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上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 i 新农村建设中的乡镇职能定位 摘 要 建设社会主义新农村是十六届五中全会上中央提出的重大历史任务，是 落实科学发展观的新要求。当前随着新农村建设活动在我国的逐步开展，广 大农村发生了翻天覆地的变化， 但与党中央在新农村建设发展中所提出的 “生 产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的具体目标和要求进 行对照，目前的乡村状况还存在着“质”的差距，需要进一步完善。作为国 家基层政权组织的乡镇政府身处新农村建设的第一线，对于推进新农村的又 好又快发展承担着主要的责任。与此同时，农业税的全面取消，标志着“以 农养政”的时代的结束，乡镇政府也从繁重的工作中解脱出来，其工作重心 己从无所不及的行政管理转移到了集中为“三农”服务上。然而，传统的“路 径依赖”使得乡镇政府摆脱不了原有的管理的框子，即使在国家政策方针转 变的情况下仍然沿袭多年的“发号施令”的习惯，还不能适应新的农村形势 对其提出的新的要求。农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局， 中央政府正在着力打造“以民为本”的行政理念，提出了建设社会主义新农 村的战略目标，这就使越来越多人把目光投向乡镇政府。乡镇政府是中央和 农村连接的桥梁，它对于引导农村经济发展，维持农村稳定具有不可替代的 作用。所以，相关的研究文献很多。但是，学者们大多把乡镇改革作为研究 的重点，着重研究乡镇机构和人员的精简问题，乡镇政府职能转化只是其中 的一个部分，而很少有人就这个问题进行过专门的、系统的研究。笔者以为， 实现新时期乡镇职能，必须整合机构编制资源、减少管理层次，建立精简高 效协调的行政管理体制;改革乡镇事业机构设置、 引入市场竞争机制、 鼓励民 间力量参与， 创建充满活力的公共事业服务体系;妥善安置分流人员， 健全干 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 ii 部培训机制、完善干部考核体系、创新人才流动机制，建立竞争开放的人事 管理制度;理顺县乡政府关系、 转变领导方式和工作方式， 积极推进县级机构 改革，为乡镇机构改革创造良好环境，巩固乡镇机构改革的成果。 关键词:乡镇职能定位，新农村建设，路径选择 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 iii the function of villages and townships in new rural construction abstract the construction of the socialist new rural area is an important historical task that is put forward in the fifth full session of the sixteenth peoples congress. it is the new requirement of the realization of the idea of scientific development. with the gradual development of new rural area, the vast area of the rural area has undergone tremendous changes. however, compared with the detailed tasks and requirements of “production development, well-off life, civilized country customs, tidy image of the country, democratic management” that are put forward by the central leadership of the party for developing new rural area, there are catagorious differences between this goal and the present state of the rural area, and further improvement is needed. as political organization at the grass-root level, the township government is at the forefront of the construction of the new rural area, and has major responsibilities for the promotion of “the good and swift development ”of the new rural area. at the same time, the abolishment of agriculture taxes marks the end of the age of “breeding government by agriculture”, and the township government is freed from fastidious work, and its focus of work has been shifted to services for “sannong”(agriculture ,rural area, and peasants) from covering-all administrative management. however, the traditional “path dependence” leads to the fact that the township government can not break away from the original framework of 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 iv management, and may still follow the old habit of “issuing orders” that has been handover for many years though the policy and guidelines of the state have been changed, and may not adjust to the new requirements of the new situation of the rural areas. it is known to us that the central government is focusing on the carrying out of the political idea of “treating people first”, and the questions in respective of agriculture, rural areas, and farmers affect the overall development of the courses of the party and the state, especially at a time when the strategic target of building socialist new rural areas is recently put forward, which has direct more and more peoples attention to the township government. the township government is a bridge between the central government and the rural areas, which has irreplaceable function of guiding the development of rural economics, and stabilizing the rural areas. for this reason there have been lots of literature on this topic. however, scholars have mostly focused their studies on issue of township reform, and mainly study the streamlining of the township institution and its staff. but the transform of the function of township government is only one part of the above mentioned issue, and few people have conducted specific and systematic study on this topic. the author believes that to realize the function of the function of the township in new area, we need to 1) integrate institutional resources, reduce management levels, and establish a streamlined, proficient, and coordinated administrative system; 2) to reform the establishment of township institutions, introduce market competition system, encourage the participation of people, and establish a system of public utility service system; 3)to appropriately relocate redundant staff, improve cadre training system, an cadre evaluation system, renovate talent mobile system, and establish a competitive and open human resource management system; 4)to straighten out the relationship between county and township, transform the 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 v method of leadership and works, actively promote the reform of the institution at county level, 5) to create a favorable environment for the institutional reform of county and town,;6)to consolidate the fruits of the institutional reform of county and town. keywords: the function of villages and townships goverment, new rural construction, path choice 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：倪唯君 日期：2009 年 6 月 10 日 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：倪唯君 指导教师签名：林 冈 日期： 年 月 日 日期： 年 月 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 1 第一章 绪论 新农村建设开始后，农业税全面取消，广大农民实现合同内“零负担”，乡镇 工作机制、利益格局等发生了深刻变化，乡镇政府转变职能既是形势所迫、大势 所趋，也面临很多新问题。在建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的新 时期，在乡镇机构改革中，如何借鉴国外乡镇职能配置经验，结合我国农村工作 实际，对乡镇政府职能进行科学合理定位，是个值得研究的问题。 第一节 论文选题的目的和意义 随着改革开放的不断深入，我国经济、政治、文化各方面发展迅猛，但作为 占地面积广、人口比例多的农村地区，其发展速度及现状与整个国家的发展极不 协调。城乡差距日益拉大，农村市场萎靡不振，严重阻碍了我国全面小康社会与 和谐社会的建设。 在十六届五中全会上中央提出建设社会主义新农村的重大历史 任务，2006 年 2 月中央发出了中共中央国务院关于推进社会主义新农村的若 干意见的“一号文件” ，这是党和政府从战略高度出发，彻底解决“三农”问 题的正确决策，全面体现了新形势下农村发展的要求，涉及到农村物质文明、精 神文明、政治文明、生态文明四大方面。虽然“社会主义新农村”这一概念，早 在上世纪 50 年代就提出过，但十六届五中全会所提建设“社会主义新农村” ，却 是在新的历史背景中，在全新理念指导下的一次农村综合性改革的新起始。这与 过去的农村工作相比，虽然都是要建设农村、发展农业、致富农民，但有着很大 区别。乡镇政府在农村工作的好与坏，会直接影响到国家政权的稳定与国民经济 的发展，关系着党的方针政策在农村的贯彻落实，影响着党和政府在农民群众心 目中的形象。尤其是在开展新农村建设活动的现阶段，乡镇政府是尽职尽责完成 应当完成的使命、做好应做的工作，还是出现行政不负责现象，偏离工作重心、 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 2 没有履行好他人、集体和社会所赋予的职责，这些都将会影响到新农村的建设进 程、影响到农村社会的稳定与发展。作为从事农村工作的乡镇政府要充分地认识 到当前城乡之间在政治、经济、文化、教育等各方面的差距，不能仅从形式上做 到村庄规划、环境治理等，更重要的是要结合实际从根本上彻底解决大部分农村 依然滞留的问题，例如底子薄、基础差的农民生存现状、萎缩的融资环境和发展 的资金不足、 模糊的乡村管理职能和缺乏规范约束的农民意识等现实因素都在不 同程度地制约着新农村建设的发展。 我国乡镇政府职能经历了一个由粗到细、由窄到宽的逐渐演变过程，新农村 建设开始后，农业税全面取消，广大农民实现合同内“零负担”，乡镇工作机制、 利益格局等发生了深刻变化，乡镇政府转变职能既是形势所迫、大势所趋，也面 临很多新问题。 目前， 乡镇职能总的特征是重行政管理和组织生产、 轻社会服务， 由此，造成了乡镇职能的越位和缺位，一方面，乡镇直接参与经营、直接替农民 决策、直接投资，严重干扰了市场经济的正常发展，侵犯了农民的合法权益;另 一方面，却又存在着落实政策不到位、监督管理不到位、服务功能低下的问题。 在建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的新时期， 乡镇政府的功能应定 位在为农村居民提供各类公共服务和公共设施， 这包括农村经济发展过程中的产 前、产中、产后的信息、技术、法律、政策等方的服务，社会发展过程中的卫生 保健、基础教育、社会保障、社会治安等方面的服务，以及生产、生活的公共设 施。 第二节 本选题的研究现状 目前在学术界，乡镇机构改革己经成为一个热门话题，研究乡镇机构改革的 理论也是层出不穷，归纳起来，比较有代表性的观点主要有以下五种: 一、撤销论 赵树凯认为:“乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织，目前实际是 党政混合运作的一体性机构。从外部规模看，乡镇政府确实是一个非常庞大的机 构;从内部结构看，乡镇政权又是一架十分庞杂的政治机器;从日常表现看， 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 3 乡镇政府也确实发生过一些无法无天的事情。因此在乡镇自身权力系统已处 于悬空状态的情况下，可考虑趁势改革，将乡镇政府直接取消。 ”1学者认为， 伴随着农业税的全面取消，乡镇一级政府面临的财政困难、职能单一等深层次的 问题逐渐暴露，乡镇作为一级政府已没有存在的必要，应该撤掉。其主要理由一 是乡镇一级作为基层政权，没有历史依据，也没有现实必要，中国自封建时代以 来皇权最低只延伸到县，即“皇权不下县” 。二是从财政角度来考虑，乡镇政府 这一级没有足够的财政收入，特别是中西部大多数乡镇财政收入只有一百多万 元，有的乡镇甚至不足一百万元，年年入不敷出，依靠吃上级财政补贴才能勉强 度日，根本没有财力支撑一级完全政府的运行。这样的政府机构是不完整的，紧 紧依靠上级的财政支持来维持运营，没有存在的必要。三是乡镇政府已没有多少 职能。乡镇政府以前的主要工作就是收税和收费，抓计划生育工作，但是伴随着 农业税的取消和农村人口素质的提高，乡镇政府的这点职能也已经丧失殆尽。 二、派出论 以徐勇、 温铁军等为代表的专家认为， 乡镇一级作为政府， 没有存在的必要， 应改乡镇政府为乡公所。乡公所不是一级政权，也没有独立的财政权，而是县级 政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。陈杰认为，在少数民族和边 远山区宜实行县派，不设立乡镇政府，县派工作人员代表县级政府主要负责调处 农村矛盾、维护社会稳定、宣传党的政策、传递科技文化。如果改乡镇政府为乡 公所，徐勇、温铁军等认为具体步骤可以如下:第一，对农业型县市的大部分乡 镇重新定位，除少数中心镇(只有在以第二、三产业为主且财政收入来源主要依 靠第二、三产业的乡镇)设立镇并设立镇政府以外，其余乡镇均改为乡，设乡公 所， 作为县在乡镇一级的派出机构， 主要履行县级政府委托必不可少的法定任务。 第二，乡公所一级不再设立独立财政，财政收支纳入县级财政预算，乡公所承担 的工作与可支配财政资金，均由县级政府决定，做到事权与财权的统一。第三， 乡镇一级不再设立党委，但设立党总支，党总支不再具体负责乡镇行政性工作， 由党总支书记兼任乡公所乡长，另设若干由县级政府下派的副乡长。乡公所工作 由兼乡长的党总支书记负全责，由 1-3 名副乡长分管各方面工作。乡公所不与上 1 赵树凯.乡镇改革：检讨与展望10 省（区）20 乡镇调查a.中国发展研究：国务院发展研究中心 研究报告选（2005 版） c.北京：中国发展出版社，2005,56 页. 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 4 级政府设立对等对口的机构，可因事设立办事员或助理。第四，对于设在乡镇一 级的行政和事业性单位，除少数由上级直管的机构外，其他站所逐步向两个方向 转化，一部分推向市场，变为中介性组织，如种子站、广播站、劳动就业管理所 等，另一部分纳入乡公所内工作1。 三、撤并论 近年来， 作为乡镇机构改革的一部分， 为了精简机构、 裁减冗员、 减少开支， 我国进行了较大幅度的撤乡并镇，乡镇规模由 90 年代初期的 5 万个减少到不到 3 万 8 千多个。党国英认为，撤乡并镇的改革绝不能搞一刀切。撤乡并镇主要目 的是为了减少公务人员，节约行政开支。但实际上人的问题并不是根本问题。如 果体制不合适，人再少，也是冗员。2邓大才等学者认为，乡镇撤并有利有弊。 撤并之利在于一是乡镇综合经济实力增强了，有利于区域经济发展;能集中财力 人力搞建设，便于发展大产业，便于调配资源。二是领导干部职数减少。在乡镇 撤并中，一般工作人员数量并没有明显减少，主要是领导职数减少，如原来两个 乡镇的领导班子合并为一个，党委书记、乡镇长和其他副职领导都明显减少了。 撤并之弊在于一是人员精简的目标没有达到，财政负担并没有减轻。不少地方合 并时人员没有减，机构没有动，财政供养人员没有减少。二是政府效率并没有提 高，相反，由于管理幅度加大，给工作安排造成新的不便。有的地方增设了乡镇 和村之间的新管理机构，如管区或者管片等，这个层次又增加一些工作人员。对 于那些丘陵和山区以及交通不便的地方来说， 撤并乡镇还为老百姓办事带来了麻 烦3。 四、自治论 对于乡镇一级政府目前存在的债务负担重、机构庞大、职能不清等问题，许 多专家学者以为只有实现乡镇自治，才能使问题得到根本化解。党国英认为，乡 镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路。其基本想法是，第一，取消村级 1 徐勇.变乡级政府为派出机构j.决策咨询,2003,(5). 2 邓大才.乡镇政府该撤了j.中国国情国力，2001,(2). 3 傅光明.撤销乡镇改革现行乡镇组织机构和财政体制运行模式的探讨j.决策与咨询，2001,(10)： 35-37. 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 5 管理层次，村委会和村支部所承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的 公共管理职能转移到乡镇管理机构。第二，适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行 “民主选举、议政结合、两委合一” 。所谓两委合一，即政府委员会与党的委员 会合一。徐勇认为，目前乡镇一级主要是收费养人，陷于恶性循环，因此建议撤 销乡镇政府，实行乡镇自治，由农民选举产生官员来管理乡镇社区的事务。温铁 军认为，镇应改建为自治政府，只管镇建成区，不得管辖有自治权的村。李昌平 认为，乡镇体制改革的终极目标是乡镇自治1。即放活农民给农民平等的公民 权利、放活农村组织给民间组织平等的法人权利、放活基层政府给乡村社会 自治权。乡镇改革的核心是转制建立“民本位”政府。今后的乡镇政府要实现 民选、民管，乡镇的领导不要上级任免，应该由乡镇人民代表大会和党代表大会 任免，依法对人民负责。乡镇政府要逐步向自治政府转变，乡镇的领导不要搞终 身制，选上即官，选下即民。吴理财认为“乡政自治”就是“在乡镇政府维持国 家政权组织的基本前提下，增强乡镇政府的自主性，彻底改变它依附于县政的状 况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位” ，具体办法则是实行乡镇长直 选，重新配置乡镇政府的权力，建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民 主合作机制，扩大乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参 与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，使国家与 乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作” 。 综上所述，本文认为，乡镇改革是一个复杂、系统的工程，要区别对待，切 忌千篇一律。虽然农业税取消以后，标志着以农养政时代的结束，乡镇代表国家 向农民收钱的功能不再存在了。除了计划生育以外，乡镇对农民的管制功能基本 丧失，从这个意义上讲，农民进一步获得解放。但是有 9 亿多农民仍然在农村生 产和生活。农村正常秩序的维护，国家法律的宣传贯彻;交通水利设施的管理， 农村公益事业的兴办都需要人牵头;村民自治的组织，计划生育的实施，民间纠 纷的调解，发展规划的制订，这些靠单个农民乃至村级组织都是无力办到的。因 此，重塑乡镇公共服务职能乃是乡镇改革的关键所在。 1 刘七军.刍议乡镇机构改革j.摘自三农中国. 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 6 第三节 研究思路和主要观点 综合分析关于乡镇机构改革的上述五种观点，其主要缺陷在于，一是在研究 的视野上，局限于乡镇(层次)本身，较少考虑县级政府对乡镇政府的体制性因素 的影响作用。二是在研究的方法论上，尚没有突破“国家一社会”的分析框架， 要么将乡镇简单地视为国家(机器)的一个部分，不能认识到乡镇政府与其上任何 一级政府组织都大相迥异的特性， 即没有充分考虑到乡镇政府与一般意义上的政 府的特殊性；要么从所谓的“乡村自治”的历史传统来推断乡镇“应有的”民间 属性，以此来规划未来的乡镇政府改革前途，对于建立适合社会主义新农村发展 需要的乡镇政府机构研究得较为缺少。这些不足和欠缺，也是本文所要努力克服 和力求突破的。 一、研究思路 本文的研究思路是:首先结合新型城乡关系的建立、社会主义新农村及和谐 社会构建，客观分析乡镇职能定位的必要性;运用比较研究的方法，深入考察国 外乡镇政府的职能设置，依据政府职能定位的基本原理，结合当前农村工作面临 的形势，对乡镇职能进行科学定位;最后，从机构设置、人员分流、体制机制完 善、县乡关系处理四个方面探讨实现乡镇职能定位的具体路径设计。 根据以上写作思路，本文共设计四章十三节，第一章绪论，介绍论文选题的 目的意义、研究现状和写作思路;第二章新农村建设中乡镇职能定位的必要性， 第三章论述乡镇职能定位的经验和理论;第四章重新界定乡镇职能的具体措施。 二、主要观点 围绕乡镇机构改革这一热点、难点问题，国内学界提出“撤销” 、 “派出” 、 “撤并 ， “自治” 等不同的政策主张， 这不仅表明了人们在对于乡镇一级是 “弱 化”还是“强化” 、 “行政化”还是“自治化”的基本判断上存在严重的分歧与争 论，而且也显示出人们对乡镇一级政府的重要地位和基本功能认识不清。本文提 出，在中国当前的现实状况下，简单的讨论乡镇政府是“弱化”还是“强化” 、 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 7 “行政化”还是“自治化”不符合实际，单纯的减人员、撤机构不可能实现机构 改革的最终目标;研究乡镇机构改革，必须充分考虑乡镇一级政府的特殊性，必 须科学合理地定位乡镇职能，在此基础上，才能探讨乡镇机构改革的具体可行路 径。 本文的主要观点是：通过重新确定乡镇主要四项职能，在具体措施上，通过 整合机构、 减少人员和管理层次， 立足公共产品和公共服务， 建立一个政府主导、 多元供给的农村公共服务生产和供给体系。 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 8 第二章 新农村建设中乡镇职能定位的必要性 新农村建设中乡镇政府面临的问题不可否认， 农村税费改革在较大程度上减 轻了农民的负担，解放和发展了农村社会生产力。但一些长期积累的矛盾和许多 与形势不相适应的问题很快凸显出来。作为基层组织，乡镇改革己经是时候了。 因为无论从发展的视角来观察，还是以改革的眼光来分析，乡镇这个基层组织己 经表现出明显的诸多不适应。 第一节 新农村建设中乡镇面临的矛盾和挑战 新农业税费改革从 2000 年以安徽省为试点单位，并逐步扩大到四川、重庆、 甘肃、青海、山东等 16 个省份。于 2006 年在全国范围内取消农业税。农业税费 取消以后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱，但随之而来的是乡 镇财政的短缺，乡镇债务无力偿还，农村公共设施建设资金匾乏。乡镇政府除了 配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外， 必须应对处理农村公共设施建 设、偿还乡镇债务等一系列问题。 一、乡镇基层组织运转遇到障碍 1994 年分税制实行之后，中央政府控制了能够带来较多财政收入的税种， 同时也制定了有利于中央政府的税收分享比例， 这种利益上收的做法被地方各级 政府效仿，最后给乡镇政府留下的法定税收都是一些分散的、小额的、难收的税 种，这就使得乡镇政府的实际所得非常少。新农村建设政策开始后，农村的乱收 费、乱集资、乱摊派得到了有效制止，但同时乡镇财政的收入却大幅度减少，特 别是对于经济欠发达和以农业为主要产业的县乡来说， 取消了占乡镇财政总收入 达 60%的农业税后，乡镇财政的运行和管理出现了前所未有的困难。与此同时， 因土地引发的人地矛盾更加激化。推行新农村政策前，很多地区出现农产品收益 和农民收入水平下降的情况，部分地区农民收入还出现了负增长。同时，为了维 持乡镇政府的正常运作，许多地区的农村乱收费变得日益猖獗，导致农民负担有 增无减，农民不堪重负。于是，农村土地一度成为农民无法甩掉的累赘和无法承 受的负担，很多农民不要地，低价甚至贴本请人耕种，导致 1996 年前后各地都 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 9 出现了数量不小的抛荒地。当时的村委会为了保证国家税收，不得不想方设法把 这些抛荒地处理给一些人，或将抛荒地抵给债主，或同一些种田大户签订承包合 同。然而，随着农村税费改革的全面实施，国家逐步从源头上抑制了农民不合理 负担上升的趋势，使农民负担过重的问题得到了根本性好转。特别是 2004 年开 始的“中央 1 号文件1”和“一免两补2”政策的出台，使农产品价格回升，农 村土地开始增值。土地再一次成为农民关注的热点问题，也造成了很多问题。土 地升值后，原来拥有土地使用权的进城农民开始大批回乡，要求转包户和乡村干 部返回自己原承包的土地；没有赶上农村土地二轮延包的农户，根据人人享有农 村土地使用权的农村政策向乡村干部施压，要求重新调整土地；而目前占有土地 承包权的农户，则根据国家规定的农村土地承包三十年不变的政策，极力反对重 新调整农村土地。即使返还土地给原承包人，还是有很多矛盾需要解决。 二、农村公益事业发展遭遇瓶颈 乡镇财政负债是目前乡镇工作面临的十分突出的问题， 也是影响到我国的政 治稳定和经济发展水平的重要问题。来自中国新闻网的资料显示，截至 2005 年， 全国的乡镇负债总额已超过 2000 亿元。据新闻周刊权威数据显示，湖南省 2004 年上半年负债总额就达到 86 亿元3。农村税费改革前，很多乡镇政府通过 借新债还旧债和向农民逐年摊派来解决债务问题。税费改革后，向农民伸手的链 条被切断了，正常的日常开支尚且无法满足，偿还债务更是成为不可能完成的任 务，更谈不上开展公益事业。而且，推行新农村政策后，由于乡镇政府一贯依赖 的税费收入减少， “一事一议”4就成了开展公益事业的重要手段。 “一事一议” 制是针对农村公益事业采取的限制性收费，每年人均负担不超过 15 元，以确保 农民负担不反弹。这项制度来源于“社改乡”之后，由于受当时的历史背景和客 观条件所限，我国在建立农村乡镇财政之初，国家财力有限，绝大部分资金须由 乡政府自寻门路，简称“一事、一费、一制” 。实行税费改革后， “一事一议”作 为乡村筹集公共资金的一种形式在本次税费改革中保留了下来。可是，由于“一 1中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见. 2 即:免征农业税，粮食直助和粮种补贴. 3 转引自湖南省统计局.岳阳市乡镇负债问题的调查与思考j.“中国农村研究网” ， 2006 年 6 月 23 日. 4 村民一事一议筹资筹劳管理办法，国务院，2007.1.16. 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 10 事一议”缺乏可操作性的程序，事实上是有名无实。从调查的情况看，有些地方 做得比较好，特别是经济实力比较强，集体能够拿出引导和配套资金、村级干部 作风比较过硬的地方， “一事一议”制度得以顺利实施，群众比较满意；而另外 则有相当一部分村出现了村民难于集中、村民意见难以统一、村干部意见有分歧 等问题，造成农村基础设施和公益事业因没有经费投入而一拖再拖，陷于停滞状 态。由此可见，农村公益事业面临着日益严重的压力，而“一事一议”也不可能 彻底解决农村公共产品的供给问题。实际情况是，如果不实行“一事一议” ，在 乡镇财政危机加剧的情况下，农村公共产品供给短缺的问题就难以解决；但如果 继续由各级政府来强制解决，那么“一事一议”就可能发展为面向农民的制度化 集资方式，同时也可能引发各级政府组织上马各种政绩工程，使得“一事一议” 最终突破上限，从而加重农民负担。在这种情况下，农村公益事业的推进遭遇瓶 颈，缺乏经费和有效手段成了摆在乡镇政府面前的突出难题。 三、乡镇干部的工作秩序被打乱 推行新农村政策前，乡镇干部主要工作之一就是收税费，这往往也是上级考 核乡镇的硬性指标， “收粮收款是基层干部的一项主要工作，甚至可以说 60%以 上的精力都放在税费的征缴上1” ，这样的工作任务使得乡镇干部和农民的关系 变得很紧张。同时，基层干部的工作定位和思维方法，也大多习惯于围绕着如何 在规定的时间足额完成当年的税费征收工作，这形成了他们的正常工作状态。从 理论上讲，实行农村税费改革后，基层干部从催粮要款的工作中解脱出来，得以 把更多的精力投入到乡村经济发展的宏观指导和乡村公共服务的提供上来。但 是，由于相应的配套措施还未能及时跟上，基层干部一下从原来的高度紧张的税 款征收的环境中进入闲暇无事的工作状态，大多数人都会感到失落和不适应，正 常的工作秩序被打乱，习惯的思维方式也失去作用。很多干部感到无所适从，不 知道该干什么；对服务“三农”没有硬性任务驱动，不知道如何下手。于是，他 们对新的角色难以适应，责任心下降，整日无所事事，这势必会严重影响基层干 部的形象。 1李德强 雷小军.农业税取消后农村新问题的对策思考j.南方网，2005 年，作者单位：陕西省农业厅农 村经济体制与经营管理处. 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 11 第二节 浙江省余姚市丈亭镇职能配置现状 一、丈亭镇基本情况介绍 丈亭镇位于浙江省东部，宁波市西首，长江三角洲南翼，宁绍平原腹地，东 海之滨。东经 121，北纬 30，东距宁波市区 17 公里，西达杭州市中心 120 公里， 北接慈溪市相连杭州湾， 南临浙东运河姚江。 属亚热带季风区。 气候温和， 雨量充沛，四季分明。年平均气温 16.2c，平均降水量 1300 毫升。区域总面 积 56 平方公里。辖 11 个行政村，1 个社区，现有常住人口 3.1 万人，外来人口 1.5 万人。 改革开放以来，丈亭的经济建设和社会各项事业都得到了快速发展。全镇已 基本形成以农业为基础，工业为支柱，外向型经济为先导的新型经济格局。国民 经济每年以 20%左右的速度增长。2003 年，全镇完成国内生产总值 10.4 亿元， 人均 gdp4000 美元，高于全省平均水平。工农业总产值达 40.45 亿元，其中工 业总产值 38 亿元，农业总产值 2.45 亿元，全社会出口交货值 10.5 亿元，农民 人均年收入 6650 元，经济综合实力和经济外向度均居全市前列，2004 年跨入全 省 100 强、宁波市 20 强乡镇行列1。 丈亭镇是名符其实的“鱼米之乡” 。花卉苗木，精良茶叶具有一定的产量和品 位。特产杨梅享誉海内外，被国家农业部命名为“杨梅之乡”的余姚市，其主产 区就在丈亭，全镇种植总面积达 2.1 万亩，常年总产量在 800 万公斤以上。每年 六月“杨梅节” ，成千上万的中外宾客云集丈亭，成为一道绚丽的风景线。杨梅 产业已与经济、文化旅游产业联动，成为一个新的经济增长点。全镇现有工业企 业 1500 多家，其中年销售额在 500 万元以上的规模企业有 40 多家。其中浙江银 河印染有限公司、宁波宝兴园艺设备有限公司、宁波安拓实业公司等 3 家企业已 进入中国中型企业行列。产品行业涉及轻纺织品、塑料制品、五金加工、汽车配 件、管阀轴承、园艺工具等，建有工业功能区。工业企业的规模集聚和配套能力 较强，能为境内外的大中企业提供产业配套加工服务。已经成为杭州湾南翼一个 1 在丈亭镇第十五届人民代表大会第三次会议上的政府工作报告. 2009 年 1 月. 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 12 较有规模的制造业基地。目前镇内已有出口企业 70 多家，产品远销欧、亚、美 等 100 多个国家和地区，外资企业 30 多家，是宁波市外资企业重点集聚区域之 一1。首批落户丈亭的企业因为有良好的创业环境，都得到了较好的投资回报， 增资扩产连年不断。 二、丈亭镇行政管理现状分析 (一)乡镇机构设置及各部门分工。关兴镇政府现有公务员 36 人，事业编制 人员 53 人2，合同工 12 人。其中党政领导 18 人。现政府机构、站所设置情况 如下: 1、党政办，负责组织、宣传、纪检、监察、统战、人事管理;工会、妇联和 共青团工作;党政各种会议的选数和组织工作;起草党政工作计划、总结、报告和 有关文件;负责机关文秘、档案、保卫、信访、信息、接待。 2、综治办，负责贯彻执行党和国家有关教育卫生民政司法;负责政法、社会 综合治理工作。 3、社会事务办，主管民政工作和教育、文化、卫生、计划生育指导与服务 工作。 4、农办，实际上由农技站、水利站、林业站和农机站挂一个牌子;负责农机 和农用车辆与镇交通车辆的管理工作和农业技术推广；负责水利设施建设规划、 灌溉、 “三农”水库的管理和治理。 5、财政审计所，负责财务、统计、专项资金管理、财源建设财政预决算、 农机具直补、退耕还林直补、贴息贷款等的管理发放和审计工作。 6、工贸办，负责管理和服务企业。 7、经济发展服务中心。负责发展经济。 8、劳动和社会保障综合服务中心，负责劳动保障、农村养老保险和医疗保 险，劳动就业培训。 9、安监所，负责全镇安全生产检查工作。 10、村镇建设办公室，负责土地审批、管理等工作，负责全镇建设工程的督 查工作。 1 丈亭也是宁波主要台商集聚区之一. 2 见丈亭镇 2008 年公务员年报. 上海交通大学 mpa 学位论文 新农村建设中的乡镇职能定位 13 乡镇领导班子实行集体领导个人分工负责制，在决策上充分发扬民主。各部 门之间分工明确;但部门内部除财政所有明确的岗位责任以外，其他各部门没有 明确分工到各岗位。 (二)市直部门情况1:国税分局，地税分局，农业银行，农村合作银行，中国 银行，工商所，国土所，电信局，邮政局，供电所，河姆渡变电所，环保所，质 监所，卫生院，卫生监督所，法庭，交警队，派出所，公管站，房管站，供销社， 广电中心。 市直部门与镇政府工作配合良好。原因有二:一是市级政府对这个问题处理 得好;二是关系很熟。国土、派出所在新农村建设规划等配合很好。乡镇政府政 治学习、以及相关会议直管部门也主动参加。 2008 年，全镇实现工农业总产值 95 亿元，比上年增长 12；财政一般预算 收入 2.2 亿元，增长 18.9%;农民人均纯收入 10574 元，增长 12，完成和超额 完成了镇十五届人代会二次会议提出的各项目标任务。 随着经济综合实力的进一 步增强，各项社会事业也得到蓬勃协调发展，姚东片区中心城镇地位日趋形成。 工业经济持续稳步发展。2008 年，全年完成工业总产值 92.5 亿元，同比增 长 15.6%。企业规模明显扩大，全镇规模以上工业企业累计达到 82 家，产值、 销售、 利润分别为 36.0 亿元、34.5 亿元和 2.7 亿元，同比分别增长 16.6%、 16.6% 和 8.8%。突出抓好技改投入和创牌工程，引导和培育品牌产品、品牌企业和区 域品牌，着力推进经济结构调整和增长方式转变。“大风车”、“捷能”双双获 得中国驰名商标称号，开创了我镇企业首次获得此殊荣的历史， “安拓”获得省 名牌，“赛特尔”、“银河印染”、“康天轴承”获得宁波市知名商标，“捷能” 获得宁波名牌， 创牌工作获得突破性进展。 基础设施不断完善。 按照 “规划超前， 分步实施，逐年到位，梯度推进”的思路，贯彻实施城乡规划法，完成第二 次土地调查，做好全镇土地规划调整工作。市镇村三级联动，有计划开展基础设 施建设，不断优化农村人居环境。先后投入 2100 万元相继完成了梅湖公路、周 家山至姚东、长乐路至屠家、蜀山至方家、319 省道至官墩、桐岭等 6 条网络公 路道路硬化及配套工程建设；顺利完成文卫东路延伸段道路建设。投入 100 多万 1 见丈亭镇 2008 年党员年报. 上海交通大学 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