（工商管理专业论文）惠州市过境公路项目经营管理难题及对策.pdf

论文摘要 有城市就有过境公路，过境公路是交通网络中重要的一环，过境公路的经营 发展状况从侧面制约着经济及城市发展，本文尝试从过境公路的发展状况入手， 总结中信b o t 项目惠州市过境公路项目实际经营管理中碰到的六大难题，多角度 深入剖析这些经营管理实际问题，找出解决过境公路项目经营管理难题的对策。 并按科学发展观的要求，通过对策的研究，提出因应国家相关政策和经济发展变 化，可以使用年票制作为过渡办法解决过境公路的经营管理难题。但要从根本上 解决问题还应从政府回购上做文章，在操作上可参照b t 模式用股权转让方式或 出售资产方式作为政府制订回购方案的选择。同时根据惠州市过境公路的经营管 理经验教训提出了发展过境公路应注意的几个问题，以促进过境公路事业的可持 续发展。 全文分四章： 第一章论述惠州市过境公路的发展概况。 第二章陈述惠州市过境公路项目面临的经营管理难题，分六节从征费管理 难、管养难、效益差、发展难、风险控制难、出路难等六方面进行分析。 第三章解决过境公路项目经营管理难题的对策，分两节进行论述。 第四章新建过境公路应注意的几个问题。 关键词：过境公路；难题；对策 a b s t r a c t s w h e r et h e r ei st h ec i t y , t h e r ei st h ei n t e r - c i t yh i g h w a y t h ei n t e r - c i t yh i g h w a y sf i r e v e r yi m p o r t a n tc o n n e c t i o n si n s i d et h et r a n s p o r t a t i o nn e t w o r k t h eu n s u c c e s s f u lm a n a g e m e n t o ft h ei n t e r - c i t yh i g h w a y ss o m e t i m e sc a nr e s t r i c tt h eg r o w t ho ft h ee c o n o m ya n dt h e d e v e l o p m e n to ft h ec i t y t h i sd i s s e r t a t i o ni st r y i n gt ow o r ko u tt h es t r a t e g i e so ns o l v i n gt h e p r o b l e m sa b o u tr u n n i n ga n dm a n a g i n gt h ei n t e r - c i t yh i g h w a yb u s i n e s s ，s t a r t i n gf r o m r e s e a r c h i n go nt h ed e v e l o p m e n to ft h ep r e s e n ts t a t u so fi n t e r - c i t yh i g h w a y s ，s u m m a r i z i n g t h es i xg r e a td i f f i c u l t i e si nt h ei n t e r - c i t yh i g h w a ym a n a g e m e n to ft h ec i t i cb o t p r o j e c ti n t h ec i t yo fh u i z h o u , a n dt h o r o u g h l ya n a l y z i n gt h e s ep r o b l e m sf r o md i f f e r e n tp e r s p e c t i v e s t h i sd i s s e r t a t i o na l s ob r i n g sf o r w a r da n “a n n u a l - t i c k e t a p p r o a c h w h i c hm a ys o l v et h o s e m a n a g e m e n tp r o b l e m s ，d u et o t h ev a r i e t yo ft h ec o u n t r y sp o l i c i e sa n dt h ec h a n g e si n e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，b yi n v e s t i g a t i n gt h e s es t r a t e g i e si nt e r mo ft h er e q u i r e m e n to f “s c i e n t i f i cl o o k o u to nd e v e l o p m e n t b u ti no r d e rt os o l v et h ep r o b l e mu l t i m a t e l y , t h ea u t h o r t h i n k s t h eg o v e r n m e n t sp u r c h a s eb a c k ”w i l lb et h eb e s ta l l s w e r a n dw h e n w ew o r ko u ta g o v e r n m e n t sp u r c h a s eb a c ks c h e m e ，w em a yt a k et r a n s f e r r i n gt h es h a r e so rs e l l i n gt h e a s s e t sa so n eo ft h ec h o i c e s ，r e f e r r i n gt ot h eb t - m o d e i no r d e rt os p e e du pt h es c i e n t i f i c d e v e l o p m e n to ft h ei n t e r - c i t yh i g h w a y s ，t h i sa r t i c l ea l s os u m m a r i z e so u ts e v e r a li s s u e st h a t n e e dt op a ya t t e n t i o nt o ，b a s e do nt h em a n a g e m e n te x p e r i e n c eo ft h eh u i z h o ui n t e r - c i t y h i g h w a y sp r o j e c t t h ed i s s e r t a t i o nc o n s i s t so ff o u rc h a p t e r s c h a p t e r1 d i s c o u r s eu p o nt h eb r i e f s t a t u so fi n t e r - c i t yh i g h w a y sp r o j e c to ft h ec i t yo f h u i z h o u c h a p t e r 2 s t a t e m e n to ft h e p r o b l e m s o ft h eh u i z h o ui n t e r - c i t y h i g h w a y p r o j e c t ( c o n s i s t so fs i xs e c t i o n s ，a n a l y z i n gf r o ms i xd i f f e r e n tp o i n t so f v i e w s ) s e c t i o n1 d i f f i c u l t i e si nf e ec o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t s e c t i o n2 d i f f i c u l t i e si ns u p e r v i s i o na n dm a i n t e n a n c e s e c t i o n3 p o o rp e r f o r m a n c e s e c t i o n4 d i f f i c u l t yi ni t sd e v e l o p m e n t s e c t i o n5 d i f f i c u l t i e si nr i s kc o n t r o l s e c t i o n6 d i f f i c u l t i e si ns e a r c h i n gt h ew a y o u t c h a p t e r3 t h ec o u n t e r m e a s u r e st h a tc a l ls o l v et h ep r o b l e m si nt h em a n a g e m e n to f i n t e r - c i t yh i g h w a y s ( c o n s i s t so f t w os e c t i o n s ) c h a p t e r 4 i s s u e st h a tw en e e dt op a ya t t e n t i o nt ow h e n b u i l d i n gn e wi n t e r - c i t y h i g h w a y s k e yw o r d s ：i n t e r - c i t yh i g h w a y s ，p r o b l e m s ，c o u n t e r m e a s u r e s 厦门大学学位论文原创性声明 本入呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的 资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。) 声明人( 签名) ： l c 1 年王只 厦门大学学位论文著作权使甩声明 本入同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于：- () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 子年月日解密，解密后适用上述授权。 () 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“0 ”或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 声明入( 签名) ： 8 舢呷年，月e t 第一章惠州市过境公路的发展概况 第一章惠州市过境公路的发展概况 第一节经营性过境公路的概述 有城市就有过境公路，所谓过境公路就是过境交通使用的公路，过境交通是 指不以本城市( 地区) 为目的，而是通过该城市( 地区) 的交通流。过境公路对促进 城市发展、经济交流有着重要的意义，不少城市就是伴随着过境公路而发展壮大 起来的，过境公路在经济建设和城市发展中不可或缺。 一、过境公路的作用和意义 过境公路一方面承担过境交通任务，它对分流市政道路车流量、减缓市政道 路交通压力、带动过境公路沿线经济发展，节省车辆过境时间，完善市政路网结 构等方面起着重要作用。另一方面又兼具市内交通功能，它对完善城市交通体系， 疏导和分流过境车辆，缓解城市交通压力，加快城市的建设步伐，保持周边经济 持续、稳定、快速地发展，都将起到重要的不可替代的作用。 过境公路是区域城市对外交往和经济联系的纽带，对城市形象、经济发展、 城市建设具有重要作用和意义。 二、经营性过境公路类型 根据城市发展的规模及程度，过境公路的形式多种多样，有的等级较低，如 乡镇过境公路；有的等级较高，如采用一级公路的形式；有的则直接采用市政道 路代替过境公路形式。经营性过境公路是指谁投资谁拥有经营权的收费公路，非 经营性过境公路是指有投资但不收费的公路。经营性过境公路分为政府投资主导 型过境公路和以b o t 方式建设的过境公路。前者是由公路管理部门投资或政府贷 款建设而成，也称还贷公路，这是目前中级以上城市过境公路的主要形式。后者 又分为b o t 方式建设的过境公路或b o t 混合型建设的过境公路，这种方式成为近 几年来建设过境公路的主要形式。从实际经营情况看，经营性过境公路的经济效 益普遍不佳，基本处于亏损或半亏损状态。 三、b o t 方式 b o t 是b u i l d - - o p e r a t e - - t r a n s f e r 的缩写，意为“建设一经营一转让”。b o t 实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，由政府和项目承办者之间达成 l 惠州市过境公路项目经营管理难题及对策 协议，并由政府向项目承办者授权特许，允许其在一定时期内筹集资金建设、管 理和经营某一基础设施及其相应的产品与服务。在特许期限完结时，项目承办者 按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。 b o t 方式多用于投资额度大而期限长的项目。一个b o t 项目自确立到特许期 满往往有十几年或几十年的时间，b o t 项目在中国交通行业的高速公路建设上使 用比较普遍，如广东省的大部分高速公路都是使用b o t 方式建设经营的。与政府 直接投资方式相比较，b o t 方式具有以下几个优势： 1 、项目承办者是项目债务的直接承担者，不会增加政府的主权外债负担， 故对政府无追索权，无需政府资产担保。 2 、b o t 项目是采用市场化招标方式进行的，按市场机制保证了公平竞争， 可获得最优的解决方案，其运作效率要远高于公共管理项目，效益也较显著，减 轻了政府运作管理和再投入的负担； 3 、b o t 以特许经营权协议为核心，责任分明，关系明确，可预测性强，全 过程有法律监督； 4 、项目承办者一般会以联合体方式组织项目公司作为发起人，揉合多方经 验与优势，可以保证项目风险的最大限度分散化。 第二节惠州市过境公路项目概述 一、项目建设情况 惠州市过境公路项目是惠州市重点建设项目，也是惠州市八大民心工程之 一。2 0 0 1 年3 月由中信公司与惠州市人民政府正式签订了投资框架合同，该 项目于2 0 0 1 年1 2 月1 9 日经省六厅( 委) 批准经营性收费，2 0 0 1 年1 2 月2 9 日 经省计委批复立项，项目经营期2 5 年。 惠州市过境公路项目采用b o t 方式，总投资额1 0 亿元人民币，中信公司占 9 0 ，以现金出资；惠州市道路桥梁开发总公司占1 0 ，以马庄收费站尚未偿还 的投资和本项目利用的现有工作作价投入；由双方共同组建项目公司进行投 资、经营。该项目2 0 0 2 年1 1 月1 9 日正式动工兴建，于2 0 0 5 年5 月2 0 日通过 交工验收，2 0 0 5 年5 月2 8 日正式通车，2 0 0 5 年6 月1 日正式投入运营，2 0 0 8 年l o 月3 1 日通过竣工验收并荣获优良工程。 2 第一章惠州市过境公路的发展概况 惠州市过境公路为区域性干线公路，兼具城市道路功能，全长2 6 1 4 5 公里， 起于古塘坳，与2 0 5 国道( 惠州段，同时也是惠盐高速公路) 相接，向东经河南 岸镇、金山湖与惠澳大道衔接，北转至大湖溪与3 2 4 国道( 广汕公路) 相交，经 水口镇跨中信大桥，西向江北在乌石分离，主线转北上至终点小金口镇叶屋，接 2 0 5 国道( 金龙大道惠城段) ，支线西向经三新跨3 2 4 国道至终点木墩湖，接惠 博路。 二、项目经营情况 惠州过境公路兼具城市道路功能，按b o t 模式在2 0 0 5 年建成通车后，由于 惠州市政府无法按b o t 合同条款实施“年票制 及违反“不修建替代公路桥梁 的约定、以及公路沿线开口多，车辆分流严重，企业业务收入单等原因，项目 公司按次收取的车辆通行费一直无法达到惠州市过境公路工程可行性研究报 告的预测值，项目贷款利息负担重，道路毁损严重，道路养护管理费用大。截 止2 0 0 9 年3 月3 1 日项目公司累计亏损1 3 3 1 7 万元，经营性亏损达2 7 9 1 7 万元， 过境公路项目公司的经营管理陷入困境，面临着一系列需要解决的难题。 惠州市过境公路项目经营管理难题及对策 第二章经营性过境公路面临的经营管理难题 惠州市过境公路2 0 0 5 年5 月通车运营标志着从建设期转入建设运营期。 2 0 0 8 年l o 月正式通过竣工验收，标志巷过境公路从建设经营期转入全瑟运营期。 通过这几年的经营管理实践，可以切身体会到其存在靠自身无法解决的经营管理 实际问题。相信这些阀题也是备地经营性过境公路普遍遇到的，这些难题的存在 已成为制约过境公路发展的障碍，必须从这些问题入手找到解决问题的途径。 第一节过境公路征费管理难 一、逃费猖獗，收费难 1 、收费巧境恶劣，逃费猖獗。警惠矧市过境公路2 0 0 5 年开通以来，在征 费过程中遇到的矛盾、冲突经常发生；有些司机缴费意识淡薄，不理解收费政策， 蓄意抗费、遴费、堵道闹事和谩骂殴打收费员。强行冲卡现象时有发生，过路司 乘人员与征费人员争执打斗情况也常出现，曾发生过司乘人员将收费员打成重伤 住院搴件，寻衅事件也屡见不鲜! 过缝司枫谩骂、侮辱收费人员更是家常便饭， 特别是对过往摩托车过路桥费征收，监管人员需要有足够的勇气，甚至要冒着生 命危险才有可麓收到费，征费环境远比全封闭的高速公司恶劣是不争的事实。据 统计，收费站每天约6 0 台闯杆逃费车辆，抗费逃费率达0 5 ，因冲卡撞坏栏杆 造成每月上千元的损失。 2 、当地车辆收费难。过境公路在建设期征收沿线当地村民的一些土地、建 筑物，在建设便捷交通的同时，也因进出需要缴费给当地车辆增加了负担。按规 定，当地车辆也应当正常缴费通行，但现实中收当地车辆路费却很难做到，当地 司机们总认为自己家门口的收费站收他们的费不应该，尽管项晷公司采取了以统 缴优惠的形式通行，他们也难以接受。如拦住他们的车就会受到威胁，甚至谁拦 他就打谁，这种寻衅阉事、欺侮收费员行为，严重扰乱了收费站正常秩序，特别 是当地执法部门在一定程度上的包庇、纵容当地村民，更助长了其违规违法的嚣 张气焰，给现实征费规定的执行带来巨大的挑战。 收费公路管理条例第四章第三十三条规定：收费公路经蒋管理者对依法 4 第二章经营性过境公路面临的经营管理难题 应当交纳而拒交、逃交、少交车辆通行费的车辆，有权拒绝其通行，并要求其补 交应交纳的车辆通行费。对这些逃费车辆，收费站只有“要求其补交应交纳的 车辆通行费 的权力，条例没有赋予收费站处罚权，所以给征费管理带来困难。 二、大吨小标车辆收费难 逃费车辆为了少交路费而采取大吨小标是一个普遍现象，特别是货车持假 证，大吨小标更是一个无法解决的困难，严重影响通行费收费标准的执行：1 、 大吨小标车辆经过收费站时，拒不提供行驶证，认为收费站无权查看证件，若不 按照低标准收费，我就堵你车道不走，你奈我何? 2 、提供假证件。据了解，很 多大货车上都有两套证件，一套是真，一套是假。交警部门检查时，他便提供真 证件，经过收费站时，就提供假证件。证件真假，作为收费人员，根本无法辨别 清楚。即使是假的，也只能按他行驶证吨位收费；3 、有些车辆在外观上作了改 造，有些甚至是同车型，同厂生产的车辆却吨位不同，判别起来相当有难度。在 收费实际工作中为了贯彻“应征不漏，应免不征 要求而严格按标准收费，收费 员就会经常遭到司机恐吓、侮辱、谩骂和殴打。收费工作难度不小。 三、免费车、特权车、人情车多收费难 国务院收费公路管理条例第七条规定：军队车辆、武警部队车辆，公安 机关在辖区内收费公路上处理交通事故、执行正常巡逻任务和处置突发事件的统 一标志的制式警车，以及经国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政 府批准执行抢险救灾任务的车辆，免交车辆通行费。事实上对挂非武警车牌的消 防车、医院救护车，不在辖区内的公路上执勤的公安、法院、检察院、司法以及 国家安全机关的警备车辆的收费难度非常大。现实中很多特权人员凭借手中的工 作证、标志牌等无理要求免费通行。个别公、检、法人员凭借一句“执行公务” 就强行拔杆通过，这些做法严重扰乱收费秩序。 四、受政策影响冲击大收费难 政府出台政策性免费车辆多。为确保相关车辆畅通及减轻相关负担，除了 收费公路管理条例规定的免费车辆外，政府出还出台了不少长期或短期性免 费车辆。免费车大约有以下几类：省公安厅、省交通厅关于对使用“粤o ”号 车牌的车辆免收过路桥费的通知规定的“粤0 号车牌的车辆；省府办公厅规 定的悬挂督察标牌的车辆；省府办公厅转发的省三防指挥车临时免费通行证的车 辆；省府办公厅：水利部珠江水利委员会指挥车在汛期免交车辆通行费的车辆； 气 惠州市过境公路项目经营管理难题及对策 广东省交通厅公务用车。此外，省交通厅也出台了关于对家禽养殖、加工实行 减免车辆通行费的通知、省交通厅转发国务院关于运输鲜活农产品的车辆免收 路桥通行费以及免收运送抗震救灾物资车辆通行费的有关通知以及市政府规定 的的持有惠州市荣誉市民证的荣誉市民乘坐的小汽车免缴过路费等。 目前过境公路水口收费站车流量每天约1 万1 仟多车次，而以上免费车辆、 “特权车 、“人情车占了相当大比例，使项目公司通行费收入流失，造成收 费管理困难和公司经济损失。 五、收费队伍管理难 过境公路收费站一般地处城乡结合带，环境偏僻复杂，远离市区，交通不便。 而收费站工作性质比较特殊，需要每天2 4 小时4 班倒通宵轮班。由于收费站大 部分员工均住在市区，居住分散，上班地点偏远，且公交车不通。为了保障收费 工作正常和员工上、下班安全，过境公路公司一般采取购置通勤车辆来接送员工 上下班，但由于员工居住分散，员工接送车是无法做到到每位员工居住点接送， 这样有些员还是需要自已开摩托车上班，因此经常造成员工上、下班发生交通事 故事件，给收费管理带来了困难。同时，通勤车费用支出及配备专职司机的工资 支出，在目前过境公路经营比较困难的情况下，也给公司带来很大经济负担和管 理困难。 收费工作政策性强，服务水平要求高，队伍管理难。过境公路一般都是所在 城市的窗口，各个城市一般都会按城市管理的要求进行管理，但规模大一点的城 市，新修建的高等级过境公路中不少是从低等级过境公路收费队伍直接转制而 来，如惠州市过境公路水口收费站是由原国道马庄收费站迁址而来，大部分员工 是在2 0 0 2 年中信接管马庄收费站时接受过来的员工。员工队伍年龄偏高，文化 偏低、素质参差不齐。个别员工文明服务意识和收费政策水平不高，业务钻研干 劲不足。加之普通公路管理征费人员的工资标准不高，受市区工资收入水平的变 化影响大，这对保持员工队伍的稳定和提高员工的服务质量增加了压力和难度。 第二节过境公路管理养护难 城市不断发展，惠州市政府对过境公路维护管理的标准要求更高。同时，过 境公路管理与当地政府的利益矛盾不断扩大，存在问题越来越多，经营和管理将 6 第二章经营性过境公路面临的经营管理难题 更加困难。主要表现如下方面： 一、市政标准管理难 过境公路本来就是公路，不论其是按一级公路标准设计和建设还是按二级标 准设计和修建。根据公路设计规范，设计方案没有考虑设置路灯、人行道，公路 两边没有绿化。但是，现实城市中过境公路视为城市道路，政府对过境公路的标 准要求很高，必然会向项目公司提出需在公路两边及中间加种绿化带，在沿线公 路设置路灯，而且随着城市的发展及政治上的需要，为配合惠州市创建文明城市 需要，惠州市政府又向项目公司提出要提高公路路面保洁标准的要求。 过境公路实际上已成为城市道路，现有公路安全设施标准已不适应城市道路 的要求，交通管理部门己多次向项目公司提出要完善公路沿线交通安全设施，并 要求对过境公路沿线中间绿化带开口进行封闭，在沿线中间绿化加装隔离网，在 红绿灯路口加装减速带。每发生一次大的交通事故，政府都对道路管理提出诸多 要求。在项目公司处于运营严重亏损的情况下，要达到满足政府的管理标准要求 是极其困难的。 二、投资权益保障难 一般而言，投资方在与政府签订投资协议时都会明确规定投资保护条款，如 投资惠州市过境公路时，中信就与惠州签订了相关的保障条款。根据过境公路投 资框架合同的规定，在没有保证过境公路收费站车流量情况下，政府不能修建影 响过境公路车流量的公路、桥梁设施。但城市的发展不可能停下脚步，尽管有承 诺在先，市政府还是修建了替代作用的下角合生大桥，使过境公路的车流量大大 减少，而现在正在修建替代干道金山大桥和金山大道，对过境公路车流量更是造 成致命性的影响。金山大道开通后，过境公路收费站基本上成为交通死角，车流 量将不到目前的一半。 投资框架合同规定项目公司对过境公路设立广告、加油站具有优先经营权， 实际上政府利用其对城市管理的规划权可随意将过境公路广告位批给其它广告 公司，在支线路段把加油站经营权批给其它经营商。 政府不能按投资框架合同要求保障项目公司的权益，政府也不可能按合同的 约束而放慢对城市交通设施的建设步伐。过境公路投资框架合同与惠州城市发展 存在利益上矛盾，过境公路投资框架合同规定的项目公司享有权益得不到有力保 障。 7 惠州市过境公路项目经营管理难题及对策 三、开口多，事故频发，管理难 所谓路通财通，要致富先修路，根据设计及与政府协定的约定一般不起约束 作用，如当初设计过境公路全长2 6 公里，全线开设为2 0 个路口，但时到今日大 大小小的路口将近2 0 0 个，可以说触目惊心。过境公路处于城乡结合处，是连接 城市与周边道路网络的纽带。随着城市发展，市政道路与过境公路接驳路口不断 增多，此外，在乡村路段，当地农民随意开设路口。目前，由于开口多，车速快， 道路行车安全受到严重影响，沿线很多路口没有设置必要的安全设施，经常发生 交通事故。过境公路开通以来，交通事故不断发生，曾发生上千起交通事故，死 亡人数上百人。有人说过境公路是“死亡之路 。要使过境公路平安畅通难度不 小。 四、路产占用收费难 按照公路管理条例和过境公路投资框架合同，任何单位、个人占用过境公路 路产、开设路口、埋设管线必须缴纳路产占用费，且据投资框架合同规定，项目 公司享有过境公路沿线广告、加油站优先设置权。但是，现在开设路口多，能按 规定缴纳占用费单位却很少。 一是政府部门单位修建市政道路开设路口拒绝缴纳占用费； 二是沿线村民用地很多变为开发地，村民租用给外面承包商经营，村民与承 包商合作一起抵制办理开设路口手续和缴纳开口占用费，有的承担方开始签订了 开口合同，第二年也不按合同支付费用。项目公司多次组织管理人员清理临时开 设的路口，遭到村民围攻。当地村委会、村民也在背后支持承租商不缴纳占用费。 三是一些开发商认为市政府在批给的用地规划中同意开设路口，并且已按照 政府要求缴纳所有用地规划开发费用，政府有责任保证开发商开设路口和承担开 设路口费用，把开设路口缴纳占用费的责任推给政府。 四是很多开发商认为政府终将会回购过境公路，尽量把开设路口延期。 五是受金融风暴影响，很多开发商资金出现困难，原计划要在去年开发的项 目一直没有动工，个别签订开口合同的开发商认为开发的房子卖不出去，项目已 停工，没有钱支付开设路口费。原计划2 0 0 9 年收取占用费2 0 0 万元，第一季度 也只完成1 5 万元。 五、路产保护执法难 过境公路是按一级公路立项投资建设的，过境公路也是按照公路法、公路管 8 第二章经营性过境公路面临的经营管理难题 理条例要求进行管理。为了搞好道路管理，过境公路通车后经过政府协调，当初 项目公司与市公路局合作成立过境公路路政管理所，专门负责对过境公路路政管 理，市公安部门也成立了三环交警中队，专门负责过境公路道路安全管理，项目 公司为路政所、交警中队配备办公用房，并就搞好过境公路管理签订了相关的管 理合作合同，但是，两家单位在管理执行过程中很不尽人意。路政所人员全由市 公路局安排，上班随意性很大，执法力度不够，在开设路口、设置指示牌和埋设 管线收取的占用费要按比例提成，往往出现有利益的事自行决定，麻烦事或无油 水的事不想管，并且要求员工工资待遇要由项目公司支付，对过境公路道路路政 管理没有起到应有的管理作用，合作方面存在分歧比较大。过境公路交警中队的 协管员由项目公司负责招聘、发工资，实际上完全由交警支配使用，不能完全行 使监督受限车辆走过境公路的职责，加上过境公路按地域分割成多个交警大队负 责警务，管理上不能相互配合和合作，仍然有很多受限车辆从其它道路分流。 目前，道路管理基本上由项目公司道路管理部人员自行负责，但又因为没有 执法权，在处理占用路产和损坏路产案件中没有主动权和处罚权，只能按路产损 赔进行协商处理，不能形成法律的威慑力。特别在处理一些大宗破坏公路设施的 时候，对破坏公路设施当事人没有形成有效的阻吓作用，很多破坏路产案件因双 方协商不了到目前仍没有解决。过境公路上运泥车、运沙车、超重车比较多，对 路面破坏非常严重，对路面污染也很大，但因为项目公司没有执法权，不能上路 对超重车和泥头车进行有效查处。执法缺位成为过境公路管理的软肋。 六、政府干预协调难 过境公路道路管理涉及当地部门、单位和沿线当地村民的根本利益问题，加 强道路产权管理，必然与当地政府、村民产生矛盾。一方面，政府希望过境公路 道路设施建设得更加完善，更有利于当地经济发展和符合全国文明城市要求，对 项目公司道路管理不断提出新的要求，另一方面，项目公司加强对开设路口、埋 设管线严格控制，加强管理以及收取路产占用费，又与政府的要求和当地利益相 背离。过境公路管理与当地政府存在着多重的利益矛盾，要处理这此矛盾需要政 府配合和支持，也离不开政府的配合和大力支持。在处理占用路产收费问题时， 政府总是站在使用单位一边，要求项目公司给予支持，要求不收费，或收费少一 些。由于利益上存在矛盾，很多占用路产问题是难以协调解决，当地政府也不全 力配合。 9 惠州市过境公路项目经营管理难题及对策 2 0 0 8 年1 2 月底，小金口清塘村民强行在主线路段开设路口，填埋排水沟， 项目公司管理人员多次劝止无效，组织人员对填埋排水沟进行清理，使用者就煸 动村民进行围攻，并且对公路设施肆意进行破坏，当地街道办领导和派出所公安 人员在现场也不给予制止，事后政府息事宁人，由政府督办多次协调，但当地村 民仍没有对破坏的公路设施进行恢复，事件发生背景就是当地街道政府在背后的 支持。 2 0 0 9 年2 月，地处过境公路边的隆地地产公司不听从项目公司管理人员制 止，擅自在开发的金山湖花园路段盗窃破坏波纹板8 8 米，填埋排水沟1 0 0 多米， 开设路口6 0 多米，而惠州市政府却对我们反映的情况不受理，公安部门对隆生 盗窃波纹板的行为也不查办，市政府采取怂恿的态度由隆生公司任意开设路口。 在处理金山湖立交桥施工问题中，项目公司要求施工单位金众公司要办理施工手 续和签订施工安全合同，可施工单位经项目公司多次制止仍强行施工，不与项目 公司签订施工安全合同，更不服从项目公司对道路安全的管理，背后就是有政府 的支持和怂恿。 项目公司与市政府的目标不统一，利益驱动使过境公路的路政管理协调难上 加难。 七、超限超载养护难 ( 一) 过境公路通车将近四年时间，车流量比较大，超重车比较多，由于很 多路口设置了红绿灯，造成红绿灯路口出现严重的车辙，沿线路面标线损坏明显。 仅2 0 0 8 年，项目公司已花费了1 0 0 0 多万元对严重车辙的路面进行了修复，对全 线路段重新划线，对主要红绿灯路口设置减速带，对沿线路面裂缝进行了修补， 但一些新设置红绿灯的路口也开始出现车辙，并且越来越严重，有些路段路基开 始出现下沉，路面裂缝越来越多。过境公路已接近了中修期，道路出现的问题将 越来越多，近几年内投入公路维修的费用需要会逐年增多。过境公路路口多，运 泥车、运沙车多，对路面污染很大，路面保洁难度越来越大，成本也越来越高。 惠州市成为全国的文明城市后，政府对过境公路维护管理提出了更高的要求，如 南三环路段路面破损面很大，政府多次要求项目公司要对破损路面进行修复，同 时，对过境公路路面保洁方面提出要增加人员设备，提高保洁标准。 ( 二) 惠州市过境公路维护费用日益加重 1 、根据惠州市过境公路工程可行性研究报告中有关公路养护、小修、 1 0 第二章经营性过境公路面临的经营管理难题 中修、大修费用的评价，惠州市过境公路每年每公里的日常维护费用为6 万元， 到2 0 1 2 年将要进行一次中修，每公里需要3 0 万元。而惠州市过境公路自通车运 营以来已近四年，在这四年的运营过程中，投入日常维护保养的费用相对较少。 根据国家公路管理养护的相关规定及过境公路的现状可知，即将需要投入大量的 资金对过境公路进行维修保养。 2 、随着惠州市的经济发展、过境公路的建成通车，公路沿线土地开发正在 不断加速。而在沿线土地开发的过程中，因市政道路、排水等设施不完善，开发 商盲目开设路口等原因，导致过境公路的大部分排水系统遭到填埋，失去了应有 的使用功能，加速了过境公路路基、路面的损坏。 3 、过境公路承载了惠州市大量工程建设载重车辆，但由于公路设计平交路 口多，车辆分流严重，加上这些超载严重的大型车辆多数在收费站前分流，致使 无法收取这部分车辆的通行费，既减少了公司通行费的收入，又造成过境公路路 面毁损严重，加大了公司对过境公路的养护、维修费用。 总之，随着城市经济发展，过境公路道路管理养护的矛盾和问题将日益增多， 管理难度也将伴随加大。 第三节过境公路项目经营效益差 惠州市过境公路运营以来，受经营条件的限制，经营收入单一，主营收入为 车辆通行费的收取，间或有部分路产赔损收益、短期性的财政补偿拨款，经营状 况一直不佳，经营效果评价比较差。 一、收入低 1 、经营收入低 根据合同书约定，过境公路建成后，项目公司可对惠州市区内所属车辆粤l 牌采取“年票制”方式收取车辆通行费。公司投资经营惠州过境公路的可行性论 证，也是在采取“年票制 方式收取车辆通行费的基础上框算成立的。但由于无 法实施“年票制”，过境公路投资经营的基础已不存在，车辆通行费根本无法按 可研报告的测算，按时足额收取。 惠州市过境公路项目经营管理难题及对策 表一：实际收费收入与惠州市过境公路工程可行性研究报告预测收入对比 单位：万元 媚 路桥征费收入( 万元)工可预测收入( 万元)差额( 万元) 争劳 2 0 0 42 9 9 4 12 9 9 4 1 1 2 0 0 51 1 2 8 5 96 3 1 5 15 1 8 6 5 l 2 0 0 63 1 5 8 5 76 6 5 9 9- 3 5 0 1 3 3 2 0 0 73 7 0 8 8 28 0 2 3 63 3 1 4 7 8 2 0 0 83 9 0 6 5 27 4 0 7 2- 3 5 0 0 6 8 2 0 0 9 ( 1 - 3 月) 8 6 0 8 8 2 2 5 3 0 3 1 3 9 2 1 5 合计 1 2 7 6 3 3 8 3 2 6 5 2 9 31 9 8 8 9 5 5 ( 作者统计整理资料) 根据工可预测，2 0 0 4 年1 月至2 0 0 9 年3 月，路桥征费收入为3 2 6 5 2 9 3 万 元，公司实际征费收入只有1 2 7 6 3 3 8 万元，相差1 9 8 8 9 5 5 万元，实际征费收入 只达到惠州市过境公路工程可行性研究报告预测的3 9 。公路建设收费项目 的特点就是准入门槛高，前期投入巨大，回收缓慢。公司是以投资经营过境公路 收费为主的公司，主营业务突出而又单一，由于主营业务收入过低，过境公路又 没有其它的利润增长点，导致经营效果极差。 2 、路产收入低 为了保护项目公司的路产路权，制止各种侵占路产、路权的行为，公司采取 各种措施来确保路产路权，确保国有资产安全完整。从通车至今共四年，公司累 计收取过境公路路产占用、损坏设施赔偿费收入2 9 9 万元，路产收入远远低于实 际应收，使路产赔损收入成为过境公路的重要组成部分成为空谈。 3 、政府补贴收入低 由于未能实现“年票制 ，过境公路项目经营亏损严重，惠州市政府作为补 偿，对过境公路项目公司实施了9 7 5 0 万元的财政补贴，截止目前，路桥公司累 计收取财政补贴收入6 0 0 0 万元，但与惠州市过境公路工程可行性研究报告 预计收入相比仍相距甚远，可谓杯水车薪。 1 2 第二章经营性过境公路面l 晦的经营管理难题 二、费用高 表二： 费用及税金支出表 单位：万元 费用及税金支出 年份营业费管理费 财务费 营业税征费收入收入与费用差额 小计 用用用费 2 0 0 4 2 8 9 2 2 9 1- 2 9 1 2 0 0 5 7 1 6 3 3 45 0 0 1 0 1 1 ，6 5 01 ，8 3 5 1 8 5 2 0 0 66 6 86 9 4 4 ，3 2 4 1 7 4 5 ，8 6 03 ，1 5 9 2 ，7 0 1 2 0 0 78 5 65 9 7 4 ，8 0 2 2 0 4 6 ，4 5 93 ，7 0 92 ，7 5 0 2 0 0 8 1 ，0 7 6 6 3 9 5 ，4 3 6 2 1 5 7 ，3 6 63 ，9 0 73 ，4 5 9 2 0 0 9 ( 1 - 3 2 0 71 2 4 1 ，1 8 3 4 8 1 ，5 6 1 8 7 3 - 6 8 8 月) 合计3 ，5 2 22 ，6 7 61 6 ，2 4 7 7 4 1 2 3 ，1 8 71 3 ，4 8 29 ，7 0 5 “ ( 作者统计整理资料) 项目公司累计的各项费用支出达2 3 1 8 7 万元( 主要为付现费用) ，而累积的 征费收入只有1 3 4 8 2 万元，收入与费用支出差额达9 7 0 5 万元，现有收入不足以 维持项目公司的正常经营。 1 、经营费用高 收费站实行2 4 小时昼夜工作制，半露天作业，夏季地面温度高达4 0 以上， 台风暴雨期最大风力达到1 2 级，冬季车道上更是寒风刺骨，夜间最低气温只有 1 一2 ，没有暖气。一线员工长期倒班工作，昼夜颠倒，生活不规律，而且噪 音和汽车尾汽污染严重，作为央企，公司经营过境公路，不仅承担了企业责任， 还承担了社会责任。公司为保障收费员工的福利待遇，更好地完成经营任务，按 公路收费的标准要求为员工购置了各种劳保用品，增加防尘补贴、夜班补贴，夏 季发放降温补贴，购买社会保险、住房公积金等，因此劳动力成本上升，人工成 本大，经营费用高。 2 、管理费用高 过境公路绕城而建，按准市政道路管理，点多、线长、面广，关系复杂，应 对的部门众多，各项管理费居高不下，仅交警管理协助费年支出就达百万元，更 惠州市过境公路项目经营管理难题及对策 不用说路政协调费、治安协调费等各项支出。同时，对内要为保障员工的身体健 康，开办职工食堂；为保障安全生产，每天8 个班次的交通车运行，保留员工宿 舍等，使各项管理费用支出居高不下。 3 、公路维护成本高 因为过境公路不是全封闭式公路，沿线开设路口太多，车辆分流严重，又无 法收取这部分车辆的通行费，过往大型车辆超载超限严重，多数在收费站前分流， 造成过境公路路面毁损严重，加大了公司对过境公路的养护、维修费用。由于过 境公路穿越市区，沿途开口多，为确保国有资产安全完整，确保过境公路安全、 畅通、整洁，公司投入大量的人力、财力来保护路产路权，及时补种波纹板护栏， 加强道路巡查、绿化和保洁，公路维护成本高。 三、还贷压力大 1 、利率变化影响大 过境公路开工建设时，贷款利率为5 7 6 。由于国家信贷政策的变化，贷款 利率逐年提高，2 0 0 6 年过境公路贷款按年利率6 1 2 支付利息，2 0 0 7 年上升为 7 3 8 ，2 0 0 8 年再上升为7 8 3 ，直到2 0 0 8 年下半年国家开始降低利率，2 0 0 9 年才调整为5 9 4 。由于靠贷款修路，项目公司的利息支出非常高，2 0 0 6 年利息 支出4 3 2 4 万元，2 0 0 7 年比0 6 年增加利息支出约5 0 0 万元，2 0 0 8 年比2 0 0 7 年增 加利息支出约6 3 0 万元。到2 0 0 9 年3 月，项目公司费用化的利息支出累计达1 6 2 4 7 万元，占累计费用支出的7 0 ，而累积的征费收入只有1 3 4 8 2 万元，相差2 7 6 5 万元，征费收入不足以偿还贷款利息。 2 、资金压力影响大 为了建设过境公路，项目公司以惠州市过境公路收费权质押向银行贷款7 亿 元。根据借款合同约定，公司的收入在扣除必要支出后必须全部用于偿还银行贷 款利息及本金。但由于收费收入低，公司每月的收费收入不足以支付当月利息， 更不要说归还贷款本金，截止2 0 0 9 年3 月3 1 日，项目公司银行贷款金额达7 3 6 8 0 万元。还贷压力非常大。 四、外部因素冲击大 1 、市内交通路网的冲击大 2 0 0 8 年1 0 月，免费通行的合生大桥的开通，使项目公司收费站2 0 0 8 年9 - 1 2 月份的车流量比去年同期相比大幅下降，导致收费收入严重下滑。在没有扣除车 1 4 第二章经营性过境公路面临的经营管理难题 流量自然增长的情况下，预计2 0 0 9 年9 月通车的金山大桥，将分流途经过境公 路收费站的大部分二类车( 目前二类车的车流量占总车流量的4 0 左右) ，过境 公路车辆在目前车流量下降的基础上还会大幅下降约2 3 左右。 表三：2 0 0 7 、2 0 0 8 年主营业务收入对比单位：万元 ( 作者统计整理资料) 表四：2 0 0 7 、2 0 0 8 年车流量对比 单位：车