（管理科学与工程专业论文）pfi项目的政府管理机制研究.pdf

摘要 随着我国经济社会的高速发展，人民群众对社会公共产品和服务的需求也越 来越高，由此导致的公共项目投资规模不断扩大给政府带来巨大的财政压力。p f i 模式可以通过广泛利用存在于社会之中的私营资金和创新能力，极大的拓展投资 于公共设施的资金和技术来源，为公众提供更加优质低价的公共产品和服务，帮 助政府缓解财政压力，实现社会资源的高效配置。但是由于p f i 项目大多具有的 外部性特征，缺乏政府管制的p f i 项目往往会造成垄断和低效，因此政府部门对 于p f i 项目的管理成为p f i 项目成功与否的重要影响因素。本文站在政府的视角 对p f i 项目的管理机制进行深入的探讨和研究，通过对公共物品的生产理论进行 全面的分析，确定了p f i 项目中政府管理的主要目标，通过对p f i 项目的政府管 理机制进行分解和研究，明确了p f i 项目中政府的角色和管理重点，通过对英国 p f i 合同标准化文件进行全面的分析，为我国p f i 项目的政府管理机制提出经验 性的参考标准。本文在p f i 项目的重点问题上有针对性的将研究重点放在政府作 为行政管理方、合同参与方对p f i 项目的各种管理机制，通过对政府在p f i 项目 上的激励机制，监管机制以及其他机制的研究来帮助提高我国社会条件下p f i 项目的规范化、高效化、健康化的发展，从理论层面和实践层面两方面探求p f i 项目的管理要义，旨在为我国p f i 的推进工作提出富有价值的建议。 关键词：。p f i 政府管理公共服务p f i 合同 a b s t r a c t a st h ef a s td e v e l o p m e n to ft h ee c o n o i l l ya n ds o c i e t ) ro fc l 血l p e o p l e sn e e df o r p u b l i cp r o d u c t sa i l ds e i c ei sb e c o i n i n gm o r ea l l dm o r e 硫e i l s e t h ee x t e n d i n gs c o p e o f p u b l i cp r o je c t si i e s t m e mh a sb r o u g h t 伊e a tf i s c a lp r e s s u r et ot h eg o v e m m e n t p f i i so n eo ft h ee m c i e mw a y st 0s o l v et 1 ：l i sp r o b l e m b ym i l i z i n gt l l ep r i v a t ec 印i t a la n d i t s 讥n o v 撕o l l ，p f ii sa b l et 0b r o a d e n l es c 叩eo fn l ec 印i t a la n dt e c l l n o l o g ys o u r c e ， t op r o v i d ep u b l i cp r o d u c t so fb e t t e rq u a l i t ya n d1 0 w e rp r i c e ，t oh e l p 血t i g a t e 曲 g o v e m m e n t f sf i s c a lp r e s s u r ea n df m a l l yt 0m a l r ea ne f r e c t i v ea l l o c a t i o no fm es o c i a l r e s o u r c e b u tb e c a u s eo fn l ee x t e m a l i t yo fm o s tp f ip r o j e c t s ，l a c ko fg o v e m m e n t a 枷s 仃a t i o nc a l la l w a y sl e a dt oi n o n o p o l ya n dl o we m c i e n c y s ot h em a n a g e m e m o fn l eg o v e 彻e n ti so n eo ft h em o s ts i g 面f i c a n tf a c t o r sf o rm es u c c e s so fp f ip r o j e c t s t m sm e s i sd e 印l yd i s c u s s e st 1 1 em a n a g e i i l e n tm e c h a n j s mo ft h ep f ip r o j e c t s 舶ma v i e wo fg o v e m m e n t b yw h o l l ya 1 1 a l y z i i 玛t h et l l e o d ro fp u b l i cp r o d u c t sp r o d u c t i o 玛 t 1 1 em a i l l 抽so fg o v e m m e n tm a n a g e m e n ti i lp f ip r o j e c t sh a v eb e e nd e t e r m i i l e d b y a 1 1 a l y z i l l gm eg o v 舢e n tm a n a g 锄e n tm e c h a n i s m o fp f ip r o j e c t s ，g o v 翎呦e 1 1 t sr o l e a i l df o c u so fm a n a g e m e n th a v eb e e nc o n f i m e d b yw h o l l ya n a l y z m gm e s t a n d a r d i z a t i o no fp f ic o n 仃a c t sm a d eb yh m1 r e a s u r eu ka9 0 0 de x 锄p l ea n d c r i t e r i o nh a v eb e e i lp r o v i d e df o rc b j l l a o nt 1 1 ek e yf a c t o r so fp f ip r o j e c t s ，m i st h e s i s p u tt h ec n l p h a s i so nn l eg o v e n 珊e n t sm 柚a g e l n e l l tm e c h a l l i s ma sa 1 1a 枷s 胁t i o n 吼l p e i s o ra 1 1 do n ep a 栉! j o ft h ec o n t r a c t ar e s e a r c ho n l es t i m u l u sm e c h a l l i s m ， s u p e i s i n gm e c h a l l i s m ，a n do t h e rm e c h a i l i s i l l so fp f ip r o j e c t sl l a sb e e nm a d et oh e l p p f ip r o j e c t sb e c o i n em o r en o 衄a l i z e d ，m o r ee 伍c i e n t ，a n dh e a i t k 既7 n l i st h e s i sm a k e s ar e s e 砌0 nm eh o w l e 曲eo ft 1 1 eg o v e m m e n tm a n a g e m e n tm e c h a l l i s mo fp f i p r o je c t sf o 肌b o n lm et h e o r ya r l dp r a c t i c a lp o 硫，a i m 洫gt ob n n gf o r w a r dv a l u a _ b l e s u g g e s t i o n sf o rm ed e v e l o p m e mo fc 1 1 i n a l sp f i k e yw o r d s ：p f ig o v e m m e n tm a i l a g e m e mp u b l i cs e i c ep f ic o n 仃a c t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得叁盗本堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：苦篇专 签字日期：沪谚年 月2 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解苤鲞盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权鑫壅盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：乏雨雹 ，一， 签字日期：乔年彳月2 日 聊虢髓学 签字日期：2 铡矿年多月日 第一章绪论 1 1 研究背景及意义 1 1 1 论文研究背景 第一章绪论 2 0 0 1 年1 2 月1 0 日加入w t o 以来，我国的社会经济得到了突飞猛进的发展。 2 0 0 7 年全年国内生产总值2 4 6 6 1 9 万亿元，连续五年增速达到或超过1 0 i ：l 】o 但 是，同经济总量的不断扩大以及城市、农村的快速发展对基础设施产生的巨大需 求相比，我国基础设施的投入仍存在着严重的不足。为了保证社会经济的可持续 发展，满足人们日益增长的物质和文化需求，交通、能源、通信等公共基础设施 领域的建设力度和规模必须得到加强，同时医疗、卫生、环境保护等公共服务的 覆盖范围和服务质量也必须相应的得到提高。 由于历史原因，长期以来我国政府承担着社会基础设施建设的任务，国家财 政的负担越来越大，尤其是上个世纪8 0 年代以来，我国国家预算内投资以年均 4 的速度增长，但是仍远远低于年均2 0 的全部基本建设投资增幅的要求。从 1 9 8 7 年开始，政府储蓄己不能支撑政府对基本建设项目的投资，其中的差额由 当年的2 3 7 亿元增加到1 9 9 9 年的2 2 2 9 9 8 亿元。1 9 9 8 年8 月，国家增发1 0 0 0 亿财政债券和增加1 0 0 0 亿元银行贷款，定向于我国基础设施建设，其中有1 4 投向城镇公共基础设施建设【2 】。尽管如此，仍不能满足经济和社会发展对基础设 施的需求，而其中的资金短缺更是首要的问题。 基础设施投资需求的不断增大导致的我国政府财政赤字日益严重，加上政府 财政投资利用效率得不到很好的提高，使得我国政府财政面临着巨大的压力。因 此，寻找新的资金以开辟新的投资渠道已经迫在眉睫。在英国、日本等发达国家 成功应用的p f i 模式为我们提供了一条在不增加政府财政支付的情况下扩大公 共服务基础设施社会供应的有效途径。p f i 方式是一种可以在不增加政府财政支 出的情况下增加基础设施建设数量的建设模式，在目前情况下，采用p f i 方式进 行融资，利用广泛存在于社会中的私有资金来提供社会急需的公共物品和公共服 务无疑是一种理想的选择。 在经济社会高速发展的同时，我国的民营经济也在国民经济中占据了越来越 大的比重。数据显示，中国民营经济在国民经济中的比重明显提高。到“十五 末期的2 0 0 5 年，中国内资民营经济在g d p 中的比重约为5 0 ，外商和港澳台经 济比重约为1 5 ，两者相加约占国民经济中的6 5 。“十一五”时期，中国民营 第一章绪论 经济特别是个体私营经济将持续保持高速增长，占国民经济比重进一步提高，私 营企业数量占全国企业总数的比例可能达到7 0 【l j 。在高速发展的同时，私营经 济的产业结构不断优化，正在向基础设施领域作更大的拓展，私营经济在基础设 施产业领域的份额将进一步提高，承担更多的社会责任。 因此，从政府的需求以及私营经济的规模两个方面来考虑，p f i 模式在我国 具有广阔的应用前景。在涉及公共服务的基础设施建设领域引入p f i 模式对于满 足不断扩大的基础设施投资需求，缓解日益严重政府财政赤字，将会起到重要的 作用。 p f i 模式虽然在我国有广泛的需求和应用前景，但是由于起步较晚，实践经 验不足等原因，p f i 在我国的发展还有很多问题需要研究和解决，特别是作为基 础设施建设者和公共服务提供者的政府方在p f i 项目中扮演的角色及其管理机 制更加需要研究和探讨。总体上讲，我国p f i 的推进工作存在以下问题： 1 ) 在我国尚未形成一个旨在p f i 推进的法律体系，包括积极推进法案、推 进指南、标准合同文本、担保的方式与担保合同文本等相关的内容，这 对推进p f i 造成很大的阻力； 2 ) 在中央和地方尚未建立起旨在推动p f i 的组织网络机构； 3 ) 缺少在公共机构、民营部门及相关联部门进行全面深入的p f i 普及教育； 4 ) 建筑市场不够完善，难以使招标谈判过程均基于公正公平与透明的基础 上，难以为项目应用民间主动融资方法培育合适的公共民营合作伙 伴关系； 5 ) 没有建立中国的p f i 标准流程、民营部门与公共部门间的资金价值v f m 比 较方法和风险分摊的方法【1 7 j 。 在中国现阶段对p f i 模式政府管理机制不完善的情况下，实行这种在国外已 经成熟的市场规范运营模式和有效市场监管模式可能还会存在种种问题。如何保 证公用基础设施市场化的健康推进，成为摆在我们面前的重要问题。政府更是需 要认真研究自己的定位，找出一条适合中国国情的p f i 模式推进方式，明确政府 在p f i 项目中的角色及其管理机制。 1 1 2 论文研究意义 2 0 0 5 年的政府工作报告明确提出的“建设服务型政府”标志着我国政府职 能的巨大转变。随着服务型政府这一目标的确立，政府公共服务的提供方式也将 由过去的固定资产直接投资方式转变为较为先进的公共服务购买方式。民间私人 资金大量投资到涉及公共服务的基础设施建设领域也将成为现实，p f i 模式凭借 其内在的优势必然成为向服务型政府转变的有效途径，在我国p f i 将得到越来越 第一章绪论 广泛的应用。然而，中国现阶段在p f i 模式政府管理机制不完善的情况下，实行 这种在国外已经成熟的市场规范运营模式和有效市场监管模式_ p f i 模式可能 还会存在种种问题。如何保证公用基础设施市场化的健康推进，成为摆在我们面 前的重要问题。政府更是需要认真研究自己的定位，找出一条适合中国国情的 p f i 模式发展之路。 本文通过对p f i 相关理论及公共服务提供理论进行分析，结合国际上较为成 熟的p f i 项目实践经验及我国的具体环境对p f i 模式的政府管理机制进行深入的 研究，旨在明确我国政府在p f i 项目中的管理机制，对于我国p f i 的规范化、流 程化、高效化有着一定的借鉴意义。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 1 l ib i n g ，a 灿( i n t o y e 等人通过调查问卷的形式研究了p f i 项目中公共部 门、私人部门之间的风险分担问题。认为无论从宏观层面还是微观层面，公共部 门都不应将所有的项目风险转移给私人部门。对于一些特定的风险公共部门应当 自己独立承担或者同私人部门共同承担。研究结果还表明，p f i 项目应该在前期 就建立完善的风险分担机制，这样才能够有利于项目的顺利实施【3 1 。 2 m a i t i n u sp a b e d i l e g o ，s t 印h e no o g u l l l a l l 认为，p f i 项目双方对项目风险 的分担持有不同的观点。为避免双方因出现争端而影响到项目的成功，项目双方 的合作就显得格外的重要。二人的研究从公共部门同私营部门的合作角度出发， 以印度尼西亚一个p f i 项目为例，讨论p f i 项目最佳的风险分担方案【4 】。 3 x q z h a n g ，m o h 趾m k u m a r a s w a i r l y 通过对美国、英国和中国的p f i 项 目进行研究，找出影响p f i 项目成功的重要因素有：健康的法律系统，友好的经 济环境，公平透明的项目开发机制，对公共部门和私营部门利益的保护，清晰的 政府管理，开放的市场和竞争，一定的技术水平等。同时要想达到双赢的结果， 政府部门必须把握好对项目的参与程度，政府对p f i 项目过多和过少的支持和保 证都不利于项目的成功【5 j 。 4 t o r s t e i l e i s s ，h i d e m l i l ii 舢吼通过对日本p f i 项目在固体废弃物处理项 目实施中的应用案例进行研究，认为p f i 的顺利实施必须要有完善的p f i 项目法律 框架。在此方面，英国政府的管理经验值得借鉴【6 】。 5 1 酞锄a s al 渤l a y a ，m 越n 叫a 对日本实施p f i 的经验进行了总结，认为政 府应该更加开放，加强同私营部门的沟通，加强同私营部门的合作才能够把p f i 第一章绪论 项目推向一个新的高度7 1 。 1 2 2 国内研究现状 由于p f i 模式引入中国较晚，因此国内专家学者对其研究时间也就相对较 短，但是国内对于p f i 项目的政府管理机制研究领域比较广泛，内容涉及到p f i 项目政府管理的各个方面。不足之处在于国内对p f i 项目政府管理机制的研究过 于分散，缺乏较为系统而深入的研究。 1 甘峰从创建服务型政府的视角出发，把p f i 定位于重塑服务型政府的基础 之上，不仅仅把公共物品的p f i 路径看成了一个管理工具的转换，更认为p f i 是一 个公共治理的基本战略。指出公共物品供给与生产的分离、公共组织内在变革与 重组是服务型政府制度创新的首要问题。总结出p f i 给中国的启示是：“自上而下 的、国家市场主导型的公共物品供给体系向自下而上的、民间主导型的公共 物品供给体制转换，它既满足公平价值，又满足效率价值，并降低公共财政的支 出规模，提供低成本高质量的公共服务。，【副 2 柯永建，王守清针对基础设施特许经营中的“新垄断”问题进行深入的 分析，得出“新垄断”问题发生的原因为政府监管的缺失以及定价机制不合理两 大因素。认为现阶段对于特许经营的基础设施项目采取特许经营和政府管制相结 合的政策能够更好的发挥作用。为解决“新垄断”问题，提出以下建议一j ： 根据基础设施自然垄断的程度，对其进行“结构性分离”。自然垄断性较 强的环节由政府管制，自然垄断性较弱的环节实行特许经营竞标。 在特许经营权授予之前，完善合同内容，特别是定价机制。 在特许经营执行过程中，相关政府部门要实行有效监管。 3 赵国富对基础设施项目中的政府责任进行了研究，建立了b o t p p p 项目 中政府责任分类及描述表。分别从法律规划与政策支持、环境保障与资金支持、 政府保证与政府信用方面确定了政府的责任以及政府责任的形式和描述。认为在 基础设施建设领域，政府作为b o t 模式的重要参与方，也相应的承担一定的责任， 主要集中在法律规制与政策支持，环境保障与资金支持、政府保证与政府信用等 方面。鉴于目前中国的投资环境、我国政府尤其要在政府保证和政府信用方面加 大力度，使投资者有信心投资中国的基础设施建设，以满足公众对基础设施的需 求。促进中国的经济持续、快速稳定地发展【1 1 1 。 4 胡振对英国p f i 项目政府管制的成功经验进行了深入的研究，认为我国 p f i 的推进存在以下问题： 目前在我国政府的机构设置中，没有专门管理p f i 项目的机构，更没有 专门的政策、法律，这使得地方政府在推行p f i 的时候无据可依，p f i 4 第章绪论 项目处于灰色状态，既无法律管制，也无政策支持，只能依托于相关的 其它法律、政策来确定； p f i 项目缺乏有效的担保机制，从银行取得贷款难度很大，尽管政府也 进行财政补贴，但弹性很大，缺少公开、透明、规范的申请程序和审批 制度； 没有明确的监督体系，从现存机构的职能上看，可以对p f i 项目进行监 督的机构很多，但由于职能划分并不清晰，导致“都可监督却都不监督 的尴尬局面。 得出以下结论：我国推行p f i 必须进行专门管理，构建良好的p f i 政策制定、 资金支持和项目监督体系【1 2 】。 5 张文娟认为p f i 项目中作为公共利益代表的政府与追求私人利益最大化 的私人投资者在某些方面是有冲突的。政府应该通过提高管理手段和行政能力对 p f i 项目实施科学化管理，可以通过在特许权合同中引入违约罚分机制、履约报 告制度、期中评估与期末评估制度、特殊情况下政府介入机制和强化标准的制定 等方法，提高投资人的履约质量。同时还认为，在p f i 项目中既要规范企业行为， 也要规范政府的行为。政府要真正树立市场经济观念，明确政府定位，实现政府 的职能转变。p f i 模式同传统的公用基础设施建设管理模式有很大的不同，p f i 项目中更强调发挥私人投资者的作用，政府则由过去的公用基础设施建设中的主 导角色转变成为私人投资者提供指导、合作和监管的角色【l 3 1 。 1 3 论文研究的内容、思路及流程 1 3 1 论文主要研究内容和思路 本论文站在政府的视角对p f i 项目的管理机制进行深入的研究，主要研究在 我国的社会环境下p f i 模式中政府作为行政管理方、合同参与方的管理机制。通 过对政府在项目风险，资金利用效率，社会服务质量方面的监管机制研究来提高 p f i 项目在我国社会条件下的规范化、高效化、健康化的发展，从理论层面和实 践层面两方面探求p f i 项目的管理要义，旨在为我国p f i 的推进工作提出富有价 值的建议。 本论文通过对p f i 的发展历史进行研究，在回顾p f i 的起源和发展历程的同 时广泛参考世界各国p f i 项目的政府管理机制，总结p f i 在发达国家的成功经验； 通过对公共物品生产理论的研究，找到p f i 项目中政府管理必要性的依据和政府 管理的主要目标；通过对p f i 项目政府管理机制的分解和研究，对p f i 项目中政 第一章绪论 府的管理角色加以明确，寻找p f i 项目中政府管理的重点所在；通过对 s t a i l d a r d i z a t i o no f p f ic o n t r a c t sv e r s i o n4 ( 下文简称s o p c4 ) 的深入研究，把英 国成功实施p f i 的经验加以收集和整理，为我国p f i 项目的政府管理提出建设性 的意见。 1 3 2 论文研究的流程 本研究流程如图1 1 所示： 公共产品和服 p f i 的相关理论务生产的政府 管理理论 上 p f i 政府管理的组织模式研究 上 p f i 的政府管理机制分解 上 基于s o p c4 的p f i 项目政府管理 上 结束语 图1 1 课题研究流程图 6 第二章p f i 项目政府管理的理论基础 第二章p fi 项目政府管理的理论基础 2 1p fi 相关理论 2 1 1p f i 的概念 所谓p f i ( p r i v a t ef i n a n c ei n j t i a t i v e ) ，即私人主动融资，是指以获取最大化价 值的公共服务为基本原则，在公共产品和公共服务( 公共设施等) 的设计、建设、 维护管理及运营上充分、有效地运用民间资金、技术、知识及管理能力，以民间 为主导提供公共产品的运营方式【1 4 1 。 p f i 是一种制度结构，在这种制度结构中凡是需要通过税收来建设、维修、 保养的社会资本，公共部门仅限于政策计划的制定，而在其设计、资金调配、运 营管理等方面，尽可能委托给民间的一种制度结构 15 1 。在英国，它被称作“产出 结构”。1 9 9 4 年7 月发表的公共服务：继续和变化报告书中对p f i 功效阐述 为：政府与民间企业结成伙伴关系，并在此基础上推进公共服务。 采用p f i 模式主要作用有： 1 政府部门由传统的设施采购转变为向服务的采购。政府对项目的要求通 过对服务要求的定义来实现，对私营机构如何融资、设计、建设、运营不会做太 多的干涉，支付的费用也由建造的实际费用变为根据服务情况而定； 2 将私营企业雄厚的财力和创新机制引入政府的采购过程，即通过私营机 构的参与，提高政府的投资效率，提高管理、创新的能力，为政府提供巨大的潜 在收益： 3 将公共产品和服务的全寿命风险适当地转移到更适宜的管理机构； 4 建立更为密切的公共部门与私营部门的合作伙伴关系； 5 为私营部门的闲置资金提供新的投资渠道。 p f i 的运用形式主要可以分为以下几类【l6 】： 服务外包模式，私营部门仅仅负责提供公共部门所需的服务，公共部门 不需要进一步的资金投入，包括以下几种执行模式： 一o m ( o p e r a t e m a i n t e n a n c e 、卜一运营维护模式； d b ( d e s i g n b u i l d 卜设计建造模式； t u mk e y c o n 仃a c t s 一交钥匙合同模式。 基于公共设施的服务承包模式，私营部门负责项目的运营，包括以下几 第二章p f i 项目政府管理的理论基础 种执行模式： d b f o ( d e s i 驴b u i l d f i i l a i l c e - o p e m t e 卜设计- 建造一融资一运营模式； l d o ( l e a s e - d e v e l o p o p e r a t e 卜租赁一开发- 运营模式： 一b o t ( b u i l d g i p e r a t e t r a i l s f e r ) 建设运营移交模式； 一b o o t ( b u i l d o w n 0 i p e r a t e t r a l l s f e 妒一建设拥有运营移交模式。 私营部门永久性提供模式，私营部门拥有项目的所有权，包括以下几种 执行模式： 一b o o ( b u i l d o w n c p e r a t e 卜建设拥有运营模式； 一b b o ( b u y - b u i l d o p e m t e 卜购买一建设一运营模式； 一私营化模式。 合资公司模式，公共部门和私人部门共同进行项目投资，共同享有项目 收益的模式，包括以下几种具体执行模式： 一公私合资的股份公司模式； 一公私联营的公司模式。 2 1 2p fi 项目的起源和发展 ( 一) p f i 的起源 p f i 作为公共产品的一种新的供给方式发源于2 0 世纪8 0 年代的英国。第二 次世界大战结束后，作为战胜国的英国经济增长缓慢，撒切尔政府认为国有经济 效率低下、所占比重过高是导致经济增长缓慢的重要原因，推行全面大规模的私 有化与民营化成为撤切尔政府摆脱经济衰退的主要手段。在撤切尔政府终结之 时，私有化与民营化的浪潮席卷整个英国，在能够民营化的领域，几乎毫无例外 地全部实施了民营化和私有化。即使在些民营化和私有化比较困难的公共产品 领域，也尽力促进民间资本的参与介入，运用民间的经营经验和技能，提高公共 产品的供给效率。 1 9 9 2 年梅杰政府建立和健全了鼓励民间资本积极介入公共产品生产的各项 法律和制度，推行公共事业p f i 化，提高公共产品生产效率，以提高公共服务质 量，同时减少财政支出，以实现小政府的目标。 到1 9 9 7 年工党布莱尔政府执政时，专门成立了p f i 的事业推进机构 ( t a s k f o r c e ) ，在所有的公共产品和公共服务领域全面推行p f i 。到2 0 0 2 年1 0 月， 英国实施p f i 的公共事业数量达5 2 4 件，累计金额达5 0 0 亿美元【。7 1 。 ( 二) p f i 在世界各国的推进情况 1 p f i 在英国的发展 英国作为p f i 项目的起源国家，应用p f i 的项目涉及的领域非常宽广，在交 第二章p f i 项目政府管理的理论基础 通运输、卫生保健、教育、文化、行政设施、情报信息、国防等领域广泛开展 p f i 模式的建设项目。 1 9 9 7 年布莱尔政府上台后为促进p f i ，采取了一系列措施： 第一，设立财政部特别工作组，协调商业问题。 第二，建立标准化作业，提高工作效率。 第三，成立“英国合伙企业( p a m l e r s h i p su k ) ，在公共部门和私人资本之间 进行协调。 第四，以项目为关注点，确立若干领域优先发展战略，例如卫生行业附a t i o n a l h e a l t l ls c h 锄e 1 。 第五，颁布新的立法，解除原有法律框架的技术障碍。 英国的p f i 项目取得了显著的成效，8 9 的项目按时完成，没有任何一个项 目使政府的建设成本超支。而在引入p f 颐目之前，有统计数据表明，7 0 的项 目不能按时完成，7 3 的项目超出预算 1 8 】。 2 p f i 在日本的发展 日本开始在公共产品供给领域引入p f i 是在1 9 9 9 年。1 9 9 9 年7 月日本在国 会上通过了p f i 推进法，成立了内阁府p f i 事业推进委员会，在亚洲首先以法 律形式对p f i 模式做出肯定。2 0 0 0 年3 月，经由p f i 推进委员会的审议，由总理 大臣决定并发布了实施p f i 事业的“基本方针，其后，又公布了实施p f i 事业的 5 项指导方针( 关于p f i 实施程序的指导方针、关于p f i 风险分担的指导方针、关 于? m 的指导方针、关于p f i 契约的指导方针、关于p f i 监督机制的指导方针) 。 由此，p f i 被正式引入日本并开始由官方大力予以推进 19 】。 在政府的大力推动下，日本的p f i 项目涉及到非常广泛的领域与部门，其推 进情况类似于英国。根据日本2 0 0 1 年颁布的民间主动融资法，这些部门覆盖 了交通、住宅、文化教育、健康、社会福利、情报信息系统、供热系统、新能源 与循环再造、废水及污水处理等领域的项目。p f i 项目在日本的广泛应用，已经 对日本的基础设施建设与改善，尤其是在填补融资缺口和提高公共设施运营质量 方面做出了重大的贡献。 此外，日本建设省根据民间部门在p f i 项目中的角色和作用，把p f i 事业分为 3 种典型的类型：服务购买型( s e r v i c ep l l r c h a s i n g ) ，合资企业型( j o m t u r e ) 和自 支持型( s e l f s u p p o r t i l l g ) ，更加详细的对不同类型的p f i 项目进行管理和研究用。 3 p f i 在加拿大的发展 加拿大政府在推进p f i 的工作中建立了有效组织机构，目前在公共项目的建 设与运营中主要推行的是p p p ( p u b l i cp r i v a t ep 撇s 1 1 i p ) ，已经在联邦一级和一些 省份( 主要是安大略、b c 省、新不伦瑞克和n o v as c o t i a ) 成功地建立了公共机 第二章p f i 项目政府管理的理论基础 构与民营部门之间的合作伙伴关系。 安大略省于1 9 9 6 年就创建了私有化办公室，由一位部长级大臣直接领导， 下设秘书处，对企业的私有化所引起的风险、机会与挑战进行全面分析，对政府 可能接受的私有化方式回答公众咨询，对贯彻实施私有化所需要的必要因素和可 行性提出建议。这里的私有化是具广泛意义的，包括建立公共民营合作伙伴 关系。 b c 省是较少的几个在应用p p p 之前设立工作小组( p p p t a s kf o r c e ) 进行全面 调查的省份之一。数年来b c 省政府一直致力于积极推动其下属的城市与地区建 立公共民营合作伙伴制( p p p ) ，鼓励他们从中获得利益。 新不伦瑞克省也是建立和发展了公共民营合作伙伴制( p p p ) 的省份之 一，其政策是所有建立p p p 的提案都必须通过特定的标准衡量及核准，保证新 不伦瑞克人能从中获得最佳利益。 在n o v as c o t i a 省p p p 的概念已非常清晰明了，但尚未配套有较好的政策，与 其他省份相比，n o v as c o t i a 省对p p p 的建立和实施集中在学校建设上【1 7 】。 4 p f i 在国外其他国家地区的推进和发展 由于p f i 对全社会私营部门雄厚财力的广泛利用使其对缓解国家财政困难 能够起到良好的效果，因此p f i 模式产生之后不长的时间之内就在世界各国的到 了广泛的应用，表2 1 列举了p f i 在其他一些主要国家的推进和发展情况。 表2 1p f i 在其他主要国家的推进和发展 欧洲 德国： p f i 模式在德国主要应用在交通、防务和教育领域，主要通 过存在的b o t 法进行推进和调整。 克罗地亚： 克罗地亚国家立法部门正在积极准备出台f p i 的相关法律。 其p f i 项目主要在能源、水利、交通项目中应用，主要应用 形式为b o t 模式。 捷克： 捷克2 0 0 0 年建立起一个研究p f i 模式的工作小组，该工作 小组将作为公共部门、私人部门合资项目的核心。 希腊： 希腊2 0 0 0 年1 1 月正式发起了一个p f i p p p 计划，政府设置 了p f i 项目专门管理机构，p f i 模式主要应用在公路，轻轨 以及奥运设施的建设项目。 l o 第二章p f i 项目政府管理的理论基础 巴西： 巴西联邦政府建立了一个p f i 战略委员会，目前这个委员会 已经确定了若干p f i 试验项目。 美洲 墨西哥： 墨西哥正计划在个2 0 0 0 万美元项目中实施p f i 模式，并 鼓励州政府在这个项目中先行实践。 澳大利亚： 澳大利亚1 9 9 0 年出现第一个d b f o 模式的私人融资项目， 大洋洲 维多利亚，南威尔士，昆士兰正在制定p p 聊f i 相关政策并 计划实施投资项目。 南非： 南非在1 9 9 7 年、2 0 0 0 年分别建立起一个p f i 和p p p 政府工 非洲 作小组，通过国家财政部管理p f i 项目，2 0 0 0 年通过了用来 管理p f i 项目的公共融资管理法案，一系列p f i 项目已经列 入计划，但是尚没有结束的项目。 来源：h t i p ：翎刑r i c s o 玛p f i 除此之外，法国、匈牙利、爱尔兰、意大利、荷兰、波兰、葡萄牙、西班牙 等国家也都在一定程度上通过法律，工作小组，政府部门的形式开始并推进p f i 模式在本国的发展，p f i 在世界范围内的到了普遍的认可。 ( 三) p f i 在我国的发展 1 p f i 模式在我国香港的发展 由于历史的原因，中国香港在p f i 推进上接近英国的脚步，一些项目已采用 p f i 方式，付诸实施并已完成，还有一些项目也正在进行中或考虑采用。例如， 香港标准渣打银行由日本西松建设公司采用p f i 方式( 具体采用建设租赁一 一转让，b l t 方式) 于1 9 9 1 年建成并提供使用，合同期为2 5 年，价值1 0 5 亿港 元；西区海底隧道由西区海底隧道股份公司( s p c ) 采用p f i 方式( 具体采用建设一 一经营转让，b o t 方式) 于1 9 9 7 年建成并提供使用，合同期为3 0 年，价值 7 5 亿港元【1 7 j 。这些项目为p f i 在内地的推进与发展提供了极好的经验。 2 p f i 模式在我国内地的发展 p f i 模式应用于我国内地公共工程建设的实践，始于8 0 年代完成的b o t 项 目由香港和合公司建造的广东沙角b 电厂。至此以后，p f i 模式项目在我国 迅速发展，极大地促进了我国公共工程建设的发展。中国运用b o t 方式建设基 础设施己有近十多年的时间，人们己经能从观念上接受大型基础设施在一定期限 第二章p f i 项目政府管理的理论基础 内民营化的做法，b o t 模式作为p f i 模式的一种在中国已经为人们所熟悉。最 重要的是，中国已出台了一系列有关b o t 建设方式的法律及政策法规，如招 标投标法、抵押法、担保法及中国b o t 项目政策框架等，表明中国社会 对于p f i 模式正在逐渐的发展和进步。 2 0 0 4 年5 月1 日起正式实施的市政公用事业特许经营管理办法，掀开了 我国市政公用事业发展的新篇章，推动了p f i 模式在公用基础设施领域的应用。 但是我国内地对于p f i 的研究同英国、日本等发达国家还有一定的差距，尤其是 在政府管理机制方面，我国对p f i 项目的管理还停留在部门分工不清晰，分工不 够详细，分工不全面的状况，因此，p f i 模式在我国的发展还有很长的路要走， 我们要广泛借鉴发达国家的成功经验，确定适合我国的p f i 项目政府管理机制。 2 1 3p fi 项目的特点 p f i 作为一种新的公共产品提供方式，其基本的理念就在于“能够由民间事 业者提供的公共产品尽量委托给民间提供，在这一基本理念的支配之下，p f i 与传统的公共产品提供方式存在明显的差别，具有以下特征： 第一，公共产品的提供主体由政府公共部门转换为民间私营部门，政府仅采 购私营部门提供的公共服务。 传统意义上的公共产品( 公共设施) 的提供者无疑是政府公共部门，并且公 共产品从其设计、施工、管理和维护的所有环节均由公共部门主导，公共产品的 所有权、经营权、支配权和收益权都由政府公共部门所有并决定公共产品和服务 的营运的全过程。在p f i 公共产品运营方式下，政府的角色从根本性质上发生了 变化，政府公共部门不但不直接提供公共产品和服务，而是通过向民间部门支付 费用而由公共产品和服务的提供者转变为公共服务的购买者。同时，公共产品从 设计、建设、维护、管理与营运等全部都由民间部门承当，民间部门成为公共产 品和服务的承担主体和支配者。 第二，以v 】? m 最大化为前提。 ：m ( v a l u ef o rm o n e y ) 是指财政支付的价值的最大化，即由政府公共部门提 供的公共产品，其建设或生产所需的投入源于国民税赋，最有效率地使用国民税 赋，为国民提供最大化的价值服务成为公共产品运营的核心间题。引入p f i 的核 心理念与标准就是? m 最大化。如果引入p f i 这一新方法不能提供最大化价值 的公共产品和服务，那这一新方法也就失去了引入的价值和存在的依据。实际上 p f i 与传统的公共产品提供方式相比，有利于降低公共产品的提供成本，从而有 利于实现v f m 价值最大化。 第三，公共部门与民间部门风险分配通过长期的合同机制加以明确化。 1 2 第二章p f i 项目政府管理的理论基础 在传统的公共产品生产和供给过程中，由于政府公共部门是主导，其大部分 风险自然就由公共部门来承担。引入p f i 方式后，提供公共产品和服务产生的风 险由公共部门和民间部门共同承担，能够由民间部门承担的风险尽量由民间部门 承担，民间部门不能承担的风险，则由政府公共部门承担。这样，p f i 这一方式 就使得公共产品的风险由政府向民间部门发生了转移。在这一转移过程中，如果 风险由政府向民间部门转移得过多，民间部门就可能通过提高服务收费或通过降 低产品质量以降低成本的方法来转移风险，这无疑会减低v f m ，无法实现m 的最大化。因此，实施p f i ，进行风险转移时，最重要的是合理界定风险性质， 明确哪些风险应由政府公共部门承担，那些风险应该由民间部门承担，这是p f i 成功的关键所在。明确和合理的风险承担机制会对民间部门产生一定的压力，有 利于增强其经营的动力。图2 1 显示了传统模式同p f i 模式下公共部门同私人部 门之间的风险分配。 传统模式 p p i 模式 -_- ；圆公共都门 i 口私人都门 ： 图2 一l 传统模式与p f i 模式下公共部门与私人部门之间的风险分担 第四，全生命周期的成本计算。 p f i 项目的规划阶段，设计阶段，建设阶段以及运营管理阶段的成本不是进 行单独计算，而是作为一个整体在项目全生命周期进行计算。 第五，透明开放的竞争机制。 p f i 项目公共部门通过透明的招投标机制选择私营部门合作者，选择标准事 先确定，投标者之间进行公平竞争。 2 1 4p f i 模式的合同框架和业务流程 ( 一) p f i 模式的合同框架 p f i 项目一般涉及时间长、资金投入巨大、涉及社会效应显著，成功与否关 系到整个社会的效率与安定。所以在前期做好详细的研究与周密的权利义务安排 是十分必要的。在国外，p f i 项目的法律费用十分巨大，但是，正是因为在项目 前期，有专业律师和顾问公司的参与，才能够保证完备的合同机制形成，避免了 第二章p f i 项目政府管理的理论基础 许多潜在的纠纷和麻烦，保证了项目的顺利开展，实际上是大大节约了各方面可 能发生的为解决潜在争议的开支。 在p f i 建设模式下，项目各个相关方之间的关系是通过合同的方式紧密的联 系在一起的，各个合同环环相扣，不可分割。p f i 项目合同之间的相关性导致整 个项目合同群成为一个复杂的系统工程。图2 2 中勾勒出了p f i 项目的合同框架 及各相关方之间的关系。 图2 2 p f i 项目的合同框架 特许协谢项目协议( c o n c e s s i o na g r e e m 咖p r o j e c ta 伊e e m 饥t ) 这是p f i 项目中最为关键的一份合同文件，通常通过该协议授予项目公司权 利来进行整个项目的操作，包括设计、建设、融资和经营。项目公司会尽量将所 有的风险转移给各种分包商。比如说，将设计和建设的风险转移给承包商，将运