（行政管理专业论文）政府采购集中化存在的问题及对策研究.pdf

摘要 摘要 政府采购制度改革是我国公共财政改革的重要组成部分，引入我国从试点到 推广实施仅有十年的时间，却取得了巨大的进展，政府采购法在2 0 0 3 年1 月开 始实施后，我国采用集中采购与分散采购相结合的政府采购方式，开始了我国政 府采购的集中化趋势进程，从早期分散采购演变为大批量的集中的采购方式，当 然，小批量分散采购也结合其中，列入政府集中采购目录的物资种类与采购数量 大大增加，取得了巨大的进展，却也存在着不少的问题，具体表现为政府采购过 程中出现的各种操作性问题和政府采购制度推进的障碍，以及政府采购的环境效 益问题，操作性问题和政府采购制度推进的障碍问题本质上可归纳为两方面，即内 在因素，这是事前性的，偏重于制度性、体制性等根本问题；外在因素，这是管理操作 层面的因素，政府采购的环境效益问题是由政府是否采购绿色产品，推动绿色产 品在社会的使用而引出的，于是，对政府采购集中化趋势中所暴露出的问题进行 分析，找出问题的根源以探寻解决的思路及对策就显得尤为急迫。 为什么在发达市场经济国家运作成熟的政府采购制度引入我国，会有这么多的 问题? 这主要是因为我们的市场体制尚不是真正“有效”的，我们处在转型时期，我 们社会的经济环境、意识环境、技术环境以至人们的行为模式处在持续的变动之 中。我国市场经济发展已初具规模，借鉴西方发达国家政府采购制度的成功经验与 我国实际相结合加以运用是很自然的。改革势必影响到既定的利益格局，会撼动相 当数量人的利益基础，会改变行政人员的工作方式，会影响人们的行为方式，它们必 然会形成政府采购制度改革进展的一股反向力。这就致使改革更倾向于渐进地发 生，但公共支出的压力要求政府采购制度的尽快实施，这样，冲突是难免的。 本论文旨在对我国政府政府采购集中化的运行障碍的根本性原因及运作层面 因素，以及政府集中采购的环境效益进行相关探索。 政府采购集中化存在的问题有两个：一是政府采购集中化的运行障碍，二是 政府采购集中化的环境效益问题。 政府采购集中化的运行障碍有两个部分，第一，对政府采购制度改革态度不 积极，有些部门有抵制情绪，在政府采购活动中采取各种变相措施阻止政府采购 制度的执行；第二，政府采购制度运作过程中存在很多的不规范、不熟悉操作规 则以及政策变形等问题，导致运行障碍的原因在本质上可归为两方面因素，即内 摘要 在因素，这是事前性的，偏重于制度性、体制性等根本问题；外在因素，这是管 理操作层面的因素。其表现为：1 由于既得利益或信息不透明造成的对政府采购 制度的抵制现象。2 由于管理体制、采购程序、运行机制、采购方式造成采购法 不能很好落实。3 采购监督薄弱，法的公信力面临挑战。4 专业知识人才匮乏。 本文分析了政府采购集中化的5 个影响因素：利益与制度对政府采购集中化 的影响、我国财政制度对政府采购集中化的影响、依存性制度对政府采购集中化 的影响、政策的执行对政府采购集中化的影响、以及认知缺陷与认同障碍对政府 采购集中化的影响。 我国是一个拥有全世界1 4 人1 ：3 的发展中国家，我国对环境的破坏性远远高于 其他国家，加之过去粗放式发展，片面追求发展速度，对生态的破坏已经相当严 重，在可持续发展战略这个大背景下，政府采购也相应应该推行集中化的绿色采 购，在采购中贯彻环保理念，发展绿色经济，利用政府采购集中化后，产生正面 的环境效益，引导整个社会在保护环境的前提下发展经济。在此基础上，对环境 效益的分析分为三个部分，通过经济学分析与公式的推导：政府绿色采购在完全替 代竞争市场的作用、在不完全替代竞争市场的政府绿色采购，推导出政府实施绿 色采购对环境质量的影响是正面的。 在文章最后，还分别针对运行障碍和环境效益问题，提出了相关问题的对策。 关键词：政府采购集中化趋势，运行障碍，环境效益 a b s t r c r a b s t r a c t t h er e f o r mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti n s t i t u t i o ni sa ni m p o r t a n tp a r t o ft h ep r o c e s so fe s t a b l i s h i n gt h ep u b l i cf i n a n c es y s t e m a f t e r j a n u a r y ，2 0 0 3 ，“t h ei a wo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ”c a m ei n t of o r c e ，b o t h c o n c e n t r a t i v ep u r c h a s ea n dd i s p e r s i v ep u r c h a s ea r eu s eb yg o v e r n m e n t ，w h i c h s t a r t sa nn e wt r e n do fg o v e r n m e n tp u r c h a s ep r o g r e s s ，u s i n gc o n c e n t r a t i v e p u r c h a s et od om o r el a r g eq u a n t i t yp u r c h a s e ，d i s p e r s i v ep u r c h a s ei su s e d l e s sa n dl e s s ，i t o n l yu s e dt od o1 i t t l eq u a n t i t yp u r c h a s e t h el i s t o f g o v e r n m e n tp u r c h a s eh a sb e c o m el o n g e ra n dl o n g e r ，t h ev a r i e t yo fm a t e r i a l s a n dt h eq u a n t i t yo fm a t e r i a l sh a si n c r e a s e ds os h a r p l y o u rc o u n t r y s g o v e r n m e n tp u r c h a s eh a sm a d eag r e a tp r o g r e s s ，b u tb u tw es t i l ln e e dt o t a k en o t i c eo ft h eo t h e rs i d eo ft h ef a c t ，t h e r ea r et w oi m p o r t a n ti s s u e s ， t h ef i r s ti st h eo b s t a c l eo ft h er e f o r m i n gp r o c e s si nt h ef i e l do fp u b l i c f i n a n c es y s t e m ：a n dt h es e c o n di st h ek i n d so fp r o b l e m so c c u r r e di nt h e p r o c e s so fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t i tc a nb ee s s e n t i a l l yr e d u c e dt ot w o f a c t o r s ，o n ei si n t e r n a lf a c t o r ，i th a sg r e a tp e r t i n e n c ew i t ht h ee c o n o m i c s y s t e m ：a n dt h eo t h e ri se x t e r i o rf a c t o r ，i t sa b o u tt h eo p e r a t i o no ft h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t f r o mt h ee c o n o m i ca n ds o c i a la f f a i r s ，w ek n o wt h a t t h e s et w od i s a d v a n t a g ef a c t o r sh a sd o n eg r e a tr e s i s t a n c et ot h ed e v e l o p m e n t o ft h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t i tw e n ta g a i n s tt h er e s t r u c t u r i n go ft h e s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e m s o ，a n a l y z i n gt h o s ep r o b l e m s ，f i n d i n g t h er o o t s ，t h e nw ec a nf i n do u tt h ew a yt os o l v et h o s ep r o b l e m s t h i st h e s i st r i e st oa n a l y z et h eb a s i cr e a s o no fo b s t a c l et ot h ep r o c e s s 。 w h i c hh a p p e n e du n d e rt h et r e n do fc o n c e n t r a t i v ep u r c h a s eo fo u rg o v e r n m e n t ， i ta l s od i s c u s st h eo fg o v e r n m e n tp u r c h a s e ，a tt h ee n do ft h i st h e s i s ，i t a l s og i v e st h ec o u n t e r m e a s u r ea n da d v i s et ot h o s ep r o b l e m s k e yw o r d s ：t h et r e n do fc o n c e n t r a t i v eg o v e r n m e n tp u r c h a s e ，o b s t a c l et ot h e p r o c e s s ，e n v i r o n m e n tb e n e f i t i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 谢年5 月如日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名： 导师签名：穿k 乒 日期： 吆年r 月妒日 第一章引言 第一章引言 政府采购制度改革是我国公共财政改革的重要组成部分，政府采购法在 2 0 0 3 年1 月开始实施后，我国采用集中采购与分散采购相结合的政府采购方式， 开始了我国政府采购的集中化趋势进程，从早期分散采购演变为大批量的集中的 采购方式，当然，小批量分散采购也结合其中，列入政府集中采购目录的物资种 类与采购数量大大增加，取得了巨大的进展，却也存在着不少的问题。自引入政 府采购制度以来，我国纳入政府采购范畴的采购规模逐年递增，2 0 0 3 年全国政府 采购规模1 6 5 9 亿元，而2 0 0 4 年已突破2 0 0 0 亿，较上年增长2 0 。随着社会主义 市场经济体系的进一步完善、公共财政体制观念的进一步深入人心，其规模还会 进一步加大。这带来的正面效应是很显著的，它转变了政府部门的工作思路，政 府部门采购引入商业化运作观念，然的结果是成本的节约和效率的提升，采购预 算、采购程序更规范、更公正，也在相当的程度上抑制了采购过程中的寻租行为， 促进了廉政建设。但我们更应该清醒地认识到在取得巨大进展的同时，也存在着 不少的问题，主要是政府采购制度推进的障碍和政府采购过程中出现的各种操作 性问题。从实践来看，这些问题已严重影响到政府采购制度作用的发挥，扭曲了 人们对政府采购制度的认识，使得它自身的进一步发展也存在着不小的障碍，这 就直接影响到公共支出改革的推进。于是，对政府采购集中化趋势中所暴露出的 问题进行分析，找出问题的根源以探寻解决的思路及对策就显得尤为急迫。 一项新生事物尤其是政府采购制度这样涉及到社会中每一个人的新的制度安 排，它的孕育、产生、发展以至完善的任何一个阶段都必然引起理论研究的热潮， 这不但能加深我们的理论认识，反之，也能更好地指导实践。而理论研究多是来 源于实际生活，我国政府采购制度理论的研究同样始于我国财政体制的变迁，大 致开始于2 0 世纪9 0 年代，这一时期多集中在基本性理论的研究与消化吸收，对 国外政府采购制度的发展、演进以及法规、操作规则等的研究是重点，在这基础 上，基本形成了我国政府采购制度建设的框架，出版了一系列的理论性研究著作。 随着政府采购的集中化开始进行，在全国的试点、全面实旋，由于实际操作中暴露 出各式各样的问题，对政府采购操作、应用层面的研究也多起来，政府采购制度 研究成了研究热点。 对政府采购制度基本原理的介绍、政府采购法的颁布实施，加深了人们对政 电子科技大学硕士学位论文 府采购制度的基本认识，加之在公共财政改革方面的大量研究，尤其是公共支出 方面改革理论成果及实际工作部门实践的启示，为政府采购制度的研究营造了一 个良好的学术基础，但是总结目前有关政府采购制度的研究，我们发现了这些研 究存在着一些不足，也可以说是遗漏了很多重要的理论元素。 我国政府采购实践仍有许多问题需要社会各界共同研究和探索，为尽快建立 既与国际惯例基本接轨又具有中国特色的政府采购制度提供理论指导。综观我国 目前的研究成果，多集中在对政府采购制度的发展、演进等基本性理论的研究， 而对实际操作等技术性问题的研究多是实际工作者所著的侧重于现实问题的描 述，只做到了就事论事、就案例论案例，陷在个案总结中，没有提升到理论研究 的高度，像这样缺乏系统性的总结很难起到指导实践的作用。而对政府采购制度 变迁的研究仍很欠缺，没能将之放置于较长的历史时期的制度变迁进行研究。在 目前阶段，政府采购制度不可能像在成熟市场经济国家那样运行，我们的市场体 制尚不是真正“有效”的，我们社会的经济环境、意识环境、技术环境以至人们 的行为模式都处在持续的变动之中。那么，政府采购制度在我国会自动生成吗? 政府采购制度会自动的和谐运作吗? 政府采购制度运行有哪些特点? 有哪些运行 基础? 我们是怎样决定实施政府采购制度改革的? 这对经济、对社会有什么影 响? 我们又欠缺什么? 总之，还有很多的问题需要更为细致的理论研究。 政府采购法实施后，围绕政府采购这一主题也有了大量的研究文章，对 政府采购基本原理的介绍、政府采购法的颁布实施，加深了人们对政府采购的基 本认识，加之在公共财政改革方面的大量研究，尤其是公共支出方面改革理论成 果及实际工作部门实践的启示，为政府采购的研究营造了一个良好的学术基础， 但是总结目前有关政府采购的研究，我们发现了这些研究存在着一些不足，也可 以说是遗漏了很多重要的理论元素。本文旨在对我国政府政府采购集中化趋势下 产生的运行障碍的根本性原因及运作层面因素，以及政府采购的环境效益进行相 关探索，寻求治道之策。 本论文旨在对我国政府政府采购集中化趋势下产生的运行障碍的根本性原因 及运作层面因素，以及政府采购的环境效益进行相关探索。通过公共政策制定的 影响因素分析、制度环境分析及运行障碍的产生、制度结构分析及其运行障碍， 进行了运行障碍的制度分析寻求治道之策，通过公共政策执行分析、政府采购制 度认知缺陷原因分析等，进行了运行障碍的行为分析，并通过相关经济学分析出 政府采购的环境效益，最后提出了对相关问题的对策。 2 第二章政府采购的基本理论及我国政府采购集中化存在的问题 第二章政府采购的基本理论及我国政府采购集中化存在的问题 2 1 政府采购制度的基本理论 所谓政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金 采购依法制定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的 行为。政府采购是市场经济国家财政活动的重要内容，市场经济国家对经济的管 理是间接管理形式，以市场为主体配置资源。而那些社会公共需要的范畴仍然需 要政府来发挥职能，即由政府向广大公众提供公共产品、服务等。政府职能的履 行是依靠税收等形式筹集资金以采购公共产品与服务，这也就是政府采购活动。 正是由于政府采购体现出的公共性，有些国家将财政称为公共财政( p u b l i c f i n a n c e ) ，而把政府采购叫做公共采购( p u b l i c p r o c u r e m e n t ) 【1 】1 。一般的，在成熟 市场经济国家，政府采购支出占财政支出的3 0 以上，占g d p 的比重也在1 0 一1 5 左右。伴随着财政产生的是政府购买活动，具体表现为大量的货币性财政 收入转化为政府行政所需的物资，以弥补实物性财政收入的不足。所谓政府采购 制度就是指国家机关和公共事业机构按照规范的采购程序，运用市场竞争机制， 采购货物、工程和服务，以实现政府公共职能的制度，是包括政府采购实体、采 购范围、采购方式、采购政策及采购管理等在内的一项综合管理制度。近代规范 的政府采购制度源于1 8 世纪末，到二战前己基本形成于英国、瑞士、美国等； 而二战后直至2 0 世纪7 0 年代中后期是政府采购制度的发展时期；自2 0 世纪7 0 年代中后期开始，政府采购活动已主要表现出国际化的特点。政府采购由于其资 金来源是纳税人交纳的税金，其用途也在公共领域，因此，其采购活动不同于其 它经济主体的采购活动，它具有明显的公共性特征。由于存在这些特点，政府采 购活动的运行也有一定的基础要求。 2 1 1 政府采购的根本特征 ( 1 ) 政府采购的公共性以及非营利性 政府采购的公共性是由它的资金来源的公共性决定的，其资金主要来源于财 政拨款和公共借款等，而其最终来源是纳税人的税收和政府公共收费。政府采购 是财政支出的组成部分，需要通过财政预算，政府采购旨在满足全社会的公共需 电子科技大学硕士学位论文 要，所谓“取之于民，用之于民”，政府采购必须围绕社会公众利益与要求的需要， 对社会公众负责。由这里又可以看出，政府采购活动不同于商业性活动，它的目 标是非营利性的。政府采购的目的不是为了卖而买，其采购是终极的，没有商业 目的。恰恰因为这一点，使得政府采购活动中很容易滋生滥用资金以及贪污腐化 问题，因此各国都建立了政府采购制度对政府采购行为进行严格的管理以保证采 购过程的公开、透明及效率性。 政府采购的市场性、竞争性 虽然政府采购活动不同于商业性活动，但是政府采购却是在市场中进行的商 业化运作。这体现在两个方面，首先，政府采购要按市场规则进行商业化运作， 采购者与供应商之间是具有平等地位的市场主体，他们结成的关系是平等的民事 关系。在市场上，政府与其他经济活动主体没有本质区别，他也是市场交易的参 与者，必须遵守市场法则而不能凌驾在市场之上，体现出“公开、公平、公正” 的原则。其次，政府也必须遵循效率、竞争的原则，追求财政支出的效率性。由 于政府采购规模大，就必须审慎合理地调动、使用资金，政府采购要求实现规模 效益，做到物美价廉，最基本的要求是物有所值。 f 3 1 政府采购的政策性 政府采购由于其规模庞大，它的政策性很强，是国家宏观经济政策的一个重 要组成部分。首先，它能够确保政府基本职能得以实现，能够保证经济社会生活 正常运转。政府采购的过程也是执行国家宏观经济管理政策的过程，通过国家财 政预算批准的就应按照批准的内容进行采购，采购主体不得随意更改或变动。其 次，政府采购制度能最大限度地节约财政资金、扶植中小企业、鼓励创新以及保 护民族工业等。 ( 4 ) 政府采购的法制性 政府采购活动不同于一般的购买行为，要实现既定的目标，需要通过一套完 整的采购程序来完成。各国都建立了或力图建立一套完善的政府采购法律体系规 范政府采购活动，它包括采购的基本法以及各项实施细则，力求政府采购的规范 化、秩序化和制度化，充分体现政府采购的三公原则与物有所值原则，同时要接 受全社会的监督。法制化管理是政府采购最根本的特征之一。 2 】 2 1 2 政府采购制度运行基础 政府采购制度作为公共财政制度的重要组成部分，它的产生、发展与完善都 第二章政府采购的基本理论及我国政府采购集中化存在的问题 要求有一定的现实基础，由于政府采购制度与我国传统的政府购买制度差异性很 大，如何能在我国所处的转轨经济条件下成功运行，对其运行基础的研究是必要 的，这对建立与完善我国政府采购制度有极为重要的意义。 ( 1 ) 政府与纳税人之间的契约关系观念的深入人心 税收是政府采购资金的最重要来源，而税收源于政府向社会公众提供公共服 务的责任，纳税人缴税，委托政府运用税款进行各项开支，这就必须对纳税人负 责，做到物有所值。政府采购活动的宗旨是要为纳税人创造最高价值。这就意味 着，首先，政府采购活动要公开、 透明，同时要接受全社会的监督；其次，纳税人有权享有平等的参与政府采 购活动的商业机会。个人通过社会向国家让渡权利，国家则通过社会向个人提供 服务，理论上是这样，但要落实却非常困难甚至会走样。国家的合法性或权力是 由人民大众通过社会契约授予的，国家可以理解成是许多人依据法律组织起来的 联合体。而这必须有一个前提条件，那就是承认每个人都必须拥有平等的权利和 自由。由此可见，现代国家政府与纳税人之间应该体现的是这样一种关系，即纳 税人有义务纳税而有权力监督税款使用，另一面政府有征税的权力同时肩负有效 利用税款的责任。也就是，政府与纳税人是权利、义务的对立统一体，政府不享 有凌驾于社会公民之上的特权。 ( 2 ) 有效的市场体系 政府采购行为遵循的是商业化运作模式，政府采购市场应该是透明的、公平 的、公正的，总之，在这里任何决策不应该受到来自市场以外非正当因素的影响。 供应商之间的公平竞争是必须要保证的，各供应商在公平竞争机制下，通过商品、 工程或服务提供的质量、价格所展开的竞争为政府采购所选择。政府采购制度要 适应市场经济条件下的公平竞争原则，政府要保证各供应商享有平等参与的权力， 不因企业规模、地域等的不同而有所歧视。政府所需的商品和服务通过市场由企 业提供，政府部门与供应商之间应保持对等的商业主体地位和平等的商业关系。 政府不享有凌驾于供应商之上的特权，供应商自主决定投标，提出最具竞争力的 投标，参与竞争；政府根据所需货物、工程和服务的质量、价格要求，选择中标 供应商。【3 】 在采购过程中发生欺诈、腐败等不正当行为，竞标商可以向采购实体提出质 疑，也可向财政部门、法院或其他专门机构投诉，申请仲裁。 0 ) 完备的法律基础 就各国的情况来看，政府采购制度是通过政府采购法来体现的。政府采购涉 5 电子科技大学硕士学位论文 及方方面面，必须要有一套与政府采购相关法规构成的完整法律体系来规范政府 采购操作。成熟实行政府采购制度的国家都具备这一条件，如新加坡的政府采 购法案、瑞士的公共采购法等。通过政府采购法及与之相关的法律、法规对 政府与供应商的关系、采购管理部门与采购实体、采购机构之间的关系以及政府 采购活动进行全面、系统地规定，为政府采购制度的运行提供了法律保证，体现 了市场经济法制化的重要特征。 2 1 3 我国政府采购的集中化 政府采购按采购权的集中程度不同，有集中采购与分散采购。集中型采购是 指根据一国法律，将国家政府机关所使用的一切物资或服务的采购与供应都集中于 所设立的特定机构进行。我国自建国以来一直采取财政以货币形式向各预算单位 供给经费，再由各预算单位分散采购所需物品及劳务，完成自我服务和供给的采购 形式。这是一种较为典型的分散型采购。造成以下弊端： 1 对公共资金重分配、轻使用，采购中监督管理不利，各环节漏洞多，因而极易滋 生腐败现象： 2 分散的采购权不利于国家宏观政策的协调统一滩以与市场机制接轨，做到真 正公开、公平、公正竞争； 3 造成各部门盲目采购、重复采购、过量采购，而封闭式管理又使部门之间不 能相互调剂余缺，互通有无，导致资产闲置、浪费； 4 无法实现集中采购的价格优势及规模效益。 5 各部门的非专业化采购还使采购效率低下，成本提高。 针对以上情况和经济发展的需要，在2 0 0 3 年1 月1 日实施的中华人民共和 国政府采购法中，规定政府采购实行集中采购与分散采购相结合，掀起了政府 采购的集中化趋势，试图通过采购目录的分类，将大批通用物资集中采购与小量 物资的分散采购相结合的方法，达到资源的最佳配置与最优组合，促进相关产业 健康发展。 2 2 我国政府采购集中化存在的问题 政府采购制度是规范政府采购行为的项公共管理制度，政府采购通过采购 目录的分类，将大批通用物资集中采购与小量物资的分散采购相结合的方法，将 第二章政府采购的基本理论及我国政府采购集中化存在的问题 原本大量分散进行的政府采购集中进行，是为了达到总体的宏观的资源的最佳配 置与最优组合，促进相关产业健康发展，但在近年的实践中出现了很多问题，总 体可分为两类：运行障碍与环境效益问题。 2 2 1 政府采购集中化的运行障碍 运行障碍可概括为两方面，第一，对政府采购制度改革态度不积极，有些部 门有抵制情绪，在政府采购活动中采取各种变相措旄阻止政府采购制度的执行； 第二，政府采购制度运作过程中存在很多的不规范、不熟悉操作规则以及政策变 形等问题。其本质可归为两方面因素，即内在因素，这是事前性的，偏重于制度 性、体制性等根本问题；外在因素，这是管理操作层面的因素。具体表现为： 第一，经济实践中还存在很多对政府采购制度的抵制现象，由于新的制度触 及了相关人士的既定利益，又需要改变他们的工作方式，往往在工作中采取敌视 或玩忽的态度。而现实生活中由于政府采购过程中暴露出的不规范操作以及不公 平、不公正、信息不透明等大量现象也让公众对政府采购制度的优势感受不深， 反而会觉得这只是将原来的分散腐败变成了集中腐败，对政府采购制度存在不信 任，这在那些较落后地区、市场经济不发达地区更为明显。 第二，采购法不能很好落实，这具体体现在：管理体制没有真正理顺。政 府采购法第十三条、第六十条明确要求政府采购管理机构与执行机构分开设置。 现实中我国还有很多地区并没完成管采职能分离。采购程序不能严格执行，仍 然存在大量预算监督之外的采购行为，政府采购预算管理制度不能有效执行。 运行机制不健全。首先，采购方式随意性大，采购中有大量不规范操作；其次， 信息发布渠道不畅通，政府采购活动不够公开、透明，规避了社会监督。 第三，采购监督薄弱，对政府采购过程中的违法、违规现象监督乏力，执法 不严、违法不纠的现象突出，法的公信力面临挑战。 第四，人才匮乏，这体现在行政执行人员与供应商两方面。首先，政府部门 政府采购执行人员专业知识欠缺，对那些必须具备和掌握的招投标、合同、商业 谈判、市场调查以及采购对象相关的知识技能有待提升。其次，供应商对政府采 购知识的储备和政府采购经验匮乏，对政府采购一知半解，导致忽视或盲目参与 的现象大量存在。f 4 】 运行障碍的两个方面不是孤立的，它们互相制约，如果不能妥善安排，它们 会陷入一种恶性循环。一方面，心理上对政府采购制度的不认同以至抵制，在实 7 电子科技大学硕士学位论文 际工作中就会想方设法绕过政府采购或者变相执行政府采购，势必带来政府采购 过程中的不规范，政府采购难以有效实施，政府采购效果难以体现；另一方面， 不规范的政府采购会妨碍人们对政府采购制度的正面认识，扭曲政府采购在人们 心中的形象，降低对它的认同度。实践中确实是这样，政府反复强调要正确认识 政府采购，要求加大政府采购规模，规范政府采购操作。而不少人谈到政府采购 却会付之一笑、嗤之以鼻，人们虽然对它充满期待，却又似乎不敢相信它真能变 成现实，这一方面有传统的政府购买给人们留下的印象的影响 5 】，人们对现实生 活的观察无疑是更为重要的源头。这些障碍已经使得政府采购制度的进一步发展 受到很大的束缚，同时，它不利于我国经济社会的持续、稳定、健康的发展。这 些问题严重影响到政府采购的健康发展，而政府采购集中化下的繁荣表象容易使 人迷惑。理论与实践的发展要求我们通过研究认清问题本质，提出求解之策。 2 2 2 政府采购集中化的环境效益问题 我国是一个拥有全世界1 4 人口的发展中国家，我国对环境的破坏性远远高于 其他国家，加之过去粗放式发展，片面追求发展速度，对生态的破坏已经相当严 重，在可持续发展战略这个大背景下，政府采购也相应应该推行集中化的绿色采 购，在采购中贯彻环保理念，发展绿色经济，利用政府采购集中化后，产生正面 的环境效益，引导整个社会在保护环境的前提下发展经济。 政府采购的集中化也需要政府在集中采购时，加强购买环保、安全和有利于 人类健康的产品和服务，购买和使用符合国家绿色认证标准的产品和服务，也可 以说政府采购绿色产品是政府在购买和消费过程中重视生态平衡和环境保护的体 现，又被称为政府绿色采购，根据政府采购类别的分类，政府绿色采购主要包含 以下两方面的内容。 ( 1 ) 绿色办公用品采购。包括各种办公自动化设备、办公用品和交通运输 工具等。办公自动化设备，如电话、电脑、打印机、复印机等，都应该符合国家 的绿色认证标准要求。办公用品如办公桌椅、沙发、文件柜等，都应尽可能地用 再生物资生产，减少对木材、钢铁等资源的消耗，其设计也应符合人体工程方面 要求，做到实用、舒适。交通和各种小型工具要求达到环保、节能、低排放和低 噪声标准。 ( 2 ) 绿色公共工程与绿色装修工程采购。公共工程如公路、铁路等交通设 施；学校、医院等公益设施；水库、防洪堤等保障设施；政府出资建造的国家机 第二章政府采购的基本理论及我国政府采购集中化存在的问题 关、各党派和社会团体使用的办公场所等等。这些公共工程在修建过程中要最大 限度地减少对自然环境的破坏，尽可能保护自然景观和矿产资源；最大限度减少 对绿地、野生动植物的破坏，尽最大努力保护人类和野生动植物的生存环境；最 大限度地减少对水土、森林植被的破坏，维护生态平衡。装修工程所使用的材料 无辐射、无异味、无腐蚀，达到国家环保标准的要求。 6 】6 但在实际操作中，绿色产品由于价格因素和被人们接受程度有限，采购中难 以中标，政府在集中采购时，应该对所采购的产品和服务有相关环保要求，以推 动绿色产业的发展，促进绿色产品在生活、生产中的广泛运用，提高政府集中采 购的环境效益。 9 电子科技大学硕士学位论文 第三章政府采购集中化的运行障碍分析 3 1 利益与制度对政府采购集中化的影晌 根据公共政策过程理论，正是“过程”这个词的引入才使得公共政策与其它 的研究政府与政策的方法得以区别开来。过程的含义是动态的、持续的运动，而 政策的制定正是存在于无始无终的开放环境之中，事实上是没有边界的。这样就 需要把公共政策的制定作为一种观念、一种过程和政治变化的机制加以考察。研 究者倾向于同意政策的制定是一个过程，这样的过程是“对一个既定政策的探索、 争论、发展、应用和评价，而这个政策来源于一个连续的事件整体，其开端几乎 不可能准确定位而其结果几乎很少经久不变。”这样的界定揭示出公共政策制定的 无休止性、动态性及演变性，同时，政策研究者都同意政府的活动和义务对公共 政策的意义至关重要的观点。虽然公共政策的制定是一个动态的过程，但却很难 将这些过程做出一个统一认可的重要性或优先排序，因为社会科学研究涉及到大 量行为人的需求、动机、不确定性的事件以及大量的非理性问题，也就是公共政 策的制定是事件、行为者和政治机构通过大量的无法预料的方式相互作用的过程。 即使如此，在公共政策中还是能够抽象出一些普遍存在的组成部分，它们是： 暴露出来的、被公众讨论的问题 提出问题、解释问题的行为人 问题影响到的社会资源 处理问题的机构 政府在哪一层面来提出问题 这些要素贯穿公共政策的始终，尤其是政策制定阶段。进一步考察，我们会 发现，在这些组成部分中还存在着一个共同的线索，即利益因素。通过对利益与 政策关系的研究。我们将更清晰地考察公共政策的产生，这有益于我们后面将进 行的对政府采购制度产生的考察。下面先来看看利益因素在公共政策过程中怎样 起作用。【7 】 从公共政策的本质看，它是政府依据特定时期的目标，在增进与分配社会公 共利益中所制定的行为准则；政策之所以存在，人们之所以要遵守政策或违反政 策，是因为政策反映的是一定的利益，政策不仅是一定利益的确定形式，而且它 1 0 第三章政府采购集中化的运行障碍分析 是一种具有权威性的利益分配方案。利益在推动或抑制人们的行为中，扮演着重 要的角色，也正是利益因素促使人们去执行或者违反政策。 从公共政策的制定过程看，在政策问题构建、政策方案制定、政策内容实施 与政策效果评价的全过程中，始终贯穿着利益矛盾；在国家制度相当稳定的情况 下，人们要实现自己的利益追求，就必然在经常性的利益分配与调节工具政 策的制定过程中表达自己的思想，争取自己的权利。随着社会的发展，政策的影 响面越来越大，关系到国家里的每一个公民【8 】。政策不仅具有前述的利益调控功 能、利益表达功能，它还有对不同利益主体间的利益矛盾和冲突进行协调和平衡 的功能，实际上，一个社会的利益格局的安排与调整往往是依靠政策功能的发挥 得以实现的。从我国改革开放的实践看，体制转轨背景下所形成的利益矛盾逐渐 转换成市场经济中各经济体利益上的觉醒，形成了社会利益群体的多元化，这必 然造成新的利益上的差距与冲突。政府政策正是在解决这些利益冲突中，不断产 生并发挥其应有的功能。利益分配、利益冲突以及对冲突的解决，主宰着国家制 度变迁的过程与命运。 因此，在公共政策分析方法论体系中，无论是事实分析、价值分析、规范分 析，还是可行性分析，都离不开利益分析，利益分析是政策分析方法论的基础； 这从很多研究者都建议建立政策科学的新分支利益政策学可见一斑。 制度通常被看作是一系列规范人们行为的规则组合，制度基本的功能在于通 过制定一系列的调节人们相互关系的约束条件，创造出一种公共的社会秩序，而 这有利于整个社会的发展。制度的有效运行不但需要个外在的权威和压力，它 还必须尽可能得到所有社会成员的赞同，但是，这样的成本是很高的，在实际生 活中，尤其是我国所处的转型时期，一项制度的形成往往只会增进一部分人的利 益，同时有损于另一部分人。按诺思的理解，制度可以分成三类，即规范性行为 准则、宪法秩序和操作规则。它们虽然不是断然分开的，却大致可理解为处在三 个层次。其中规范性行为准则是另两种的基础，或理解为是它们的渊源，它包括 社会所处的阶段、文化传统、国家意识形态以及心理因素等等，它的作用是潜移 默化的，这类制度变动十分缓慢【9 。宪法秩序确立集体选择的条件和基本规则， 我们称之为立宪规则，这类秩序一经设定，非经特殊而谨慎的程序，如集体选择 的条件等等；非经特殊的紧急情况，如战争、政变等等，它们不会轻易变动。而 操作规则是在宪法秩序的框架中创立的，是宪法秩序的具体化安排，它大致包括 法律、法规、社团、合同以及政策等等，制度与政策的关系主要体现于此。政策 作为依宪法秩序而制定的具体安排，它的产生、制定、执行无一不受到宪法秩序 1 1 电子科技大学硕士学位论文 的约束，政策作为一种操作规则，必然受制于宪法秩序安排。 政府采购制度更接近于操作规则类制度，它实际上体现出的是一种价值导向， 而要将之付诸实施，要靠每一项具体政策的执行。而各项政策在制定、执行时不 可逾越“基本规则”的限制，它们在制度框架中发挥作用，用具体的运作规则充 实整个制度。因此，政策是内含于制度的，政策是制度的附生物，随制度的产生 而产生，般也随制度的消亡而消亡。政策从属于制度，但是政策由于它的生存 场所是活生生的现实世界，它对现实更具敏感性。因为政策不仅仅是计划和目标， 它还有操作性，它是动态的，在政策的讨论中、执行中，它与实践是直接相互作 用的，政策实践会使政策产生一个回馈，政策需要根据现实不断进行修正。这样， 很多政策在稳定后有可能上升为法律、法规，现实生活中，有时我们很难分清一 项政策与法规的区别。所以，政策不是被动地从属于制度，它对制度也有一个能 动的反向作用。另外，政策主体对制度也有着一定的影响。政策直接体现制度、 执行制度，而政策是由人来制定并执行的。一般地，政府官员、官僚机构等是政 策制定与执行的主体，他们是政策主体。政策主体由于对政策过程有很大的影响 力，他必然会对制度框架产生影响。影响既可以是正面的，也可能是负面的。理 想情况下，政策主体对制度起正面影响，他们的工作是维护、巩固特别是完善既 有制度。但是，他们一旦产生负面影响，将会制度有极大的冲击力，因为他们占 有更大的权力。而这在发展中国家更为明显，其原因为：发展中国家的执政的 政治集团和军事集团往往具有集立法、行政、司法、经济、军事、舆论等权力于 一身的倾向，这使得官僚主义作风更严重同时政权部门对于经济过程有更多的干 预。发展中国家制度建设往往很匮乏，对于政策主体更多强调职业道德自我约 束而较少重视法规的管束。发展中国家的公共部门往往过于单一化，由于缺乏 法律保护，具有共同体特色的公共部门或公共组织难以生存，而共同体为自身提 供公共物品的努力可能因遭到政策主体的反对而失败【1 0 1 。 3 2 我国财政制度对政府采购集中化的影响 3 2 1 我国财政制度变迁回顾 公共财政体系的建设是由几个层次的内容所构筑，它们分别是制度层面、体 制层面以及管理运作层面。具体说也就是，第一，财政制度合理性问题，也即政 府与市场的边界划分问题和政府行政管理体制、财权事权关系的划定问题以及财 第三章政府采购集中化的运行障碍分析 政的职能范围及各级财政之间的基本关系如何确定? 第二，财政体制规范性问题， 也就是要建立一系列的管理体制以使财政职能得到落实并能够在各级财政之间形 成合理的职能划分和财权、事权关系。第三层次是财政的管理科学与否，即如何 使得财政体制能够最有效运行而不流于形式? 这几个层次是递进的关系，它们构 成了财政体系的基本框架。在经济社会发展的市场化程度持续深化、市场配置资 源的能力不断扩大的背景下，这几个层次都处在渐进的变化之中 1 1 】。 具体到我国的转轨经济进程，处于第一层次的政府、市场的界定以及政府管 理体制一直在摸索中演进，而1 9 9 4 年的财税体制改革可列入第二层次，1 9 9 8 年以 来全面实施的财政管理方面的改革则属于第三层次，部门预算、国库集中收付和 政府采购制度都是其中重要的组成部分。这三项制度从其运作层面来看，它们在 一定程度上表现为财政通过部门预算等形式和管理方式调整、撼动了老体制里各 部门所掌控的内部分配权，约束了部门行为，触动了部门利益。但第二层次的财 政体制改革是滞后的，这势必带来下一层次的各项管理制度在实际操作中的不适 应，其表现之一就是政府采购制度运行中遭遇到的一系列障碍。我国建国后实行 的是计划经济体制，在财政上的表现就是财政收支的高度集中，具体体现为中央 与地方政府的“统收统支”关系，各地方政府没有自己单独的预算，中央政府集 中制定统预算，随着市场经济力量的逐渐增大，这一财政体制不再适应千变万 化的经济现实 1 2 1 。而中国总体经济的改革与财政体制改革是紧密联系的，财政制 度创新与经济转轨进程有着深刻的互动关系。因而财政制度的变迁也就在经济转 轨的大背景下划分为几个阶段，大致概括为分灶吃饭分税制公共财政改 革。 ( 1 ) 经济改革首先体现在政府间财政关系上的分权效应。1 9 8 0 年，我国实 行财政包干体制，通过财政体制的调整与退让，突破了传统计划经济体制的束缚， 财政收入按来源被分为中央固定财政收入、地方固定财政收入和中央地方共享收 入。这调动了地方在其隶属关系内开展创新的积极性，也促进了多元化市场主体 与市场化价格的形成。这一时期，财政处在启动、支撑经济改革的枢纽地位，吕 炜曾用突破纳克斯“贫困的恶性循环”原理解释财政制度创新在经济绩效增进上 的全局性意义。 ( 2 ) 针对中央预算收入比例持续下降的状况，分税制开始替代分灶吃饭的体 制，确立以分税制为基本特征的适应社会主义市场经济体制要求的财政体制。1 9 9 4 年财税改革有两个重点：第一，以公平税负和简化税制为核心，建立以流转税和 所得税为主体，其他税种相配合的工商税制，解决税制复杂、重复征税等突出问 电子科技大学硕士学位论文 题。第二，在中央和地方财政之间实行分税制改革，按照中央与地方政府的事权， 确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，按照税种统一划分中 央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央和地方两套税收征管机构。这次改 革在财政史上具有转折点的意义，财政收入迅速增长，财政运行局面得到改善， 这保证了后来积极财政政策的有效实施 t 3 1 。 ( 3 ) 积极财政政策的实施以及公共财政取向的改革。这一时期在积极财政政 策应对亚洲金融危机带来的影响并确立公共财政取向改革的多重目标中，财政体 系内部职能、体制、管理等多重关系得到磨合。提出并推行部门预算改革、国库 集中收付制度改革、政府采购制度改革、收支两条线相结合等的配套改革。 3 2 2 我国公共财政取向改革对创新政府采购制度的需求 从对我国财政制度变迁历程的回顾，可以发现我国经济的改革与财政所处的 形势与地位是紧密相关的，而张宇燕与何帆的研究发现，财政压力是国家推动改 革的直接原因，它决定了改革的起因与路径。他们所谓的财政压力是指不断增加 的财政支出( 或财政需求) 和相对不足的财政收入之间持续存在的紧张状态。其 生成路径大致是国家要追求其义理性的最大化就必须进行公共产品的生产，这必 然导致财政预算的出现，随着社会的发展以及日益多元化，加上官员持续膨胀的 扩大支出的抱负，财政预算规模也会日趋扩大