（行政管理专业论文）我国公共政策执行偏差矫正机制的完善.pdf

摘要 摘要 政策执行是一项极为复杂的社会实践活动，2 0 世纪7 0 年代中期以来，西方发 达国家的学者开始对政策执行问题的研究给予一定的关注，而且我国自2 0 世纪8 0 年代中期以来也有学者在探索现实的改革问题时会涉及一些政策执行问题，但相 比之下，对政策执行问题的理论研究仍然属于国内外公共政策研究领域最为薄弱 的环节之一。近年来，学者们开始关注公共政策执行的优化，以期防止执行偏差 出现。但是针对如何矫正公共政策执行偏差的研究较少，且只是从表面上提出了 一些措施，缺乏系统、深入的分析。然而，在实际的政策执行过程中，我们不可 能万无一失，由于非个人意志而导致的偏差不可避免，要保证公共政策执行有效， 关键在于如何针对偏差作出及时有效的反应，以对偏差进行及时有效地矫正，使 执行回归正确的路线。因此，有效的公共政策执行有赖于建立一个完善的公共政 策执行偏差矫正机制，对执行偏差进行及时有效地矫正，消除其带来的不良后果， 并使执行回到正确的方向，为实现政策目标提供有力的保证。 本文针对上述问题，以公共政策执行偏差矫正机制为主要的研究对象，从静 态结构分析的角度，将公共政策执行偏差矫正机制看作是一个由咨询机制、沟通 协调机制、监督控制机制、评估机制所组成的系统，从动态过程分析，公共政策 执行偏差矫正机制的各个组成部分不是独立运作的，而是相互促进、相互影响的， 他们要共同起作用才能保证机制有效运转。通过这种系统分析的方法，揭示政策 执行系统及其运行的特性和规律，从而形成我国公共政策执行偏差矫正机制构建 的理论体系。本文结合我国制度运行的现状与特点，深入、系统地分析我国公共 政策执行偏差矫正机制的运行状况、找出其存在的问题，并对产生这些问题的原 因进行深入的分析。并运用政府改革理论、管理控制理论分析我国完善的公共政 策执行偏差矫正机制的应然状态，对完善我国公共政策执行偏差矫正机制作了几 点对策思考，以期解决我国政策执行中的偏差问题。 关键词：政策执行偏差矫正机制 a b s t r a c t a b s t r a c t p o l i c yi m p l e m e n t a t i o ni sav e r yc o m p l e xs o c i a lp r a c t i c e m a n ys c h o l a r si nw e s t e r n d e v e l o p e dc o u n t r i e sb e g a nt os t u d yt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c ys i n c ei nt h e m i d - 19 7 0 so ft h e2 0 t hc e n t u r y , a n dt h e r ea r ea l s os o m ec h i n e s es c h o l a r si n v o l v i n gt h e i m p l e m e n t a t i o no fs o m ep o l i c i e sw h e nt h e ya r ei nt h ee x p l o r a t i o no ft h er e f o r m p r o b l e m ss i n c et h em i d 19 8 0 so ft h e2 0 m ，b u ti ti ss t i l lo n eo ft h ew e a k e s tl i n k si nt h e f i l e do ft h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c yo nt h et h e o r ys t u d i e so fp u b l i cp o l i c yi s s u e s b o t ha th o m ea n da b r o a d i nr e c e n ty e a r s ，s c h o l a r sh a v eb e g u nt oc o n c e l t lh o wt o o p t i m i z et h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep u b l i cp o l i c y , i no r d e rt op r e v e n tt h ei m p l e m e n t a t i o n d e v i a t i o n h o w e v e r , t h es t u d yo nc o r r e c t i n gi m p l e m e n t a t i o nd e v i a t i o n so fp u b l i c p o l i c i e si sl i t t l e ，a n ds o m em e a s u r e si ss u p e r f i c i a l ，a n dl a c ko fs y s t e m a t i ca n di n - d e p t h a n a l y s i s i np r a c t i c e ，i t si m p o s s i b l et h a tt h e r ei sn ob a f f l ei nt h ep r o c e s so fp o l i c y i m p l e m e n t i n g , s o m ed e v i a t i o nw h i c ho u to fc o n t r o lo fp e r s o n a lw i l li su n a v o i d a b l e w e m u s tg i v ea t i m e l ya n de f f e c t i v er e s p o n s et ot h ed e v i a t i o n ，c o r r e c t i o ni te f f e c t i v e l ya n d f a c i l i t a t et h ee x e c u t i v er e t u r nt ot h ec o r r e c tl i n e t h e r e f o r e t h ee f f e c t i v ep u b l i cp o l i c y i m p l e m e n t a t i o nd e p e n d so nt h ee s t a b l i s h m e n to faa f f e c t i v ed e v i a t i o nr e c t i f i c a t i o n m e c h a n i s mo f p u b l i cp o l i c y , w h i c hc a nr e f l e c tt h ed e v i a t i o ne f f e c t i v e l ya n de l i m i n a t et h e a d v e r s ec o n s e q u e n c e so fd e v i a t i o n sr e t u r nt ot h ec o r r e c td i r e c t i o n b a s e do nt h ea b o v ei s s u e ，t h i sp a p e rw i l lt a k et h er e c t i f i c a t i o nm e c h a n i s mo ft h e p u b l i c p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n a st h em a i n s t u d yo b j e c t f r o m s t a t i cs t r u c t u r a l a n a l y s i s ，t h er e c t i f i c a t i o nm e c h a n i s mo ft h ep u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o nc o m p o s e do f c o n s u l t a t i o nm e c h a n i s m ，c o m m u n i c a t i o na n dc o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m s u p e r v i s i o na n d c o n t r o lm e c h a n i s m s ，a s s e s s m e n tm e c h a n i s m st h es y s t e m f r o mt h ed y n a m i ca n a l y s i s ， t h ee a c hc o m p o n e n to ft h er e c t i f i c a t i o nm e c h a n i s mo ft h ep u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n d on o tw o r ki n d e p e n d e n t l y , b u tp r o m o t ea n di n f l u e n c ee a c ho t h e r , a n dt h e yh a v et ow o r k j o i n t l yt oe n s u r et h em e c h a n i s m se f f e c t i v e l y t h r o u g ht h i sa n a l y s i s ，i tc a nr e v e a l e dt h e c h a r a c t e r i s t i ca n dl a wo fp o l i c yi m p l e m e n t a t i o ni no r d e rt oc r e a t eat h e o r e t i c a ls y s t e mo f t h em e c h a n i s m so ft h ee f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o no f p u b l i cp o l i c i e si nc h i n a t h i sp a p e r a n a l y z et h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h ep u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o nd e v i a t i o nr e c t i f i c a t i o n m e c h a l l i s ms y s t e m a t i c a l l ya n dd e e p l y , i nl i g h to fc h i n a s c u r r e n ts i t u a t i o na n dt h e o p e r a t i o no ft h es y s t e mf e a t u r e s ， i d e n t i f y i n gt h ep r o b l e m s ，t h er e a s o n so ft h e s e p r o b l e m si nd e e pa n a l y s i s ，u s i n gt h eg o v e r n m e n tr e f o r mt h e o r ya n dt h em a n a g e m e n t c o n 仃o lt h e o r yt oa n a l y z et h eo u g h t n e s ss t a t eo fc h i n a sc o m p l e t ep u b l i cp o l i c y i m p l e m e n t a t i o n d e v i a t i o nr e c t i f i c a t i o nm e c h a n i s m ，a n d p u t f o r w a r da f e 、) l r c o u n 拄i n n e a 吼l r e st o w a r dt h ep u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n d e v i a t i o nr e c t i f i c a t i o n m e c h a n i s m ，w i t hav i e w t os o l v et h ed e v i a t i o np r o b l e m so ft h ep u b l i cp o l i c y i m p l e m e n t a t i o n k e y w o r d s ：p u b l i cp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n , d e v i a t i o n ，r e c t i f i c a t i o nm e c h a n i s m i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特另c l ；d n 以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 签名：- 擎嬷 日期：加访年 多月，日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 、， 签名：奉公连 导师签名：弘! 于 日期：伽孚年易月乒日 第一章公共政策执行偏差矫正机制的内涵及其研究 第一章公共政策执行偏差矫正机制的内涵及其研究 1 1 公共政策执行偏差矫正机制的相关概念解机 1 1 1 公共政策执行偏差的内涵 对公共政策执行偏差，不同的论者有不同的提法和解释。有的学者称为“执 行阻滞 、“执行障碍”、“执行不力”、“执行走样”、“执行梗阻”、“执行失效 等 等。大多数论者都是从政策执行偏差的具体表现来揭示其内涵的。有论者认为，“我 们所指的偏差和变形是指由于体制利益因素导致的政策执行的变形 l u ；有论者将 其称为政策失真，指政策实施过程中的政策执行及其结果与政策目标、政策内容 不相符合的客观现象；有论者称为政策执行变异，是指同一政策由于受不同执行 主体和其他各种消极因素的影响而使政策变形走样，导致政策执行的结果与政策 目标、政策内容不相一致，进而造成公共政策执行偏差在政治经济生活中常常出 现的现象，这也是政策科学研究的重要内容；有论者认为，“所谓政策执行偏差， 是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目 标并产生了不良后果的政策现象 1 2 j 。 笔者认为，政策执行偏差有广义和狭义之分，广义的政策偏差，指政策在执 行过程中出现的与政策目标、政策内容的不一致或者相背离的现象。狭义的政策 偏差，是指政策本身是科学合理的，没有任何问题的，只是在执行过程中出了问 题，是执行机构和人员的配置和素质问题，从而使政策偏离了原来正确的方向和 目标。本文所指的政策偏差主要是狭义的政策偏差，即科学合理的公共政策在执 行过程中，由于各种主客观因素的影响和制约，使政策偏离原有政策目标或达不 到原有政策目标的社会行为，它包括形式上的偏差和实质上的偏差。 1 1 2 公共政策执行偏差矫正机制的科学内涵 笔者认为，公共政策执行偏差的矫正是指政策执行过程中，执行主体运用咨 询、沟通、协调、监控、评估等手段及时发现执行过程中的问题并予以及时矫正， 使政策执行回到正确的方向并消除不良后果的一个动态过程。从这个定义我们可 以发现，公共政策执行偏差的矫正不仅是一个动态过程，而且是一个包含着建立 电子科技大学硕+ 学位论文 相关机构、运川政策资源、实施协调监控等诸多环节的复杂过程，在这个过程中， 不仅各个环节之间相互联系、相互制约，而且每一个环节本身都要涉及众多的参 量，其中的任何一个环节或参量出了问题，都会直接或间接地影响到公共政策功 能的有效发挥和政策执行的实际效果，因此，我们可以说公共政策执行偏差矫正 是一个系统工程。 “机制( m e c h a n i s m ) 一词源于希腊文，多用于自然科学，机制有多重含义， 例如用机器制造的；机器的构造和工作原理；有机体的构造、功能和相互关系； 泛指一个复杂的工作系统和某些自然现象的物理、化学规律等等。其原本是一个 机械学术语，最初指的是机器运转过程中各个零件之间的相互联系、互为因果的 联结关系及运转方式。到了1 8 世纪，这个词被用到了生理学界和医学界，通过 类比机制使用了生物机制、病理机制等概念，用以表示有机体内发生生理或病理 变化时，有机体内的各个器官之间的相互联系、相互作用及其效应。生物学和医 学在研究一种生物的功能( 例如光合作用或肌肉收缩) 时，常说分析它的机制， 这就是说了解它的内在功能方式，包括有关生物结构组成部分的相互联系，以及 其间发生的各种变化过程的物理、化学性质和相互联系。阐明一种生物功能的机 制，意味着对它的认识从现象的描述进到了本质的说明。后来，机制( m e c h a n i s m ) 一词在社会科学领域中也常使用，它也逐渐被引申为指一个运动着的客体内部各 个组成部分之间在某种状态下所发生的功能性变化及其过程和方式。简要地说， 机制就是制度化了的方法。由于公共政策执行偏差矫正本身就是一个由多个相关 环节组成，并涉及众多复杂变量的动态过程和系统工程，对公共政策执行偏差矫 正进行机制研究，实质上是对构成公共政策执行偏差矫正的各个组成部分之间、 部分与整体之间以及系统与环境之间的关系和功能作用进行的深层次的系统研究 【3 1 o 完善的公共政策执行偏差矫正机制能够矫正政策执行过程中出现的偏差，使 政策执行回到正确的方向并消除不良后果，保证公共政策目标最终圆满实现。公 共政策执行偏差矫正是一个动态过程，它包含着诸多环节，每一个环节都是一个 具体的机制。笔者认为，公共政策执行偏差矫正机制包括专家咨询机制、沟通协 调机制、监督控制机制、评估机制，正如一部机器的整体功能必须由其各个部件 的功能充分发挥所体现出来的那样，公共政策执行偏差矫正机制的整体功能也正 是在这一系列具体机制的充分运行中发挥出来的。因此，公共政策执行偏差矫正 机制包括两个方面的内涵：第一、健全的、完善的公共政策执行偏差矫正机制要 求每一个具体的机制都是健全的、完善的；第二、在每一个完善的具体机制的有 2 第一章公共政策执行偏差矫正机制的内涵及其研究 效运转基础之上，公共政策执行偏差矫正机制整体上是健全的、完善的、运转灵 活的，最终是有效的。这就要求对公共政策执行偏差矫正过程中的每一个环节及 其之间的关系进行全面、系统和重点的把握，要求对公共政策执行偏差矫正过程 中所涉及的每一个困誊黟茸对罄体神栗的影响进行深入分析和研究。因此，只有 全面、系统的把握公共政策执行偏差矫正过程中的每一个环节、所涉及的每一个 因素及它们之间的复杂关系，才能真正建立起一个完善的公共政策执行偏差矫正 机制。 1 2 完善执行偏差矫正机制的重要性和必要性 1 2 1 为实现政策目标提供保证 公共政策的主要目的不是研究问题而是解决问题，是要将理想的政策目标变 为实际的政策效果，政策目标的实现依赖于有效的政策执行，如果没有政策执行， 再好的政策方案也只能是一纸空文，政策目标得不到实现，因而政策也就失去了 其存在的价值，毛泽东同志早就说过：“如果有了正确的理论，只是把它空谈一阵， 束之高阁，并不实行，那么，这种理论再好也是没有意义的 【4 j 。 有效的公共政策执行偏差矫正机制的意义在于，新的公共政策的出台或原有 政策的修改是因为现有政策无法适应现实社会的变化，无法解决实际生活中出现 的问题，它的社会价值在于解决政策缺陷问题，而政策执行是根据所制定的政策 解决社会生活中的实际问题，它决定着政策的社会效果。然而，在政策执行过程 中，由于主客观因素的影响，常常出现社会效果偏离政策目标并产生了不良后果 的偏差行为，如果对这些偏差行为不进行及时的矫正，便会远离政策目标。所以， 有效的公共政策执行有赖于建立一个完善的公共政策执行偏差矫正机制，对偏差 进行及时有效地矫正，消除偏差带来的不良后果并使政策执行回到正确的方向， 为实现政策目标提供了有力的保证。 1 2 2 提高政策政绩、保障政府的权威性 在我国现阶段，公共政策实践中出现的各种重大问题愈来愈多地属于政策执 行的范畴，或者说愈来愈密切地与政策执行相关，诸如“三农问题”、“国企改革”、 “扶贫 、“反腐倡廉 、“机构改革”等一系列事关中国社会发展的重大的科学合 理的公共政策并没有取得预期效果。比如，政府针对采矿多次制定相关政策，很 电子科技大学硕士学位论文 多地方仍然非法开采煤矿，发生大量的煤矿事故，给国家和人民的财产生命带来 了巨大的损失；中央就解决农民负担问题做出了很多决定，但到了地方就只打雷 不下雨，以致“三农问题 日益尖锐；防伪打假在我国也风风火火搞了很多年， 国务院先后通过了消费者权益保护法、产品质量法等等法律，假冒产品仍 横行于市，阜阳假奶粉事件就是一个惨痛的例子。许多科学合理的政策在执行过 程中被扭曲变形甚至消解，以至于长期以来，中央国家机关制定的不少方针政策 总是不能得到很好的落实，“上有政策，下有对策”的做法屡禁不止。中国加入世 界贸易组织后，入世带来的冲击，使公共政策执行偏差暴露尤为突出和严重。这 些偏差导致政策执行效率低下甚或根本没有效率，使政府的政治权威受到质疑。 纠正政策执行偏差，实现公共政策目的，建立统一政府，是当前公共行政中需要 重点解决的现实问题。所以通过完善我国公共政策执行偏差矫正机制，必将有助 于消除执行偏差，有助于我国各级政府管理工作效率的提升，有助于党和政府形 象的改善，有助于全面构建和谐社会宏伟目标的顺利实现，从而保证政府的权威 性。 1 2 3 有利于政府实现“治理 与“善治” 现代政府管理的发展趋势是民主化，治理是政府与非政府的合作，政治国家 与公民社会的合作，其实质是国家权力向社会的回归。良好的治理即善治，是治 理的最终目标，是使公共利益最大化的政治管理过程。善治的本质特征，就在于 它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系， 是两者的最佳状态。构成善治的基本要素有六个：合法性、透明性、责任性、法 治性、回应性和有效性。其中，有效性( e f f e c t i v e n e s s ) 是指政府管理的效率，善 治与无效的或低效的管理活动格格不入，管理的有效性越高，善治程度也就越高。 一个“善治”的政府必然是一个“有效”的政府，公共政策执行偏差矫正机制是 有效政府的重要机制，也是现代化政府的有机组成部分，有利于提高我国公共管 理的有效性，有利于我国实现“治理与“善治”。 1 3 国内外研究综述 1 3 1 西方学界研究政策执行的成果综述 从政策执行研究兴起至今的三十余年间，西方学界对公共政策执行的研究以 4 第一章公共政策执行偏差矫止机制的内涵及其研究 时间为标准可以划分为三个阶段1 5 】。1 9 7 3 年到2 0 世纪7 0 年代术期的是执行研究 的第一代。第一代执行研究的重点在于细节性的描述某项特定政策是怎样在一个 或几个地区得到执行的过程。其研究贡献包括：区别作为创设初始条件的政策制 定和把政策假设转化为行动的项目设置；把以前停留在决策上的研究重点转移到 具体政策的项目的执行上来；强调了在执行过程中的政策子系统如州政府和地方 政府以及诸多利益团体等的重要性，由于这种子系统，政府不能顺利地控制和调 整执行过程；重视外部环境对政策执行过程的影响。第一代的执行研究虽然有上 述贡献，但也有一些缺点。由于这些研究只停留在特定执行案例的叙述上，因此 这一研究对理论开发和关于执行的知识积累没能做出多少贡献。此外，由于大部 分案例研究基本上是执行失败案例，所以对执行的否定性观点成为主流。 从2 0 世纪7 0 年代末延续到2 0 世纪8 0 年代末的第二代执行研究把重点放在 开发为分析复杂的政策执行现象所需要的分析框架上，研究了影响执行的主要变 量。第二代政策执行研究所做出的贡献有：提出政策执行与政策制定是不可分离 的，制定政策是执行过程中的内在组成部分，主张用政策和行动关系取代政策制 定与政策执行的二分；为了说明变化多样的政策执行而进行了理论探讨；指出了 在系统而实证地研究执行上所面临的诸多难题。第二代的研究也有不足之处。虽 然指出了影响政策执行的很多变量，但要把它们应用到多种多样的政策领域，还 是存在许多困难。而且只是强调州政府的作用，但没有系统地研究在州政府层次 上进行的各种政策执行之间的差异，同时关于执行的诸多假设和主张也没能得到 后来研究的验证。 2 0 世纪9 0 年代，在第一代和第二代执行研究的基础上，西方学者开始研究 政府问的政策执行，这被称为第三代政策执行研究。第三代政策执行研究的科学 性表现在：把执行研究的主要概念明确地予以界定；把决定不同政策执行模式的 诸多因果关系具体化；把影响执行的诸多变量组织化并开发执行模型以及能够检 验这种假设的科学的概念界定和评价。 西方学界对公共政策执行研究的三个阶段分别对应了公共政策执行的三种研 究模式。自上而下( t o p d o w n ) 的研究模式是巴瑞特和福吉对2 0 世纪7 0 年代初 期到7 0 年代末这阶段的政策执行研究主导途径的概括，该研究模式的代表人物 包括执行：华盛顿的宏大期望是如何在奥克兰大破灭的一书的作者普雷斯曼 和威尔达夫斯基【6 】：提出执行综合模型的萨巴蒂尔和马兹曼尼安等【7 】。在他们的著 作中，政策被看作是处于行政系统“最高层 的决策者的专属权，“自上而下的政 策制定观意味着决定的重要性取决于它是在科层等级的哪一层做出的因此，最重 5 电子科技大学硕士学位论文 要的决策是由政府机构的最高人物做出的，而处于科层等级中级层次的人们，只 是执行决策罢了 【8 】。很显然，自上而下的研究模式适用于分析明显是由“高层 发布、目标明确的行动。 自下而上( b o t t o m u p ) 研究模式为第二代政策执行研究的学者们所推崇，李 普斯基对街头官僚的研究【9 】，埃尔默对追溯性筹划的研究【1 0 】，贺恩和波特对执行结 构的研究为其主要代表【l l 】。自下而上研究模型以组织中的个人即参与政策过程的 所有行为者作为出发点，政策链条中较低及最低层次则被当作政策执行的基础。 在该模式看来，政策不是由法令和规则控制的，而是组织成员之间讨价还价的过 程。因此，项目应该要反映下级官员的想法和意见，至少应该在行为模式上反映 下级官员的想法。自下而上的倡导者们认为，与自上而下模式相比，自下而上模 式没有预先设定的假设，在自下而上模式中，很少有可能暗含着有关因果关系， 有关主体和机构之间层级化的、或者任何其他的结构关系，或者应该在主体和机 构之间发生什么的假设。自下而上的研究模式适用于分析复杂的、存在大量自由 裁量权的政策过程。第三代政策执行研究主要采用整合式研究模式，郭锦等人的 府际关系模式和萨巴蒂尔等人的政策变迁和学习模式等均可以归入此类。整合式 研究模型认为，政策的执行结果是由联邦政府、州政府、州政府能力、州政府决 策结果等各种变项交互影响而形成的。执行过程不仅贯穿着上下级之间的控制与 互动，还包含着与政策体系内其他政策主体的谈判和影响。整合式研究模型在一 定程度上是对自上而下模式和自下而上模式的综合运用，在2 0 世纪9 0 年代后的 执行研究中大行其道。 1 3 2 中国学界研究政策执行的成果综述 2 0 世纪9 0 年代，中国学界开始关注公共政策执行研究。1 9 9 1 年，丁煌在中 国行政管理上发表的“政策执行 是其中成果的代表。当然，绝大部分有关政 策执行的研究成果还是作为一个章节包含在有关“政策学 或“公共政策学 的 教科书中，如陈庆云的公共政策分析、孙光的现代政策科学、郑新立的现 代政策研究全书、兰秉洁等的政策学、张金马的政策科学导论等对公共 政策执行作了类似的描述。这一阶段的研究依然将重点放在政策制定过程及其内 容上，研究有关政策制定的理论、模型、规范、原则和方法等，强调政策制定的 科学化、民主化。有些著作把公共政策过程简约为决策过程，从而忽略了涉及众 多参量和因素的复杂的政策执行过程。2 0 0 0 年伊始，系统研究政策执行的专著陆 6 第一章公共政策执行偏著矫正机制的内涵及其研究 续出版，可以查阅到的专著大约有五本李允杰、丘昌泰的政策执行与评估、丁 煌的政策执行梗阻及其防治对策一一项基于行为；i i l l 度的分析、赵凯农等的如 何贯彻执行公共政策、刘熙瑞的公共管理中的决策与执行、金太军等的公 共政策执行梗阻与消解。此时，关于公共政策执行研究的论文的数量急剧增加。 2 0 0 0 年，国家行政学院学报发表了题为“政策执行一个需要纳入学术视野的问 题”的文章，认为“大量政策执行走样的事实说明，必须把政策执行纳入学术研 究的视野，从理论上加以研究和解释”【l2 1 。在同一时间，广东行政学院学报登 载了“政策执行探析一文，较为全面地分析了公共政策执行的作用、地位及运 作机制等问题。2 0 0 1 年，江苏社会科学刊出了关于公共政策执行的重大意义、 公共政策执行的能力、公共政策执行的风险因素、及西方政策执行研究运动等论 题的系列笔谈文章，在一定程度上说明政策执行研究己引起学术界的重视。 在探讨影响中国公共政策执行效果的因素方面，大致有六种代表性的观点。 第一种观点将影响因素概括为：思想上认识不足理论上存在盲区态度上缺乏老老 实实办事精神方法上脱离实际来自少数既得利益者的阻力政策监督机制不健全政 策执行中的群众评估活动薄弱【l3 1 。第二种代表观点概括为：利益冲突导致政策执 行失控，其中，政策制定者与执行者在利益上的冲突是政策执行失控的主要原因 之一、公共政策运行机制不健全、中国政策执行控制力削弱，主要是中央宏观公 共政策在执行中的失控，失控的发源地在地方政府执行机关、公共政策执行者素 质缺陷【1 4 】。第三种观点认为导致公共政策失真的原因包括公共政策本身的不确定 性、模糊性信息的偏向选择传递环节的自然损耗不同传播方式的局限性监督机制 不严【1 5 】。第四类是将影响中国公共政策执行的因素总结为公共政策主体的问题、 公共政策对象的问题、公共政策自身的问题、公共政策环境和资源的问题、体制 的问题【1 6 】。第五种代表性观点将其归纳为、公共政策本身的障碍，包括政策方案 不合理，与实际情况不相符政策方案含糊不清，模棱两可政策朝令夕改，缺乏稳 定性与协调性政策资源不足，缺乏必要的信息与一定的权威、公共政策执行主体 的障碍，包括政策执行主体的自身利益需求执行人员的素质欠缺执行机构组织间 的沟通与协调不畅、公共政策执行环境的障碍，包括来自政策目标群体的障碍， 主要是对政策的不顺从或不完全顺从公共政策运行机制不健全利益集团的压力政 策监控机制不健全【1 7 】。第六种概括是中央和地方关系影响政策执行、机构设置不 合理影响政策执行、人事管理体制的不完善影响政策执行【l8 1 。 从目前己有的学术成果来看，在如何消解公共政策执行偏差的对策的研究方 面，钱再见在“论公共政策执行中的偏差行为”一文中建议首先提升政策合法性 7 电子科技大学硕士学位论文 程度，其次加强对公共政策执行的监督，再次强化政治社会化功能【1 9 】。宁国良在 “论公共政策执行机制问题”一文中认为中国的公共政策执行必须以建构信息沟 通机制为渠道、以优化公民参与机制为核心、以健全政策激励机制为动力、以强 化责任追究机制为关键、以完善执行监督机制为保障，加强公共政策执行的机制 建设与完善【2 0 】。丁煌教授运用制度分析方法对导致我国现阶段政策执行阻滞的主 要制度缺陷及其作用方式进行了剖析，并在此基础上从制度创新的角度提出了防治 政策执行阻滞的相应对策，以期能够对我国现阶段政策执行效率的提高有所助益。 他认为防治我国政策执行偏差应该从进行政职权的配置制度、完善现行的干部管 理制度、强化政策执行的监督制度几个方面着手【2 1 1 。也有学者认为保证公共政策 有效执行的措施是塑造政策执行的能动执行主体营造政策有效执行的社会环境构 建政策有效执行的制度结构，包括强化政策执行的监督制度和完善公务员制度【2 2 】。 还有学者认为消解执行障碍的对策有加强公共政策执行的成本一收益分析、加强 政策的学习与宣传、提高思想认识、提高公共政策执行者的素质、加强公共政策 执行的激励与监督、加强政策执行的制度创新【2 3 1 。有观点认为通过构建科学的利 益平衡机制、民主参与机制、沟通协调机制、监督控制机制、权力配置机制、政 治社会化机制将有助于实现公共政策的有效执行【2 4 1 。 第二章公共政策执行偏差矫止机制的相关理论分析及系统模式 第二章公共政策执行偏差矫正机制的相关理论分析及系统模式 2 1 我国公共政策执行偏差矫正机制构建的理论基础 2 1 1 政府改革理论 近几十年来，国际行政学界出现了以公共选择理论、新公共管理运动和治理理 论为主流的改革理论。新公共管理运动、公共选择理论和治理理论三者之间既有 共同点，也有各自的特点。它们以新自由主义为理论基础，适应形势发展的需要，提 出了不少值得认真思考的理论观点和政策主张，所有这些对于我们建立有效的公 共政策执行偏差矫正机制都有一定的帮助和启示。 2 1 1 1 注重利益因素的影响 “公共选择理论”( p u b l i cc h o i c et h e o r y ) 产生子2 0 世纪4 0 年代末，是詹 姆斯m 布坎南等人创立的一种新公共经济理论，是以亚当斯密为代表的古典 经济学派的复兴，是政治的经济学，它认为作为一个人，无论处于什么地位，都 具有“趋利性，其本性都是一样的，都以追求个人利益为动机，他们的经济行为 和政治行为都是受自利动机支配，是为了追求自身利益而参与政治的。“对于政治 家和政府官员，如果要适当的设计出能制约赋予他们的权力和他们在这些权力范 围内的行为的法律制度规则，就必须把政治家和政府官员看作是用他们的 权力最大限度的追求他们自己利益的人”【2 副。 鉴于利益主体的趋利性和占有性，在利益矛盾之前，政策执行人员多数会有 比较和取舍，因为，同样的一项政策会致使有些阶层和集团的利益得到满足，而 另一些阶层和集团的利益则被抑制，在这种情况下，政策执行人员会进行成本收 益预期分析来过滤和选择利益【2 6 1 。“下级政府在执行上级政策时往往以自己的利益 损益值作为对策参数，得益愈多，愈乐于执行；受损愈多，愈不乐于执行，乃至 抵制、变换【2 7 】。如果预期的成本低于收益，那么政策的完整有效及时执行是自 然而然的；相反，如果预期的成本高于收益，那么执行指令的下级就会产生相对 被剥夺感，可能会要求变换政策内容，以期往预定的方向发展，“如果决策与它所 期望的东西不相符合或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或 者试图改变既定措施的内容 【2 8 】。而在下级对于政策内容无力改变之时，大多会 9 电子科技人学硕士学位论文 选择变通的手段来执行政策，使政策目标发生偏离，内容失真，造成执行梗阻。 2 1 1 2 主体呈多元化趋势 2 0 世纪最后2 0 多年间，在欧美各主要国家兴起并逐渐波及新兴工业国家，乃 至发展中国家的“新公共管理运动，体现了公共管理方式的方向性调整【2 9 】。新 公共管理趋向的政策执行打破了政府垄断执行的一元化局面，主张多元化，在新 的公共管理理论的框架下，政府仍是政策执行的主体，但不是唯一主体，更多的 私营机构、非营利性机构、中介组织和公众等参加到公共政策的执行中。公共政 策的执行更多地引入市场机制，借助企业成功的管理经验，承诺执行、委托执行、 合同执行、参与执行等成为新的公共政策的执行方式。 在这种情况下，随着我国社会主义民主政治和市场经济的发展，市场机制越 来越成熟，社会的自我管理能力越来越强大，社会中介组织越来越发达，基层社 会单元越来越完善。在这种情势下，要求打破政府对公共权力的垄断，改变政策 执行主体单一化的局面，扩大政策执行主体范围。政府等公共权威体系主要负责 宏观的、全局性的、核心的公共决策的决策与执行，而把微观的、局部性的、具 体的公共政策或通过行政授权、行政委托，或通过引入市场竞争机制，采用出租、 承包、签订合同等方式由非政府公共组织或其他组织决策和执行。实施政策执行 主体的多元化，建立有效竞争机制，不仅可以激发执行人员的责任心，增强政策 执行的活力，降低政策执行成本，而且可以加强政策制定系统与政策制定系统以 外的公民社会的沟通与互动，畅通公共政策执行的路径，减少公共政策执行的阻 力，从而提高政策执行效率，实现社会共同治理。政府一方面应通过内部组织体 制改革，进行分权和放权，成立具有独立法人资格的执行机构或半自治性机构， 专门从事政策执行。另一方面，应通过外部私有化，将原本由政府控制或拥有的 职能承包或出售给私营企业，准许私营部门进入公共服务领域，提供公共物品； 此外，政府还应通过公共服务社区化，充分利用社会的社区、家庭、志愿者组织 等基本单位，承担部分政策的执行任务。总之，多元化的主体表现为政府、自治 或半自治执行机构、私营部门以及以社区为主的公众组织等多方力量。 因此，我国当前和今后相当时间内，一方面着眼于有效的公共政策执行偏差 矫正机制的构建和完善，必须大胆吸收和借鉴西方先进的公共管理理念，符合当 今国际公共管理发展趋势，以新公共管理理念作为发展趋向；另一方面，目前我 国正处于工业化社会，只有极小部分地区处于信息社会的前沿，经济发展阶段不 同，对上层建筑提出的要求也不一样，在西方国家已经过时的等级结构和规章制 1 0 第二章公共政策执行偏差矫正机制的相关理论分析及系统模式 度仍是我国公共部门有生命力的模式，传统的等级科层制理念仍是我国公共政策 执行偏差矫正机制构建的主导理念。因此，我国公共政策执行偏差矫正机制的构 建必须以传统的等级科层制理念为主导，以新公共管理理念为趋向。 2 1 1 3 重视公共服务的效率 新公共管理理论改变了政府的服务效率、服务成本意识。追求效率是公共行 政的出发点和落脚点。与传统公共行政只计投入、不计产出不同，新公共管理根 据交易成本理论，更加重视政府活动的产出和结果，关注公共部门直接提供服务 的效率和质量。政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。传统政府注重的 是投入，而不是结果。他们往往只会花掉预算分解的每个项目的资金，对结果和 收益毫不关心。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情况下， 效果越差，投入反而越多。新公共管理理论根据交易成本理论，认为政府应重视 管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应能够主 动、灵活、低成本、富有成效地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出反应。 因此，新公共管理理论主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联 系起来。在管理和付酬上强调按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是按任 务付酬。在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预 算制度，即按使命作预算、按产出作预算、按效果作预算和按顾客需求作预算。 2 1 2 管理控制理论 管理控制是用来确保组织成员朝向组织目标努力的机制。管理控制是内部控 制的一个重要组成部分，并且逐渐在内部控制整体框架中处于主导与支配地位。 管理控制作为企业重要的管理机制之一，其理论基础主要是代理理论、交易费用 理论。 代理理论是由詹森( j e n s e n ) 和麦克林( m e c k l i n g ) 首次提出的，是随着信息 经济学的产生和发展而出现的经济理论。它将组织视为委托人( p r i n c i p a l ) 与代 理人( a g e n t ) 的契约关系( h o d g e ，a n t h o n y g a l e s ，1 9 9 6 ) 。当委托人与代理人期 望的目标不一致时，就会形成代理问题。当代理问题存在时，将产生监督成本、 束缚成本及剩余损失( j e n s e n m e c k l i n g ，1 9 7 6 ) 【3 0 】。此时要解决代理问题，就要利 用监督来限制代理人从事自利行为的能力，或利用激励使委托人与代理人的目标 一致。国内外很多学者从交易费用理论的角度来研究企业管理控制的问题。阿尔 钦和德姆塞茨( 1 9 7 2 ) 通过“团队生产”理论，分析了企业监督的演进。他们认为 电子科技大学硕士学位论文 企业实质上是一种“团队生产方式”，个人的贡献不可能精确衡量和分解。为规避 员工的偷懒行为，就必须让部分成员专门从事监督控制工作，由此，管理控制成 为必要。威廉姆森则从交易费用出发，强调市场交易的内在缺陷，并最终得出结 论，认为企业组织内部的监督是至关重要的。综合起来看，交易费用理论认为， 企业管理控制的模式、手段的选取和匹配，都是基于对交易费用分析的基础上做 出的理性决策【3 1 1 。由此，我们可以看出，管理控制理论对完善执行偏差矫正机制 有着很大的启示。 2 1 2 1 组织运行需要监督 在公共政策执行偏差矫正机制中，监督控制是必不可少的一个环节和组成要 素。现代公共政策执行偏差矫正机制的运行是一个复杂的过程，需要各方面的密 切配合，有效合作。但是现在，公共政策执行主体或多或少地存在着素质不高、 能力不足的现象，不管是业务素质，还是政治素质或道德素质。素质不高、能力 不足，导致公共政策执行主体在政策执行偏差矫正机制的运行过程中不能有效地 处理信息的不对称，不能有效地解决公共政策执行偏差，也不能有效地应对公共 政策环境的不确定性。从公共政策执行主体的有限理性来分析公共政策执行偏差 矫正机制，对于公共政策执行偏差矫正机制的监督机制理论的研究是个很好的切 入口，是保障公共政策执行监督机制有效进行的重要途径。 2 1 2 2 引入激