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上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 i 论民营经济发展中的政府行为 以萧山为例 中文摘要 民营经济作为国民经济的重要组成部分， 已成为支撑和推动我国 经济发展的重要力量。民营经济的发展和民营企业实力的增强，对于 促进我国经济持续、稳定、健康发展，对于建设和谐社会，有着至关 重要的影响。随着发展的宏观环境发生的深刻变化，各种制约性因素 不断增强，我国民营经济的结构性、素质性矛盾日益显现，在融资、 人才、外部市场环境等问题上，存在着大量靠民营企业本身解决不好 或根本无法解决的问题，这需要政府的支持。同时，随着市场环境的 变化，民营经济对政府的产业、财政与融资、人才政策以及对市场环 境的监管要求也会有所变化，这就需要政府因应时势创新管理理念、 扶持政策与制度，以实现推动民营经济更快、更好地发展的目标。 本文以浙江萧山民营经济的发展为样本，对萧山地方政府在当地 民营经济发展中的行为进行分析， 并对如何改进萧山区政府的行为作 出了初步的探讨。全文共分五部分： 第一部分为绪论，主要阐述本研究的背景、目的和意义，国内外 相关研究的进展情况，以及本文的研究方法； 上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 ii 第二部分为本研究的理论基础，主要论述政府职能的理论，以及 西方政府与市场关系的历史演进、发展中国家政府与市场的关系、政 府行为与民营经济发展的关系； 第三部分主要是对样本的简要介绍和基本特征的描述，将萧山民 营经济发展过程中的政府行为分为三个阶段进行考察； 第四部分对萧山民营经济发展中政府行为存在的问题进行了分 析和总结，试图对问题产生的根源进行剖析； 第五部分从营造良好氛围、培育有效率的市场和提高民营经济核 心竞争力等三个方面， 提出了促进萧山民营经济转型升级的政府行为 建议。 关键词：政府行为，民营经济，萧山 上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 iii analysis of the government s behavior in the development of private economy take xiaoshan as an example abstract as an important component of the national economy, the private economy has become a powerful impetus which has greatly supported and encouraged the economic development of our country. the development and the strengthening of the private economy has a great impact on the sustainable, stable and healthy development of chinese economy, and it also shows its significance in building up a harmonious society. with the profound changes in the macro- environment, there are more and more constraining factors and the contradiction in constitutional nature and structural nature of these private economies become more and more obvious. we may find substantial issues in different fields such as financing, staffing, and expanding market, which cannot be solved by themselves or there is not a way out at all. so they do need the support from the government. at the same time, with the changing market environment, the private economy may also have different regulatory requirements on the governments industry, finance , financing, human resources policy and market environment , which needs the government to have the concept of innovation management, supportive policies and systems so as to develop the private economy faster and better. 上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 iv this paper takes the development of the private economy in xiaoshan, zhejiang as an example. then it briefly analyzes the role of local governments in the development of xiaoshan economy and discusses how to improve government roles as well. it mainly falls into the following 5 parts: the first part is the preface, which mainly introduces the background, purpose and significance, the relevant research papers at home and abroad and the research methods of this paper; the second part is the theoretical basis for this study, which focuses on the discussion of government s function, the evolution of the relation between government and market and also government behavior and private economic development; the third part mainly introduces the basic characteristics of the example, and it also includes an analysis of government behavior in 3 stages of the economic development of xiaoshan in the process of study conducted in three stages; in the fourth part, problems of the governments behavior in xiaoshan private economic development are analyzed and summarized in an attempt to find the sources of these problem; in part v , some suggestions concerning the government s behaviors in fastening the transformation of xiaoshan s private economy are put forward. they include suggestions of three fields such as financing environment, competitiveness of enterprises and effective market. keywords:the governments behavior, private economy, xiaoshan 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：郑筱茜 日期： 年 月 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：郑筱茜 指导教师签名：唐兴霖 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 第一章 绪论 第一节 研究的背景、目的和意义 从 1978 年改革开放至今，中国经济经历了连续的高速增长，gdp 年均增长 率从 6.1（1953 年1978 年）提高到 9.8（1978 年2007 年） 。30 年来，我 国民营经济在相对困难的制度环境中得到了快速发展，在繁荣城乡经济、增加财 税收入、解决劳动就业、扩大对外开放、保持社会稳定等方面，发挥着极其重要 的作用。 浙江民营经济的率先发展，不仅成为推动浙江经济快速增长的重要原因，也 在全国发挥了示范效应。民营经济快速发展是浙江的特色和优势。改革开放 20 多年浙江由一个农业省份发展成经济大省，从很大程度上讲，民营经济是第一推 动力。由于民营经济的发展，我省率先推进市场化改革，从而形成了先发性体制 优势和发展活力。 目前，浙江省民营经济已占全省 g d p的 7 0 % 以上，税收的 5 0 % 以上，外贸出 口的 4 0 % 以上，新增就业人口的 9 0 % 以上。而作为浙江民营经济最发达、最具活 力的地区之一，萧山的民营经济已经占到区域经济总量的 9 0 以上。 在萧山民营经济的飞速发展过程中，地方政府扮演了极其重要的角色，解放 思想、因势利导，采取必要的政策措施加强规范和管理，及时引导发展方向，对 民营经济进行保护、扶持、规范、引导和提升，极大促进了萧山民营经济的健康 发展。 总体上说，改革开放三十多年来，政府在萧山民营经济的发展过程中起到了 非常明显的促进作用。但是，旧体制的惯性、市场机制的低水平发育等等，都从 上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 某种程度上制约着民营经济的发展。面对民营经济发展中遇到的种种困难，政府 如何作为、如何定位，一直是民营经济发展中的一个重点和难点。特别是在“十 一五”期间，地方政府如何为民营经济的发展创造良好的外部环境，推动民营经 济转型升级、实现飞跃，对于地方民营经济的健康快速发展乃至一个国家经济社 会的稳定、发展，都起着极为关键的作用。 因此，以萧山民营经济的发展为研究对象，分析目前当地民营经济发展中的 政府行为，并探讨政府职能定位和未来角色转变的方向，对于实现经济增长和解 决国内一些实际经济问题，有一定的理论价值和实践意义。 本文的目的，就是试图通过对萧山民营经济发展中政府行为的研究，以其地 域的特殊性揭示出某些普遍性的规律， 在此基础上探讨在深化改革的进程中如何 促进政府角色转换，为我国民营经济发展中的政府定位作一借鉴。 第二节 文献综述 一、对民营经济的研究 “民营”概念的使用由来已久。1931 年学者王春圃在经济救国论一书 中，首次使用了“民营”的概念。他把国民党政府经营的企业和民间经营的企业 相对应称为“官营”和“民营” 。20 世纪 40 年代初，我国解放区开始使用“民 营”一词，毛泽东同志 1942 年在抗日战争时期的经济问题和财政问题的报 告中指出： “只有实事求是地发展公营和民营的经济，才能保障财政的供给” 。1 学术界正式出现“民营经济”一词，是在 20 世纪 80 年代末，是为了既区别于前 苏联和东欧的私有化经济，又能保护我国非公有制经济健康、顺利发展的一个新 的词汇。2 1 单东民营经济论m太原：山西经济出版社，20051 2 温友祥把民营经济作为西部大开发的主要经济增长点j兰州大学学报（社会科学版） ，2006，28 （6） ： 12- 15 上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 近年来，国内理论界对民营经济概念的界定比较有代表性的观点主要有三 种。一是作为与国有经济相对的概念，把除国有经济以外的所有经济成分都归于 民营经济，认为“民营经济是指除国有国营以外的所有制形式和经营方式的总 称” ，3包括集体经济、个体经济、私营经济、联营经济、非国有控股经济，和 外资经济。 一种是以经营主体来界定， 认为 “民营经济是民为主体而经营的经济， 是一种与国营经济相对应的概念，是一种非国营、非官营的经营方式或组织形 式” ，与第一种观点相比，剔除了国有控股经济中的一些民营资本。还有一种是 从所有制角度，相对公有制的角度，将民营投资定义为非公有制的投资，专指个 体经济和私营经济。4 这三种观点，从不同角度揭示了民营经济某一方面的特征，各自都存在其局 限性， 或者撇开所有权归属， 强调资产的经营权属； 或者仅从经营方式角度界定， 难于涵盖财产所有权归属；或者如第一种观点所言，能够基本反映民营经济的内 涵和外延，但因把民营经济作为一种经济形式，而缺少了经营行为这个要件。 基于以上分析，笔者认为，把民营经济作为非国有国营的所有制形式和经营 方式的总称，更符合全面科学的定义标准。民营经济首先是一个经营形态概念， 又要联系到具体所有制关系。5根据这个定义，民营经济包括国有民营经济和民 有民营经济两大类，从所有制主体上可以分为个体经济、私营经济、集体民营经 济和国有民营经济， 从组织形式上可以分为独资企业、 联营企业、 有限责任公司、 股份有限公司和企业集团。 从上世纪 80 年代以来，在一些西方国家如英国掀起了一股公共私营化的浪 潮， 在此之前， 西方资本主义国家的大多数学者便都是私营经济的赞美者。 同时， 随着社会经济的发展，他们在继续赞美私营经济的同时，也不断吸收和借鉴社会 主义国家逐渐发展起来的一些经验，补充和完善他们的理论。当前西方经济学主 流学派一一新古典综合派，提出了“混合市场经济”的观点，美国著名经济学家 萨谬尔森就是“混合市场经济”的倡导者，他主张把“私营经济同公共控制混为 一体的经济体制” 。 3 施小蓉有关“民营经济”若干观点简评j科技与经济，2002（10） ：16- 17 4 陈明淑，王元京民营经济发展的新机制、新动力和新机遇m昆明：云南人民出版社，20041- 2 5 木志荣对民营经济概念的修正j云南财贸学院学报，2002，18（5） 上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 罗马法明确创造了私法概念，将私法提到法治的核心，强调维护个人利益的 重要性。它规定了市场主体地位平等，财产权不受非法侵犯，参加市场活动的经 纪人，相互独立、法律地位平等，都有完全的行为能力和责任能力。罗马法对民 法（私法）制度的形成和发展有重大的影响。马克思就曾经说过，其实是罗马人 最先制定了私有财产的权力。 对于个体私营经济，前苏联东欧国家如前南斯拉夫、前匈牙利等，除了占统 治地位的生产资料公有制以外，还存在其他一些生产资料所有制形式，主要有家 庭副业经济、个体经济，以及某些国家存在的极少量的私营经济。这些国家在理 论上和政策上都存在很大差别。前南斯拉夫是东欧个体经济最多的国家之一，个 体经济在农业中占有特别重要的地位。它保持多层次的生产资料所有制，允许个 体小经济存在并得到一定程度的发展，以作为社会所有制的补充。南斯拉夫根本 否定农业合作化， 而把社会所有制农业组织和个体农民的合作作为改造小农的基 本途径，因而个体农民所有制大量保存了下来。前苏联共产党的宪法允许个体经 济存在，但在理论上认为它是一种私有制，本质上与社会主义不相容，从根本上 否定了多种经济成分并存。 到后期逐渐有越来越多的学者提出要放松对个体劳动 的限制，在经济领域为个体劳动发挥更大的灵活性和主动性创造条件。前匈牙利 学者主张在社会主义经济成分占绝对优势的条件下，应适当扩大个体经济，并给 予必要的优惠和帮助，此时的个体经济性质与私有制条件下的私有经济不同，政 治上应一视同仁。 国外学术界关于民营经济的争论几百年来一直十分激烈， 并形成了新马克思 主义和新自由主义两种不同的思潮。 有不少学者特别重视对我国非公有制经济发 展的研究。 如 debbie liao and philip sohmen于 2001 年在 斯坦福东亚事务杂志 发表论发展中的中国现代化企业家精神 ，重点从政治和法律不确定性、资源 共享上存在的各种障碍和概念上存在的蔑视倾向等方面， 阐述了中国民营经济发 展面临的一系列困难与障碍， 并在此基础上对中国民营经济的发展进行了乐观的 展望。美国乔治华盛顿大学的布鲁斯迪克逊出版了中国的红色资本家：中 国共产党、私营企业及其政治变迁一书，提出了在中国民营经济的发展不会改 上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 变共产党的领导，民营企业家具有较强的融入中国政治制度的观点。 通过以上对国内外理论发展的回顾和对比，使我们有如下启示：其一，对于 民营经济的定义和认识，还有待进一步的深化；其二，处于社会主义初级阶段的 中国，民营经济发展的空间还很大，应允许和支持其发展；其三，我国民营经济 是新的经济增长点，但从全国范围来说，尚处于十分幼稚脆弱的发展时期，需要 通过调整、解除有关限制和市场准入壁垒等方式，健康支持和引导民营经济的发 展。 当前，国际国内市场已经发生深刻变化，资源和要素制约日益突出，民营企 业自身弊端也逐步暴露，在宏观调控形势和市场机制的作用下，民营经济正面临 脱胎换骨的“洗礼” 。全面提升竞争力，不仅是民营经济发展的当务之急，也是 整个浙江乃至全国经济可持续发展的关键所在。 加快提升民营经济竞争力，是增强国家综合实力和国际竞争力的迫切需要。 经过 20 多年的改革探索，民营经济已成为国民经济的重要组成部分和先进生产 力的重要体现。要增强综合实力和国际竞争力，实现全面建设小康社会和提前基 本实现现代化， 就必须大力提升民营经济竞争力， 实现民营经济更快更好的发展。 加快提升民营经济竞争力，是民营经济自身发展的客观要求。与过去相比， 当前民营经济发展的背景和条件已经发生很大变化， 突出表现在经济全球化进程 加快，买方市场已经形成，国际国内市场竞争日趋激烈。而从现实看，我国民营 企业仍然大量集中在一些技术简单、易于模仿、便于进入的劳动密集型产业；企 业单体规模普遍偏小，带动力强的龙头企业较少；企业制度不完善，管理水平不 高，自主创新能力不强。在新的形势和条件下，民营经济靠低成本、低价格竞争 的发展路子已越走越窄，市场空间和发展潜力越来越小。靠低水平重复建设，靠 低成本的优势竞争，靠粗放型的量的扩张，只能赢得一时的比较优势，却不能真 正长时期掌握市场的主动权。因此，切实解决民营经济素质性、结构性的矛盾， 加快提升竞争力，已成为民营经济发展面临的十分紧迫的任务。 加快提升民营经济竞争力， 是坚持和落实科学发展观的必然要求。 长期以来， 民营经济的高速增长，很大程度上依赖要素的大量投入，高能耗、高排放、低效 上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 益的问题十分严重。继续沿袭这一发展路子，其代价、成本将越来越高，资源环 境无法支撑，经济增长难以为继。因此，要实现全面协调可持续发展，必须按照 科学发展观的要求，从根本上转变经济增长方式。而提升竞争力的关键，就是推 进增长方式由粗放型向集约型转变。 增长方式不转变， 提升竞争力就是一句空话， 经济增长只能继续依靠大量消耗资源要素，依靠低水平的数量扩张。从某种程度 上讲，转变增长方式的过程就是提升竞争力的过程。当前的根本出路就是大力调 整经济结构、转变增长方式。 二、民营经济发展中的政府行为 茅于轼、张玉仁探讨了我国民营经济发展面临的主要问题，认为我国民营企 业长期以来面临不公平竞争，存在公司治理薄弱、劳资状况较差等问题，他们提 出了一系列建议发展民营经济， 如改善投资环境， 保护私有财产， 发展中介组织， 减少资金流动障碍，建立专门融资机构、民营银行等。 朱淑芝在论民营经济发展中的认识与制度障碍一文中提出了推进民营经 济发展的若干措施，主要是深化私有制与公有制区别的认识，完善私营企业的法 律地位，完善私营企业资源获取权的制度安排，完善政府的服务职能，消除国有 企业垄断的制度障碍等。 北京企业研究所所长贺阳认为，目前思想观念、意识形态障碍是制约民营经 济发展的最大的障碍，其次是资源垄断。应该有一个市场准入的原则，在什么情 况下准许进入，准许进入按照什么行业规范运作。关于民营企业的自身规范产权 制度、企业制度的问题，过去的工商登记比较混乱，既有按所有制划分的国有企 业、集体所有制企业，也有按照产权的组织形式、承担责任的形式划分的，应该 在下一步操作中予以整合，法律法规要整合，要与国际接轨。 关于政府与民营企业关系问题的研究以俞建国、赵东荣、欧江波等为代表， 其成果主要体现在中国小企业发展战略研究 、 促进我国中小企业发展政策研 究 、 政府与企业关系研究等。他们认为，近年来我国政府对民营企业的重视 上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 程度日益提高，采取了一系列方针政策支持民营企业特别是民营中小企业发展。 但当前也存在很多问题，比较突出的是：政府的管理体制建设之后，宏观环境有 待改善， 政府扶持力度不够； 民营中小企业产业组织结构不合理， 素质普遍偏低。 现阶段，规范支持民营企业发展的具体政策目标和措施包括：政策目标有深化改 革改造、促进专业化分工协作、推动技术进步和技术创新、促进出口等；政策措 施有金融扶持政策、财政支持政策、建立健全社会化服务体系、重建社会信用体 系。 第三节 研究结构和研究方法 本文研究的结构分为五个部分，各部分主要内容如下： 第一部分为绪论。阐述了本研究的历史和现实背景、理论价值和实践意义， 国内外对民营经济、民营经济发展中的政府行为相关研究的进展情况，以及本文 的研究结构和研究方法； 第二部分为本研究的理论基础，主要论述政府职能的界定、含义的层次等相 关理论，以及政府与市场关系的历史演进、发展中国家政府与市场的关系、政府 行为与民营经济发展的关系； 第三部分主要是对样本的简要介绍和基本特征的描述， 将萧山民营经济发展 过程中的政府行为分为乡镇企业发展阶段、 民营经济蓬勃发展阶段和都市化战略 阶段等三个阶段进行考察； 第四部分对萧山民营经济发展中政府行为存在的问题从生产要素、 增长方式 等七个方面进行了分析和总结，试图对问题产生的根源进行剖析； 第五部分从营造良好氛围、 培育有效率的市场和提高民营经济核心竞争力等 三个方面，提出了促进萧山民营经济转型升级的政府行为建议。 本文以历史唯物主义和唯物辩证法为指导思想， 通过萧山民营经济发展的实 证分析，从动态和静态两个方面入手，运用纵向对比和横向对比的方式，应用规 上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 范分析的方法提出萧山民营经济发展中政府行为的对策建议。 （一）规范分析与实证分析相结合。规范分析方法着中解决“应该是什么” 的问题，分析经济现象的价值判断和社会意义，实证研究方法着重解决“是什么 样”的问题，通过对经济现象本身的描述和分析，研究现象的客观规律和内在逻 辑。本文采用规范分析与实证分析相结合的方法，运用萧山民营经济发展的实例 进行判断和归纳，应用规范分析提出对策建议。 （二）比较研究方法。一方面对不同文献进行分析比较，另一方面，将萧山 民营经济的发展进行了纵向和横向的比较研究， 坚持用整体性和综合性的观点进 行分析和研究。 （三）动态分析与静态论证相结合。从萧山民营经济的发展历史、政府过去 在不同阶段扮演的角色入手（静态论证） ，对萧山民营经济目前存在的问题和未 来可能面对的问题进行动态分析。 上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 第二章 政府行为的理论基础 第一节 政府职能 全球经济具有深远意义的发展使得人们再次思考关于政府的一些基本问题： 它的作用是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。6 新制度经济学把政府看成一种企业， 用企业的组织分析政府， 并把克服 “搭便车” 现象和提供公共物品作为政府的主要任务。 提供公共物品。政府有双重的性质。一方面，与其他制度安排一样，政府具 有提供安全、促进合作、提高社会效益、增加个人收益等功能，另一方面，政府 又是制度的主要供给者和实施机构。政府是一种制度安排，与其他制度安排的一 个区别是它对合法地使用强制性手段具有垄断权。政府也是一种组织， “国家可 视为在暴力方面具有比较优势的组织，在扩大地理范围时，国家的界限要受到其 对选民征税权力的限制。 ”7科斯从产权经济学出发，认为由于存在着交易费用， 关于交易双方的产权制度就会对交易活动，进而对生产活动产生影响。通过界定 产权，或变动产权结构，降低市场过程引起的社会成本（包括交易费用） ，可以 起到提高资源配置效率的作用。政府的积极职能即在于此。 政府存在的另外一个理由是用于克服“搭便车”现象。 “搭便车”现象是使 经济效率降低的一个重要原因。如果每一位当事人都抱有“搭便车”的心理，公 共物品将会枯竭。在市场领域， “搭便车”现象本身就是经济外部性的一种表现。 解决“搭便车”问题只能靠来自外部的强制，从界定产权入手，就抓住了解决这 个问题的根本。政府迫使个人参加集体行动，并制定排他性产权，使那些不愿意 参与集体行动的个人不能“搭便车” ，或给以集体成员排他性利益，或者强迫那 些不参加集体行动的个人为自己的“搭便车”行为付费。政府解决“搭便车”问 6 世界银行1997 年世界发展报告：变革世界中的政府m北京：中国财经出版社，19971 7 诺斯经济史中的结构与变迁m上海：上海三联书店，199122 上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 题的方式是制定产权。 诺斯从制定产权这个国家的功能中得出政府在经济发展中 的决定性作用， “政治团体不仅通过界定和实施产权决定了一个经济的基本激励 机构，而且在现代世界中，政府在国民总产值中的份额，以及由它实施的无所不 在的各种管制，也是经济绩效好坏的最关键问题。 ”8政府由于负有确定财产权 的责任，进而成为社会经济发展过程中的重要影响因素。 对政府职能的界定，国内理论界众说纷纭，莫衷一是。主要的观点一是认为 是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用； 二是把 政府职能看作是一定条件下的公共行政职能， 是狭义的政府即国家行政机关承担 的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种 表达形式实现彼此价值观念和利益关系的各种任务的总称， 是国家行政机关因其 国家公共权力主体的地位而产生， 并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关 各种职责的总称； 其三是认为政府职能是指行政机关在管理活动中的基本职能和 功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题；也有学者将各 种观点归纳为一是认为政府职能是能力与作用的结合，二是体现的是职责和功 能，三是表现为职责和作用。综合上述观点，所谓政府职能，就是政府依法对公 共事务进行管理活动所负有的职责和功能。具体包含两层意义：第一，从静态角 度看，是指政府在对国家事务管理中所具有的职责，它规定了政府的作用领域和 管理范围，明确了政府的基本职责。换言之，就是政府应承担什么任务。第二， 从动态的意义来看，是指政府在对国家事务的管理过程中应发挥的作用。 根据政府职能的两层含义，大体可把政府职能分为两大体系：从政府所具有 的职责来看，政府职能可分为政治职能、经济职能、文化职能和服务职能。这四 大职能构成了政府的任务职能体系。从政府在行政管理活动中所发挥的作用来 分，其职能可分为决策职能、执行职能。它们构成了政府的行政运行职能体系。 这两种职能体系在政府活动中密切相关，但作用有所不同。政府的任务职能体系 是运行职能体系的基础，它决定着运行职能体系的方向和内容，是衡量运行职能 体系是否有效的标准；而运行职能体系则是实现任务职能体系的前提和保障。由 8 诺斯制度、制度变迁与经济绩效m上海：上海三联书店和上海人民出版社，1994149 上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 于这两种职能体系的这些特点，我们对政府职能的考察，主要集中在它的任务职 能体系。从中央到省、市、县、乡，各级政府都具有这些职能，但由于行政层次、 地位的不同，各级政府的职能内涵、范围又各不相同。 政府的经济职能是以政府机构为行为主体，从社会生活总体的角度，对国民 经济进行全局性的规划、协调、监督和服务的功能。它是政府为了达到自己的目 标而采取的组织和协调经济活动的各种方式、方法的总称。一国政府经济行为可 能有多种作用方式，依照功能的不同，可把政府经济行为划分为以下几类：提高 效率行为、反周期行为（稳定运行行为） 、维护公平行为、促进发展行为、培育 市场行为、经济法治行为、国有资产管理行为以及协调对外经济关系行为。9 关于政府经济职能存在的依据，从政治的角度来看，由于政治与经济之间具有的 内在联系，为实现国家的政治目的，维护统治阶级的经济利益，需要对社会进行 权威性的价值分配；从道德的角度来讲，市场经济的道德缺陷已经被人们认识的 很清楚了，有效率的市场制度可能产生极大的不平等，连自由主义经济学大师哈 耶克也认为， 政府有责任承担基于道德准则之上的公共行动； 从经济的角度来讲， 垄断、外部性以及公共物品的存在容易导致诸多的资源配置效率损失，需要政府 责无旁贷地介入经济生活；按照计划经济体制的理论模式，似乎在高度集中统一 的计划经济体制下社会成员的个体利益和社会利益是统一的， 但事实上由于生产 力发展水平和政府管理决策能力的限制，在可用资源极其有限的情况下，政府集 团的利益往往不由自主地偏离全体人民的利益， 而个体和社会经济主体在丧失经 济自主权以及不合理的收入分配机制条件下， 对经济活动参与积极性的缺乏最终 造成非常严重的后果。但市场经济体制下，由于上述政治、道德和经济的原因， 政府的经济职能不仅有存在的必要，而且是政府职能的最重要组成部分。 国家的政治体制和中央政权的决策者是政府经济职能作用目标及范围的主 要决素，但这种决策必须反映社会经济发展程度的要求，体现各类社会经济主体 的利益要求。一般来讲，社会发展程度越低的国家，政府管理经济事务越多。萨 缪尔森认为政府的经济职能主要有四项：提高经济效率；改善收入分配；通过宏 9 陈宪市场经济中的政府行为m上海：立信会计出版社，199288 上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 观经济政策稳定经济和执行国际政策。在高度集中的计划经济体制下，政府几乎 包揽了一切经济事务，从生产的组织、实施到产品、收入的分配。由于信息的缺 乏和激励机制的缺失，加上外部经济的影响，在相当长的历史时间内，组织全社 会的经济活动所需信息的收集和内部交易成本过高， 高度集中的计划经济体制在 经过半个多世纪的试验之后被果断地舍弃了，在市场经济条件下，政府的经济职 能主要有以下几个方面：为市场经济提供制度基础，承担资源配置、分配、调节 和稳定职能。 一是提供制度基础。市场制度本身是公益物品，因此需要一些制度安排来促 进市场制度发挥作用。 政府要为市场经济的运作提供必需的制度、 规则以及框架， 包括界定和产权保护、契约的执行、公司法、金融制度、智力成果保护、法律和 秩序的维持等； 二是资源配置职能。由于市场失灵和公共物品的存在，以及经济活动的外部 性原因，需要政府通过公共部门的收支活动以及相关政策的制定、调整和实施， 实现对社会现有的人力、物力和财力等社会资源结构与流向的调整和选择。从国 家的角度来讲，政府还承担着社会整合的职能，是把社会的全部资源进行整合， 以经济发展本身为目标把不同的人统一起来，形成共识，建立同舟共济、谋求繁 荣的社会氛围，应该认识到这是市场化成功的政治保证； 三是分配职能。政府按照符合社会公正的方式，调节单位之间、家庭之间和 个人之间的收入和福利分配； 四是调节职能。政府通过政策或利益引导，调节生产者和消费者的决定，以 减少垄断性和经济的外部性影响； 五是稳定职能。政府通过提供稳定而合适的财政金融政策，减少或消除市场 失灵带来的周期性经济波动或危机的影响，履行社会保险的职能。政府的稳定职 能还应包括政府自身的变革，政府本身也是问题的一部分，成本过高、效率低下 的状况是不能被长期容忍的。 中国正处于建设社会主义市场经济体制的初期，不仅面临着市场力量薄弱， 从而不能有效地实现资源的配置问题， 还由于国家仍然掌控着最主要的生产资源 上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 土地，国有资本占据着主导的地位，因而政府的经济职能有着与完全市场化 国家不同的特殊职能。其一是重要产业的主导与引导功能。表现在政府选择和确 定某些有动态比较优势和示范效应的产业部门， 运用政权的力量影响其要素投入 和配置状况，促进其发展，起到部分替代市场机制的作用。如国有企业在交通、 能源、电信网络方面的投入，也可通过财政补贴、信贷倾斜、税收优惠、进口限 制、市场准入等方法，引导民营资本投向，鼓励或防止过度竞争。其二是培育市 场。消除不利于市场发育的体制性障碍，建立能够促进市场发育的环境条件。政 府应该发挥作用，不仅是从旧有的体制中剥离职能，而且还要研究市场体系的发 育条件，重点在于推进市场化的改革；其三在经济国际化条件下的民族经济保护 和地区经济发展的平衡功能。在中国加入世贸组织后，本国幼稚工业主要是民营 经济，应该按照世贸组织规则给予保护，而国内经济欠发达地区的经济发展也应 是政府特别关注的问题；其四是环境、资源的平衡与保护，不仅是自然资源的可 持续利用和对生态环境的保护，也包括发展人力资源，科学地控制人口，提高国 民素质，应成为政府经济职能的重要组成部分。 县是我国比较完整的基础行政组织。县级政府的作用和功能是很重要的。主 要表现在：一是覆盖面广，全国共有 2183 个县级政区（不含市辖区） ，覆盖 9 亿 多农村人口，农业、农村经济和整个农村的发展，都是和县级政府紧密联系在一 起的；二是县级政府起着承上启下的作用，上对中央、省市，下对广大农村，党 和政府的方针政策、经济措施都必须通过县级政府来贯彻落实，而人民群众的愿 望、 呼声由主要通过县级政府反映到省市、 中央， 为上级宏观经济决策提供依据； 三是县级政府机构在各级行政机构中很有代表性，职能比较齐全。所谓县级政府 经济职能，是国家县级行政机关依法行使行政权力，在组织、协调、管理本行政 区域内经济活动和促进本地经济发展的过程中所承担的职责和功能。 从春秋时期 开始的县治创立到如今，县级政府的经济职能发生了很大变化。楚国设县主要目 的是由中央统治者派出官员， 代表国君管理军政事务， 国君是土地的最高所有者， 但同诸侯封地相比，县官才是中央集权者的代表，其税赋收入直接上缴国库，秦 代以后，郡县制沿袭了封建社会的 2000 多年历程，县级政府的经济职能仅限于 上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 “劝农桑” （发展经济） 、征徭赋、济贫寒和修建少量的公用设施上。到清朝末年， 全国共设置县治 1625 个，由于官员与机构的合一，县级政府人员很少，县官需 要亲自处理各项事务，称为“亲民之官” ，生产力发展水平低下，处于“自给自 足”的农业社会，县级政府自身的开支也是较低的。 民国时期， 县级政府的经济职能除了在税赋范围扩大到工商业并加重了人民 负担之外，机构的膨胀和事权的扩大（如兴办教育）侧重于政治和治安的需要。 战争年代的革命根据地在延安时期扩大到了需要建立并发挥政府经济职能的阶 段，战时指令性计划和财粮的统收统支制度初步建立与完善，边区政府还直接管 理和经营少量的公营经济，采取鼓励发展经济的政策，改善军民生活，调节抗日 各阶级的利益，为夺取全国政权的军事需要提供了必要的经济保障。 新中国建立之后，面临这如何迅速恢复和重建破碎了的国民经济，解决全国 4 亿多人的吃饭穿衣问题，还要支持战争的巨大经济需求，政府的经济职能显得 尤为重要。县级政府在中央政府的部署下，完成了统一全国的财政收支、物资调 度和现金管理工作，用两年时间改革了土地所有制度，调整了工商业，把私营工 商业的生产与销售纳入了国家计划经济的框架之中， 调动了农民和工人的生产积 极性，也暴露了市场机制缺失的弊端，但粮食需求增加时，农民拒绝以计划价格 提供余粮，私营业主以假冒伪劣产品供给战争物资，促使国家对粮食市场实行严 格的统购统销制度，加大了公私合营和根除剥削源泉的力度。 按照马克思、恩格斯关于以公有制为基础的社会主义经济，通过社会的代表 机关按照预定计划直接进行社会资源配置， 是代替私有经济为基础的市场经济的 最富有效率和道德的力量设计的既定目标框架， 参照成功的苏联社会主义经济模 式， 中国政府开始了以行政手段协调和分配社会经济资源的高度集中的计划经济 管理体制，县级政府的经济职能扩大到无所不包的范围。一方面要为完成上级政 府下达的各种经济指标而努力，另一方面，为组织和经营县域内的各种经济活动 设置相应的机构，从农村到企业，计划、组织、监督具体的经营活动，政企不分， 政社合一，人人听命行事，完成任务是最高要求。二十多年的运行结果，导致效 率低下、机构臃肿、人浮于事，从个人到组织，都受制于各种预定的但未经科学 上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 安排计划和规制之下，创新和积极性受到很大压抑。邓小平指出：让党和国家的 组织继续目前这样机构臃肿、职责不清，许多人不称职、不负责，工作缺乏精力、 知识和效率的状况， 确实是难以为继的状态， 人民不能容忍， 我们党也不能容忍。 第二节 政府与市场 从政府的外延来看，广义的政府应包括立法、行政和司法机构，狭义的政府 则仅仅指行政机构。本文的政府指的是狭义的政府。从市场相对的角度理解政府 概念首先提到国家， 在国家的观念上近代西方曾经产生过 “政治秩序” 观念和 “人 民主权”观念，从与市场相关联的角度国家还被定义为“政府作为游戏参加者包 含在内的政治经济领域的博弈的均衡” 。从这些角度出发本文讨论的政府与国家 并非处于同一概念。 随着商品交换的发展和物质产品的丰富，市场机制发展至今，包含了五个要 素： 商品买卖方界定明晰的产权交换过程空间场所。 从经济学的观点看， 市场就是产权交换关系的总和。在市场的诸多要素中市场机制构成了核心内容， 所谓市场机制，就是不通过中央指令而凭借交易方式中的相互作用，以对人的行 为在全社会范围内实现协调的一种制度。 我们所说的市场经济更多的是从市场机 制的角度出发。 一、西方国家政府与市场的关系 政府和市场的关系问题是长久以来各国经济学界和政治学界关注的热门课 题。作为两种基本的资源配置方式，政府和市场在促进经济增长和社会进步方面 各自扮演着重要的角色。正如美国政治学家林德布洛姆所言：撇开专横残暴的政 府与主张自由的政府之间的区别不说，一个政府同另一个政府的最大不同，在于 市场取代政府或政府取代市场的程度。无论是亚当斯密，还是卡尔马克思都 上海交通大学mpa学位论文 论民营经济发展中的政府行为 懂得这一点。所以，政府与市场的关系既是政治学又是经济学的核心问题。10 （一）20 世纪 30 年代以前自由放任的经济政策 从 17 世纪中叶资本主义经济制度产生并确立，到 20 世纪 30 年代初资本主 义世界性经济危机爆发， 一个特别明显而基本的主