（企业管理专业论文）南京市水务一体化管理及水务市场化途径的研究.pdf

南京市水务一体化管理发市场化途径的研究 中文摘要 南京市水务一体化管理及市场化途径的研究 研究生姓名：周国良导师姓名；仇向洋学校：东南大学 摘要 水务行业作为公用事业的重要部分，正日益受到关注，这一方面是因为水关系到国计民生，而 现在水资源的匮乏和污染越来越严重，另一方面是因为水务行业在管理体制和市场化机制上存在一 系列不足，资金缺口和体制弊端这两大问题严重制约了水务行业的可持续发展。基于这些背景，本 文将结合南京的实际情况着重论述水务一体化管理和市场化的途径，研究重点是在南京水务市场中 如何引八竞争机制以提高效率，引入竞争机制的核心又在于投资多元化和合理的水价机制。 本文主要的研究方法主要有：理论研究和案铡分析相结合。本文在介绍了水务行业的市场结构、 水务一体化、水务市场化和水价理论的基础上。结合国内外水务管理模式的有益启示和南京市水务 的实际状况进行了相关分析；定性分析和定量研究相结合，本文以定性分析为主，在定价机制上也 进行了一些定量分析：比较研究，本文通过对比国内外水务管理模式。得出了一些对南京水务改革 有益的启示。 第三、四章是本文的主要内容在这两章中，我们分别就水务一体化、市场化、国内外管理模 式的具体f _ i j 容进行了介绍和研究，其中第三章侧重理论介绍，从行业中基础的产业链整合到肖前最 受关注的公用事业民营化、投融资改革和水价制度。第四章在重点介绍了国内外的典型模式_ f i 彳，做 了进一步的比较分析，得出了一些有益的启示。当然，再优秀的管理模式最终都得在企业的实践中 加以运_ _ j 希i 修正，本文的第五章在介绍南京水务的现状后，菊六章在前文分析的基础上提出了南京 市水务改革的解决方案，首先是确定了“一体化，两层面，多建制”的总体架构，并且建议引入 外部战略伙伴，建立股份制形式的水务资产公司，然后设计了切实可行的融资渠道和定价体系，以 解决南京水务当前面临的两人问题：资金缺口和体制弊端。 本文的部分研究成果正在南京市城建集团的水务项目中运罔和实施。 关键词：水务一体化，水务市场化，投融资体制，公用事业民营化，价格机制 东南人学硕士学位论文 a b s t r a c t t h er e s e a r c ho ft h ei n t e g r a t i v em a n a g e m e n t a n dm a r k e t a b l ea p p r o a c hf o rt h ew a t e r i n d u s t r yi nn a n ji n g a b s t r a c t w a t e ri n d u s t r y ，a st h ei m p o r t a n tp a r to fh a l f - p r o f i t e dp u b l i cu t i l i t y ，i sb e c o m i n gc o n c e r n e d t h i si s b e c a u s eo nt h eo n eh a n d ，w a t e ri si n d i s p e n s a b l et ot h ec o m m o np e o p l e ，a n dt h el a c ko fw a t e rr e s o u r c ea n d w a t e rp o l l u t i o ni sb e c m n i n gm o r es e r i o u s ，o nt h eo t h e rh a n d ，t h ed e f i c i e n c yo nt h em a n a g e m e n ta n d m a r k e t a b l em e c h a n i s mr e s t r i c t st h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to f w a t e ri n d u s t r y b a s e do nt h ec u r r e n ts i t u a t i o na n db a c k g r o u n d ，m yt h e s i sw i l lf o c u so f tt h er e s e a r c ho f t h ei n t e g r a t i v e m a n a g e m e n ta n dm a r k e t a b l ea p p r o a c hf o rt h ew a t e ri n d u s t r y ，t h ee m p h a s i si so nh o wt oi n t r o d u c ei n t ot h e c o m p e t i t i v em e c h a n i s mi no r d e rt oi m p r o v et h ee f f i c i e n c y ，a n dt h ek e yi sp r i c i n gm e c h a n i s ma n dm u l t i p l e f i n a n c i n g t h em a i nr e s e a r c hm e t h o do fm yt h e s i si n c l u d e st h et h e o r e t i cr e s e a r c hc o m b i n e dw i t hp r a c t i c a l e x a m p l ea n a l y s i s ，c o m p a r a t i v er e s e a r c h ，q u a l i t a t i v ea n a l y s i sc o m b i n e dw i t hq u a n t i t a t i v er e s e a r c h ，a n de t c ， t h e3 da n d4 ”c h a p t e ri st h em a i nc o n t e n t d u r i n gt h et w oc h a p t e r st h et h e s i sr e s p e c t i v e l ys t u d i e da n d i n t r o d u c e dt h ei n t e g r a t i v em a n a g e m e n to fw a t e rm a n a g e m e n to fw a t e ri n d u s t r y ，t h em a r k e t a b l em e c h a n i s m o fw a t e ri n d u s t r ya n dt h ed o m e s t i ca n df o r e i g nm o d e lo fw a t e rm a n a g e m e n t w h a t e v e rt h em a n a g e m e n t t h o u g h t sa r e ，t h e ym u s tb ec a r r i e do u ti nt h eb u s i n e s sp r a c t i c e s ，t h e6 。c h a p t e rp r e s e n t st h eo v e r a l ls o l u t i o n s c h e m ew h i c hi n c l u d e st h ew h o l ed e s i g n ，f i n a n c i n ga n dp r i c i n gs y s t e mb a s e do nt h ea b o v e m e n t i o n e d r e s e a r c h f u r t h e r m o r e ，t h ep a r to ft h er e s e a r c hr e s u l to fm yt h e s i sh a sb e e nc a r r i e do u ti nu r b a nc o n s t r u c t i o n g r o u pi nn a n j i n g k e yw o r d s ：t h ei n t e g r a t i v em a n a g e m e n to fw a t e ri n d u s t r y ，t h em a r k e t a b l em e c h a n i s mo fw a t e r i n d u s t r y ，f i n a n c i n gm e c h a n i s m ，p r i c i n gm e c h a n i s m ，t h ep r i v a t eo fp u b l i cu t i l i t y i i 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。 研究生签名：日期： 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复e | j 件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可 以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 研究生签名 导师签名：日期 东南人学预l 学位论文 第一章导论 南京市水务一体化管理及水务 市场化途径的研究 第一章导论 1 1 研究的背景和必要性 水务行业作为公用事业的重要部分，止日益受到关注，这一方面是因为水关系到国计比生，而现在水 资源的匮乏和污染越来越严重，另一方面是冈为水务行业在管理体制、市场化机制和公司治理结构上存在 一系列缺陷，资金缺口和体制弊端这两人难题严重制约了水务行业的可持续发展。 方面，中国正处于经济高速发展、人民生活质量迅速提高的时期，要全面建设小康社会，基础设施 建设尤其是水务建设必然耍加大投入力度。因此，我国城市化进程加快将会成为供水需求增【乇的主要动冈， 同时也带来了巨人的水务投资需求。 2 0 0 0 年我国城市化水平为3 6 ，城市人口为4 6 4 l ，按有关部门预测，2 0 l o 年城市化水平将达到4 5 ， 城市人口将增加到6 3 亿。而这将带来的水务投资需求有：供水设施的建设，预计n 2 0 l o 年，供水量需净增 4 0 0 多亿吨年，需投资2 0 0 0 亿元左右：污水处理设施的建设，预计到2 0 0 5 年，城市污水集中处理率要达到 4 5 需要新增污水处理能力约4 0 0 l n 屯年，折合投资约2 5 0 0 z , ；水务设施维护和改造，城市水一r 业设施 的维护和改造每年需约2 0 0 亿元，农村乡镇供水建设投资约7 0 0 亿元。 而从我国财政投入的角度看，从1 9 9 7 年开始，我国实行积极财政政策，从1 9 9 7 年到2 0 0 1 年，财歧 支出增i 受率为g d p 增匠率的两倍到三倍之间。到2 0 0 1 年，财政支出增长率己经达到2 1 5 ，接近g d p 增 长率；j 勺3 倍。根据经济规律和财政政策的特点爿判断，政府使用这种方式调控经济的空问必将受到越米越 多的限制这一现象不可能长期维持。因此，如果仅由国家投入发展水务行业，还存在着巨大的资金缺口， 而采用多种渠道筹集基础设施建设资金，将是必然的趋势。 另一方面，根据w t 0 规则和社会主义市场经济体制的要求，城市供水行业与污水处理行业必须实行政 企分离，建立高效率的政府管制机制和企业经营机制，我国政府已经积极启动水务行业的改革，水务市场 化进程进入加速期但是山于传统计划经济体制的束缚和高度垄断的行业特点，政府直控式管制的体制仍 然在棚当人的科度上存在己经成为制约水务发展的瓶颈。具体表现在：在投资体制上是单一的政府投资； 在经营机制上是严格的准入垄断经营：在价格形成机制上是严格的计划控制；在符理体制上是高度的政企 合一。止是有这种传统体制的存在，所以才导致我国水务企业对改革的积极性和主动性不高，对政府的依 赖思想严重，改革的启动面不大。 与之相对应的是，南京市水务行! l t 目前主要的问题有：水的需求量高速增长，很快将出现供不应求的 状况；水环境不断恶化，污水处理厂急需新建：资金不足，融资渠道有限并且定价机制缺乏效率刺澈以至 投资能力不足；行政管理效率低f ，未能从全局上实现水资源统一管理。 在这种情况下，研究水务的一体化管理和市场化就显得具有实际意义。 东南人学硕士学位论文 第一章导论 1 2 本文的研究对象 本文研究目标是在提升城市竞争力和实现可持续发展的前提下，研究水务一体化管理及水务市场化的 途径，井就南京市的水务改革提出解决方案，确定总体架构，设计切实可行的融资渠道和定价体系，以解 决南京水务当前面临的两大问题一资金缺口和体制弊端。 基丁上述背景介绍，本文的研究重点是往南京水务市场中如何引入竞争机制以提高效率，引入竞争 机制的核心又在丁投资多元化和合理的水价机制。 一、水务一体化 针对目前南京水务产业链上的源水、向来水厂、供水管网、排水管网、污水处理及回f i = j 分块管理的现 状，本文提出了水务资产一体化和水务产业链的一体化。要求对所有水务的相关资产进行重组，成立专 的水务资产公司来负责供水和排水国有资产的管理，为水建设项目融资并在适当时机寻求整体上市或者 引入外部战略投资者。同时将水务产业链上的源水、自来水厂、供水管网、排水管网、污水处理及亓 川等 各个环节置于同一个平台上，发挥出整个产业链的规模效应和协同效应，一次性解决务个水厂采取各种形 式引进项目资金而带来的诸多问题。 - 二、水务市场化 目前，南京市在水务投资体制上是单一的政府投资，在经营机制上是严格的准入垄断经营，在水价 形成机制上是严格的计划控制。这样导致公用产品长期短缺，水务经营的成本也一直居高不r 并且水务企 业k 期亏损。本文提出了水务市场化，就是要利用市场机制代替原有的政府计划和行政干预来调。1 y 、分配 行业资源( 包括资本、人才、市场等在内的广义资源) ，建立有限而有效的竞争机制，来降低行业运行成 本，提高服务水平和运行效率。而引入竞争机制的核心又在丁投资多元化利合理的水价机制。 1 、投资多元化 南京市水务行业的资金来源除了财政、信贷以外，在个别项目的融资上也有一些新举措例如合资、 b o t 、t o t 等。但由丁各自分散，未能发挥出整体效益，加上行业发展迅速，所以还存在巨大的资金不足。 冈此本文提山了在水务市场实行投资多元化，包括公用事业民营化和引入外资，并从公司融资雨i 项目融资 两个层面为南京水务设计了相应的渠道。 2 、水价机制 近年米，全国各大城市水价陆续上涨，直接影u 自到千家万户与企业运营的期水成本，引起了全 十会的r f 泛关注。但这也反映了我国经济增氏模式走向可持续发展的重要转变，也明确了我国水务行业发展的政策 导向，即“充分发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置、需求调节和水污染防治等方面的作j = j ，推进水价改 革，促进h 约用水，提高用水效率，促进水资源可持续利用”。 我国目前的水价问题主要表现为水价偏低和成本失控矛盾的交织。 ( 1 ) 与成熟水务市场相比水价构成仍然不尽合理。水资源费和污水处理费所比例仍然偏低。 ( 2 ) 尽管全国许多城市的居民水价都出现不同程度的上涨，但我国消费者每年水费支出仅【l ，居民收 入的1 3 左右，远低于现行国际上4 的水平。 其实，水价的制定并不单单只是供水企业的事，它所关系到的是社会整体的利益。自来水作为一种商 品，具有一般商品的性质，但又不完全相同，它所进入的是一个受政府管制下的不完全竞争市场，冈此， 供水定价要受到诸如政府管制等因素的影i 廊。所以，供水价格的制定事实上又是各方因素综合评价的结果。 2 东南大学碗i 一学位论文 第一章导论 为此国内外理论界对供水价格的研究始终没有停止过，但并未形成统一的观点。主要原因在丁对水资源 的价值、供水成本的核算方法以及政府管制等相关影响因素对供水价格制定所起作用的看法不同。并且， 由丁供水企业明显的地域性，供水价格的制定往往与当地的实际水源、经济水平、供水企业状况等紧密相 连，不同地域间的供水价格不具有很强的可比性。因此，基于具体环境下的供水价格研究就有一定的实际 意义。 目前，南京市的水务定价采用成本核算法( 又称成本d l l 干u 润法) ，缺乏效率刺激，投资能力不足，供 求矛盾突出。水价调整基本上是政府、企业和用户三方博弈的结果，缺乏真正意义上的科学分析，尚未形 成合理的水价机制。因此，本文在分别介缁水价理论的国内外研究现状和水价制定的常见方法的基础上， 提出了适合于南京水务制定水价的全成本定价模型。 1 3 本文的研究方法及内容 一、本文主要的研究方法 1 、理论研究和案例分析相结合 水务属于有限竞争的寡头垄断市场，本文将借助于水务市场结构、水务行业分析、宏观投融资体制改 革和公用事业投资多元化的相关知识，同时结合国内外水务管理模式的有益启示和南京市水务的实际状 况，最终提出南京市水务管理的模式及水务市场化的途径。 2 、定性研究和定量研究相结台 本文以定性分析为主，同时在自来水公司盈利能力、定价等方面结合了一些定量分析，使本文的研究 更加符合实际情况。 3 、比较研究 对国内外水务管理模式的优缺点及适用条件进行分析。 二、本文主要的研究内容 第二章首先介绍了水务的概念、水务行业的特点和水务行业的现状及发展方向，进而提出了我国水务 存z l ：两人问题资金缺口和体制弊端，其中，资金缺口主要是由于供水设施、污水处理设施承i 水务殴施 维护及改造的迫切需要引起的：而体制弊端主要是指水务行业在投资体制和价格形成机制上存在一系列缺 陷。 第三、四章是本文的主要内容，在这两章中，我们分别就水务一体化、市场化、水务管理的国内外 模式的具体内容进行了研究和介绍，其中第三章侧重理论介绍，从行业中基础的产业链整合到当前最受关 注的公用事业民营化、投融资改革和水价机制等，其中重点介绍了水价理论及制定水价的儿种方法，这l j ： 好与第五章国内外的水务模式对应起来，能进一步加深对水务前沿问题的理解。第四章在重点介蜊了国内 外的舆型模式后，还做了进一步的比较分析，得出了一些有益的启示。 菊五章详细介绍了南京市水务市场及管理的现状，总结出了存在的主要问题。第 章在前两章的基 础上提出了南京市水务改革的解决方案，首先是确定了“一体化，两层面，多建制”的总体架构，并且 建议引入外部战略伙伴建立股份制形式的水务资产公司，然后设计了切实可行的融资渠道和定价体系，以 解决南京水务当前面临的两火问题一资金缺口和体制弊端。 东南人学硕士学位论文 第二章我囝水务行业介绍 第二章我国水务行业介绍 2 1 水务行业描述 2 1 1 水务的概念 水务主要包括城市供水和排水两个方面，从事上述经营活动的企业叫做水务企业，在我国土要是指臼 米水厂及污水处理厂。 水务市场是指城市供排水工程投资、建殴、运营、管理市场化的统称，水务行业的价值链主要有：供 水( 自来水的生产及深加t ) 、城市管网建设和 j 业、生活污水处理等，产品需求相对稳定，受经济周期的 波动影响很小，整个行业具有良好的流动性和回报稳定的特点。 2 1 2 水务行业特点 水务行业具有如f 明显的特性： 一、自然垄断( n a t u r a lm o n o p o l y ) 自来水的供给对人类而言属丁不可或缺的服务，水厂、供水设施与供水辖区一q 确定，由于水源分布 及输配水管线的区域性限制，其在市场上的经营与占有率便具有支配性。每一位使用者仅能依赖当地水厂 提供服务，同一区域即使出现第二家企业，但受规模经济与网管建设所需巨额资金的影响+ 所提供的服务 与物品价格也难与已有企业竞争。 相反的，原先在某一区域经营的水务行、峨若出现强势的新竞争者，也将会有被迫退出市场的商业 风险( c o m m e r c i a lr i s k s ) 。 二、外部性( e x t e r n a l i t y ) 自来水取水源头所需建造的设施，如水库、栏河堰、深井以及水资源保护区环境的保护，都具有强烈 的外部性。这些设施的建造与维护成本庞大，但却不仅仅是饮水来源，例如农林、养殖、休闲、发电、航 运，以及治山防洪与水土保持功能等，都会依附在各类取水设施上运作。正因这些活动所造成的污染与水 质水量变化难以掌握，水务行业必须投入更多更大资金，加强源水的消毒处理程序及不断开发新水源。这 一特性造成水务行业可能因供水设施的兴建或修复成本超过预期而引发建设风险( c o n s t r u c t i o n r i s ks ) 。 二、不可替代性( 1 a c ko fs u b s t i t u t e ) 一般产业生产所需原料，除非刻意垄断等例外网素，都可以在市场自由交易取得。然而，水务行业所 需原料一“水”，仅能取臼集水区的降雨及地下水资源，且必须与其它刷水行业如农业及：业州水共享该 原料，无法贮存、进口及替代。水的流动与连结特性，经常在各用水用户问引发争夺。 四、资本密集性 水务行业的固定资产，具有资产庞大、设鍪昂贵、使用年限长的特饪。该产业的沉淀成本风险也极高， 设备即使闲置也无法改变其使用方向，也无法折旧出售转移到其他地方使用。水务行业利用资金或设备在 市场一h 进行周转的能力极为有限，当主要用户需求减少，原供水设备立即闲置；当饮j = | j 水水质标准趋于严 格、水源区遭污染必须加装高级处理设备时，若政府拒绝水价调整、贷款或协商降低水质标准，都是水务 行业潜在的财务与管制风险。 五、一体性 自来水还具有产供销高度一体化的产业特点，制水与输配水业务紧密相联，如果人为分割厂网联系和 4 东南人学硕l 学位论文第二章我国水务行业介绍 业务联系，不仅会影响调度协调能力利供水质量，还会增加管网运营成本、管理成本、交易成本。 水务行业的特殊性使得水务企业具有以下特征： 一、水务行业带有比较明显的政治色彩，政府的干预性较强。 一般而言，水务资产的所有权属于政府，政府与供水企业之间，属丁一种委托代理关系。在计划经济 条件f ，这一委托代理是行政隶属性质的，水务企业的经营必须同时考虑经济效益乖i 社会效黼。 二、水务企业的产品是水以及附加的服务，具有双重性。 这种产品既是一种自然垄断商品，又是一种社会公共物品。 二、水务企业之间有限竞争 水务企业不可能直接面向消费者进行竞争，但是争夺经营权的竞争是可能的，而且这种竞争可阻促使 水务企业提高经营管理水平和投资效率。 四、水价不能由企业制定。 总之，一股企业的发展主要取决于企业与客户的关系，而水务企业的发展往往要取决于企业、政府、 消费者这三方力量的博弈。 2 1 3 水务行业现状及发展方向 一、我国城市水务的现状 根据我国现行政府管理体制，供水行业的主要业务是由各地方政府的企业垄断经营的，政府既是政策 的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，市场化改革相对滞后，目前的供水行业整体上仍处于亏 损状态。 目前的供水行业运营是一种典型的行政性蓬断，由此形成了“低水价+ 亏损+ 财政补贴”模式，限制 了供水企业的商业化运营和发展，中国的水产业企业集团仍处于萌芽状态。 目前国内的污水处理厂大都作为事业单位，收费不能保本，依赖政府补贴，但现在国家要求人中城市 的供水和污水处理企业原则上要在“十五”期间完成企业改制的各项 二作，实现政企分开其市场环境将 逐步到位。 水务企业市场化的进程在加快一些城市将原来分散的城市供排水进行整合，组建人型水务集团：如 深圳市以自来水集团为基础，吸收排水业务。组建了总资产6 0 亿的人型水务集团；上海成立了注册资本g o 亿元的水务资产经营发展有限公司，向着水务业务整台迈出了第一步。除此之外，供水和污水处理企业 股份制改造试点也在进行。 二、水务行业的改革方向 今后几年，我国供水企业将向集团化、规模化发展，供水企业上市融资、跨区域资产重组、产业一体 化发展将成为趋势。最终，整个供水行业将形成由若干个跨地区、跨行业、跨所有制的大型供水企业集团 进行寡头竞争的格局。 在经营业务上，供水集团的触角将积极向相关行业延伸，广泛涉及设计、工程、设备加1 、资本运营 等相关领域，最终形成集主体运营业( 供水和污水处理业) 、水工程建设业、水工业制造业、水 ：业的科研、 设计、开发、服务于一体的水工业企业集团。 国内水务公司的主副业剥离也将减轻现有企业的负担，促进行业发展和吸引更多内外资的进入。供水 行业的“三产”是原有政府垄断经营的产物，占有了供水公司相当一部分利润，是行业效益不佳的原因之 5 东南大学硕上学位论文第二章我国水务行业介绍 一，近日上海市已经开始实施主副业剥离的具体方案。 总之，政策环境、管理体制的逐步到位，国有资产产权关系的明晰，将有助 二国内水务业的市场化 也将给国内外资本的介入提供公开、有效的平台。 2 2 存在的主要矛盾 2 2 1 巨人的资金缺口 中国j e 处于经济高速发展、人民生活质量迅速提高的时期，要全面建设小康社会，基础设施建设尤其 是水务建设必然要加大投入力度。2 0 0 0 年我国城市化水平为3 6 ，城市人口为4 6 亿。按有关部预测，2 叭o 年城市化水平达a j 4 5 ，城市人口将增j d n 6 3 亿。我国城市化进程加快将会成为供水需求增长的主要动冈， 同时也带来了巨大的水务投资需求，具体表现如下： 一、供水设施的建设 目前，6 6 3 个城市缺水、4 0 0 个常年供水不足、1 1 0 个严重缺水。为缓解这一矛盾，预计剑2 0 1 0 年，供 水量需净增4 0 0 多4 l n 6 9 年，需投资2 0 0 0 亿元左也。 二、污水处理市场 “十五”期间我国将新增污水日处理能力2 6 0 0 万立方米，n 2 0 0 5 年，城市污水集中处理率达到4 5 ， 五十万人口以上城市要达n 6 0 需新增污水处理能力约4 0 0 亿吨年，需投资约2 5 0 0 亿。 三、水务设施维护和改造 城市水工业设施的维护和改造每年需约2 0 0 亿元，农村乡镇供水建设投资约7 0 0 亿元。例如直饮水系统 l 。挥，目前，国内各大城市自来水厂的山厂水都己达到饮用水的标准，却冈为管道引起的二次污染，到家 中就无法饮用了。这就需要实力雄厚的水务公司投资管网改造，在一些城市地区建立起直饮水系统。打开 自来水管可直接饮用，这不仅是西方人的生活现实，也是我国广大居民追求生活品质的一个目标，蕴藏巨 人商机。 而从我国财政投入的角度看，从1 9 9 7 年开始，我国实行积极财政政策，从1 9 9 7 年l 1 2 0 0 1 年，财政支出 增k 率为g d p j ! 勺增长率两倍到三倍之间。t f i j 2 0 0 1 年，财政支出增跃率己经达到2 1 5 接近g d p 增k 率的3 倍。根据经济规律利财政政策的特点米判断，政府使用这种方式调控经济的空间必将受到越来越多的限制， 这一现象不可能艮期维持。因此，如果仅由国家投入发展水务行业，还存在着巨大的资金缺口，采f j 多种 渠道筹集基础设施建设资金将是必然的趋势。 单位： g d p 实际增长率财政支出增长率财政赤字增长率 1 9 9 78 61 6 31 0o 1 9 9 87 8 1 6 9 5 8 3 1 9 9 9 7 22 2 18 9 1 2 0 0 08 32 05 4 29 2 0 0 17 42 1 52 1 7 来源：中国统计年鉴2 0 0 1 表2 1 ：g d p 、财政支出、财政赤字增长情况 6 东南大学坝士学位论文第二章我国水务行业介绍 2 2 2 体制瓶颈 根据w t o 规则和社会主义市场经济体制的要求。城市供水行业与污水处理行业必须买行政企分离，建 立高效率的政府管制机制和企业经营机制，我国政府己经积极启动水务行业的改革，水务市场化进程进入 加速期，但另一方面，由于传统计划经济体制的束缚和高度垄断的行业特点，政府直控式管制的体制仍然 在相当人的程度上存在，己经成为制约水务发展的瓶颈。具体表现在： 一、在投资体制上是单一的政府投资。 中国水务企业基本上是各级地方政府所有，投资靠财政，亏损由财政补贴。这种政府单一渠道投资导 致公川产品长期短缺，同时，由于亏损由政府补贴，企业没有减亏的动力和压力。 一在经营机制上是严格韵准入垄断经营。 政府殖断经营使消费者在消费领域扩_ 人的同时，消费的直接成本也在增加。 三、在价格形成机制上是严格的计划控制。 定价时忽略成本和效率，这是水务企业亏损的原因之一。 四、在管理体制上是高度的政企合一。 我国供水企业基本上为国有企业，由政府全力扶持，同时在很大程度上存在政企不分、经营者的“内 部人”控制局面。 正是有这种传统体制的存在，所以才导致我国水务企业对改革的积极性和主动性不高，对政府的依赖 思想严重，改革的启动面不大。 7 东南人学硕十学位论文第三章水务理论和实践 第三章水务理论和实践 目前，国内在水务行业的一体化、市场化和产业化方面，专业研究的书籍和文章都比较少，主要有一 些关于国外水资源管理体系、水厂运行管理和各地区水务管理实践的介绍，系统性不强。但在水价理论与 改革、水务投资主体多元化等方面，理论研究和实际运作比较多，本文将在接下来的章节中详细介纠。 对政府而言，城市水务行业改革与发展的核心目标是要提高效率和效益，即通过提高行业运行效率， 确保公众利黼、社会效益，这其中水务产业化和市场化都是实现目标的中间手段。 城市水务一体化是水务市场化和产业化的基础，同时水务的市场化和产业化又能促使水务的一体化更 加完善。 水务行业的产业化和市场化发展也不是孤立的，而是相互关联的。产业化是市场化的基础，市场化必 须建立在良好的产业现状基础之上；而良好的市场机制义能引导和促进产业化良性、高效地发展。产业化 是市场化的基础，没有良好的产业基础，市场机制就无从谈起。以产业主体为例，如果没有成熟、优秀的 企业主体就无法形成有效的竞争，即使存在竞争也会产生相互压价等低水平、低效率的恶性竞争。如果没 有良好的产业化基础就进行市场化，那么政府无从监管，企业经营风险激剧增加，最终会损害公众利益和 社会利益。另一方面，产业化的核心是改变了原来的投资、建设和运营体系，但如果不能引入市场化的机 制和手段，产业化不能从根本上保障行业的高效率运行。 图3 - 1 水务一体化、市场化和产业化关系图 目标 过程 基础 东南大学硕士学位论文 第三章水务理论和实战 f 面将首先介绍水务行业的市场结构，然后分别介绍水务一体化和市场化的相关理论。 3 1 水务市场结构 市场结构决定企业行为，企业行为叉决定了企业的绩效。水务作为公用事业中可以市场运营的一部分 目前是处于政府绝对垄断的状况，之后可能演变为寡头垄断市场( 少数几个厂商控制整个市场的生产与销 售的市场结构) ，而目前国内水务行业存在的两大主要问题，巨大的资金缺口和体制瓶颈，都跟市场的垄 断有直接的关系。 城市供水行业固然具有自然垄断特性，但供水行业的垄断经营不仅仅是由丁行业的自然垄断特性所形 成的，更重要的是由于政企不分而形成的行政性垄断。因此，在城市供水行业的改革中，首先要将企业与 政府真正分开，政府不再干预企业的投资和生产经营活动，让企业真正成为市场竞争的主体，成为经济利 益的实际受益者和经营风险的实际承担者。其次，政府要放开水务市场，让更多的企业有可能参与竞争， 促使企业在竞争中自觉降低成本，提高效率。 在城市供水企业中引入竞争机制的可以是将供水行业中的自然垄断性业务与非自然垄断业务相分离， 实行区别管制的政策。对其中自然簪断性业务例如管网，由一家或少数几家企业经营；而将其中非自然垄 断业务尽可能地放开，南多家企业竞争性经营，使企业因有竞争的压力，而自觉产生规避风险的动力和活 力。具体到供水行业中的非垄断性业务，主要是指供水的j 二游及下游生产活动如制水、污水处理等，在新 建城市，由于管网漏火率较低，还可以尝试售水与管网分离。同时，为了防i r 经营垄断性业务的企业利j _ j 苹断力阻挠非垄断性业务的竞争，应该不允许其经营非垄断性业务。 城市供水行业中引入竞争机制后，就将形成寡头垄断市场。寡头垄断市场具有f 面这些特点：行业中 厂商数量较少；产品可以有差别或无差别；进入该市场有较大障碍，有规模经济性、技术设备、政府特许 等：寡头厂商之间关系兼有竞争和合谋的两面性，尤其重要的是，寡头厂商合谋比竞争更为有利，冈而， 寡头厂商具有为利润最大化而合谋的动机。当寡头厂商合谋时，它们像一个垄断厂商那样行动，通过减少 产量和提高价格来增加利润，弗对利润加以瓜分。 此时政府的行政管理部门就应该通过法律和规章制度米加强对水务行业的监督和管制，同时创造条 什使水务行业的竞争进一步深化，让合谋行为的效果最小化，使合谋行为曝光或者很少有运作空间。 3 2 水务一体化 水务行业具有产供销高度一体化的产业特点，制水与输配水业务紧密相联，如果人为分割厂网联系和 业务联系，不仅会影响调度协调能力和供水质量，还会增加管网运营成本、管理成本和交易成本。 水务一体化符合水资源的流域性、动态性特征，符合水量与水质一体化的自然属性，有利丁水资源的 可持续利用，有利于形成环保型、节水型经济；有利于整合城市的水务资产存量，发挥出整个水务产业链 的规模效应和协同效应：有利于解决水务运营效率低，水务建设资金不足的问题。 水务一体化可咀分为资产一体化、产业链一体化、行政管理一体化、投资建设运营一体化和水量与水 质一体化。本文重点介绍资产一体化和产业链一体化。 9 东南大学硕士学位论文第三章水务理论和实践 行政管理一体化 资产一体化 产业链一体化 投资建设运营一体化 7 图3 - 2 水务一体化的分类 水量与水质一体化 3 2 1 资产一体化 水务资产主要包括供水、管网和污水处理设旋三大部分，这其中既有存量资产一现有设施，义有增量 资产一正在投资兴建的自来水厂和污水处理厂。 水务资产一体化就是要求对所有水务的相关资产进行重组，成立专门的水务资产公司来负责供水和排 水国有资产的管理，为水建设项i q 融资，并在适当时机寻求整体上市或者外部战略投资者。这样，才能一 次性解决各个水厂采取各种形式引进项目资金而带来的问题，有利于优化配置技术、人力和资金等资源， 提高利用效率。 资产一体化一方面要求对下属多家水厂进行资产重组承l 改制，盘活存量资产；另一方面需要增加现金 流，吸引增量投资。 要使存量资产发挥出最大的经济效率，可取的途径就是对非垄断性业务直接放开竞争，所有权归政府， 经营权通过价格、服务质量和水平的竞争，择优授予企业有限期特许经营权( 即采取委托经营的模式) 。 关丁增量资产，主要是通过投融资体制改革，来拓宽目前的单一渠道投资体制，要做到投资主体企业 化、市场化和投融资渠道多元化，在目前国内筹资成本较低的情况r ，应当多考虑引进外部战略伙伴建立 股份制企业的模式，这样不仅能够解决发展水务行业的资金短缺问题，还能通过股份制来扩大国有资产的 支配范用，并且学习国外水务先进技术和管理经验可以提高我国水务行业的整体水平。 322 产业链一体化 水务行业，从水源取用、净水、配水、排水至污水处理及其回用，可以将业务垂直切割成若干阶段 如表31 所示： 1 0 东南人学顸卜学位论文 第三章水务理论和实践 水务行业 产业链 水资源开发和取水t 程 上游段自来水厂 供水管网 排水管网 下游段 污水处理厂 污水同用 表3 一i 水务行业的产业链 水务产业链的一体化，就是将水务行业的各个环节置于同一个平台上，这样有利于整合城市的水务存 量资n ，实现水务资产的一体化，同时又能发挥出整个产业链的规模效应利协同效应，用产业链的| 王= 度化 解污水治理成本的高度，而且足够长的产业链可以实现产业链条与社会、环境的整体增值企业赢利、 政府减负、环境改善，有利于解决当前水务运营效率低、价格机制不合理这两大难题。 在市场竞争目的难以达到的情况下，只有实行水务产业链的一体化。发挥出整个产业链的规模效应雨i 协同效应。协同效应一般都被简单地表示为“i + i 2 ”，安索夫( i g o r a n s o f f ) 认为协同表现为取得有形 与无形利益的潜在机会以及这种潜在机会与公司能力之间的紧密关系，同时他还认为这种协同效应在一定 程度上来源于规模经济所带来的益处，同时也有可能来源于规模经济咀外的一部分较为抽象的无形收益。 罗伯特巴泽尔( r o b e r tb u z z e l l ) 和布拉德利盖尔( b r e a d l e yg a l e ) 将协同效应定义为一种企业群整体 的业务体现，它不同于各独立组成部分进行简单汇总而形成的业务表现，而是通过相关性，共享等方式联 结起来的。也有学者认为协同效应是由于相关联的业务之间存在有形和无形资源共享而得到的企业价值的 增加( t h o m a so s e g o w i t s c h1 9 9 7 ) 。 根据以上的陈述，可以看出协同效应有两个明显特点：是一种能力平价值的增加并且这种能力年| l 价值 的增加是以内部资源的重新配置为前提。 冈此本文认为水务产业链一体化之后，带来的协同效应是指：在相关资源实现整体性协调后t 水务公 司的整体- | 生功能将得到增强，从而带来公司价值的增加，公司的采购、生产、营销以及人力资源部门的协 调统一，荇子公司在资源上的共享、资金上的互补、人员的合理流动等等，都使得企业运作效率提高，从 而使公司的价值得到增加。具体可以分为生产协同效应、营销协同效应、企业发展协同效应、管理协同效 应、财务协同效应等，其中生产协同效应主要表现为生产规模经济( e c o n o m i e so fs c a l e ) 效髓的取得。 但是目前，我国各个城市的水务产业都是分块管理的，而这都是由于产业切割( u n b u n d l i n g ) 造成的。 就水务而言，存在着将整个产业链拆解为水源取用、净水、配水、排水至污水处理及其回用，备由不同部 门经营以促进市场竞争。 运用垂直切割解构公用事业的垄断状态，以提高绩效降低价格，尽管在许多领域均有成功经验，但在 水务行业中则不尽然，这可以通过图3 3 加以解释。 自然垄断产业，欲通过由产业切割引入市场竞争机制，必需其产品在市场中有可替代性，以及供应来 源具有可选择性。而以上二种机制套用在水务行业上，至少以目前而言是极难实现的。水对人类生命与经 济发展都是无可替代的：重毅埋设管线的巨额投资，也使得供水来源的可选择性基本不存在a 因此，水务 行业欲利用垂直切割使某阶段自来水生产过程具有市场竞争并不可行。取而代之的方式，是对现有水 东南人学硕【+ 学位论文第三章水务理论和实践 务行业的市场主体加以必要管制，使其为持续获得特许经营权而维持其产品质量。 水务行业中从水源取用、净水、配水、排水到污水处理，各流程彼此间具有强烈的互相依赖性，即使 乖直切割后! j = 1 属不同企业，也仅能在相邻流程企业间交易，其产品剩余没有其它经济价值。而且水资源所 具有的均质性，造成垂直切割难以在服务与价格的间的连续变动过程中加以精算，故对促进公平竞争以及 操作与营运方面的绩效没有帮助。 这也是在市场竞争目的难以达到的情况下，只有实行水务产业链的一体化，发挥山整个产业链的规模 效应和协同效应，同时对水务行业的市场主体加以适当管制措施，以避免其滥用垄断地位的原冈。 图3 3 水务行业垂直切割与市场竞争关系图 3 23 行政管理一体化 一体化要求政府部门对涉水事务进行统一的、系统的、综台的管理，即统一规划，统一调度，统一发 放取水许可证统一征收水资源费和统一监督管理水质、水量，统一对污水排放与处理，统一进行水行政 执法等。 我国传统的水资源管理体制，是将防洪、灌溉、供水、排水、节水、污水处理、污水回用等涉水事务 的管理职能，分别交给水利、城建、市政、建委、环保等不同部门负责，实行多部门分割管理。这种管理体 制，造成管水量的不管水质、管水源的不管保护、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管 污水同用。水资源利用与保护的统一性被人为分割、肢解，不仅违背了水循环的自然规律，增加了城市水 资源与水环境管理体制的运行成本，而且存在界定不清楚的问题，各部门相互推诿，无法按照市场经济原 则建立从供水、排水到污水处理回用以及水保护等一系列环节的合理价格体系和经济调节机制。因此，实 行水务一体化管理体制是解决目前我国出现的水问题和“水危机”的最佳方法。 实行行政管理一体化就是将“多龙管水”改革为“一龙管水”。深圳市率先成立了水务局统辖涉水的 1 2 东南大学硕七学位论文第三章水务_ ! i ! 论和实践 各项行政职能，陕西、山西等北方省区相当部分市县也建立了水务局，特别是2 0 0 1 年上海市成立水务局 影响巨大。 3 3 水务市场化 市场化就是要利用市场机制代替原有的政府计划和行政干预来调节、分配行业资源( 包括资本、人才、 市场等在内的广义资源) 。其核心在于追求规则的公平、资源配置的效率，通过一种公平制度的运作，达 到经济效率的最大化。 市场化是咀提高行业运行效率为目标以竞争为手段，以价格机制为核心，需要建立适应行业特点的 竞争机制和政府监管机制。 水务市场化就是要利用市场机制，建立符合城市水务行业特征的有限而有效的竞争机制，降低行业运 行成本提高服务水平和运行效率。实现水务一体化是实现水资源的供需平衡、形成水务投资多元化和合 理水价制定机制的基础，而以水务投资多元化和水价制定机制为基础的水务市场化正是当前水务改革最紧 迫的任务。下面将从水务市场化的两个关键：投资多元化和价格机制来进行详细论述。 目前的 单一政府投资 图3 4 水务市场化框架 3 3 1 投资多元化 我国目前在水务投资体制上是单一的政府投资，同时在经营机制上也是严格的准入垄断经营。这样我 国的水务企业基本上是各级地方政府所有，投资靠财政，亏损由财政补贴，这种政府单一渠道投资导致公 用产鼎艮期短缺，同时，由于亏损由政府补贴，企业没有减亏的动力和压力，水务经营的成本也一直居高 不下。 投资和生产主体多元化，这个多元化不仅仅指国内、国外、国有、民营、个体、合资、股份等各种投 资者均可投资，而