（劳动经济学专业论文）城市化进程中失地农民就业问题研究.pdf

摘要 摘要 城市化是我国经济发展和现代化过程中必不可少的阶段。但是随着 城市化进程的加快，为保证城市发展对土地的需求，大量农民土地被征 用，而且失地农民呈快速增长趋势。农民失去了赖以生存和养老的土地， 失去了维持家庭可持续生计的主要来源，但征地不合理、补偿费用低、 社会保障制度缺乏等加剧了失地农民生活的困难。要切实保障他们的基 本生活，根本的出路在于就业。而失地农民文化素质偏低、缺乏非农业 劳动技能，再加上农村就业信息服务渠道不畅等因素严重阻碍了失地农 民的就业。因而，妥善解决失地农民的就业和社会保障问题，确保失地 农民的长远生计和社会的稳定，是我国城市化进程中必须解决的现实难 题。 本文通过对我国城市化进程中失地农民就业和社会保障现状的研 究，提出了就业是解决失地农民问题的核心。在大量搜集失地农民就业 数据和资料的基础上，深入分析了失地农民就业问题产生的原因，并通 过借鉴国外城市化中解决就业经验，采用理论分析和实证研究的方法， 探讨了今后一段时期内解决失地农民就业问题的主要途径和措施，提出 加快小城镇发展是解决农村就业和实现农民收入增长的主要途径，加大 农村教育投资、提高农村劳动力素质是解决农民就业和促进城市化的长 期发展战略，并提出加强失地农民培训、开发社区就业岗位、拓宽就业 渠道、开展劳务输出等各项就业促进措施。 关键词；城市化失地农民就业 a b s t r a c t n l eu r b a n i z a t i o ni st h ee s s e n t i a ls t a g ei nt h ec o u r s eo fe c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n dm o d e r n i z a t i o no f o u rc o u n t r y h o w e v e r , t h eq u i c k e n i n go f t h eu r b a n i z a t i o nc a u s e sal o to fl a n d st ob ee x p r o p r i a t e di no r d e rt om e e tt h e n e e do f c i t yd e v e l o p m e n ta n dt h en u m b e ro f p e a s a n t sw h ol o s tl a n d si so nt h e i n c r e a s e t h ep e a s a n t sl o s el a n d st h a tt h e ya l w a y sd e p e n do n t h a ti st o s a y , t h e yl o s et h em a i ns o u r c eo fk e e p i n gf a m i l y ss u s t a i n a b l el i v e l i h o o d i n a d d i t i o n ，u n r e a s o n a b l ee x p r o p r i a t i o n , l o wc o m p e n s a t i o n , l a c ko fs o c i a l s e e u r i t ys y s t e me t c a g g r a v a t et h ep e a s a n t s l i v e s t oe n s u r et h e i rb a s i cl i v e s e f f e c t i v e l y , e m p l o y m e n ti st h eb e s to u t l e t b u tl o we d u c a t i o n a ll e v e la n d l a c k i n go fn o n 吨鲥c u l t u r el a b o rs k i l l sh i n d e rt h ee m p l o y m e n to fp e a s a n t s w h ol o s tl a n d ss e r i o u s l y t h e r e f o r e ，h o wt os o l v et h ep r o b l e mo fe m p l o y m e n t a n ds o c i a ls e c u r i t yo fp e a s a n t sw h ol o s tl a n d st oe n s u r et h e i rs u s t a i n a b l e l i v e l i h o o da n ds t a b i l i z a t i o no ft h es o c i e t yi st h ed i f f i c u l t yo fm o d e r n i z a t i o no f o u rc o u n t r y o nt h eb a s i so fr e s e a r c ho nc u r r e n ts i t u a t i o no fe m p l o y m e n ta n ds o c i a l s e c u r i t yo fp e a s a n t sw h ol o s tl a n d s ，t h i sp a p e rp u t sf o r w a r dt h a te m p l o y m e n t i st h ek e yt os o l v et h ep r o b l e mo f p e a s a n t sw h ol o s tl a n d s t h r o u g hc o l l e c t i n g l o t so fd a t aa n dm a t e r i a l sa b o u te m p l o y m e n to fp e a s a n t s ，t h i sp a p e ra n a l y z e s d e e p l yt h er e a s o n so fe m p l o y m e n t ，a n db yr e f e r r i n gt oe x p e r i e n c e so f u r b a n i z a t i o no v e r s e a s ，d i s c u s s e st h em a i na p p r o a c ha n dm e a s u r et os o l v et h e e m p l o y m e n tp r o b l e mo fp e a s a n t sw h ol o s tl a n d s a n dt h i sp a p e rb r i n g s f o r w a r dt h a tt h em a i na p p r o a c ht or e a l i z et h ei n c r e a s eo fe m p l o y m e n ta n d i n c o m e so fp e a s a n t si st od e v e l o pt o w n sf l e e t l ya n dt h el o n gd e v e l o p m e n t s t r a t e g yo fo b t a i n i n ge m p l o y m e n ta n di m p r o v i n gu r b a n i z a t i o ni s t oi n v e s t e d u c a t i o ni nc o u n t r i e sa n di m p r o v et h el a b o rq u a l i t y t h ea u t h o ra l s og i v e s s o m es u g g e s t i o n so na c c e l e r a t i n ge m p l o y m e n t ，s u c ha st r a i n i n g , d e v e l o p i n g p o s t si nc o m m u n i t i e s ，e x p o r t i n gl a b o rs e r v i c e s k e yw o r d s ：u r b a n i z a t i o n p e a s a n t sw h ol o s tl a n d s e m p l o y m e n t 独创性说明 本人签名： 日期：递主年上月卫日 究谢不的了研致也过作的和，用中 行注果使文进标成丽论下以究书在指别蝴瓤献师特过监贡导中写纠何碍舯鹪脚 人了或训的个除表咻做我，发糊所是知经娟究 一觚一擀一 论人人洲本位本他皤对 剿剧螽|嘁赫。的。含浮同意交果包时的谢毁腺袍嗽惭；要所究中玟工示所贼舯窳越标 声得得我昵人取外获与说本及方为。的作地含料确 工的包材明 导论 1 导论 1 1 研究背景与意义 实施城市化发展战略，加快城市化进程，是我国经济发展和现代化 进程的必经之路。国际经验与理论研究都已经证明，城市化是推动一个 国家或地区的社会经济快速发展的动力。一个国家的城市化率与这个国 家的人均g d p 呈正相关。近二十年来，中国经济以每年提高1 个百分点 左右的增幅增长，城市化也呈现出快速发展的势头。1 9 9 9 年，我国人均 g d p 约为7 8 8 美元，城市化率为3 0 9 ；2 0 0 0 年，我国人均g d p 约为8 5 4 美元，城市化率达到3 6 2 ；2 0 0 1 年，我国人均g d p 约为9 0 9 美元，城 市化率为3 7 7 ；2 0 0 2 年，我国人均g d p 约为9 6 4 美元，城市化率为3 9 1 ； 2 0 0 3 年我国人均g d p 约为1 0 9 2 美元，城市化率为4 0 5 。就是说，1 9 9 9 年中国有3 8 9 亿左右的人口生活在城市，到了2 0 0 3 年，中国已经有5 2 4 亿左右的人口生活在城市。见表l l 。 袭i - 1近5 年中国经济增长与城市化率指数 指标 1 9 9 9 士e2 0 0 0 炬2 0 0 1 证2 0 0 2 正2 0 0 3 拒 6 d p 增陈率 7 18 o7 3 8 0 9 1 人均g d p ( 美元)7 8 88 5 49 0 99 6 41 0 9 2 年末城镇人口( 亿人) 3 8 9 24 5 8 4 44 8 4 0 65 0 2 1 25 2 3 8 6 城市化率 3 0 93 6 23 7 73 9 14 0 5 资料来源：中国城市化过程中征地农民生活状况报告 就本质而言，城市化是一个户籍身份由农民向市民转变，产业结构 由一二三向二三一甚至三二一的转变，土地使用形式由农村用地向城市 用地转交、城市地域空间不断扩大的过程。我国现处于快速城市化的进 程中，城市空间迅速扩展，数量大增。为保证城市发展对土地的需求， 大量农用土地被征用，农民失去了赖以生存和养老的根本土地。据统 北京交通大学硕士学位论文 计，到2 0 0 3 年1 2 月底，全国共有各级各类开发区6 0 1 5 个，规划用地总 面积为3 5 l 万平方公里，超过了现有全国城镇建设用地的总量。 另外，城市规模盲目扩大，8 0 以上占用农民土地。农民失去土地以 后得到了政府和用媳单位支付的数额不多的土地补偿费和安置费。所谓 的补偿费只是对农民原来在土地上从事农业生产收益的补偿，它并不与 土地的非农业化价值以及土地非农化后级差收益的增值相关联；安置费 也只是保证农民在失去土地后几年以内生计的一次性货币发放。在计划 经济时期，国家征地后给予农民适当补偿，并安排被征地农民农转非、 招工享受国家负担的市民、工人的福利待遇，因而那时农民被征地后 的长远生计可以保证。但现在，对农民来说，就业靠市场，地方政府的 安置多是发放一次性的安鼍补助费，然后被征地农民自谋职业。同时又 由于农民投资理财的知识和能力较为有限，难以为土地补偿安置费寻求 有效的增值渠道，再加上失地农民文化水平较低、缺乏非农业劳动技能， 因而就业问题得不到妥善的解决，失地农民的利益没有得到充分的保障。 论文力求通过对我国城市化进程中失地农民就业现状的研究，分析 失地农民就业问题的成因，并借鉴国外的经验，探讨解决失地农民就业 问题的主要途径，并提出关于促进失地农民就业和保障失地农民利益的 政策建议 1 2 研究思路、方法及论文框架 论文以中国的城市化问题为研究背景，选择中国城市化进程中失地 农民的就业问题为研究对致将始终贯彻定性分析与定量分析相结合、 实证分析与规范分析相结合的方法，研究失地农民就业问题的解决途径 及措施。 文章大体安排如下： 本文共分为七章，第章在分析研究背景基础上，提出论文的研究 内容和分析思路，提出我国在加快城市化进程中，解决失地农民就业从 而保障失地农民权益问题是当务之急。第二章通过数据分析我国在城市 化快速发展时期失地农民大量增长，提出就业是解决失地农民问题的核 心。第三章详细分析了失地农民就业问题产生的原因及其就业现状，为 相应地提出解决措施奠定基础。第四章从理论上分析了城市化中实现农 导论 民就业的转移模式。第五章通过对国外城市化过程中就业转移模式的比 较，探讨适合我国国情的就业出路。第六章具体提出了解决失地农民就 业问题的对策措旖。第七章是结束语。 北京交通大学硕士学位论文 2 城市化与失地农民 2 1 我国城市化处于快速发展时期 国际经验显示：城市化发展呈横s 型轨迹运行，即城市化水平在 3 0 - 7 0 之间是一个国家城市化发展最为迅速的时期，此后，城市化增速 出现拐点，曲线向下平滑延伸，这是世界业已完成工业化的国家所证明 了的“国际曲线”。发达国家到上世纪7 0 年代基本都实现了7 0 城市化 率，英国更是达到了8 9 。但是在7 0 年代以来的3 0 年里，英国的城市 化率一直在8 9 铲9 2 之间徘徊，法国在7 2 - 7 5 之间徘徊。美日两国虽然 呈平稳上升趋势，但是上升幅度极其缓慢。美国仅上升了3 个百分点， 日本也只上升近1 0 个百分点。中国城市化水平从1 9 提高到2 9 花了整 整1 5 年时间，而从3 0 9 提高到4 0 5 只花了短短4 年，见表2 一l 。 表2 - |中国城市化进程 托 1 9 7 5 1 9 8 01 9 8 51 9 9 01 9 9 51 9 9 92 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 22 0 0 3 份 城市 1 71 9 42 3 22 6 42 93 0 93 6 23 7 73 9 14 0 5 化率 资料来源：中国城市化过程中征地农民生活状况报告 城市化发展的另一个国际经验是：城市化率在一国内的增长速度随 着世界城市化率的增长而加快。处于城市化发展国际领先地位的英国， 1 7 2 0 年的城市化率为2 0 ，1 8 4 0 年达到4 0 ，历经1 2 0 年，而同期，世 界城市化水平大约在6 左右。中国城市化率水平从1 9 提高到3 9 只 历经了2 2 年，而世界城市化同期水平2 0 0 0 年为5 1 ，见表2 2 。 可以预期，中国城市化的快速发展时期已经到来。 城市化与失地农民 表2 - 2 发达国家城市化增长起飞速度 国名英德 法荚日中国 1 7 2 01 7 8 51 8 0 01 8 6 01 9 2 51 9 8 0 达到2 0 左右的年份 起燕在正矩 矩 1 8 4 01 8 6 51 9 0 01 9 0 01 9 5 52 0 0 2 年份 年年 短 证 生 经 达到 4 0 历经年限( 年) 1 2 08 01 0 04 03 02 2 左右 相近年份的世 1 8 5 01 8 7 51 9 0 01 9 0 01 9 5 02 0 0 0 纯拉妞纽短 年 界城市化率 6 3 8 8 1 3 3 1 3 3 2 8 9 5 1 资料来源：中豳城市化过穰中征地农民生活状况报告 而城市化无疑意味着城市地域的扩展，意味着农村用地向城市用地 的转变。有数据表明，城市化水平每提高1 5 个百分点，城市用地规模 将扩大1 个酉分点。因此，造成大量农民失去赖以生存的土地。 2 2 城市化中失地农民呈快速增长趋势 目前，我国已经有失地农民4 0 0 0 多万。尽管国家已经从宏观上控制 用地规模，但由于我国已经进入工业化、城镇化快速发展时期，随着工 业化和城镇化规模快速扩张、第二、三产业迅速发展、基础设施和公共 设施的不断完善，被征用土地及失地农民的数量依然会里刚性增长趋势。 按照经济发展规划，到2 0 2 0 年我国主要经济指标要实现翻两番。按照近 几年城镇化速度年均超过1 的实际，到2 0 2 0 年我国城镇化水平将超过 6 0 。按照世界上每1 万城镇人口平均需要不少于l 平方公里土地的基本 要求和我国城镇化水平每提高1 将增加约1 2 7 0 万城镇入口的实际，我 北京交通大学硕士学位论文 国城镇化水平每提高1 则需要占用耕地约1 9 0 万亩，需要安置失地农民 约2 6 6 万人左右。到2 0 2 0 年我国可能还会形成失地农民约4 2 6 0 万人左 右。根据国土资源部统计公报，仅2 0 0 3 年全年净减少耕地3 8 0 6 1 万亩。 其中，建设占用耕地3 4 3 7 万亩，一年就形成失地农民4 9 2 万人。因此， 到2 0 2 0 年我国实际可能形成的失地农民还会超过4 2 6 0 万人。” 按照全国土地利用总体规划纲要，从2 0 0 1 年到2 0 1 0 年，全国还 需安排非农建设占用耕地1 8 5 0 万亩，其中9 0 以上为集体土地，需要征 用。按照目前全国人均耕地水平和现阶段每征用一亩耕地大约造成1 4 3 个农民失去土地进行测算，非农建设占用耕地1 8 5 0 万亩，将有近2 6 4 6 万失地农民需要陆续安置，年均需要安置失地农民2 6 5 万人左右。 目前，我国劳动力供给每年达到1 2 0 0 万左右，而只能提供8 0 0 9 0 0 万的就业岗位。失地农民是一个比国有企业下岗职工更为弱势的群体， 因此，如何妥普解决2 6 0 万失地农民的就业和社会保障问题，已经是一 个十分紧迫的重大问题。 2 3 就业是城市化中失地农民问题的核心 城市化的推进迫使大盘农民失去土地，对失地农民的生活造成了深 刻的影响。在解决失地农民问题中，失地农民不仅需要土地征用补偿、 社会保障而且需要安最就业从事生产活动。如果失地农民找不到一个 相对氏期稳定的工作，没有一份相对长期稳定的收入。就不可能有相对 长期稳定的生活。要切实保障他们的基本生活，根本的出路在于就业。 2 3 1 。法定征地补偿标准不足以妥善安置失地农民 当前各地采用的征地补偿标准，是中华人民共和国土地管理法 第4 7 条所规定的，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以 及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前 三年平均年产值的4 至1 0 倍安置补助费标准为该耕地被征用前三 年平均年产值的4 到6 倍。但是，每公顷披征用耕地的安置补助费，最 高不得超过被征用前三年平均年产值的1 5 倍土地补偿费和安置补 。劳动保障部农民工和被征地农民社会保障综合调研组被征地农民社会保障综合 调研报告 城市化与失她农民 助费的总和，不得超过土地被征用前三年平均年产值的3 0 倍。简言之， 土地补偿费和安置补助费之和，低限是1 0 倍，高限是1 6 倍，最高不得 超过3 0 倍。 从实际情况看，上述补偿费用标准即使是高限，也远远不足以使被 征地农民保持原有的收入水平，不足以弥补农民因失去土地而带来的机 会损失。如果按照我国东部地区一般耕地1 亩年纯收入8 0 0 元计算，土 地补偿费和安置补助费两项之和仅有8 0 0 0 元1 2 8 0 0 元，即使达到法律 规定“不得超过”的3 0 倍，农民每失去1 亩土地的补偿也不过2 4 0 0 0 元， 仅相当于2 0 0 2 年东部地区农民人均纯收入( 3 4 0 0 元) 的7 倍。也就是 说，即使按照当前法定的最高补偿标准，也仅仅相当于东部地区农民7 年的纯收入。据浙江省有关部门测算，按照杭州市现行城镇居民最低生 活保障标准每人每月3 0 0 元计算，当前法定的征地补偿标准只够农民维 持8 年的生活；如果参加社会保险，还不够参保费用的一半。 如此低的补偿费用，造成大量农民失地后收入下降，因而生活水平 随之下降，也就更解决不了失地农民的就业和社会保障问题。根据国家 统计局( 2 0 0 3 年) 对1 6 个省( 自治区、直辖市) 2 6 7 0 个被征地农户的 调查。约有4 6 的农户被征地后收入下降。被调查农户的农民人均纯收 入，耕地被占用前平均为2 7 0 7 元，被占用后平均为2 8 8 4 元增长6 5 。 其中，增加的占4 5 ，持平的占9 ，下降的占4 6 。调查户中，湖北约 有5 6 的农户收入水平比占地前下降，河南开封县8 3 的农户收入下降。 调查结果显示，离城市较近的农户的收入有不同程度的增长，主要原因 是大中城市郊区有较多的就业机会，这些农民本来就没有把土地作为收 入的主要来源并且，大中城市郊区征地补偿的标准较高，如果不考虑 土地对这部分农户未来收入的贡献，征地补偿实际上大大提高了即期收 入水平。收入减少的农户，大多是农业县的纯农业户，这类农户除了农 业生产活动外，基本没有其他的生产经营活动，耕地减少，收入自然也 随着下降；加上这类地区一般都是财政困难的地区，经过层层克扣后， 补偿费用到农户手中已所剩无几，调查中的湖北省仙桃市，平均每l 亩 仅补偿2 8 0 元，既失去土地又得不到应有的补偿，农户的收入自然会降 低。收入下降导致部分失地农民生活水平下降。调查户中，福建省的生 活消费支出由被征用前的2 7 l l 元降为2 2 3 2 元，下降幅度约为1 7 。陕 西省的调查户大约下降了1 6 ，广西下降了5 。下降幅度最大的是甘肃 北京交通大学硕士学位论文 省礼县，降幅约为4 8 。在调查农户所属的省份中，江苏省的补偿最高， 但在调查的3 2 0 户中。生活水平下降的仍有1 0 6 户，约占3 3 。痂 2 3 2 失地农民缺乏社会保障等制度的认可与保护 失地农民处在城镇化的最前沿，绝大多数居住在城市郊区、城乡结 合部、城乡交错地带、公路沿线和国省重点项目投资区域，其生产和生 活方式已开始城镇化。按被征地情况，失地农民可以分为三种：一是土 地全部被征用，并转为非农户，包括部分城中村居民。二是原有土地被 全部征用，现仍为农户，由村委会调剂余缺，使其重新获得土地。三是 部分土地被征用，仍为农户。 城镇户籍是失地农民获得城镇制度认可和保护的重要标志。从失地 农民的户籍情况看，天津失地农民中农转非人数占涉及失地总人数的 7 0 一8 0 ，转为城镇届民的占2 0 3 0 。湖北省失她农民约有7 0 的农民保 留农业户口，实现“农转非”的只有3 0 左右。其中，武汉市农民土地 被征后，有7 0 6 的农民仍然保留农业户口。有2 9 4 的农民则转为城镇 户口。枝江市失地农民保留农业户口和转为城镇户口的各占5 0 。 由此可见，失地农民获得城镇制度认可和社会认同的速度明显滞后 于被征地的速度，其中只有3 0 9 6 左右的失地农民转为城镇户口，基本完 成了从职业到身份的彻底城镇化，有可能获得社会保障等制度的保护。 而且，越是大城市，对户籍控制越严格，失地农民身份的转换越困难。 而失地农民数量不断增长，如此庞大的社会群体，其就业和社会保障如 果长期游离在城镇制度体系之外，可能成为一个严重的经济和社会问题。 。孔祥智王志强：我国城镇化进程中失地农民的补偿，经济理论与经济管理， 2 0 0 4 年第5 期 城市化进程中失地农民就业问题成因和现状分析 3 城市化进程中失地农民就业问题成因和现状分析 3 1 失地农民就业问题成因分析 由于征地政策不合理，农民被征地后没有得到合理的补偿，没有妥 善解决农民的长远生计，对失地农民的就业和社会保障没有做出制度性 安排，造成众多农民失地又失业严重危及社会稳定。 3 1 1 征地政策不合理 目前，虽然国家通过严格的审批制度和土地利用规划来控制农用地 转向建设用地。但对于地方政府而言，严格的审批制度只构成外部约束， 因为征地过多，利益越大，所以地方政府实际上缺乏节约用地的内在动 力。 ( 1 ) 扩大征地可以获得巨额实际收益。农业用地转变为城市建设用 地，其市值一般上升十几倍、几十倍甚至上百倍。但失地农民和农村集 体所得补偿费用只占其中很小一部分。 ( 2 ) 扩大征地有利于招商引资。一些地区山于缺乏资本、技术、劳 力等经济增长要素优势，吸引商家投资、争取部委项目主要依靠廉价的 土地。在激烈的招商引资竞争中，许多地区免费为商家提供土地以增强 吸引力。 ( 3 ) 扩大征地有利于筹集城建资金。相当多的城市依靠土地级差地 租筹集城建资金。征地越多，意味着城市可经营的土地越多，意味着可 以获得更多的城建资金可以实施更大规模的城市改建和扩建。所以扩 大征地，成为一些地方创造政绩、改善福利待遇的物质基础，这是导致 一轮又一轮征地热的根本原因。目前，一些沿海省市实际占用耕地已经 突破了规划指标，其中有的城市2 0 1 0 年的建设用地指标在2 0 0 1 年已基 本用完。 征地政策的不合理导致了征地过度。而且国家与农民之间是土地买 方卖方的关系，按照市场经济运行规则，双方的地位与权利应该是平等 的，农民是否愿意出卖自己的土地以及愿意以多高的价格出卖土地，不 应该由国家单方面说了算，而应该在双方的谈判协商中确定。但是 土 北京交通大学硕士学位论文 地管理法相关规定则剥夺了农民的这种谈判地位、资格、权利和机会， 由国家单方面说了算，无论国家出多么低的价格，农民都只能接受，根 本不能讨价还价，于是就出现了土地补偿费远远低于土地实际市场价格 的现象。 3 1 2 安置补偿政策不合理 根据土地管理法和土地管理法实施条例有关规定，征地补 偿按照被征土地原用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费以及地 上附着物和青苗的补偿费。耕地补偿费为耕地被征之前三年平均产值的 6 1 0 倍，安置补助费为耕地被征之前的三年平均产值的4 - 6 倍，被征土 地上的青苗和附着物补偿由各省市区规定。其中土地补偿费归农村集体 经济组织所有，地上附着物及青苗补偿赞归所有者所有，安置补助费为 谁安暨谁所有，不需统一安置的则直接补给农民本人。这种失地农民安 置补偿政策，对农民利益考虑不够。 ( 1 ) 该办法排除了失地农民分享土地增殖收益的权利。耕地补偿标 准均以被征之前三年平均产值即农业产值为计算基础，意味着对农民的 补偿是建立在认定农民只能分享该土地用于农业用途时所获收益的基础 上也即意味着农民不能通过贡献土地来分享工业化和城市化的好处。 ( 2 ) 该办法取消了农民的就业保障。我国土地制度的重要优势之一 就是为农民提供了天然的就业保障。不论农民个体素质有何差异，都可 以有份土地，当一个农民。上述安置办法在剥夺农民当农民的权利的 同时，并没有为农民建立起其他的替代就业保障机制。目前普遍采取的 货币安置“一脚踢”办法，更是立即将一些农民推向失业的边缘。比较 能干的农民，拿到安置费后确实可以干点事。而能力差的失地农民，只 能坐吃山空，一旦吃完了安置费，就成了生活无着落的无业游民。 ( 3 ) 耕地补偿费的分配办法无法保证农民应得利益。根据规定，土 地补偿费和安置补助费的总和不得超过耕地被征用前三年平均产值的3 0 倍，这意味着农民及其所在集体只能取得该土地不超过3 0 年的农业收 益。在农民自谋出路的情况下可以归个人所有的安置补偿费，仅为耕地 被征地之前的三年平均产值的4 - 6 倍，如果即使以每亩1 2 0 0 元的产值计 算，也不过每人6 0 0 0 - 7 0 0 0 元，不足以自我安置。 城市化进程中失地农民就业问题成因和现状分析 3 1 3 缺乏维护农民利益的观念 长期以来的经验证明，大多数发展中国家在工业化的进程中，都一 直在“剥夺”农民，中国也不例外。新中国成立后，我国在推进工业化 过程中，以牺牲农业利益来哺育工业发展，形成了二元经济和社会结构。 根据静态测算，建国以来，通过价格“剪刀差”，国家从农民身上拿走了 至少1 5 万亿元，相当于2 0 0 2 年我国g d p 的1 6 。几十年来我国农民在 经济、政治、文化等各个方面都一直处于弱势地位。这种观念延伸到农 地征用上，就表现为对农民权益的漠视与侵犯。全国人大常委会秘书处 的蔡定剑指出当前对公民财产的侵犯最严重的表现之一就是对农民的 土地征用( 2 0 0 3 年6 月6 日) 。 3 1 4 补偿费用低且只拿到部分补偿 尽管很低的补偿费用，但能够真正落到失地农民手上的，也仅仅是 - - d 部分。首先，各地在具体执行补偿办法时，往往采取最低限有的 还远远低于最低线。有关资料显示，京珠高速公路在湖北省武汉市的征 地补偿为每亩4 0 0 0 元；据调查，苏州、南京、温州、台州四市高速公路 的征地补偿分别为每亩8 0 0 0 元、8 0 0 0 元、1 2 0 0 0 元、7 0 0 0 元；国土资 源部查处的某县付给农民的征地补偿每亩尚不足4 0 0 0 元，而当地农民种 植猕猴桃的每亩年纯收入就超过5 0 0 0 元。其次，根掘中华人民共和国 土地管理法实施条例第2 6 条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织 所有：安置补助费归安置单位所有；地上附着物及青苗补偿费归其所有 者所有。在相当一部分地区，土地补偿费仅发给农民一半，有的地方只 发三分之一。安置补助费的发放更是多种多样，有的不安排就业，但安 置补助赞只发给某一年龄段内的青壮年劳动力；有的安排到乡镇企业或 者介绍到大城市打工都算安置了。总之，各地无不尽其所能克扣这笔补 偿费。京沈高速公路辽宁省凌海市某段的征地补偿费，经过市、乡、村 各级截留后，到了村民手中每亩仅剩2 6 0 元。据浙江省农调队的调查， 1 9 9 8 2 0 0 2 年各类征地平均支付给衬里及农户的土地补偿费分别为 1 2 1 6 2 元亩和7 9 5 8 元亩，后者仅为前者的6 5 4 。可见，即使像浙江 这样富裕的省份，失地农民拿到的落实到村里的征地补偿也仅仅是一部 北京交通大学硕士学位论文 分。据国家统计局的一项调查，1 6 个省2 6 7 0 个被征地农户协议货币补 偿总额为6 1 0 3 3 4 万元，平均每亩协议补偿9 6 3 8 元；农民每亩得到4 7 9 0 元，平均每亩实际得到7 5 6 5 元，补偿到位率为7 8 5 。 3 1 5 监督检查机制不完善 在实际征地和安置补偿工作中，由于监督检查机制不完善，不断有 违法征地和侵害农民合法权益的事件发生。一些地区违反法律规定滥用 征地权，强行征用农村集体土地；一些地区为了增加土地收益或增加招 商引资吸引力，肆意压低征地补偿标准，有的地方甚至层层截留、挪用 征地补偿费，致使失地农民长期得不到含理补偿安置。有的对农民的地 上附着物缺乏公正评估，未协商致就强行拆坏农民房屋。农民无处申 诉，要么忍气吞声，要么连续上访，这是近年来土地案件大幅上升的主 要原因。 3 。2 失地农民就业现状分析 在实行货币化安置前，符合就业条件的往往都安鬣了就业岗位。然 而，一方面，由于失地农民的文化水平较低，技术技能欠缺，总体素质 偏低，在竞争中往往处于劣势，安鼹就业到好工种、高收入岗位的不多。 更多的被安置在苦、脏、累和城市居民不愿干的岗位上，就业主最的不 稳定性较大。另一方面，有的企业不能适应市场经济的要求，经营出了 问题难以生存甚至倒闭；有的企业给民营业主买断，这部分安置就业 的失地农民首当其冲成了减员的主流，于是，失地后又失业。而这部分 人由于自身素质限制，失业后很难重新找到工作或自谋职业。近年来， 这类人数在快速增加。据扬州市广陵区、仪征市、宝应县三地不完全调 查统计，1 9 9 8 年以前被征用地安置就业的7 6 2 8 名劳动力中，目前由 于种种原因失业已有1 4 7 0 名，占1 9 3 。而同期尚有7 5 0 名劳动力外出 自谋职业，有2 0 4 5 名劳动力没有就业。也就是说，这三地因1 9 9 8 年前 征地而失地又失业的劳动力实际上已有3 5 1 5 人，占当期劳动力总数的 3 4 。淮安市2 0 0 1 年以来失地劳动力1 2 2 万人，已就业者占5 9 2 ，失 地失业者占4 0 8 。海门开发区范围内有i 3 的中老年失地农民和妇女 劳动力处于失业半失业状态。区内海东居委会( 原为村) 支书估计，取 城市化进程中失地农民就业问题成因和现状分析 消土地工安置政策后，有4 0 的农民坐吃山空、4 5 外出打工，仅1 5 5 的 劳动力在市镇就业。即使在经济发达的苏南地区，也有一部分农民失地 失业。至2 0 0 2 年，无锡市征用土地造成的失地农民中，处于劳动年龄的 约有2 1 万人，其中有固定工作的1 2 5 万人，占5 9 7 ：有临时性工作 的5 3 万人，占2 5 3 ；无工作的3 2 万人，占1 5 。 下面以2 0 0 2 2 0 0 3 年上海社会科学院信息研究所“中国城市化过程 中的征地安置研究”课题组对上海浦东、浙江温州和四川广元的7 个镇 街道共1 5 个村居委会2 2 0 0 人的调查报告为例，分析研究失地农民的职 业状况、求职状况及培训状况。 3 2 1 失地农民的职业状况 ( ) 征地前的职业状况 调查结果显示。7 3 6 的人回答了自己征地前的职业状况，2 6 4 的 被调查者拒绝回答。在回答的调查表中，除2 8 5 的人务农外，2 5 5 的 人在乡镇村队办企业工作，1 0 5 的入在私营企业工作( 包括自己当企业 主) ，9 1 的人在诸如政府机关、国有企业、外资企业等单位工作，如图 3 一l 所示。 北京交通大学硕士学位论文 图3 - 1 征地前职业分布 调查显示，征地前，已经有4 5 1 的人在从事非农业劳动。中国农 村乡镇企业的发展，以及9 0 年代后期乡镇企业村队办企业转制和私营企 业的发展，使乡镇企业和私营企业成为吸纳农村劳动力的一个重要渠道。 一些农民在那时就已经丌始走出农业迈向第二第三产业，这和中国改革 丌放以来经济的蓬勃发展是分不开的。虽然他们的户籍身份依然是农民， 但是他们从事的许多职业已经是非农业劳动了。 ( = ) 现在的职业状况 ( 1 ) 就业状况 总样本的现在就业状况构成依次为：继续务农的占5 7 ，从事非农 职业的占6 6 ，至今没有职业的占2 8 3 。见图3 2 。 城市化进程中失地农民就业问题成因和现状分析 圈3 - 2 现在的就业状况 把从事非农职业的人群进步细分，有固定工作和临时工作的比例 分别占总样本的1 9 7 和1 9 5 自由职业者占1 2 6 ，包括退休、养老 在内的其他职业状况占1 4 2 ，见图3 3 。 图3 - 3 现在的职业细分状况 调查显示：征地前，2 6 4 的被调查者没有职业，7 3 6 的被调查者 有职业。征她后，没有职业的人数增加了1 9 个百分点，相反，有职业 的人数比征地前减少1 9 个百分点。 北京交通大学硕士学位论文 ( 2 ) 就业岗位状况 征地后的职业岗位的所有制分布如下：7 3 的人在国有企业工作， 1 8 1 的人在乡镇和村级集体企业工作，2 4 3 的人在私营企业工作( 包 括自己当企业主) ，1 7 5 的人为自由职业，3 2 1 的人在诸如政府机关、 外资企业等单位工作，如表3 一l 所示。 表3 - 1 征地前后的供职单位性质 乡镇村办企私营企 自由职业国有企业其他务农总计 业业 征地 3 4 6 1 4 3 1 2 4 3 8 7 1 0 0 前 征地 1 8 。o 2 4 3 1 7 5 7 3 2 4 8 8 1 l o 傩 后 增减 的百 一1 6 6+ 2 7 5 + 1 9 7- 3 0 6 分点 资料来源：中图城市化过程中征地农民生活状况报告 调查显示：私营企业和自由职业已经成为缓解失地农民就业难题的 主要渠道，有4 1 8 的失地农民在私营企业谋职或是自由职业者，这个 比例比征地之前提高2 7 5 个酉分点；近年来乡镇村办企业的转制、发展 蒌缩以及体制安排上的缺陷，使一度对农村劳动力流转做出巨大贡献的 乡镇村办企业，在缓解失地农民就业难题上的作用正在减弱，失地农民 在乡镇村办企业工作比征地前减少了1 6 6 个酉分点：而在政府机关、外 资企业等单位工作的人数则比征地前增加了1 9 7 个百分点，其中在国有 企业工作的就业者占7 3 ，外资独资企业占4 8 ，合资企业8 2 ，股 份制企业4 2 ，这表明对外开放和经济体制转型对推进城市化，以及城 市化过程中就业结构变化对解决失地农民就业产生重要影响。 ( 3 ) 职业稳定性 失地农民受自身文化水平与技术能力的限制，以及我国经济发展中 产业结构的调整、劳动力市场的形成和大量流动人口提供的廉价劳动力， 使得失地农民面i 临的就业困境雪上加霜。根据课题组调查数据，在有职 城市化进程中失地农民就业问题成因和现状分析 业的人群中，人均工作2 1 7 次；6 4 3 的人有过一次持续工作一年以上 的经历；2 6 9 的入有过二次持续工作一年以上的经历：有过三次以上持 续工作一年经历的人占8 8 。征地后工作次数的调查结果如表3 2 所示。 表3 - 2 征地后的工作经历 工作次数 百分比 一次4 2 8 两次z 9 6 三次 1 8 4 三次以上 9 4 总计 1 0 0 资料来源：中国城市化过程中征地农民生活状况报告 连续工作一年以上的经历如表3 - 3 所示。 表3 - 3 在同一个岗位上连续工作一年以上的经历 ：l 作次数百分比 一次 6 4 3 两次 2 6 9 三次 5 9 三次以上 2 9 总计 1 0 0 资料来源t 中国城市化过程中征地农民生活状况报告 拒绝安黉的岗位以及离开就职单位的原因见表3 - 4 。因企业经营不 善导致的破产、转并和下岗的比例最高，为2 6 7 9 ，其次是认为工作辛 苦和待遇差，占1 7 8 5 。 北京交通大学硕士学位论文 表3 - 4 拒绝安置的岗位以及离开岗位的原因 栏目百分比 没有自己的发展空间 8 9 3 工作辛苦或待遇差 1 7 8 5 企业经营不善。破产、转并或下岗 2 6 7 9 病退或养老遥休 1 4 2 9 自己创业 1 7 9 其他 1 7 8 6 合计 l o o 资料来源t 中国城市化过程中征地农民生活状况报告 3 2 2 失地农民的求职状况 ( 一) 求职途径 失地农民的就业之路是艰难曲折的。积极求职是解决就业难题的重 要途径。在有工作岗位的人群中，5 5 的人在没有工作期间动用了各种方 法找工作。调查显示，占总样本6 2 2 6 的被调查者没有回答这个问题， 视其为没有积极求职，另有1 2 2 1 的人回答没有积极求职。因此，在总 样本中，没有积极求职的比例高达7 4 d 7 5 只有2 5 5 3 的人通过各种渠 道积极求职。 回答积极求职的被调查者，他们的求职方式如表3 5 所示。其中， 通过亲友介绍或通过关系找工作的比例最高，占2 2 4 1 。其次是通过职 业介绍机构介绍，约有1 6 3 8 的人运用了这种方法。通过电视、报纸等 招聘广告直接应征应聘也不失为求职的重要途径。1 4 3 7 的人是这样求 职的a 表示由于自己有一技之长，或者有一定的经营经验和资本而通过 市场竞争或者自己创业，有了稳定工作的占了8 。0 4 。 城市化进程中失地农民就业问题成因和现状分析 表3 - 5 没有工作期间求职的途径 编号栏目百分比 l 职业介绍机构介绍 1 6 3 8 通过电视、报纸等招聘广告直接应 21 4 3 7 征应聘 3 亲友介绍或通过关系 2 2 4 1 4 自己创业 4 4 5 5 有技能，通过市场竟争 3 5 9 6 没有积极找工作 1 2 2 1 7 找过求成功 1 8 7 8 找过朱透露渠道 4 1 7 9 其他 2 0 5 5 合计 1 0 0 o o 资料来源：中国城市化过程中征地农民生活状况报告 调查显示，有5 2 6 的人求职成功，但是仍有4 7 ，4 的入不能如愿以 偿。如图3 - 4 所示。 ( 二) 求职中的困难 图3 - 4 求职效果 北京交通大学硕士学位论文 调查显示：文化水平和技术能力是影响失地农民求职的最主要因素。 有4 6 6 2 的入回答是由于自己的文化水平或者工作技能低，2 1 4 4 的人 认为受到年龄和身体方面的限制，7 7 7 对招工中的不正之风极为愤怒， 还有5 4 7 的人表示没有适合自己发挥与发展的岗位。而认为外来劳动 力抢占市场，竞争压力大的仅占2 0 1 。统计数据见表3 - 6 。 表3 - 6 求职中遇到的困难 具体困难百分比 文化水平和技术能力低 4 6 6 2 年龄与健康状况的限制 2 1 4 4 就业安置及招工中不正之风影响普通人群就业 7 7 7 5 没有适含自己发挥与发展的岗位 5 4 7 外来劳动力抢占市场，竞争压力大 2 0 1 获得就业信息太难 o 1 4 其他1 6 5 4 台计 1 0 0 资料来源：中国城市化过程中征地农氏生活状况报告 “没有适合自己发展的岗位”指虽有岗位，但求职者本人没有能力 从事。或者不愿意从事；另一种情况是认为单位离家太远、或者工资待 遇太低、工作不好等等。“其他原因”则包括没有劳动手