（公共管理专业论文）村务公开的现状、问题及对策——以常熟市为例(1).pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 村务公开的现状、问题及对策以常熟市为例 i 村务公开的现状、问题及对策 以常熟市为例 摘 要 村务公开是实现村民自治的一个核心环节， 是扩大农村基层民主 和进行农村政治体制改革的重要之举。 随着农村民主化管理的不断深 入，党和国家对于村务公开和民主管理工作的开展愈加重视。目前， 村务公开工作已经在全国范围内全面推开，并且取得了明显的成效， 但同时仍存在很多值得关注的严重问题。 本文采用了实证研究和文献研究相结合的方法。 从探讨研究村务 公开的演进、现实作用入手，通过对常熟市村务公开实践的分析，总 结村务公开在实践中表现出来的一些主要问题，从领导体制、执行组 织、 农民群众参与意识以及镇村关系的矛盾和冲突等方面分析了问题 产生的深层次原因， 并提出了促进村务公开和民主管理健康发展的对 策。 本文认为，推动我国村务公开和民主管理的深入发展和完善，要 从宏观和微观两方面同时着手。 在宏观方面， 一方面要健全法律法规， 完善村务公开和民主管理制度体系；另一方面要转变乡镇管理职能， 促成乡镇管理和村民自治的有效衔接。在微观方面，一是要加强政府 职能部门的推动作用， 为村务公开和民主管理提供理性指导和财政支 持；二是大力发展乡村社会组织；三是完善运作管理机制；四是构建 立体监督网络；五是充分利用现代科学技术，推进村务公开和民主管 上海交通大学 mpa 学位论文 村务公开的现状、问题及对策以常熟市为例 ii 理信息化；六是大力发展农村文化教育，提高农民政治参与意识和参 与能力。 本文可能的创新之处是： 不仅针对存在问题提出了制度层面的建 议， 而且较为全面地分析了村务公开和民主管理工作问题产生的深层 次原因， 力求从乡村社会的实际情况出发思考探索村务公开的真正出 路。 关键词：村务公开，民主管理，对策 上海交通大学 mpa 学位论文 村务公开的现状、问题及对策以常熟市为例 iii the current situation, problems and solutions of village affairs opening take the city of changshu for instance abstract as a core step to realize villagers autonomy, village affairs opening is an important measure to spread villages grassroots democracy and carry out reforms of village politic system. with continued deepening of village democratization, our country has given more attention to the village affairs and democratic management. now the village affairs opening has been nation widely carried out and made great progress. however serious problems still exist and need more concerns. this paper utilizes both case study and literature research, discussing the development of village affairs opening and its real function. the author concludes some major problems in the practice of village affairs through the analysis of changshus example. and he also analyzes the reasons for these problems from such aspects as leader system, supervision and management system, and villagers sense of participation. finally, the author gives the solutions on how to facilitate the health development of village affairs and democratic management. 上海交通大学 mpa 学位论文 村务公开的现状、问题及对策以常熟市为例 iv the author holds the opinion that in order to make in-depth development and improvement in village affairs opening and democratic management in our country, we should put emphasis on both macro- and micro- aspects. from the macro side, we should not only improve laws and regulations construction, strengthen the system of village affair and democratic management, but change the management function of the government at village and towns level. from the micro side, firstly the government should provide rational guidance and financial support for the village affairs and democratic management. secondly, we should make great efforts to develop social associations in the village. thirdly, we should improve the operational system. fourthly we should set up a three-dimensional supervision framework. fifthly, we should make village affairs and democratic management public by advanced technology. finally we should spare no efforts to develop rural cultural education, elevating the villagers participation consciousness and ability. the innovation of this paper is that the author not only proposes the suggestions on the existing problems, but deeply analyses the reasons of these problems. he wants to explore the real solutions for village affairs opening from the rural actual situations. keywords: village affairs opening, democratic management, solutions 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体， 均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：高 怡 日期：2008 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：高 怡 指导教师签名：唐兴霖 日期：2008 年 月 日 日期：2008 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 村务公开的现状、问题及对策以常熟市为例 1 第一章 绪论 第一节 选题的由来与研究意义 一村一队虽是中国农村一个最小、最基本的社区，但它却囊括了各种复杂的 关系，这些关系是否顺畅，关系农村的稳定和发展。邓小平提出:中国有百分之 八十的人口住在农村，中国稳定不稳定要看这百分之八十稳定不稳定。 随着农村经济体制改革的推进， 农村出现了许多新情况， 村级组织如何管理， 村级集体经济如何经营，支农资金、支农物资、粮食补贴等如何分配和使用，农 村公共产品和公共服务如何提供，农民群众的权益如何得到切实的维护和保 障都需要找到更好的办法。随着市场经济的发展和民主法制化进程的加快， 农民对自身利益的要求日益多元化，他们的民主意识和参政意识不断增强，许多 事情都要弄个明白，尤其是那些涉及切身利益的事务更要讨个说法。传统的农村 管理方法已经不能适应时代的需要。 我国政府 2005 年 10 月 19 日发表的中国的民主政治建设白皮书指出： “如何扩大和发展农村基层民主，使农民在所在村庄真正当家作主，充分行使自 己的民主权利，是中国民主政治建设的重大问题。经过多年的探索和实践，中国 共产党领导亿万农民找到了一条适合中国国情的推进农村基层民主政治建设的 途径，这就是实行村民自治。” 村民自治作为我国法律确认的对农村基层民主 政治建设的一种制度安排， 已成为当今我国农村扩大基层民主和提高农村治理水 平的一种有效方式。 作为村民自治制度的有机组成部分， 村务公开和民主管理是发展农村基层民 主、 保证农民群众行使民主权利、 参与管理农村事务和维护自身利益的重要途径。 其重要功能在于建立有效的利益协调机制、矛盾调处机制和社会管理机制，使农 民群众规范有序地参与村务的决策、管理和监督，以理性合法的形式表达自己的 利益要求，解决利益矛盾。 邓小平文选：第 3 卷m.北京：人民出版社，1993. 65. 中华人民共和国国务院新闻办公室. 中国的民主政治建设白皮书 eb/ol. 2005-10-19/2008-2-10. 上海交通大学 mpa 学位论文 村务公开的现状、问题及对策以常熟市为例 2 经过二十多年的发展， 我国农村的村务公开和民主管理已经从农民的自发创 造逐步走向国家认可和推广、 从惯例习惯的非制度状态逐步走向程序化规范化的 制度运作，其运行的质量和水平不断提高。 在当前新形势下，面对改革发展过程中农村工作遇到的新问题，面对村务公 开推进过程中的新要求，进一步强调村务公开的重要性，加强对村务公开的问题 分析与研究，推进村务公开更好的开展与深化，不仅在制度建设上，同时在具体 社会实践上都更显重要和必需。 首先，我国农村税费改革引发了农村基层治理体制的巨大变革，推动农村村 民自治制度从“形式化”阶段迈向“实体化”阶段。 在税改的宏观背景之下， 由于农民的税费负担不断得以缓解乃至于最终被取消， 农民个体与村集体和乡镇 之间的直接矛盾得到缓和，而农村历史遗留下来的村组债务清偿、集体土地租售 纠纷、社区公益事业建设、农村公共产品和公共服务的提供等一系列集体性事务 的重要地位日益显现出来，农村的集体经济发展、村务决策与管理、社区建设等 事务迫切需要村民的积极参与处理。与此同时，农村所面临的村级债务负担、乡 村财政危机和基层治理危机，都更加迫切的需要村民制度性和规范化的积极参 与，从而达到村务公开和民主管理的制度成熟与运行规范，促进村民自治制度的 自我调整和创新，实现我国农村基层民主运作水平的提升。 其次， 作为村民自治主体的村民， 由于受到经济、 文化和政治等方面的影响， 其政治参与意识不断觉醒，使得村务公开成为必然并不断发展推进。受经济因素 影响，随着社会主义新农村建设步伐不断加快，农民群众对发展农村经济、不断 提高生活水平的要求日益强烈，对农村现有资源的科学规划、合理利用，以及建 立公正透明的村务管理、收益分配机制的要求越来越高。在文化上，随着时代的 进步，农民受教育的机会越来越多，文化水平大为提高；随着市场经济的的迅猛 发展，农民眼界更为开阔；随着电视、广播、互联网等现代传播手段的普及，信 息传播速度加快，传播渠道增加，农民获得法律、政策、技术等信息的渠道更加 快捷畅通，民主诉求和法律素质不断提高。政治因素方面，随着社会主义政治文 明建设提上日程，农村基层民主法制建设步伐加快，村民自治全面推进，党风廉 徐勇.中国民主之路：从形式到实体对村民自治价值的再发掘j .开放时代，2000，57 (11) ：61. 汪志强.和谐社会构建中的基层民主建设湖北农村村务公开和民主管理的思考j .甘肃行政学院学报， 2006，1：21-22. 上海交通大学 mpa 学位论文 村务公开的现状、问题及对策以常熟市为例 3 政建设深入人心，农民的民主意识增强，自治能力提高，希望通过参与政治决策 来扩大话语权。以上因素，使得村民在“农村基层政治生活中，不再是单纯的政 府政策输出的承受者” 他们也试图通过各种途径，利用各种方式去影响村级事 务的决策。而村民主体要使自己真正成为有效能的参与者，就必须对村务尤其是 涉及其自身利益的村务享有知情权。 于是， 村务公开就成为村民顺理成章的要求。 第三，当前农村政务、财务等群众关注的焦点热点问题不公开，成为影响农 村干群关系、产生矛盾的一个重要原因。近些年来，农村出现的一些不稳定的因 素，在相当程度上是由于少数干部垄断着各类资源(包括政治资源、经济资源和 社会资源)的控制权，村务不公开或不完全公开，管理上处于“黑箱操作”状态， 村民对干部不信任、不放心，从而造成干群之间的隔阂和鸿沟，甚至引发和激化 恶性事件。有少数村干部，遇事不同群众商量，搞“一言堂”，给集体经济造成 损失；有的村干部为政不廉，以权谋私，在集体资产租赁、宅基地审批、户口管 理、项目承包等事情上处理不公，侵犯、损害群众的利益，农民群众意见很大， 反映强烈， 上访告状时有发生。 有些地方由于村务不公开， 财务管理混乱， 吃喝、 贪污、挪用等问题突出，甚至极少数干部违纪违法，走上了犯罪的道路。上述问 题，既影响到党群、干群关系，也影响到农村经济的发展和社会的稳定。因此， 实行村务公开是当前缓解农村社会矛盾、保持社会稳定的需要，是调动广大农民 积极性的重要渠道。 总的来看，随着我国经济和社会各项事业的不断发展，村务公开目前已成为 一种制度并得到了不断推进与发展。但是，从近年来的实践看，村务公开的效果 与原来的预期有很大差距，很多地方形式上实施了村务公开，却并没有真正起到 村务公开的作用，同时，很多值得关注和深入研究的严重问题亟待解决。如，村 务公开内容浮于表面，形式不够完善，程序不够规范，监督反馈缺乏，从而影响 了村务公开的实际效果。由此使一部分人对村务公开和民主管理心存疑虑，有的 人甚至持否定、反对态度。如何认识、评价村务公开和民主管理的成就与问题， 澄清一些模糊认识，是当前村民自治发展中一个非常重要的问题。 本文试图对我国农村村务公开制度的内涵、演进、方法、存在问题以及应对 措施等进行比较全面的分析和探讨，旨在澄清思路，进一步促进村务公开、民主 朱中人，孙琼欢.浅析现阶段村务公开的制度与运作j.宁波党校学报，2003，3：16. 张燕蓉.推进村务公开面临的问题与对策研究d.北京：中国农业大学，2005. 上海交通大学 mpa 学位论文 村务公开的现状、问题及对策以常熟市为例 4 管理的更好开展，使完善财务管理等重大公开事项内容上步入规范化制度化轨 道，维护广大群众的根本利益，密切党群关系、干群关系，调动农民参与民主管 理的积极性，为促进我国农村社会的又好又快发展铺平道路，推动农村经济的全 面快速发展。 第二节 文献综述 村务公开作为我国发展农村基层民主、保证农民群众行使民主权利、参与 管理农村事务和维护自身利益的重要途径， 在实践上经过了从自发创造逐步走向 了规范化程序化的制度化运作。与此同时，学术界也围绕着村务公开进行了由浅 入深、从点到面的渐进式、系统性研究，并形成了大量的研究成果。一般来说， 可以将当前已有的研究划分为两个层面。 一是实证性的个案研究和调研报告。这种研究主要是用调查和统计的方法 描述村务公开的现状及成效或问题和对策。例如大庆市村务公开情况的调查 基于大庆村务公开的基本状况，指出了村务公开的成效以及存在问题。 村民自 治背景下农村居民对村务公开的评价研究对湖北省武汉市江夏区 5 个村居 民的调查 通过实地调查， 从村民对村务公开基本程序的合法性、 形式的有效性、 内容的真实性、 结果的满意度等四方面的评价状况来考察和反映该制度存在的现 实问题与不足，并有针对性地提出可操作化的改进方案。选举后的村务管理： 从“村官主政”到民众参与式治理湖北永安村务公开与民主管理实践的调 查与思考通过对个案村一起上访事件的追溯分析，总结了当前农村村务公开与 民主管理实践中的经验、创新与做法，同时分析了其中存在的问题，并进一步提 出完善村务公开和民主管理制度、促进农村基层民主政治发展的对策建议。 开 县麻柳：村务公开换来“村泰民安”详尽介绍了开县麻柳乡在村务公开中采取 的“八步工作法”，为村务公开提供了成功经验。类似的研究还有村务公开： 来自锡山的实践、重庆市深化村务公开民主管理工作、农民视角的村级 民主管理基于辽北地区新农村建设的调研、 中西部欠发达地区村务公开 的管窥与反思基于一次民主管理与村务公开的实地考察。此类研究成果最 多。这些研究对于我们了解情况、掌握实情无疑是十分重要的，但缺乏村务公开 上海交通大学 mpa 学位论文 村务公开的现状、问题及对策以常熟市为例 5 问题原由的深层次的根源性的研究。 二是政策性研究。包括对村务公开价值意义、运行机制、运作障碍尤其是破 解路径等方面的研究。如，汪志强在和谐社会构建中的基层民主建设湖北 农村村务公开和民主管理的思考 中指出要解决我国村务公开和民主管理中的问 题，应从制度、组织、技术三方面着手。李炳安的 委托代理关系下的村 务公开制度从委托与代理关系的角度，论述了村务公开制度在增加委托人即村 民的信息量，从而有效控制代理人即村委会方面的重大作用。同时指出，要真正 发挥这一作用，必须做到公开的内容法定、公开的标准法定，要求公开义务人公 开及时、真实、充分，否则就要承担相应的法律责任。陈朋的制度障碍、乡村 精英与村务公开鄂中地区乡村调查与反思 认为当前村务公开问题的根源在 于其制度逻辑结构不完整、领导体制不规范和激励机制不到位这三大制度障碍， 而解决这些问题的希望则在于乡村精英。杨峥均在乡、镇、村关系视阈中“村 务公开”的困境及其破解路径中指出村务公开诸多问题的根源在于基层社会乡 村(镇)关系的矛盾和冲突,表现在基层权力体制、基层民主和乡(镇)村财政体制 以及传统的“乡土文化”对“村务公开”的影响，而破解“村务公开”的困境在 于扩大基层民主自治范围和层次，建立乡(镇)民委员会的自治组织，进行“乡镇 社区”治理。尹焕三,高洪涛的村民自治运行中村务公开难的症结探微则认 为村务公开难的深层原因， 包括农村不同群体利益的摩擦， 农村各群体政策水平、 法制水平不高及思想观念上存在误区，监督力度不强等。因此，应当区别不同情 况，寻求解决村务公开难的有效对策。类似的研究还有制约村民参与村务治理 积极性的因素与对策研究 （孟庆明）， 村务公开与村落政治权力中心的转移 （董江爱，上官酒瑞）等等。 从已有文献来看，对村务公开研究的领域不断得到拓展、方法不断创新、研 究论文、著作数量逐渐增多，质量不断提高。纵观这些著作、论文，我们可以看 到，学界对村务公开的研究多集中在对它的功能的设定、它的动力机制、以及对 村务公开机制的设想与具体对策、村务公开的绩效等方面。而不同学科门类的学 者对村务公开的研究又从不同的视角切入以达到不同的研究目的。 政治学界多从 村务公开推动基层民主这一视角切入， 探讨村务公开对激发和调动广大农民群众 的政治热情，发挥政治参与的积极性和主动精神，提高民主素质，推动社会主义 上海交通大学 mpa 学位论文 村务公开的现状、问题及对策以常熟市为例 6 民主政治建设等问题，着重强调村务公开对中国民主政治的贡献；经济和社会学 界主要从国家意志向农村社会渗透和动员社会资源的能力角度切入， 着眼于村务 公开对农村经济社会的影响，认为村务公开有助于协调和化解农民与农民之间、 农民与政府之间的利益关系，使农村保持稳定，促进农村经济发展；政策研究部 门从完成国家任务的角度切入，关注村务公开在农村的发展。 不过，从目前的总体情况看，学界对村务公开研究仍存在许多不足：对理论 方面的研究还需进一步深入；对村务公开具体处境的研究仍值得进一步重视；研 究的队伍需要不断扩大等。中国农村的发展极不平衡，村务公开的推进，各地会 呈现出巨大的差异，因而一些理论假设常常可能得出不同的结论。作为一个关注 农村发展的研究生，自觉加入研究村务公开民主管理队伍的行列，试图在借鉴前 人成果的基础上，结合常熟乡村社会的实际情况，分析村务公开所取得的成就与 问题，提出推进村务公开民主管理的对策，为我国的“三农”研究尽一份绵薄之 力。 第三节 论文结构和研究方法 一、论文结构 本文共分五章，分别为：第一章绪论，第二章理论基础与发展历程，第三章 常熟的案例，第四章村务公开过程中存在问题和原因分析，第五章推进村务公开 的对策研究。 第一章主要介绍了选题的由来，学界关于村务公开的研究状况，论文的框架 及研究方法。 第二章主要阐述了村务公开的含义、 村务公开与村民自治的关系以及村务公 开从酝酿初建直至不断深化的四个阶段发展历程。 第三章分组织与领导、政策规定与制度建设、具体内容、过程分析以及监督 考核和救济途径等五个方面描述了常熟市村务公开的一般现状， 列举了村务网上 公开等几个成功案例，并且对常熟村务公开的效果作了简单分析。 第四章剖析了村务公开过程中存在的问题以及深层次原因。 存在问题主要有 两大方面：一是重形式轻实效问题，主要包括村务公开内容浮于表面、形式不够 上海交通大学 mpa 学位论文 村务公开的现状、问题及对策以常熟市为例 7 完善、程序不够规范、公布时间不确定等方面内容；二是无人监督、无法监督和 无力监督问题，主要包括监督主体缺位，监督制度缺乏可操作性，监督保障机制 缺乏三方面内容。导致这些问题产生的原因主要有三个。第一，就基层政府执行 机构而言，县乡各职能部门责任不清，多头管理，行政功能紊乱；就村级执行机 构而言，其他群众性组织相对于村党支部和村委会而言过于弱化，村两委干部对 政策的自由裁量权过大。 第二， 就村干部而言， 缺乏让村民参与村务管理的意识； 就村民而言，由于政治主体意识淡薄、文化水平偏低，或者由于“熟人社会” 的 影响以及“搭便车”心理的趋势，对村务公开还存在观望、怀疑甚至否定态度。 第三，镇村关系的矛盾和冲突也是村务公开推行的一大障碍。 第五章指出，推动我国村务公开和民主管理的深入发展和完善，要从宏观和 微观两方面同时着手。在宏观方面，一是要从健全法律法规，完善村务公开和民 主管理制度体系；另一方面要转变乡镇管理职能，促成乡镇管理和村民自治的有 效衔接。在微观方面，一是要加强政府职能部门的推动作用，为村务公开和民主 管理提供理性指导和财政支持；二是大力发展乡村社会组织；三是完善运作管理 机制；四是构建立体监督网络；五是充分利用现代科学技术，推进村务公开和民 主管理信息化； 六是大力发展农村文化教育， 提高农民政治参与意识和参与能力。 二、研究方法 本文采用了实证研究和文献研究相结合的方法。从探讨研究村务公开的演 进、现实作用入手，通过对常熟市村务公开实践的分析，总结村务公开在实践中 表现出来的一些主要问题，从领导体制、监督管理机制以及农民群众参与意识等 方面分析了问题产生的深层次原因， 并提出了促进村务公开和民主管理健康发展 的对策。本文可能的创新之处是：不仅针对村务公开存在问题提出了制度层面的 建议，而且深入分析了村务公开和民主管理工作问题产生的深层次原因，力求从 农村基层的实际情况出发思考探索村务公开的真正出路。 上海交通大学 mpa 学位论文 村务公开的现状、问题及对策以常熟市为例 8 第二章 村务公开：理论基础与发展历程 第一节 村务公开的界定 一、村务公开的涵义 人们对村务公开比较认同的定义是: 村务公开是指在一个村民委员会的辖 区内，村民委员会组织把处理本村涉及国家的、集体的和村民群众利益的事务的 活动情况，通过一定的形式和程序告知全体村民，并由村民参与管理、实施监督 的一种民主行为。村务公开不仅是村民自治的基本要求和重要内容，也是实现民 主自治的前提条件。 从村务公开的这个定义来看， 公开性、 参与性和监督性是它的三个重要特征。 参与性是村务公开的本质要求， 公开性是村务公开过程中村民当家作主行使民主 权力的最佳表现形式， 监督性是村务公开活动的目的所在， 广大村民拥有知情权， 目的就是要让村里的事务接受村民的监督。 二、村务公开的相关要素 与村务公开活动有密切关联的要素，包括村务公开的主体、内容、时间、形 式、程序、监督等六个方面。村两委和村民都是村务公开的主体，村两委是村务 公开的执行者，负责组织实施村务活动，并把组织实施的整个过程向群众公布， 因此，勤政廉政的村委会是村务公开制度的坚实基础。本村的全体村民是村务公 开的作用对象。尽管村民是村务公开中比较被动的一方，但他们却是村务公开效 果的最终评判者，他们的支持与否、满意与否决定了村务公开的成功与否。村务 公开的内容主要包括三方面: 村务类、财务类、政务类。公开的时间与公开的内 容直接关联，公开的内容决定公开的时间。一种是固定时间公开，如村委会组 织法规定，本村财务至少每六个月公布一次。另一种是根据需要即时公开，如 救灾救济款物的发放、本村公益事业的建设承包立项等。村务公开的形式主要有 公开栏、明白纸、闭路电视、广播、网络、召开村民会议等。村务公开普遍 性程序为： 提出方案村务公开监督小组审核村务公开。 村委会组织法 庄海舟.村务公开的监督机制探讨j.嘉兴学院学报，2006，18（s1） ：213. 上海交通大学 mpa 学位论文 村务公开的现状、问题及对策以常熟市为例 9 第二十二条第四款提及了对村务公开的监督： “村民委员会不及时公布应当公布 的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级 人民政府及其有关主管部门反映，政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查 证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”，但是缺乏可操作性。 第二节 村务公开与村民自治的关系 说到村务公开，就不能不说到村民自治。全国人大常委会法制工作委员会、 国务院法制办公室、民政部有关文件认为： “村民自治是指在农村基层由群众按 照法律规定设立村委会，自己管理自己的基层事务，它是我国解决基层直接民主 的一项基本政策，是一项基层民主制度。” 徐勇认为：中国农村村民自治是农 村基层人民群众自治，自治的主体是农村村民，自治的地域范围是村，自治的内 容为本村的公共事务与公益事业 （即村务） ， 自治的目的是实现村民的自我管理、 自我教育、自我服务。 可见，所谓村民自治，实质上指的是村民通过一系列的 民主制度实现自主管理村庄事务的一种乡村治理模式。其实现方式主要体现在 “民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”等四个“民主”之上。 而要通 过四个“民主”实现村民的自我管理、自我教育、自我服务，就必须把村里的村 务、 政务、 财务从讨论到决策到管理的全过程公之于众， 即确立村务公开这一 “在 村务决策过程中和村务执行之后的知情机制”。 如果不推行村务公开，或者村 务公开效果不好，全体村民将被排斥在公共事务的管理和决策之外，而只能被动 地接受村干部强加于他们的决定，那么，村民自治就会变质为“村委会自治”， 所谓的四个“民主”也就成为一句空话。 综上所述，村务公开与村民自治的内在联系可以表述为以下三点： 一、村务公开是村民自治的客观要求 村民自治是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督“四个民主”的有机 统一，而村务公开贯穿于“四个民主”的全过程：民主选举的过程就有法定的公 全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室、国务院法制办公室政法劳动社会保障法制司、民政部基 层政权和社区建设司编村民委员会组织法学习读本m北京：中国民主法制出版社，1998：84 徐勇 中国农村村民自治m. 武汉：华中师范大学出版社，1997. 3. 樊雅强，陈洪生社会主义新农村建设中的乡村治理理论与实践j.江西社会科学，2007，3：231. 仝志辉. 后选举时代怎样促成真正的村民自治 eb/ol. 上海交通大学 mpa 学位论文 村务公开的现状、问题及对策以常熟市为例 10 开程序；离开村务公开，民主决策和民主管理就可能流于形式，因为群众如果对 村务不知晓， 对村务实施的过程不了解， 民主决策和民主管理就无从谈起； 同时， 村务公开本身是民主监督的一种有效途经。村务公开是“四个民主”实现的有力 保障。村民只有在获知有关村务信息的前提下，才有真正间接或直接参与管理本 村自治范围内的各项公共事务的机会， 才能保证村委会选举的民主， 才能积极地、 主动地、热情地参与到村务决策和管理中来，才能对村务运行实现广泛的、直接 的、有效的监督，从而真正实现自治。可以说，村务公开既是一种公开的民主管 理形式，同时又是一种制约和监督力量，还是村民自治的实质内容，没有村务公 开，村民自治就不可能顺利发展。 二、村务公开是村民自治的内在需求 村民自治的三个原则（民主原则、自治原则、法治原则）都脱离不开村务公 开。首先，村务公开体现了村民自治的民主原则。民主是村民自治的精髓，贯穿 于村民自治的始终。民主原则要求村民在权利上具有平等性，村民自治在范围上 具有广泛性，在参与上具有直接性，在效力上具有效益性。村务公开、民主管理 的推行把村民自治置于“阳光”之下，可以有效避免村务运行中的“暗箱操作”、 “政治黑洞”、“一言堂”的现象，让村民享有实实在在的、看得见摸得着的民 主。其次，村务公开使自治可以有序进行。自治原则和民主原则紧密相连，并贯 穿于村民自治的始终。自治原则体现于村民自己办理自己的事，拥有各种自治的 权利，是村民中绝大多数人的自治。而要确保自治的有序进行，就要避免村民自 治异化变质，就必须通过村务公开确保村民参与自治的全过程，确保村民拥有监 督权。再次，村务公开是村民自治法治原则的体现。法治原则是指在村民自治过 程中必须遵循和运用法律手段实现自治，使自治符合法律规定，在法律轨道上健 康发展。村民自治是在法律规定范围内的自治，不是无限自治。离开村务公开民 主监督，依法自治也只能是空谈。 三、村务公开是村民自治制度的深化 村务公开作为一种外部制度力量，成为制约村干部权力的重要机制。在村民 自治的实践中，制度力量的缺失是影响农村经济和社会发展的深层原因，并且严 重影响村民自治顺利发展。为了落实党在农村的政策，切实解决“三农”问题， 中央加强在村一级实行村务公开、民主管理，要求在村一级建立村务公开监督小 上海交通大学 mpa 学位论文 村务公开的现状、问题及对策以常熟市为例 11 组、民主理财小组等，正是在农村基层构建一种制度，扶持一股力量，形成制约 机制， 从而保证村务运行的廉洁高效。 第三节 我国村务公开的发展历程 村务公开制度作为村民自治制度的有机组成部分，发展农村基层民主、保证 农民群众行使民主权利、参与管理农村事务和维护自身利益的重要途径，随着村 民自治制度的发展，从 20 世纪 80 年代初期至今，其发展演变过程，大体可以分 为以下四个阶段： 一、酝酿初建阶段 这一阶段，从 1982 年宪法确立农村实行村民自治制度到 1987 年村委会组 织法(试行)颁布。 1982 年的中华人民共和国宪法确定了村民委员会作为中国农村基层群 众性自治组织的法律地位。1983 年至 1984 年，全国各地开始撤社建乡和组建村 民委员会的工作，在此过程中，河北、山东、辽宁等地农村都有过实行村务公开 的尝试。1987 年，中华人民共和国村民委员会组织法（试行）颁布，其中 就有“村民委员会收支账目应当按期公布，接受村民和本村经济组织的监 督。”的规定。这一阶段的村务公开主要强调财务公开，较少涉及到其他村务。 而且公开内容比较粗线条，基本上都没有制定明确的村务公开方案或具体制度， 具有自发性、随意性、公开范围窄等特点。 二、推动规范阶段 这一阶段，从 l988 年村委会组织法（试行）在全国正式实施，到 1997 年党的十五大召开前夕。 一些省市在贯彻村组织法过程中相继建立了村务公开制度，如山东省的“两 公开、一监督”，河北莫城县的“八公开、一参与、一监督”等，已经确定了村 务公开的内容范围，形成了公开处理过程和程序，健全了村民代表大会制度、村 民议事规则、群众监督举报制度等各项村务公开保障制度。1990 年 8 月 5 日， 中组部、中央政策研究室、团中央、全国妇联，在山东省莱西县（现为莱西市) 中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见, 2004-6-22. 上海交通大学 mpa 学位论文 村务公开的现状、问题及对策以常熟市为例 12 联合召开了建国以来第一次村级组织建设工作座谈会，在这次会议上，充分肯定 了村务公开的作用。1990 年 12 月 13 日，中共中央批转全国村级组织建设工 作座谈会纪要的通知提出要“增加村务公开的程序，接受村民对村民委员会的 监督”。1994 年 12 月 8 日，民政部发布的全国农村村民自治示范活动指导纲 要（试行），把“建立村务公开制度和村民监督机制，实行民主管理”，作为 “村民自治示范活动的目标和任务”，从而使这一制度得到进一步推行。如河北 省赵县自 1995 年始在全县 281 个村普遍开展村务公开活动。到 1996 年 12 月， 河北省 50201 个村有 49966 个村实行了不同形式、不同程度的村务公开制度。 三、迅速发展阶段 这一阶段，从 1997 年党的十五大召开到 2004 年。1997 年 9 月 12 日党的十 五大报告再次强调城乡基层政治机关和基层群众性自治组织， 实行政务和财务公 开。1998 年 4 月 18 日，在总结全国各地的实践经验基础上，中共中央办公厅、 国务院办公厅联合发出了关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通 知，对村务公开作了具体部署。此后，各地按照通知的精神和要求，加强领导， 加大力度，狠抓落实，村务公开迅速在全国范围内广泛推广。此时，一些村开始 尝试制订村务公开的具体规则。 1998 年 11 月 4 日九届全国人大常委会第五次会 议通过的中华人民共和国村民委员会组织法，进一步确认了村务公开的法律 地位。以此为法律依据，各地各村分别制订了符合实际，又便于操作的村务公开 具体规则，使村务公开向规范化、制度化运行又迈出了一大步。据有关部门不完 全统计，在河北、河南、福建、天津、江苏、辽宁、湖南、云南、上海等省市中， 有 90%以上的村实行村务公开，极大地激发了广大群众的参与热情。 四、不断深化阶段 这一阶段， 2004 年关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见的 颁布至今。 2004 年 6 月 22 日，中办和国办下发关于健全和完善村务公开和民主管理 制度的意见 ，进一步明确和完善了村务公开和民主管理工作的一系列方针政 策，为提升新时期村务公开和民主管理工作的整体水平奠定了坚实基础。2006 赵秀玲.村务公开制度的变迁及其展望j.河北学刊,2001,2(5):30. 应小丽. 对村务公开制度的演进与运作的思考j.江西社会科学,2002, 4:144. 中办发200417 号. 上海交通大学 mpa 学位论文 村务公开的现状、问题及对策以常熟市为例 13 年 2 月 14 日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研 讨班讲话要求： “按照国家有关法律法规和政策的规定，把诸如计划生育政策落 实、救灾救济款物发放、宅基地审批、村干部报酬等村务及时向村民公开，同时 不断丰富和拓展村务公开的内容” 。温家宝总理也强调指出： “要完善村民自治， 推进村务公开，使农民成为建设新农村、管理新农村的主人。 ”同年 10 月 2 日， 中办、国办下发关于加强农村基层党风廉政建设的意见 ，要求全面推进乡镇 政务公开、村务公开和党务公开。 在各级党委、政府的高度重视下，各地区各部门狠抓村务公开和民主管理工 作各项任务的落实， 工作领域不断拓展， 工作载体不断丰富， 制度体系不断完善， 制度创新充分涌现。目前，全国绝大多数农村建立了村民会议或者村民代表会议 制度，成立了保障民主监督的村务公开监督小组和村民理财小组，通过公开栏、 村民会议、 村民代表会议等多种形式， 使农民群众对村级事务的知情权、 决策权、 参与权和监督权基本得到保障。 村务公开和民主管理这一具有鲜明中国特色的民 主制度和基层民主实践，日益显示出巨大的政治优势和作用。 上海交通大学 mpa 学位论文 村务公开的现状、问题及对策以常熟市为例 14 第三章 村务公开：常熟的案例 第一节 常熟的一般现状 常熟市地处江苏省东南部长江下游，距上海 100 公里，总面积 1264 平方千 米，其中耕地总面积 58052.46 公顷。现有 10 个建制镇，1 个林场，行政村 225 个，居委会 134 个。另有国家级和省级开发区各 1 个，省级招商城 1 个。2006 年，全市户籍总人口为 105.48 万人，其中乡村人口 36.91 万人。 早在 1997 年下半年，常熟就开始了村务公开的试点工作，并在较短时间内 实现全面推开。目前，全市 225 个行政村全部实行了村务公开。概况如下： 一、组织与领导 成立了市村务公开和民主管理工作领导小组，由市委副书记为组长，分管副 市长为副组长，组织部、民政局、纪检、农办、国土、审计等部门领导为成员。 领导小组办公室设在民政局。主要职责是：贯彻落实党中央、国务院和江苏省、 苏州市关于村务公开工作的方针政策和重要指示精神； 对村务公开工作进行具体 安排部署；协调有关部门抓好村务公开工作的落实；加强对各镇场村务公开工作 的督促检查；及时向上级报告村务公开工作情况及有关重大问题，为省市乃至全 国提供村务公开的实践经验和范例。 各镇场也都建立了村务公开领导小组，制定了村务公开考核细则，将村务公 开工作的好坏与村干部的报酬挂钩。同时，各行政村也相应建立了村务公开分工 负责制度， 成立了村民理财小组、 村民议事小组和村务公开监督小组， 形成了 “党 政主导、部门配合、齐抓共管、上下联动、干群互动”的责任机制和工作机制， 为村务公开活动提供组织保证。 二、政策规定与制度建设 （一）政策规定 近年来，常熟市委、市政府，民政局、农办、组织部等部门先后出台了常 熟市村务公开和民主管理工作领导小组工作规则、 关于加强村级建设工作的 常熟市人民政府. 2007 年常熟年鉴m. 上海：上海辞书出版社，2007. 28. 上海交通大学 mpa 学位论文 村务公开的现状、问题及对策以常熟市为例 15 意见、关于完善村民代表会议制度的意见、关于贯彻实施村民委员会组 织法，落实“四个民主”的指导意见、关于进一步完善村民组长队伍建设管 理的若干意见等文件，这些文件的实施，有力地促进了村两委班子建设，为村 级经济和社会事业的发展提供了保障。尤其是村民组长队伍建设，用文件的形式 明确了村民组长的职责、 报酬， 强化了对村民组长工作考核， 使这支队伍在宣传、 调解、传递信息等方面发挥了极大作用。 （二）村级制度建设 1.制度章程的建立。全市 225 个行政村项村级规章制度，形成以村民自治 章程 为龙头、 村务公开制度为重点、 财务管理制度为核心的村级管理规章制度。 2.制度文本内容丰富，涉及面广，对村务公开和民主管理工作作出了比较详细的 规定