（行政管理专业论文）公务用车货币化改革研究——以昆明市为例.pdf

浙江大学硕士学位论文公务用车货币化改革研究以昆明市为例 捅晏 本文借助于管理经济学中的成本一收益理论对公务用车货币化制度改革进 行了理论解析，明晰了公务用车货币化制度改革的收益与成本构成。本文指出， 实施货币化制度改革，有助于政府组织获取较大的经济收益和政治收益，但是改 革将会使组织内部成员损失一定的经济收益和等级差别收益，使依附群体丧失较 大的经济收益和政治收益。同时改革需要支付较大的制度成本和阻力成本，但是 收益一成本的比较证实在现阶段，货币化制度改革是解决公务用车问题的一种可 行方案。 本文以昆明市的公务用车货币化制度改革为例进行了实证研究，结果表明， 货币化制度改革具有明显的经济效应，但是社会效应却并不明显，社会公众的认 可度较低。其主要原因则在于货币补贴标准的合理性不足、改革透明度较低和社 会监督体制难以真正地发挥作用等因素。因此，本文指出在实施货币化制度改革 的过程中，必须重视和提高社会效应，增强改革的政治效益。 最后，本文指出，在实施货币化制度改革的过程中，必须增加改革的认知度 和透明度，合理确定货币补贴的标准，积极引入社会监督体制，强化社会效应， 同时在完善配套措施的基础上，结合实际，稳定推进，逐步实施改革。 关键词：公务用车货币化改革 浙江大学硕士学位论文公务用车货币化改革研究以昆明市为例 a b s t r a c t b yu s i n gt h et h e o r yo f p r o f i t c o s t ，t h i sp 印e rd i s c u s s e st h es t r u c t u r e so f p r o f i ta n d c o s to ft h i sr e f o r mm o d e i tp o i n t so u tt h a tb yt h i sm o d e ，t h eg o v e r n m e n tc a na c h i e v e t h ee c o n o m i cp r o f i ta n dp o l i t i c a lp r o f i ti nal a r g ee x t e n t ，b u tt h em e m b e r si nt h e g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n sw i l ll o s eac e r t a i ne c o n o m i cp r o f i ta n dr a t i n gp r o f i ta n dt h e a d h e r i n gg r o u p sw i l ll o s ee c o n o m i ca n dp o l i t i c a lb e n e f i t si nal a r g ee x t e n t o nt h e o t h e rh a n d ，t h er e a r mn e e dp a yg r e a ti n s t i t u t i o n a lc o s ta n dr e s i s t a n c ec o s t b u tt h e c o m p a r i s o n so fp r o f i t sa n dc o s t sp r o o ft h a ta tp r e s e n tt i m e ，t h i sr e f o m 1m o d ei s f l f e a s i b l es t r a t e g yt os o l v et h ep r o b l e m so c c u r r i n gi no f f i c i a lv e h i c l e su s e t h i sp a p e rc a r r i e so u tt h ep r a c t i c ea n a l y s i so nt h ee x a m p l eo f 廿1 er e f o r mi n k u n m i n gc i t y t h er e s u l t ss h o wt h a tt h i sr e a r mm o d e h a st r a n s p a r e n te c o n o m i ca v a i l s y e ti t ss o c i a a w d l si sv e r yl o w t h ep u b l i cg i v e sal o we v a l u a t i o nt ot h er e f o m a r h e p r i m a r yc a u s e si n c lu d et h es h o r t a g eo ft h er a t i o n a l i t 5 r e l a t i n gt ot h es t a n d a r d so ft h e t r a n s p o r t a t i o na l l o w a n c e t h e o w e l t r a n s p a r e n c eo ft h er e f o m at ot h ep u b l i ca n dt h e o p e r a t i n gd i f f i c u l t i e sf o rt h es o c i a ls u p e r v i s e ds y s t e m s ot h i sp a p e re m p h a s i z e st h a t c a r r y i n go u tt h er e f o r mm u s tt h i n km u c ho ft h es o c i a la v a i l st oa c h i e v em o r ep o l i t i c a l p r o f i t s ， a tl a s tt h i sp a p e rp o i n t so u tt h a tt o c a r r yo u tt h er e f o m am u s ti n c r e a s et h e u n d e r s t a n d i n ga n dt r a n s p a r e n c et ot h ep u b l i c ，f i xo nt h es t a n d a r d sr a t i o n a l i t y a n d i n t r o d u c et h es o c i a l s u p e r v i s e ds y s t e m sa c t i v e l y f u r t h e r m o r ea tt h eb a s i co f c o n s i d e r i n gt h ep r a c t i c a lc o n d i t i o n s ，t h eg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n ss h o u l dc a r r y i n go u t t h er e l b r ms t e pb ys t e p k e y w o r d s ：o f f i c i a lv e h i c l e s s y s t e mr e f o r mt h e o r yo fp r o f i t - c o s t s o c i a la v a i l 浙江大学硕士学位论文公务用车货币化改革研究以昆明市为例 图目录 图4 12 0 0 3 - - 2 0 0 5 年昆明市市本级每月公务用车费支出3 2 图4 22 0 0 3 - - - 2 0 0 5 年昆明市市本级公务用车费用支出占当年公用支出比3 2 图4 3 党政机关人员和社会公众对车改的态度3 8 图4 4 党政机关人员和社会公众对车改合理性的看法3 8 图4 5 党政机关人员和社会公众对补贴合理性的看法o q i “oo0 3 9 图4 6 党政机关人员和社会公众对改革有效性的看法3 9 图4 7 党政机关人员和社会公众对车改对于反腐倡廉作用的判断o 0 e os m 4 0 图4 8 党政机关人员和社会公众对车改行为的认识4 0 v 浙江大学硕士学位论文公务用车货币化改革研究以昆明市为例 表目录 表2 1 三种改革模式的优缺点比较1 3 表3 1 改革的收益简表2 1 表3 2 公务用车货币化制度改革的成本简表2 3 表3 3 不同制度模式下的公务用车消费模式2 7 表3 4 试点车改地区的交通补贴标准( 人，元月) 2 8 表4 12 0 0 2 年昆明市三个开发( 度假) 区交通费用总概算3 6 表4 2 岗位补贴模式改革后公务用车费用测算3 6 浙江大学硕士学位论文公务用车货币化改革研究以昆明市为例 1 绪论 1 1 研究背景 公务用车是为保障国家机关单位及其公务人员正常公务活动的顺利开展丽 配备的车辆。公务用车本意是为公务活动提供便利快捷的交通服务，但后来逐 步成为某种权力和地位的象征，失去了配备公务用车方便工作的最初涵义，随 之而来的公车的不合理消费日益成为各级政府财政的沉重负担。进入9 0 年代后， 公务用车问题日益严重。具体体现在： 公车的数量剧增，档次逐步提高，不少单位和部门甚至到了竞相追逐豪 华的地步。到2 0 0 4 年底，全国己查处违反规定购买的进口豪华小汽车近4 万辆。 公车支出成为财政的沉重负担。到了2 0 世纪9 0 年代后期，我国约有3 5 0 万辆公车，包括司勤人员在内耗用约3 0 0 0 亿元。人民币3 0 0 0 亿元，相当于当 年我国军费开支的三倍；相当于当年地方财政收入的一半以上。比当年全国教 育经费、医疗卫生经费和科学经费的总和还要多出6 0 0 个亿1 1 公车的效益一成本严重失衡，浪费严重。据有关资科介绍，一辆公车的 养路费、保险费、年检费、燃料费、过路过桥费、停车费、修理费以及司机工 资、福利奖金费和差旅费等，一年耗费达6 5 万元左右，其使用成本高出出租车 近7 5 倍，但其使用效率仅为出租车1 5 。 公车中的腐败现象严重，尤其是公车私用严重。以昆明市为例，据昆明 市公车改革机构调查，公车的公用率为三分之一，其余的三分之二由干部和司 机瓜分，在有限的公用时间里，还有部分专车闲置率在2 0 以上。 公务用车的上述问题，迫使各级政府开始正视和重视公务用车中所存在的种 种问题，开始探求有效解决公务用车问题的改革方案。2 0 0 3 年1 0 月1 4 日中共 十六届中央委员会第三次全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体体 制若干问题的决定提出要“规范职务消费，加快福利待遇货币化”。2 0 0 4 年， 国家发展与改革委员会关于贯彻落实党的十六届三中全会决定精神，推进2 0 0 4 年经济体制改革的意见中正式提出要研究制定公务用车制度改革方案。中央纪 委第二次全会也明确提出：“用改革的办法解决领导干部职务消费中存在的闯 题鼓励和支持有条件的地方和单位积极稳妥地进行公务接待、公务用车和公 务员福利制度改革”。2 0 0 5 年1 1 月1 8 日，新华社发布消息称，全国机关事务工 作协会副会长兼秘书长王元慎表示，目前，已开始了公务用车改革的试点，基本 思路是自下而上，改革到厅局级领导干部，厅局级及以下的干部将可能取消专用 公务车。 2 0 0 6 年十届全国人大四次会议提案 浙江大学硕士学位论文公务用车货币化改革研究以昆明市为例 目前，从政府到相关专家学者，一个普遍的共识是公务用车问题的产生从根 本上而言源于现有的公务用车的供给制度，因而其解决的思路也必须从制度上入 手，寻求对现行公务用车制度的有效改革，探索新的公务用车模式。于是随着新 一轮公务用车改革工作的展开，公务用车的制度改革或者说公务用车新模式的探 索成为人们关注的焦点，相关专家学者以及政府工作人员对公务用车制度及其改 革均给予了不同程度的关注，并进行了一系列的研究和探讨。例如毛寿龙在2 0 0 4 年2 月1 2 日的经济日报中发表了题为公车改革为什么这么难的文章，对公 车改革的难点进行了简要的论述。 1 2 问题的提出和研究意义 公务用车制度是职务消费的重要组成部分，对加强政府廉政建设、密切党 群干群关系具有较大的影响力。公务用车制度改革不仅涉及政府自身的管理体 系、政府公务人员的自身利益，更涉及社会民众对政府行为的态度和看法，因 此，公务用车制度改革不仅只是一项简单的行政管理改革措施，更是政府塑造 自身形象、密切党群干群关系的重要举措。 基于此，从改革本身而言，梳理和认识公务用车制度的脉络和发展，探索符 合行政管理理论和实际操作价值的改革模式和方向对于解决现阶段存在的公务 用车问题具有重要的价值和意义，同时从行政管理的角度而言，对公务用车制度 的改革不仅要关注其所带来的经济效应，同时更需要关注这一改革所带来的社会 效应，应当从经济和社会效应两个角度去正确认识改革的效果，并在保证经济效 应的基础上，以社会效应为导向去推动和实施改革。 但从目前关予公务用车制度改革和模式探索的探讨和研究来看，此类研究仍 然存在一些局限，主要体现在：1 ) 研究人员多为政府工作人员，专家学者型的 研究人员相对较少，研究的严谨性欠缺；2 ) 研究主要是对试点地区改革实践的 平面报道或者是对改革的难点和效果的定性阐述，研究的理论深度和实证分析较 少；3 ) 对改革效果的分析主要局限于对新模式下的经济效益的分析，关于改革 的社会效应的探索相对缺乏。 有鉴于此，笔者认为，对公务用车制度改革进行系统、深入的研究，对新兴 公务用车模式进行理论和实证分析，对新模式下的经济效应和社会效应进行全面 探讨，对于公务用车制度改革的理解和实施具有重要的现实意义和参考价值。 1 3 研究的思路和创新 鉴于目前对公务用车制度改革的一个普遍共识是公务用车制度的货币化改 革( 这也是目前公务用车制度改革试点地区的主要操作模式和方向) ，因此为使 2 浙江大学硕士学位论文公务用车货币化改革研究以昆明市为例 研究更具针对性和参考价值，本文在研究思路上不对公务用车制度改革作更多的 扩展，而是着重于考察货币化制度改革模式的产生背景和理论意义，在此基础上 借助实证研究，从经济效应和社会效应两个层面对这一改革模式所产生的效果进 行研究，并从最终效果的角度明晰货币化制度改革所面临的障碍因素，同时针对 理论分析和实证研究所揭示的问题，提出一些实施货币化制度改革模式的对策和 建议，以求达到全面、准确、深入的认识和理解这一改革模式的目的，为货币化 制度改革的实施提供参考和借鉴。 本文在研究过程中采用了理论研究和实证研究相结合、定性研究和定量研究 相辅证的方式，在注重理论分析的同时，借助实例研究揭示问题，探讨成因和对 策，在定性分析的同时，适当运用定量数据和结果辅证定性研究的结论。定性分 析主要是为了分析问题与解决问题、叙述理论与推导理论等，定量分析主要是为 了说明闯题，证实理论以及得出结论等。在定性分析方法中，本文采用了归纳与 演绎相结合以及逻辑推理与实证相结合等方法；在定量分析方法中，本文采用了 数量计算与图表分析等方法。 相对于现有研究，本文在具体研究内容和结论上希望傲以下几个方面的探 索： l 、对我国现行的公务用车制度进行了全面的梳理，并在与国外公务用车制 度的比较研究中，对我国现行公务用车制度的特征和成因进行了分析，从而辨明 了推动我国公务用车制度变革的因素，为正确认识公务用车货币化制度改革奠定 了基础： 2 、借助管理经济学中的成本一收益理论对公务用车货币化制度改革进行了 理论解析，明晰了公务用车货币化制度改革的收益和成本构成，从理论角度对这 一制度改革模式进行了阐释和解读，指出了其得以施行的理论依据和难点所在。 3 、在实证研究中，针对实例所揭示出的改革的经济效益明显，但社会认可 度不强的问题，强调了对公务用车货币化改革的社会效应的关注，并在对策和建 议中提出了相应的解决措施。社会效应的关注是以往对行政管理措施的变革研究 中易于忽视的一个问题，在实施公务用车货币化改革的过程中必须重视和关注社 会效应是本文在实证分析中获徭的一个重要结论。 3 浙江大学硕士学位论文 公务用车货币化改革研究一以昆明市为例 2 国内外公务用车制度概述 欲对公务用车制度进行改革，必须对现行的公务用车制度有一个全面了解。 本部分在对我国现行公务用车制度进行梳理的基础上，参照国外公务用车制度， 指出我国现行公务用车制度的特征和存在的问题，以明确改革的思路和方向。 2 1 国内外公务用车制度的内容 公务用车制度是关于享受公车的主体、公车的管理以及对违反管理规定的惩 处等方面的一系列规定。我国现行的公务用车制度源于计划经济的基础，采用的 是政府指令式的等级实物分配制度，其主要内容包括： 2 1 。1 享受公车的主体的规定 享受公车的主体包括抽象的主体和具体的主体两个层面。抽象的主体是指 拥有公务用车的组织，主要是指党政机关、社会团体、国有和集体企业以及事 业单位。随着我国政企的分离，绝大部分的国有和集体企业的用车已经不属于 公务用车的范畴。因此，现在公务用车的抽象主体主要是党政机关、社会团体 和事业单位以及少数具有行政性质的企业，具体包括“党政机关、群众团体、 行业协会、非经营性事业单位和政企合一的单位”。z 具体的主体主要是指享受公务用车的个人，主要分为两类：一种是享受专 车的人，主要是高级领导。根据1 9 9 4 年中共中央办公厅、国务院办公厅关于 党政机关汽车配备和使用管理的规定( 以下简称规定) ，只有部长级和省长 级干部及其以上干部按一人一辆配备专车；另一种是使用公车的人，主要包括 拥有公车的党政机关、社会团体和企事业单位的领导和因公务需要使用公车的 干部和一般人员。 2 1 2 公务用车的管理规定 公务用车的管理是公务用车制度的一个重要组成部分，主要包括编制管理、 配备标准管理、审批程序管理以及使用管理等四个方面。 ( 1 ) 编制管理规定 2 昆办发【1 9 9 8 】3 8 号市委办公厅、市人民政府办公厅关于全市党政机关事业小汽车编制管理暂行规定 4 浙江大学硕士学位论文公务用车货币化改革研究以昆明市为例 领导干部工作用车、机关公务用车实行编制管理。规定指出，“定编原 则是，根据其机构编制、职能和领导职数，从严掌握，合理确定。定编标准， 属于中央的。由国务院机关事务管理局商有关部门后制定；省、自治区和直辖 市的定编标准。由本级政府的有关部门制定的。”因此。各省、自治区和直辖市 的定编标准由于各地的实际情况不同而有一定的差别。 概括起来，目前我国公务用车的定编标准主要是“正省长级和正部长级以 上( 含正省部级) 干部按照一入一辆配备专车；现任副部长级和副省长级干部， 保证工作用车或相对固定用车3 ，副部长级和副省长级以下干部原则上不配备 专车，按各地的定编标准进行配备”。 ( 2 ) 公车配备标准的规定 我国的公务用车是严格按照官阶等级来配备的，国家对不同级别的领导干 部可以使用何种档次的公车均有不同程度的明确规定。 如规定要求，部长级和省长级干部配备排气量3 0 升( 含3 0 升) 以下 车型的轿车，副部长级和副省长级干部使用排气量2 5 升以下车型的轿车。 1 9 9 9 年，中共中央办公厅和国务院办公厅进一步详细指出“党政机关车辆配 备要坚持使用国产汽车的原则。部长级和省长级干部配备排气量3 o 升( 含 3 o 升) 以下，价格4 5 万元以内的轿车，副部长级和副省长级干部使用排气 量3 0 升( 含3 0 升) 以下，价格3 5 万元以内的轿车。党政机关的其他公务 用车一般配备排气量2 0 升( 含2 0 升) 以下，价格2 5 万元以内的轿车。因 特殊公务，需配备排气量2 0 升以上，价格2 5 万元以上的轿车的，中央党政 机关分别由中共中央直属机关事务管理局和国务院机关事务管理局审批；地方 党政机关，由省、自治区、直辖市的主管部门审批。领导干部现己配备使用的 轿车，要继续使用。达到报废、更新标准的，更换需要经主管部门审批同意。” 4 各地的标准基本遵循国家制定的上述标准。如昆明市规定，采购公务车 时首先要坚持使用国产车原则。副省级干部使用价格3 5 万( 含3 5 万) 以内、 排气量3 0 升( 含3 0 升) 以下的小轿车；副市级干部、市级部门和区市县党 政机关的公务用小轿车，价格控制在2 5 万( 含2 5 万) 以内、排气量2 0 升( 含 2 0 升) 以下。 ( 3 ) 审批程序的规定 公车编制和配备的审批程序，各地在具体的规定上略有不同，但一些基本 的程序相似：1 ) 申请核定公务用车编制的部门，应当向同级控办提交申请书以 及编制部门和有关部门( 一般是各级政府的机关事务管理局) 的批准文件，并 按规定填写，申请公务用车编制报告表；2 ) 各级控办严格审查申报单位的申请 中办发 1 9 9 4 1 4 号中共中央、国务院办公厅关于党政机关汽车配备和使用管理的规定 4 中共中央办公厅厅字【1 9 9 9 】5 号中共中央办公厅，国务院办公厅关于调整党政机关汽车配备使用标准的 通知 5 浙江大学硕士学位论文公务用车货币化改革研究以昆明市为例 书和申请公务用车编制报告表，并在接到申请之日起三十天内，决定批准或者 不批准；3 ) 决定批准的，发给定编文件，不予批准的，通知申请单位；4 ) 获 得批准的单位持定编文件自行购买。 需要注意的是，由于政府统一采购的逐步形成，尤其是2 0 0 3 年1 月1 日中 华人民共和国政府采购法的施行，原莱单位自行购买的形式，近几年发生了 一些变化，许多地区的公务用车开始由政府统一采购。如2 0 0 2 年1 0 月1 7 日， 昆明市实行市级党政机关公务用车政府采购，为全市公安交警系统和市直部分 行政事业单位集中采购公务用车1 1 9 辆，中标总金额1 6 2 6 万元，比从市场分散 采购节约资金1 1 0 万元，平均节约率6 3 4 ，最大节约率达到了7 6 。5 公务用 车购买上的变化，说明我国政府的行为逐步走向透明化和公开化，这是在我国 公务用车制度上的一个明显进步。 ( 4 ) 使用管理的规定 公车的使用管理不仅包括对公车使用的管理，也包括对与公车使用相关的其 它方面的管理，如公车的保险、保养和维修等管理。公车的使用管理关系到公 车的使用效率和行政效率。从目前来看，各拥有公务用车的单位基本都有一整 套对公车使用的内部管理制度，包括派车登记，出车记录、安全管理、维护保 养等，并禁止动用公车从事与公务无关的活动和其它游玩活动。可以说在表面 上，公务用车是具有一整套的管理和约束体制的。 2 1 3 对违反管理规定的处罚规定 公务用车制度不仅对公车的编制、配备和使用等方面进行了规定，对于违反 这一系列规定的行为，根据行为的严重程度，也都有相应的处罚措施，以保证制 度的实施。中央纪委第三次全会依据规定制定的关于党政机关县( 处) 级 以上党员领导干部违反廉洁自律规定购买、更换小汽车行为的党纪处理办法( 以 下简称办法) 以及各省、自治区、直辖市关于公车制度的文件中都对公车编 制、配备和使用管理过程中的违章、违纪和违法行为进行了具体的规定：一般的 违章行为，没收其所购车辆或取消其编制名额以及处以一定的罚款，如昆明市 小汽车编制管理办法第十七条规定，“违反规定擅自购买小汽车的，由县级以 上控办予以警告，并可处以一万元以下的罚款”；而较为严重的，由有关部门按 照党纪和政纪处分，如办法规定，”违反中央有关规定，追求享受更换 进口豪华小汽车，不主动检查纠正，小轿车予以收缴，并给予有关领导干部 警告或严重警告处分；情节严重的，给予撤消党内职务处分。”违反有关法律、 法规，构成犯罪的，移交司法机关处理，如办法指出，“非法购买走私车供 昆明市级机关事务管理局：昆明市市级党政机关公务用车政府采购年报表 2 0 0 2 年 6 浙江大学硕士学位论文公务用车货币化改革研究以昆明市为例 领导干部使用的，触犯法律的，由司法机关依法处理。针对今年2 月2 5 日 在昆明市闹市区发生的一起恶性公车肇事事件，市委、市政府就加强公务用车管 理进一步重申了严格的公务用车管理办法。 2 1 4 境外公务用车的使用和管理 与我国情况相比，国外发达国家和地区的公务用车呈现出不同的特点，其 管理和改革也比较彻底，这与这些国家长期实行的市场经济体制的要求存在一 致性。在对公务用车制度改革的调查研究中，可以发现与我国情况相比。发达 国家和地区在公务用车的使用和管理方面呈现出以下主要特点： 1 、公车配备的范围受到严格限制，公车的数量较少。芬兰中央政府只有总 统、总理及几个部长享受公务用车待遇，整个芬兰政府办公厅仅有五辆公车： 德国只为联邦领导人配备公务用车，赫尔辛基市政府只有市长一人有固定用车： 美国公车只限于联邦领导人乘坐，且大多是警用车辆、垃圾处理车辆和重型运 输车辆；香港廉政公署承担所有公私营机构反腐败的调查取证起诉职能，任务 繁重，也才只有四辆公车。 2 、公车的使用和管理制度严格，并且得到有力贯彻执行。公务车严格用于 执行公务，正常上下班和个人私事都不得无偿使用专车。如随意使用就意味着 享受了额外待遇，要照章纳税，违反规定者甚至要受到相关法律制裁。机关工 作人员都是自行解决上下班交通问题，只有办公事才请求派公车。使用公车时 要在专设的用车登记卡上登记，内容包括出车时间、事由、公里数等，并由乘 车人和司机签字后定期上报到主管部门。 3 、充分借助市场资源，降低公车开支。德国联邦政府和各州主管部门为节 省开支，都尽量减少公车数量，公车中有相当数量是租赁而来，甚至联邦政府 接待来访的外国元首所用奔驰6 0 0 也临时从公司租入。 4 、对公车费用进行刚性预算。政府每年的公车开支列入年度开支预算，并 经议会的严格审核，一旦通过，预算就成为法律，不得更改，年中不得追加任 何费用。预算案的执行情况还要拿到年终议会审查，如违反，议会可将政府告 上法庭。 5 、对公车私用现象的监督和惩处力度很大，有效遏制了公车私用。据环 球时报2 0 0 2 年1 0 月2 7 日报道。日前，意大利最高法院作出裁决，意大利西 西里岛市市长朱塞佩布赞卡因私与夫人乘坐公务车，被判6 个月监禁。起因 是布赞卡要与妻子乘游轮外出旅行，可游船出发地点在距墨西拿约4 0 0 公里的 巴里市港口，中间还隔着墨西拿海峡，于是布赞卡让公务车司机将他与妻子送 7 浙江大学硕士学位论文公务用车货币化改革研究以昆明市为例 到巴里市港口，回来时又让司机接他们回家。意大利消费者协会就此将布赞卡 告上法庭，指控他滥用职权，损害了消费者利益。 从国外政府公车管理和使用的实践效果来看，不但大量减少了公车数量， 大幅节省了公车开支，也从源头上消除了公车管理使用方面可能存在的各种腐 败，使公车私用、腐败等问题得到有效遏制。 2 2 我国公务用车制度的特征和评价 从我国现行公务用车制度的内容以及与发达国家和地区的管理使用实践的 比较中，不难看出我国现行公务用车制度的一些特征和由此引发的问题： 1 、分配方式属于政府行政指令式分配，且分配范围过于广泛 我国现行公务用车制度在分配方式上完全属于政府指令式分配，政府是配置 公务用车资源的主体，分配方式则完全按照政府指令进行。虽然这种分配方式 有利于控制公务用车消费，但是行政指令式的分配所导致的一个直接后果是公 务用车消费成为各级各类部门名正言顺的一种消费，且公务用车的一切消费理 所应当地由国家买单，公车使用者则完全是无偿使用，这使公车享用主体缺乏 足够的认识和动力去寻求市场资源以降低公车消费，市场的资源配置作用在这 一领域完全失效。同时，现有公务用车仅对公务用车的档次级别予以规定，却 没有明确禁止何种单位不得配备公车，无形中造成了公车分配的范围过于广泛， 大大小小的机关部门只要不超出配备规定，都有合法的理由配备公车。这一分 配特征是导致目前公车数量激增，财政支出巨大，难以借助市场作用调节公车 开支的重要原因。 2 、分配方式带有浓厚的等级色彩，公车的权力象征作用明显 在现行的公务用车制度下，公车配置是按照官级大小、职务高低分等定级 地分配使用的。公务用车制度实行的是身份原则和地位标准，带有严重的等级 色彩，各类规定和制度对于哪一级别的官员能享受哪种级别的公车均作出了详 细规定。这些规定虽然有助于控制公车的超用、滥用，但浓厚的等级色彩则极 容易导致公务用车性质的改变，使公务用车成为身份和地位的象征，成为各级 各类政府部门官员相互攀比的对象。所以公车分配的这一特征无形中也构成了 公车攀比性消费的助推剂，在控制公车消费的同时也在助长着公车超用、滥用 现象的滋生。 3 、公车分配采用实物分配模式，使用和费用支出的弹性较大 现行公务用车制度均采用实物分配模式，公车使用主体享用的是实际车辆 这一物质实体，这一分配模式虽然有助于物化公车消费支出，且从公车配置的 目的作用考虑，也是必需的，但是这一模式也同时带来了公车使用主体容易泛 3 浙江大学硕士学位论文公务用车货币化改革研究以昆明市为例 化，助长了公车私用现象的出现，同时附着在公车这一物质实体上的各类消费 支出，如车辆维修、保养，驾驶员的福利待遇等的弹性相当大，使公车消费的 刚性预算难以执行，公车消费缺乏有效约束，隐蔽化现象严重，公车腐败问题 难以根除。 4 ，使用和管理规定缺乏有效的社会监督和约束体制，贯彻执行力度较低 虽然现行的公车制度对公车的使用和管理均有不同程度的规定和约束，各 级各类公车主体也对自家的公车使用和管理有着明确的规定，但是在整个使用 和管理体系中，更多的是一种自我约束和管理，很难发现社会监督和约束体制 的踪影，这与公车本身作为一种公共产品的性质定位是相背离的。这一特征也 决定了各类规定和约束本身在贯彻执行过程中的力度不强，而社会监督主体的 缺位则也使公车消费的监督和约束更多的成为一纸空文。 我国公车制度本身存在的上述问题是导致目前公车消费问题严重的根本原 因，再加之我国行政管理体制的内在因素和长期以来形成的“官本位”思想的 影响，使公车消费问题愈演愈烈，成为影响我国政府的公众威信力，妨碍政府 亲民形象的一个重要因素。 2 3 现行公车制度形成的原因分析 现行公车制度之所以存在上述特征，并进而引发诸多问题，与我国的经济 管理体制、经济发展水平和政治管理体制等因素之间均存在内在相关性。 1 、经济管理体制和经济发展水平的双重约束是形成现行公车制度的经济原 因。 计划经济体制的条件下。政府对一切社会经济资源均实行计划供给制，而 公务用车作为一种社会资源，本身也就被纳入了计划供给的范围，理所应当应 该由国家进行指令式分配，且部门本身也难以寻求市场资源解决这一闯题。另 一方面，受经济发展水平的影响，在经济水平相对落后的时期，个人乃至部门 自身缺乏足够的能力去购置车辆，或者有效利用市场资源，作为保障国家机关 单位及其公务人员正常公务活动的顺利开展所需配备的车辆，也就理所应当的 应该由政府出面予以配置，并由政府负责承担相应的一切支出。 2 、行政管理体制的滞后是形成现有公务用车制度的政治原因。 在长期的行政管理体制中，政府机关工作人员的身份是“公家人”，是代表 国家办事，为人民服务的人，所以无论是领导还是普通百姓普遍认为，公家人 为公家做事，理应由政府提供工作便利条件，其中就包括公务用车。而公家人 用公家车，犹如自家人用自家车，除了自身的约束外，没有必要接受社会监督 和约束。由于公车消费所产生的开支，只要在本部门通过了，也无需向公众解 9 浙江大学硕士学位论文公务用车货币化改革研究以昆明市为例 释或者报告。而且我国的权力配置是政府主导，行政权力在政治经济社会生活 的各方面占有绝对支配地位，没有其他力量可有效制约。没有节制的行政权力 是屡试不爽，畅通无阻，这就使资源配置隶属于领导的行政权力。公车资源配 置的随意性、规模的恶性膨胀也由此而来。 3 、官本位思想的影响是形成现有公务用车制度的思想原因。 在官本位思想的影响下，首先官员应该有官员的威严，于是“无车不成官”， 而且不同级别的官员应该有不同的等级地位，于是原本作为保障正常公务所需 的公务用车承担了本不应有的权利象征意义，产生了根据级别，而不是根据需 要配备公务用车的模式。 2 4 推动我国公务用车制度改革的因素和改革进程 公务用车制度存在的种种弊端以及由此引发的诸多问题已经不止一次地受 到政府部门和社会公众的关注。随着我国经济体制和政治体制改革的逐步推进， 经济发展水平的稳步提高，从政府自身到社会公众对公务用车的性质都有了崭 新的认识和定位，这也引发了我国公务用车制度改革的不断推进。 1 、市场经济体制的推进要求破除资源配置的垄断性，并使寻求市场资源 解决行政管理闯题成为可能。 随着我国经济体制改革的推进，市场经济体制的确立一方面要求打破资源 配置的垄断性，允许借助市场经济体制的资源配置作用达到优化资源配置的目 的。另一方面，市场资源的发展和经济发展水平的提升，使需求市场资源解决 政府本身的行政管理问题成为可能。具体到公务用车问题而言，在保障政府公 务正常开展的目标前提下，行政强制性的配备专用的公务车辆并非唯一的解决 途径，除必须的部门外，各级各类政府部门完全可以借助市场资源有效解决公 务用车问题，而不影响其公务的正常顺利开展。 2 、行政管理体制的改革既使官员的自身定位和角色认识有了新的突破， 初步形成了政府公务员的概念认识，又使公务用车制度的改革成为必然 随着行政管理体制改革的推进，围绕在政府官员身上的“公家人”的光环 开始消退，从各级各类政府工作人员自身到社会公众开始普遍意识到政府工作 人员只是代表全民的“国家”这一行政主体所雇佣的“工作人员”，和一个企业 所雇佣的工作人员在本质上并没有差别，而公务用车资源属于国家所有或者说 “企业财产”，那么个人无论官职高低，只能按需索取，而非按职索取，只能按 需使用，而不能当作个人财产，无偿、过度地超用、滥用。与此同时，公务用 车问题所产生的巨大财政压力和由此所引发的负面社会效应是与行政管理体制 改革的初衷是相背离的，也必然成为行政管理体制改革的改革对象。 1 0 浙江大学硕士学位论文公务用车货币化改革研究以昆明市为例 3 、社会监督体制的逐渐形成，既推动了对公务用车问题的广泛关注，又 使公务用车消费接受公众监督成为可能。 随着我国经济政治生活的提高，以公众媒体为代表的社会监督体制逐渐形 成，这一体制首先推动了作为纳税人的社会公众开始了对自身权利的重视和维 护，而作为。国有财产”的公务用车的消费和使用问题也就相应纳入社会关注 的视野范围，使公务用车制度的改革感受到了来自社会公众的压力，需要认真 对待。同时社会监督体制的发展，也使公务用车消费接受社会监督成为一个必 然的选择，这也促使公务用车的改革必须关注由此产生的社会效应，并积极引 入社会监督体制。 在上述因素的推动下，我国的公务用车制度改革也开始了一个逐步推进的 过程，迄今为止，我国的公务用车制度改革大致经历了三次浪潮： 第一次浪潮：1 9 9 4 年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发关于党 政机关配备和使用管理的规定，明确要求：“部长级和省长级干部按一人一辆 配备专车；现职副部长级和副省长级干部，保证工作用车和相对固定用车。”1 9 9 7 年5 月，中纪委、监察部部署在全国开展治理奢侈浪费工作。在这个大背景下， 广东省首开我国公车改革试点。1 9 9 8 年8 月，国家体改委制定了 中央党政机 关公务用车制度改革方案，部分中央机关进行车改试点，同时，浙江、江苏、 湖南、重庆等省市的部分地区，也启动车改试点。1 9 9 8 年，黑龙江省大庆市车 改在当时引起了全国轰动。但这次车改却逐渐淡出时代舞台。 第二次浪潮：2 0 0 1 年，江苏省从单个乡镇车改试点开始，扩展到3 0 0 多个 乡镇。此后，湖南省资兴市，浙江省杭州市、义乌市，江苏省江阴市、重庆市 经济技术开发区等相继开展了公车改革。2 0 0 3 年进行的重庆市经济技术开发区 车改、河南省郑州市车改，2 0 0 4 年进行的黑龙江省齐齐哈尔市车改、出东省威 海市车改，被视为第二代车改中的领军者。第二代车改的策划、安排、结果、 成效都比第一代更加成熟完善。 第三次浪潮：第三次车改浪潮目前正在全国掀起。目前，北京、上海、广 东、江苏、湖北、黑龙江等2 0 多个省( 区、市) ，以及国家审计署、国家宗教 局等4 个中央国家机关进行了公车改革试点。科技部、人事部、劳动和社会保 障部、中国人民银行、新闻出版总署等1 5 个中央和国家机关实施了班车改革。 第三代车改的范围和势头远远超过了前两代，但如何维持下去和保持良好的成 效是改革者们必须面对的问题。 2 5 当前公车制度改革的主要模式 纵观目前我国的车改实践来看，当前我国公务用车制度改革的模式大致有三 种模式： 浙江大学硕士学位论文公务用车货币化改革研究以昆明市为例 l ，货币化改革模式。即改公务派车为交通补贴，把党政机关、社会团体和 企事业单位工作人员应享受的公车待遇量化成一定数量的货币，并以交通补贴的 形式随工资发放给个人，单位不再负责公务人员的用车工作，而是改由工作人员 自行解决，所需费用支出由自身领取的交通补贴承担。这是目前被广泛采用的改 革模式，同时也是争议最大的模式。 2 、半货币化模式。即保留公车，由政府行政后勤部门统一管理，向各级工 作人员发乘车卡，实行公车有偿使用，以年度进行结算，超支自负。 3 、加强管理模式。即各单位继续保留公车，但取消“领导专车”，通过健全 并严格执行各种使用、管理公车的规章制度来达到规范公车使用，降低公车消费 的目的。 上述三种模式中，以货币化改革模式的采用最为广泛，究其原因，既与改革 所面临的问题和进程有关，也与三种模式本身所体现出的利弊不无关系。某项改 革总是与其改革的目标相连的，就公车改革而言，从政府管理、经济和政治角度 考虑，改革的目标可以归结为：保障政府工作效率、降低公车管理成本、降低公 车消费支出、消除公车腐败四个方面，同时改革本身还需要考虑改革的彻底性和 改革的可操作性或者说改革的实施难度问题。 货币化改革模式一举消除了公车实体的存在，从源头上消除了公车腐败的根 源，同时最大限度的控制了发生在这一实体资源上的弹性支出，降低了政府部门 消耗在围绕在这一实体上的管理成本，因此从改革的彻底性而言，其彻底性远较 其他模式高，但不可否认，这会在一定程度上影响到政府的工作效率，同时作为 一种“一步到位”的改革，实施过程中涉及诸多因素，环节复杂，难度较大。 半货币化的改革模式由于保留在公车从而在政府工作效率的保障上的力度 较强，但是实体资源的存在不可避免的可能发生公车私用等腐败问题，同时“自 家人管理自家人”的方式也可能使“有偿使用”有名无实，彻底性不强，但其实 施难度较小。 加强管理的模式则基本是对现有模式的一种改头换面，在现有的政府管理体 制和现状下，单纯通过加强管理来改变公车消费所存在的问题，无疑是难以令人 对其抱有很大期望的。 因此，从上述角度，我们不难对上述模式的优缺性有一个比较认识： 1 2 浙江大学硕士学位论文公务用车货币化改革研究以昆明市为例 表2 1三种改革模式的优缺点比较 货币化改革半货币化改革 加强管理 刀面 保障政府工作效率弱 较强强 降低政府管理成本 强弱弱 降低公车消费支出 强 中 弱 消除公车腐败现象 强中弱 改革的彻底性 高 审 低 改革的实施难度大 由 小 因。 由此也不难理解，货币化改革成为各地车改所广泛采用，但又备受争议的原 浙江大学硕士学位论文公务用车货币化改革研究以昆明市为例 3 公务用车货币化改革的理论初探 公务用车货币化制度改革是目前被广泛采用的车改模式，也备受争议，社会 各界褒贬不一。因此，如何正确的从理论和实践两个角度来认识这一改革模式具 有重要的现实价值和意义，这也是本文的讨论重点。本部分将首先从理论角度入 手对公务用车货币化改革模式的产生缘由和效果衡量进行理论解析，以求对这一 改革模式的正确认识。 3 1 公务用车货币化改革的含义和操作模式 公务用车货币化制度改革的基本含义是把党政机关、社会团体和企事业 单位等组织的工作人员所应享受的公车待遇根据职级职别等因素量化成一定 数量的货币，再将这部分货币以交通补贴的方式发放给个人，单位不再负责 公务人员的公务用车工作，而是改由公务人员自行承担，相应费用支出则由 交通补贴承担。 实践中，货币化改革具有两种常见的操作模式：公车租用和岗位补贴。 1 、“公车租用”模式，又称“机关内部有偿服务”。即将党政机关现有公务 车整合转制为经营性实体，成立“机关车辆管理服务中心”，供党政机关有偿使 用；公务人员按照级别发放交通补贴，需用公车时按里程、车型交纳费用。“机 关车辆管理服务中心”的性质先定为差额事业、逐渐向自收自支过渡，最终成 为企业。6 这种模式在国际上已有先例，如澳大利亚机关事务部设机动车辆管理 中心，归口管理联邦政府统一购置的车辆，各用车部门可向车管中心租用，所 需费用列入各部门经费预算。 “公车租用”模式的核心内容是：第一，取消各单位部门公务车。这些公车 全部集中由成立的经营性企业管理，驾驶员随车调入，公车统一管理、统一调 度、统一使用。成立的企业实施企业化经营，对内实行有偿服务，并且在保证 机关正常用车的情况下，逐步实现对社会有偿服务。第二，发放一定的补贴。 财政部门在压缩费用总量的基础上根据部门特点和实际工作需要，仍按原渠道 供应公务交通经费，部门包干、结余留用、超支不补。需要用车时用发放的补 贴支付向本机关成立的后勤服务中心或经营性企业租用车辆的费用。第三，单 车核算。建立单车逐日登记手册，凭派车证出车，逐月核算。第四，定点加油、 维修。为了保证质量、堵塞漏洞，所有车辆必须在指定的加油站和维修点加油 维修，需大型修理时要经过严格鉴定。 6 刘训林、陈海兵；当前公务用车改革的四种模式及其利弊分析 中国机关后勤1 9 9 9 年第3 期 7 张晓天、吴正合：深化中央国家机关公务用车管理制度改革 ，中国行政管理) 1 9 9 9 年第1 1 期 1 4 浙江大学硕士学位论文公务用车货币化改革研究以昆明市为例 2 、“岗位补贴”模式是指除保留少量