（行政管理专业论文）城市公共交通产权改革中的政府行为研究——以S、Y两市为个案.pdf

硕士擘! i 论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 公共交通作为。种准公共产品，在传统的提供模式下，政府部门既是公共交通 服务的生产者，又是公共交通服务的提供者，严重的财政问题、市民满意度问题同 益突出，政府缺乏变革创新的动力。公共管理学大师戴维奥斯本和特德盖布勒 在改革政府一书中提出政府应该是竞争性的，政府应当把竞争机制注入到提供 服务中。我国中央政府和地方都先后出台了相关政策支持公共服务以民营化为方向 进行产权改革。2 0 0 3 年和2 0 0 5 年，十堰市和深圳市分别推进了城市公共交通产权 改革，路径不同，结果各异。两市政府在城市公共交通产权改革中不同的动机、角 色和行为随着改革的深入逐渐明显地表现出来。政府在城市公共交通产权改革中应 该有什么样的行为? 本文通过对十堰市和深圳市的改革进行分析，尝试着提出了自 己的观点，认为公共服务产权可以改革或者民营化，但是公共责任不可以削弱或民 营化，政府主导是城市公共交通产权改革成功的关键。政府必须履行好决策者角色、 监督者角色和培育者角色，在公共交通产权改革的过程中加强监管，推进良好互动 机制的建立，逐步建立政府信用与企业信用体系，以及在改革的过程中要特别关注 民生。 文章除导论外，主体部分包括四个部分： 第一部分阐述了城市公共交通产权改革的背景。传统公共交通模式的困境是改 革的现实背景；新公共管理理论、公共选择理论和多中心治理理论的支持保证了改 革的科学性；中央和地方陆续出台的鼓励公共交通改革的政策保证了改革的可行 性；而国外公共服务改革实践对我们的改革具有借鉴意义。第二部分以产权改革过 程中的政府行为为重点，叙述了十堰市和深圳市公共交通产权改革的过程。第三部 分对两市公共交通产权改革结局不同的原因进行了分析，试图找出政府行为在公共 交通产权改革中的意义。最后一部分提出结论，论述公共交通产权改革对传统政府 管理的挑战、公共交通产权改革中政府的角色定位以及政府应该如何发挥它在公共 交通产权改革中的主导作用。 本文的创新之处主要表现在两个方面。一是选题较新颖，理论价值高。公共交 通产权改革在我国很多地方已经推进或者将要推进，而十堰市和深圳市的经验对全 国其他城市具有重要的借鉴意义。二是理论紧密联系实际，本文所研究的公共交通 产权改革中的政府行为，从实际中得来，具有说服力。 。0 、 、 硕士擘位论丈 m a s t e r st h e s i s 关键词：公共交通：产权改革：政府行为；政府主导 a b s t r a c t a saq u a s i p u b l i cg o o d s ，p u b l i ct r a f f i c i sb o t hm a n i f e s t e da n ds e r v e db y g o v e r n m e n t si n t r a d i t i o n a lm o d e l s ，a sar e s u l t ，s e r i o u sf i n a n c i a lp r o b l e ma n dp u b l i c d i s s a t i s f a c t i o na r ei n c r e a s i n g l yp r o m i n e n ta n dg o v e r n m e n t sl a c k t h em o t i v a t i o n o f r e f o r m i n ga n di n n o v a t i n g m a s t e r so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n d a v i do s b o r n ea n dt e d g a m b l e rp u tf o r w a r dt h ev i e wt h a tg o v e r n m e n ts h o u l db ec o m p e t i t i v ea n dg o v e r m s h o u l di n s e r tc o m p e t i t i o nm e c h a n i s mi n t ot h ep r o c e s so fp u b l i cs e r v i c es e r v i n g o v e r n m e n tg e f o r m i n g o u rc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t sh a v em a d er e l e v a n tp o l ： t os u p p o r tp u b l i cs e r v i c e sp r o p e r t yr e f o r mi nt h ed i r e c t i o no fp r i v a t i z a t i o n s h i y a n s h e ：n z h e ns e p a r a t e l ya d v a n c e dp u b l i ct r a f f i cp r o p e r t yr i g h t sr e f o r mi n2 0 0 3a n d2 t h e yh a v ed i f f e r e n tp a t h sa n dt h er e s u l t sd i f f e rg r e a t l y t w og o v e r n m e n t sh a v ed i f f c m o t i v a t i o n s ，r u l e sa n da c t i o ni nt h ep r o c e s so fc i t yt r a f f i cp r o p e r t yr i g h t sr e f o r m ，a 】 i sd e m o n s t r a t e dc l e a r l yw i t ht h ed e p t ho fr e f o r m t h i sp a p e rt r i e st op u t f o r w a r dm y v i e w p o i n tt h r o u g ht h ea n a l y s i so fs h i y a na n ds h e n z h e n sr e f o r m ，a n di t t h i n k st h a tp t s e r v i c e sc a nb er e f o r m e do rp r i v a t i z a t i o n ，h o w e v e r , p u b l i cl i a b i l i t yc a n tb ew e a k e n e p r i v a t i z a t i o n ，g o v e r n m e n tl e a d i n gi s t h ek e yt os u c c e s si nc i t yp u b l i ct r a f f i cp r o p r i g h t sr e f o r m g o v e r n m e n ts h o u l dd i s c h a r g et h er o l e so fd e c i s i o n m a k e r , s u p e r v i s o r b r e e d e r , w h a t sm o r e ，g o v e r n m e n ts h o u l ds t r e n g t h e ns u p e r v i s i o n ，s h o u l dp r o m o t e e s t a b l i s h m e n to fg o o di n t e r a c t i o nm e c h a n i s m ，s h o u l de s t a b l i s hs y s t e m so fg o v e r n r c r e d i ta n de n t e r p r i s ec r e d i t ，a n dg o v e r n m e n ts h o u l dp u ts p e c i a la t t e n t i o nt op e o l l i v e l i h o o di nt h ep r o c e s so fr e f o r m i n g e x c e p ti n t r o d u c t i o n ，t h em a i nb o d yi n c l u d e sf o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r ti l l u s t r a t e st h eb a c k g r o u n do fc i t yp u b l i ct r a f f i cp r o p e r t yr e f o r m p l i g h to ft r a d i t i o n a lp u b l i ct r a f f i cm o d e li st h er e a l i t yb a c k g r o u n do fr e f o r m ；t h es u p o fn e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y , p u b l i cc h o i c et h e o r ya n dm u l t i - c e n t e rg o v e r n t h e o r yg u a r a n t e et h a tt h er e f o r mi ss c i e n t i f i c ；c e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t s p o l i g u a r a n t e er e f o r m sf e a s i b i l i t y ；a n df o r e i g nc o u n t r i e s p r a c t i c ei np u b l i cs e r v i c er e f o n r e f e r e n c et ou s t h es e c o n dp a r te m p h a s i z e so ng o v e r n m e n t sa c t i o ni nt h ep r o c e s so i r e f o r m a n di td e s c r i b e st h ep r o c e s so fp u b l i ct r a f f i cp r o p e r t yr i g h t s i ns h i y a na n d s h e n z h e n t h et h i r dp a r ta n a l y s e st h er e a s o no fd i f f e r e n tr e s u l t si nt w oc i t i e s r e f o r m ，a n d 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s i tt r i e st of i n do u tt h es i g n i f i c a n c eo fg o v e r n m e n t sa c t i o ni np u b l i ct r a f f i cp r o p e r t yr i g h t s r e f o r m ；t h el a s tp a r tc o m e st ot h ec o n c l u s i o n ，i te l a b o r a t e so n p u b l i ct r a f f i cp r o p e r t y r e f o r m sc h a l l e n g et ot r a d i t i o n a lg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t 、g o v e r n m e n t sr o l e si np u b l i c t r a f f i cp r o p e r t yr e f o r ma n dh o wg o v e r n m e n t p l a y si t sl e a d i n gr o l e i np u b l i ct r a f f i c p r o p e r t yr i g h t sr e f o r m t h ei n n o v a t i o no ft h i sp a p e rl i e si nt w oa s p e c t s f i r s to fa 1 1 t h et o p i ci sn o v e la n d o fh i g ht h e o r e t i c a lv a l u e p u b l i ct r a f f i cp r o p e r t yr i g h t sr e f o r mh a sb e e na d v a n c e do ri s g o i n g t ob ea d v a n c e di nm a n yp l a c e s ，a n ds h i y a na n ds h e n z h e n s e x p e r i e n c ei sr e f e r e n c e t ot h eo t h e rc i t i e s n a t i o n a l - w i d e s e c o n d a r y , t h et h e o r yc l o s e st or e a l i t yt i g h t l y , t h e g o v e r n m e n t sa c t i o nt h i sp a p e rr e s e a r c h e so nc o m e sf o r m st h er e a l i t y , s oi ti sc o n v i n c i n g k e yw o r d s ：p u b l i ct r a f f i c ；p r o p e r t yr i g h t sr e f o r m ；g o v e r n m e n ta c t i o n ；g o v e r n m e n t l e a d i n g 硕士学? 皇论文 m a s t e r st h e s l s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体己经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均己在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者警：声r 肛 嗍：7 堋，9 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权华中师范大 学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存和汇编本学位论文。同意华中师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传 播学位论文的全部或部分内容。 导师签名：训极涉 吼声一年6 肌日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l l s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。圃童途塞握童卮进卮! 旦圭生；旦二生；旦三生筮鱼! 专j 忒一， 月ij 日 沙哪蕊月 八吖 、a 年 名 帅叛伊师期 宁日 ，茅 ，年 qllif 名 j 翻 1 者期 作日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 导论 ( 一) 选题的缘由和研究的意义 2 0 0 3 年y 市将城市公共交通运营权转让给民营公司，但由于种种原因，这一 大胆的改革并没有收到预期的效果。5 年间遭四次停运，当地民怨栽道。2 0 0 8 年4 月1 5 日，y 市政府决定收回公交特许经营权。2 0 0 5 年，s 市开始了以市场化与政 府补贴相结合为模式，整合相关资源，成立了三大公共交通公司积极推进区域专营， 取得了成功。 y 推进的公交产权改革在2 0 0 8 年4 月份以失败告终，而s 市的公交产权改革 却取得了成功。那么，公交产权改革怎么样才能够成功昵? 本文正是因之而开始。 在公共事务治理变革的视野中，引进民营力量是一种国际性潮流。2 0 世纪7 0 年代末，西方国家高举改革公营部门、抛弃官僚制、向市场与私营部门管理学习的 旗帜，其中核心的主张之一就是推行公共服务民营化，强调将政府在公共服务供给 上的生产者角色与提供者角色分开，打破公私部门界限，把治理变革从政府内部引 向外部，把过去由政府直接供给的公共服务通过各种方式交给政府以外的力量完 成，或者两者合作共同承担。 作为一项政府治理变革的新举措，公共服务民营化无疑具有某种存在的合理 性。在西方国家政府普遍面临财政危机、管理危机与信任危机的困境下，以民营化 为核心的系列革新无疑为处于困境中的各国政府管理注入了新的活力。换句话说， 公共服务民营化取得了一些令人满意的成效，至少与传统僵化的官僚行政体制相 比，灵活多样的公私部门合作可能会更好地满足公众同益多样化需求。在这种背景 下，民营化成为2 0 世纪术新公共管理的核心内容也就并不令人觉得奇怪。 公共交通作为一种准公共产品，在传统的提供模式下，严重的财政问题、市民 满意度问题同益突出。政府部门既是公共交通服务的生产者，又是公共交通服务的 提供者。由于缺乏变革创新的动力，公共交通服务的市民满意度很低。然而，公共 交通又具有一定程度的竞争性，是在政府管制下的不完全竞争，是有效竞争。政府 是公共交通民营化能否成功的关键。探讨公共交通产权改革中的政府行为，对我国 公共交通产权改革中的政府行为进行分析，希望可以发现公共交通产权改革中政府 行为的一些规律，为以后的相关实践提供参考。 ? 、 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s ( 二) 相关概念的界定 1 公共交通 住房与城乡建设部( 原建设部) 在2 0 0 4 年3 月下发的关于优先发展城市公 共交通的意见中将公共交通的性质定义为“重要的城市基础设施，是关系国计民 生的社会公益事业”。城市公共交通提供的服务具有一定的公益性、经营性和竞争 性。公益性在于解决无力承担私人交通出行费用的人群的出行，是体现社会交通公 平性的重要措施，在人口密集较高的地区，可以作为解决居民出行的交通工具、协 调大量的人流与道路通行能力不足之间的矛盾；但公共交通并不是无偿服务的，它 所提供的服务可以按等价交换的原则进行竞争经营。 城市公共交通是指城市中供公众乘用的经济方便的各种交通方式的总称，是由 公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统。 通过各种交通工具之间互相配合，为乘客提供交通运输服务，维护着城市功能的正 常运转，是城市社会和经济赖以生存、发展的基础，在国民经济发展中占有重要地 位。 根据我国传统理解，公共交通与公共汽车、公共中小巴同义。本文所指的公共 交通，就是取公共交通的传统理解。 城市公共交通具有以下特征：( 1 ) 规模经济和一定的垄断性。具有网络服务性 质的市政公用设施投资一旦完成，随后的产品或服务流量越大，平均成本就越低。 规模经济使得市政公用设施有一家或少数几家企业经营比多家企业同时经营更符 合社会经济效率原则；( 2 ) 公益服务性。公益性主要体现在公共交通提供的普遍服 务上。一是公共交通是为满足城市居民及流动人口出行的需要提供出行服务，是针 对所有城市居民的普遍服务；二是公共交通肩负着解决无力承担私人交通出行费用 的人群的出行，维护弱势阶层利益，体现社会交通公平性；( 3 ) 可竞争性。在公共 交通领域，并非所有的环节都具有自然垄断性，在一些环节具有可竞争性，这种竞 争主要表现在不同公共交通工具之间的竞争以及不同线路之f h j 的竞争；( 4 ) 需求弹 性小。公共交通提供的产品和服务已经构成了现代生活的必需品，需求弹性小，生 活在城市里的居民对公共交通提供的产品和服务具有相当大程度上的依赖性：( 5 ) 接受公共管制。投资庞大与沉没成本特性使政府必须赋予企业相当的独占经营地 位，以保护企业免受过度竞争。但独占对经营效率及消费者利益可能阐述不利影响， t 刘波等：城i i ，公共交通管理，中罔发展i ；版 f ：2 0 0 7 年版第1 页。 2 f f ：、 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 而城市公共交通企业所具备的公益性与基础设施性质又使政府不得不采取措施，以 确保使用者及其他社会大众的利益。 2 产权 产权又称财产权，它是特定的人( 们) 在特定的经济组织中对特定的物或对象 的占有权。人类要进行生产，就要对生产条件和生产成果进行支配和使用，就要宣 称和确定对物的排他的，即专属的权利，它也由此成为物和对象的占有主体，这种 排他的占有关系和权利就是财产权或成为产权。它包括财产的所有权、占有权、 支配权、使用权、收益权和处置权。 3 产权改革 产权改革就是界定所有权关系。所有权是产权中其他权利存在的基础和前提， 决定如何占有、使用、收益和处分。 公共交通产权改革，主要是指政府通过吸纳、利用民间资本的力量，改变传统 的公共交通国家所有、财政补贴，公共交通服务的生产与供给由国有企业或事业单 位来承担的模式，有效竞争，以更灵活的方式、更高的效率和更好的民众满意度来 为市民提供这一公共服务。通过引进民间资本的力量，完全民营或者公私合营，改 变传统的公共交通服务生产和供给结构，不仅是对传统公交模式的创新和突破，也 是政府治理改革的一种有效方式。 ( 三) 样本及其典型性说明 我国公共交通的提供模式主要为三种：一，以北京和宁波北仑为代表的国有 专营模式。公共交通由国有独资公交公司承担，政府对其提供足量的拨款。北京市 还将该笔费用纳入每年的年度政府预算，以保障公交公司经费充足，运转畅通；二， 以十堰市和无锡市为代表的完全民营化运营模式，民营公司买断公交线路特许经营 权，政府承诺给与适量补贴，公共交通基本按照民营企业运作的方式提供；三，以 深圳和上海市为代表的市场化与政府补贴相结合模式，充分利用民营力量，政府发 挥主导作用。 北京和宁波北仑所采用的公益模式是对传统公交运营模式的完全继承。公共服 务的传统经营供给模式存在许多弊端，例如垄断与效率低下；政府在公共服务供给 刘波等：城市公共交通管理，中困发展j l 版 l ：2 0 0 7 年版，第3 - 5 页。 4 刘诗c j ：产权新论，两南财经人学 l ；版利：1 9 9 3 年版，第1 3 9 贝。 掣芮1 9 j 杰：城f i i 公共交通改革的理论思考及方案选择，复口学报( i ：会科学版) 1 9 9 6 年第1 期。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 时面临公共财政不足与公众需求提高之间的矛盾；传统的公共服务供给模式阻碍竞 争机制的形成；传统的公共服务供给模式不利于政府创新。在这个方面，也已经有 大量的研究。 本文所采用的样本y 市和s 市都义l j 公共交通产权进行了改革，但各自路径有所 不同。y 市是h 省的一个经济社会发联较快的地级市，它的交通情况、财政状况、 政府理念和行为在中西部地区具有典型性。y 市公共交通产权改革采用完全民营化 的方式，以2 3 0 0 万元卖断了原国有公变公司的净资产，并以每年8 0 0 ) - j - 元卖断2 2 条市区主要线路的特许经营权，而随后政府基本上是“无为而治”，给新成立的公 交公司以充分的决策和经营自主权，承诺的补贴也没有完全兑现，2 0 0 8 年y 市公 共交通产权改革在多重压力下以失败告终。y 市模式代表了在公共交通产权改革中 完全民营，政府不明确、没有尽到自己的责任的一类，具有一定的代表性。 s 市是一个快速发展的城市，市民出行的需要日益上升，市场化力量活跃，市 场化理论深入人心。它的交通情况、财政状况、政府理念和行为在东部地区具有典 型性。s 市为了满足市民日益增长的出行需要和缓解巨大的交通压力，2 0 0 5 年开始 进行公共交通改革，世界上规模最大、盈利状况最的巴士公司之一的香港九龙巴士 控股有限公司参股s 公交集团，在改制后的深圳巴士集团股份有限公司中持股3 5 。 2 0 0 7 年8 月，s 市政府公报公布了s 市公交行业特许经营改革方案，表示s 市 将推行特许经营形成三大公交集团公司，三大公交公司采用股份合作制，代表政府 的一方都是最大股东。s 市公共交通产权改革进入了一个更加深入的阶段。s 市模 式代表了在公共交通产权改革中一方面大力引进国内外民间资本，一方面明确并重 视政府在产权改革改革中的责任的一类，也具有研究的典型意义。 ( 四) 本文的研究方法、框架结构及创新之处 本文的研究主要采用了规范分析与实证分析相结合的方法。政府在公共交通产 权改革中应该有什么样的行为，本身就带有价值判断或规范分析的性质。但是，本 文不是空泛而谈，而是紧密结合十堰市公共交通产权改革和十堰市公共交通产权改 革，认真对它们进行分析，所以，本文也是实证的。 本文的结论由导论和四个部分组成。第一个主体部分：对我国公共交通产权改 革的背景。本部分详细阐述了传统公共交通模式的困境和公共交通产权的理论背 景、政策背景和国外的实践背景。第二个主体部分：s 、y 两市公共交通产权改革 的过程。本部分叙述了s 市改革成功的过程和y 市改革失败的过程。第三个主体部 分：s 、y 两市公共交通产权改革中的政府行为研究。对两市公共交通产权改革结 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 局不同的原因进行分析，试图找出政府行为在公共交通产权改革中的意义。第四个 主体部分：政府主导是公共交通产权改革成功的关键。论述公共交通产权改革对传 统j f 府管理的挑战、公共交通产权改革中政府的角色定位以及政府应该如何发挥它 在公共交通产权改革中的e 导作用。 本文的创新之处主要表现在两方面。一是选题较新颖，理论价值高。公共交通 产权改革在我国很多地方已推进或者将要推进，而s 、y 两市改革对全国具有重要 的借鉴意义。二是理论紧密联系实际，具有较强的指导意义。本文所研究的公共交 通产权改革中的政府行为，从实际中得来，具有说服力，对我国其他地方的公共交 通产权改革具有一定的指导意义。 5 八、 硕士学位论之 m a s t e r st h e s i s 一、城市公共交通产权改革的背景 ( 一) 传统公共交通模式的困境 传统公共交通模式即国有专营模式。政府主办国有资产独资性质的公共交通企 业，由它在公共交通领域垄断式专营，以保持整个公交系统网络的通畅与衔接。在 这种模式下，公共交通企业是垄断企业，不存在市场竞争问题。随着经济社会的发 展、政府治理方式的不断改革、市民公共交通需要的不断膨胀，传统公共交通模式 的弊端日益暴露。如垄断与效率低下；政府在公共服务供给时面临公共财政不足与 公众需求提高之问的矛盾；传统的公共服务供给模式阻碍竞争机制的形成；传统的 公共服务供给模式不利于政府创新。具体来说： 1 公共交通相继萎缩，国有公交企业亏损严重 从2 0 世纪8 0 年代中期开始，随着我国经济体制改革和行政体制改革的不断深 入，大城市的公共交通从运营效率到经济效率均出现衰退。其原因是“优先绿展公 共交通”的方针难以落实到位。国有公共交通企业主要依靠政府财政补贴，缺乏竞 争精神和经营活力，致使普遍处于亏损状念。 2 道路容量严重不足，交通管理技术水平低 长期以来，我国城市人均道路面积一直处于较低水平，尽管近年来增长较快， 但是仍然赶不上城市交通车辆年均每年2 0 的增长速度，道路容量不足的问题日益 突出。目前全国1 0 0 个百万人口以上城市中，有7 1 个城市的人均道路面积低于全 国水平( 1 0 6 m 2 ) 。同时，我国城市中交通控制管理和交通安全管理的现代化设施 很少。北京是一个饱受交通拥挤之苦的城市，就北京与东京比较，两市都有一个交 通管制中心，但是北京交通控制的交叉路口只有东京的3 0 ，人行天桥是东京的 4 4 ，地下人行道是东京的2 5 ，每公里交通速度只有东京的1 5 。北京在全国城 市中交通管理设施还算是很好的，其他城市的状况就更不容易乐观。 3 缺乏整体的发展规划 城市公共交通建设是一项技术要求很高的系统工程，既要研究如何平衡交通需 求与供给，也要研究土地条件和城f 再经济的承受力。传统公共交通模式下，政府一 般都缺乏科学的整体交通战略和长远发展规划，一些城市和许多部门的决策者对交 6 互、 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 通状况不做长远的考虑，城市公共交通的发展缺乏稳定性、协调性。 4 国有公共交通企业包袱沉重，改革步履艰难 在i 仃场经济条件下，国有公共交通企业只有改革4 。有出路。但是由于历史或者 客观上的原因，企业改革的困难多，难度也大。主要存在以下困难：一是国有大公 共交通企业的职工人数太多，大多有e 千甚至上万名职工，有的企业离退休职工占 职工总数的3 0 多，还有大量的提前退养、下岗分流人员。二是欠税费多，主要欠 的是社会劳动保险统筹和职工医药费等费用。三是财政补贴不足，企业亏损严重。 由于各种材料、汽油、电价和职工的各种补贴等都在不断增加，成本上升，而票价 则保持基本不变，财政的补贴额基本不变，使企业的亏损同益严重。四是承担政府 摊派的任务比较多。五是在公共交通公司的一些干部、职工中“等、靠、要”思想 还普遍存在，缺乏忧患和改革创新意识。 5 传统公共交通模式在相当程度上阻碍公共交通领域竞争机制的形成 由于我们习惯上把大部分公共交通服务与政府直接相连，在计划经济时代甚至 等同与政府服务，由此，在此基础上形成的公共交通模式就不可避免带上了行政垄 断色彩。尽管从理论上分析，公共服务最好由政府供给，从实践上看，公共服务也 应当具有相对垄断经营的必要性。但是，这并非决定公共服务可以完全垄断，特 别是行政垄断更是违背市场经济规律的。在传统公共交通服务提供模式下，公众( 市 民) 所能享受到的公共交通服务不仅数量不足、质量不好，而且也缺乏多样性，与 此同时，政府提供公共服务时效率低下，公众满意度不高。缺乏竞争是以上弊端层 出不穷的重要原因，因为竞争是产生效率的前提，没有适度竞争，即使是政府，也 难免会因谋私利而损害公共利益，因为政府存在着强大的逐利冲动。 6 传统公共交通模式也在一定程度上不利于政府自身改革 政府改革是一个历久弥新的话题，在信息化及全球化时代，其紧迫性更强。提 高政府效率和效能是政府改革的重要目标。备受关注的瑞士洛桑国际管理学院每年 发布的全球国家竞争力排名就将政府效能作为四大主要评价的指标之一，以评价各 国在经济全球化时代国家竞争力的起落。政府改革是多途径宽领域的，公共服务供 给就是其中重要的组成部分。近年来，政府各方面革新措施，在精简机构和人员、 调试政府的角色、转变政府的职能、提高行政效率等方面取得了明显的进展，但在 e 钰林：关于我罔城市公共交通改革的政策研究，热点聚集2 0 0 6 年第7 期。 岳黄e 兰：城市公受事业政府规制改擎的政策思路，经济研究导刊2 0 0 8 年第4 期。 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 公共服务领域，始终难以开展，被一些人称为“最后的坚冰 ，“市场的边界 等等， 强大的行政垄断力量的存在广被诟病。这说明进行公共服务供给改革已经迫在眉 睫，如不尽快实施，将阻碍下一步的政府全面创新和我司国家竞争力的提高。 ( 二) 改革的理论背景 新公共管理理论主张政府把民营化作为改革现有政府治理困境的有力举措。戴 维奥斯本和特德盖布勒在改革政府中提出了著名的“十大原则”，勾勒出 一种新的政府形象。他们认为政府应该是竞争性的，即政府应当把竞争机制注入到 提供服务中。“竞争最明显的好处是提高效率：即投入少产出多 ：“竞争使公营的 ( 或私营的) 垄断组织对顾客的需要做出反应 ；“竞争奖励革新：而垄断扼杀革新”； “竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气”。他们还主张以市场为导向的政府，即 通过市场力量来对政府进行变革。 在公共服务方面，公共选择学派是依据微观经济学原理，从市场的角度来考察、 分析政府提供公共服务的行为的。公共选择学派学者认为，由于政府官僚缺乏竞争 性，现实的政府行政机构是公共服务的最大垄断者。由于政府行政机构不断受到利 益集团的影响，加之其受到自身利益的驱动，所以很难真实地反应和表达公众的实 际需求。在公民参与政府管理的关系方面，公共选择理论得出了“公民参与程度越 低，他们就受到政府更多管理”的结论，并认为“官僚体制的膨胀总比具有竞争性 的企业增长更快，而且很难表现出有效的行为”。根据公共选择理论，政府官僚是 公共服务的提供者，但由于他们缺乏竞争，故政府提供公共服务的成本高而办事效 率低下，因而需要创造一种竞争的环境促使其参与竞争，从而通过竞争来降低政府 提供公共服务的成本，提高效率，并使之创新办事程序和方式。公共选择理论支持 城市公共交通领域通过引进社会资本等方式来改变传统公共城市交通的产权结构， 通过整合资源、引进竞争机制来改善城市公共交通服务的质量。 多中心治理理论认为，在传统的公共行政管理系统中，政府是唯一的中心，政 府承担着绝大部分公共事务管理的责任，公共服务似乎只能由公共部门提供。这种 单一的以政府公共部门为主体的管理模式面临新的挑战：其一是公众利益的增加使 公共服务多样化和高级化，其二是政府自身缺少监督和权力的膨胀，两者共同作用 于政府管理的传统模式，从而使其产生治理危机。多中心治理意味着政府不再是唯 蛾维奥斯本，特德盖布勒改革政府，i ：海译义 l 版社2 0 0 6 年版，第4 6 页4 9 贝。 锚徐斌香港i 口j 归风厶，吉林摄影出版社1 9 9 6 年版，第6 8 灭。 8 、 硕士学7 i 论丈 m a s t e r st h e s i s 的管理者，同时意味着政府与其他治理主体的互动关系的确立。治理理论对现代 公共管理主体多元化进行了诠释，认为在治理机制中，政府不会扮演唯一的公共事 务管理者角色，公共部门也不会排斥其他的非公共部门参与到治理当中。治理的主 体可以是政府等公乓部门，也可以是私人部门和公民个人。 新公共管理理沦、公共选择理论和多中心治理理论从不同的视角，共同阐述了 政府在公共交通服务提供中进行产权改革、引进民营力量的必要性和重要性，它们 共同构成了公共交通产权改革的理论背景。 ( 三) 改革的政策背景 我国中央政府和地方都先后出台了相关的政策支持公共服务以民营化为方向 的产权改革。 以广东省为例。从2 0 0 2 年起，广东省的基础设施、公用事业领域已经向民间 投资开放。政策规定，凡对外资开放的领域和国家未明确限制的投资领域，都要对 民间投资开放，鼓励和引导民间投资参与能源、交通、供水、污水处理等基础设施 及公共事业建设，经营性的基础设施项目也可以由民间投资。广州市委、市政府于 2 0 0 2 年下发了关于促进个体私营经济上新水平的若干意见，规定个体、私营企 业获准参与新建和经营城市基础设施及公用事业。通过合资、合作、参股、项目法 人招标、t o t ( 转让经营转让) 、b o t ( 建设一经营转让) 等方式，个体、私营经 济主体可投资经营城市轨道交通、公共交通、公路、桥梁、隧道、港口、停车场、 生态修复、污水处理、垃圾处理、排污管道、电力、绿化、园林、道路、能源、水 利、公共信息网络、公共文化设施等基础设施和公共事业。2 0 0 3 年5 月1 日，深 圳市公用事业特许经营办法正式实施，鼓励社会资金、境外资本参与公用事业特 许经营，经营权的取得为招标、招募两种主要方式，参与民营化，旨在提高公用事 业服务的效率与质量。 中央政府也出台了几部关于公共服务领域实行对外资、民间准入，鼓励民营化 的政策规定。2 0 0 1 年1 2 月1 1 日，国家计委发出了关于印发促进和引导民间投资 的若干意见的通知，指出“除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资 进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；鼓励和引导民问投资以独资、合作、联 营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设”。2 0 0 2 年1 月，国家计委发出“十五”期f b j 力 1 快发展服务业若干政策措施的意见，指出 胡海、刘新峰：公共服务民f ；化：理论j 实践，江两行政学院学报2 0 0 4 年第1 1 期。 9 、 硕士学住论文 m a s t e r st h e s l s 要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽外贸、教育、文化、 公用事业、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入。国家建设部于 2 0 0 2 年1 2j j2 7 同出台关于加快市政工业行业市场化进程的意见，要求以体制 创新和机制创新为动力，以确保社会公众利益，促进市政公用行业发展为目的，加 快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度，尽快形 成于社会主义市场经济体制相适应的市政公用行业市场体系。2 0 0 5 年国务院发布 关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见，要求进一步解 放思想，深化改革，消除影响非公有制经济发展的体制性障碍，确立平等的市场主 体地位，实现公平竞争。 在公共交通改革方面，2 0 0 5 年9 月2 3 日，国务院办公厅转发了建设部、发展 改革委、科技部、公安部、财政部、国土资源部等六部委联合制定的关于优先发 展城市公共交通的意见，提出要改革投融资体制，要按照市政公用事业给个的总 体要求，鼓励社会资本包括境外资本以合资、合作或委托经营等方式参与公共交通 投资、建设和运营。推行特许经营制度，有序开放公共交通市场，形成国有主导、 多方参与、规模经营、有序竞争的格局。2 0 0 6 年1 2 月1 日，建设部、国家发展与 改革委员会、财政部、劳动与社会保障部联合发出关于优先发展城市公共交通若 干经济政策的意见，指出城市公共交通在地方财政投入的基础上，鼓励社会以合 资、合作或委托经营等方式参与城市公共交通投资、建设与经营。 ( 四) 国外的实践背景 从2 0 世纪7 0 年代末以来，世界范围内掀起了行政改革的汹涌浪潮。如果说以 前行政改革的方向是政府职能扩张和规模膨胀的话，那么这次行政改革则体现了政 府的退缩和市场价值的回归，从而促使传统行政模式向新行政模式的转变。 在西方各国中，1 9 7 9 年英国撒切尔夫人推行的改革是这场声势浩大的公共行政 改革运动的先声。2 0 世纪8 0 年代撒切尔政府的行政改革以民营化为导向、以经济 和效率为主要目标，实行大规模私有化，将包括石油、英国电讯、英国钢铁、英国 航空等著名公司在内的4 0 多家主要国有企业卖给私人，要求所有的地方建筑和公 路建设项目实现公共部门与私营部门的公开竞标与进行合作出租，在公共部门引进 私营企业管理原则、技术和方法等，以“公民宪章”和“竞争求质量运动”来提高 质量和顾客的满意度。 曾贝为令：我陶公共服务民营化改革问题研究，硕l ：毕q k 论文，第1 7 贞。 1 0 f 矗、 硕士学位沦乏 m a s t e r st h e s i s 在日本，民营化是公共服务产权改革的主要形式。在经历了二战后经济的高速 发展并成为世界第二大经济强国后，日本民间企业的技术能力和经营管理水平有了 飞速的发展，民众对公共产品和服务的需要也发生了很多变化。同本政府领导认为， 当经济社会环境条件改变时，对政府作用进行重新评估就迫在眉睫，那些政府没有 必要从事的行政执行性事务就应转移到民间企业。在这种思想的指导下，在1 9 8 7 年日本政府对国有铁路公司就行了民营化改革。1 9 9 7 年1 2 月，r 本内阁推出了行 政改革委员会的最终报告。该报告认为按照市场原理和个人自我负责的原则， 民间企业能够做地到的、做地好的就要让民问企业去完成，中央政府的事务和活动 只是对民间活动的补充，政府要从减弱或已失去意义的政府事务和活动中退出来， 让位与民间企业。日本政府的民营化改革增加了公共事务治理中的民间企业的力 量，政府则调整职能，适当让位，以提高公共服务提供的效率和民众满意度。 2 0 世纪8 0 年代，在自由至上思想的影响下，为了摆脱长期滞胀给经济发展带 来的巨大压力，美国政府开始了全面民营化的政府改革，其核心是政府职能的市场 化，政府对经济社会管制的放松，戴维奥斯本和特德盖布勒的改革政府一 书便是这些改革的真实写照。美国政府一直对公共部门给与很高的补贴，面对巨大 的财政压力，政府决定以私补公，用法律保护私人进入，促进更多的民营厂商进入 公共服务部门，实行优胜劣汰的竞争性政策，调动社会力量，甩掉财政包袱。为了 贯彻这个精神，美国政府连续发布新的法律条文，首先在交通运输领域进行了一场 制度性的变革( 1 9 7 8 年) ，在铁路、航空、公路方面进行了改革。公众有了更多的 选择机会，可以享受更好的服务质量。美国政府在推进公共服务民营化的改革过程 中主要采用凭单制，公共服务生产组织为获得更多的消费者手中的凭单资源而展开 竞争，这种竞争是在市场过程中进行的，政府和公共服务生产组织都对消费者个体 做出反应，公共服务生产者之间的竞争因消费者个体的选择而发生，而这部分减少 了政府对这些组织的监督，这正是凭单制的优势。 国外在公共服务产权改革中的一些创新性的理念和成功的实践，对我国的公共 服务产权改革具有重要的借鉴意义，对我国公共交通产权改革的推进，具有重要的 借鉴意义。 个 硕士学7 主沧文 m a s t e r st h e s i s 二、s 、y 两市公共交通产权改革过程 ( 一) s 市：放权不放弃 随着s