反映这种利益 分配关系的范畴。进而，我们可以说，公平不仅是经济利益即经济价值分配关 系的反映，而且也是一切社会利益关系即社会价值分配关系的反映。 第二，公平是人类社会共同体赖以存在的前提条件。 公平作为人们之间利益关系的反映已为大家所认同，而作为意义关怀则 多少有些被忽略。其实，在人际间不只存在着利益关系，即不只是各种价值的 分配关系，尽管这是人际问最为重要的和基本的关系。只有人才会追问生命的 意义和价值，这是人与动物的本质区别，因此，比利益关系更为重要的是人对 自己、对他人、对人类的意义关怀。动物不问如何成为自身，而人则寻求何以 成为人的根据。人若要实现自身的价值，除了必要的社会合作外，还需要构筑 一系列规则和秩序以维系这种合作。所以人在获取自身所得利益之后，还要环 顾自己的同类是否也得到了应得的报偿，这既是他自己生命存在的前提，也是 自身迸一步发展的条件。“无论社会共同体的形式如何，也不管其特定的制度 和实践怎么样，有一件事是任何社会共同体的每一个成员所必须做的。这就是 对所有伙伴成员的福利的实际关心。每一个服从共同生活条件的共同体的成员 都应该能够尽可能好地生活，这一点所有成员都必须重视。如果一些成员遭受 7 第三章环境公平相关理论 苦难，他们的伙伴成员就有义务采取各种实际步骤去解除他们的痛苦。这种对 伙伴成员福利的实际关心为伙伴关系的原则所要求，它是所有成员由于其成员 身份而应当奉守的一项原则。在人们对相互的命运漠不关心的地方，不会有社 会共同体存在。只有人们奉守伙伴关系原则，并承认有义务尽其所能满足这一 原则的要求，他们才能构成一个社会共同体并作为其成员共同生活。”在人类 从动物界提升出来作为真正意义上的人而存在之后，人就一直追问“我是谁”， 追问生命的意义和价值。从这方面看，与其说公平是人际间各种利益关系、价 值关系的反映，毋宁说公平本身就是一种价值，是蕴含着意义关怀的更高价值， 而且是社会共同体所赖以存在的必备的前提条件。奥肯1 说：“即使完全撇开 对于收入平等和效率的作用，机会均等本身也是一种价值。”罗尔斯“”也指出： “正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。公平中 所蕴含的人类精神价值体现在公平分配的各个历史阶段中。” 第三，公平是描述概念与规范概念的统一。 描述与规范之间的实质区别，在于现实与理想、事实与价值、实然与应然 等等之间的差异。在理想对现实的超越、价值对事实的超越、应然对实然的超 越中，后项不仅以前项为基础，而且把前项包容于自身之内，并构成进一步超 越的前提。公平作为一种描述概念与规范概念的统一，公平不仅包含对现实利 益关系、分配模式的价值评价，而且包含着对现实、事实、实然的超越，即包 含着公平的理想和应然的价值指向。 3 1 2 各大流派的环境政策观 一、功利主义政策观 功利主义是由英国哲学家边沁创立的。休漠、斯密、穆勒等都是功利主 义者。功利主义的主要观点就是“最大化总体之完善”或“提供最大多数最多 的善”。功利主义以有用性为根本，以受其影响的所有人将快乐、幸福、善最 大化，而不是将痛苦、不幸、恶为最大化为一般原理。对功利主义者而言，一 项行动如果倾向于增加人们的快乐或者减少忧愁，它便是好的；反之便是坏的。 大多数的现代决策方法如博弈论、成本一效益分析方法、风险一效益分析方法 等都可以从功利主义找到它们的起源。功利主义已经渗透到当前环境政策制定 与分析的各个层面，对当今时代的环境政策产生了不可估量的影响。然而在功 利主义价值观指导下的环境政策不仅不能解决环境问题，而且会造成环境不公 8 第三章环境公平相关理论 平，导致环境危机的迸一步扩大。本文认为功利主义的环境政策主要存在以下 局限。嘲 第一，功利主义无法平衡大多数人的利益和少数人的牺牲。 功利主义所秉持的“为最大多数人谋取最大的利益”的核心原则，因为可 能导致非正义，特别是导致非正义的社会分配。用一句话表示就是“功利原则 必导致不公平”，哲学家们发展了两个著名的例证：“奴隶制度”和“惩罚无 辜”，前者是说，如果一个社会实行奴隶制比非奴隶制更能增进最大利益净余 额，那么，按照功利原则，实行奴隶制是应该的，这就意味着，功利原则必导 致不公平，因为奴隶制是不公平的。“惩罚无辜”的例证是说，法官明知道一 个人无辜，但如果惩罚、宣判他死刑，便可阻止一场必有数百人丧命的大骚乱， 那么，按照功利原则，惩罚这个无辜者就是应该的，这就意味着，功利原则必 导致不公平，因为惩罚无辜是不公平的。 环境问题中这种现象是非常普遍的。成本一收益分析方法可以说体现在环 境政策的各个程序中。现以化工厂的建设决策过程为例进行分析。首先，化工 厂必须首先向政府官员证明存在更多的市场需求。一般情况下，公司通过证明 有更多的化工产品消费来达到。下一步公司通过采用成本一收益分析证明兴建 化工厂能更多的带来就业、税收等好处，公司就通过了这关。第三步，与各 级政府协商选址，同样会提出几种不同的方案，一是建议选在一个距人口密集 地区有一定距离的乡下。这样选址的结果就是增加运输成本，但是节约了土地 费用和劳动力成本。若有事故，乡下只有较少的人面l 临危险。相反，在大都市 里建厂则会节省运输费用，提高效率，但劳动力和土地费用较大，一旦发生事 故就会让几十万入处于危机之中。根据这样的分析，然后做出决策。这