土地与土地使用制度知识.doc

第二章 土地与土地使用制度土地是人类社会一切活动的物质载体，作为建筑地块又是房地产的物质前提和基础条件。本章围绕土地和房地产的关系，对土地在房地产业发展中的地位和作用、城市土地的特性进行分析，阐述城市土地资源配置的重要性和原则，在此基础上分析城市土地使用制度以及城市土地利用规划等相关问题。第一节 土地与房地产一、土地的双重属性与土地和房地产联系在一起的所有经济关系，都可以看作是土地特性的延伸。土地的基本特性主要包括两个方面，即自然特性和经济特性。土地的自然特性是土地自然属性的表现，是土地所固有的，与人类对土地的占有和利用状态无关。而土地的经济特性则是在人类利用土地过程中产生的，是人类社会的各种经济关系在土地方面的反映。（一）土地的自然特性1、土地总量的有限性。所谓土地的有限性是指从整体上讲，相对于人类社会对土地的需求而言，土地是不会增加也不可再生的。虽然从技术发展的角度看，人类社会可能向外太空发展，寻找到新的适合人类生存的星体，但就可以预计的发展来看，在当前几乎没有这种可能性，人类社会只能在地球有限的土地范围内从事各种活动。2、土地区位的差异性。即不同地区、不同区位土地的肥沃程度、地质地貌状态、气候条件以及位置优劣等是不同的，由此造成土地较大的自然差异性。而且同一块土地又可以有多种用途，例如农业、居住、商业、办公等，不同用途对土地的相关自然特点的要求又存在较大的差异，反过来不同区位土地又要求不同的土地利用状态，这样组合起来形成纷繁复杂的土地利用状态。3、土地位置的固定性。所谓土地位置的固定性是指从实体流动来看，土地不能从一地移动到另一地，特定土地固着于一定的地理经纬度上。地球的地质运动虽然能够缓慢地作用于土地，但这种影响要经过成千上万年才会显示出来，对当前的土地状况影响微乎其微。另一方面，土地位置的固定性也表现为土地一旦用于某种用途就不易改变，调整难度很大。4、土地使用的耐久性。即从人类有限的视界来讲，土地寿命是无限的，是可以永续使用的，通常条件下土地是不可毁灭的。不过，如果人类使用不当会造成土地无法用于某种特定用途，例如土地沙漠化即不能用于农业耕作，又如，如果在土地上建成住宅区，土地表层土壤受到破坏，再转而用于农业的可能性较小。如果对自然环境过度利用，土地利用条件会恶化，在人类现有技术条件下，可能无法恢复，从而使土地无法有效利用。（二）土地的经济特性1、土地的稀缺性。稀缺性是与人类的主观需求联系在一起的，如果没有人类社会，土地也没有稀缺与否的问题。现代社会中由于人口的急剧增长、工业化和城市化迅速发展，人们对土地的需求水平越来越高。相对于这种需求水平来说，有限的地球表面日益显得不足。进一步，土地自然所具有的有限性、差异性、固定性等特点又限制了土地的总供给，使土地特别是城市土地成了一种稀缺性资源。2、土地的区位可变性。土地区位的形成和变化是与人类社会的经济、政治和社会等活动联系在一起的，因此虽然自然形态的土地位置固定，但人类社会的相关活动却随着时代的变化而变迁，从而带来土地的区位出现相应的变化。例如，历史上的某些商业、文化中心可能演变为当代的旅游区，历史上的不毛之地可能演变为当代的工业中心等。土地的区位可变性特性在城市土地区位方面表现得尤其明显，土地区位会随着城市的发展及基础设施的建设特别是交通、通讯、公用基础设施的建设和发展而出现巨大的变化。3、土地的报酬递减性。在一定的技术水平下，连续在一块土地上投资，超过一定限度，就会引起成本增加，收益递减。这种经济特性与自然状态的土地供给有限联系在一起，相对于这种固定供给而言，初始少量投资可能显得不足，收益呈现递增的趋势，随着投资的逐步增加，土地的潜力逐渐发挥出来，再进一步增加投资会使得土地上增量的收益呈现下降趋势，这种下降趋势即是土地的报酬递减性。在农业中这是很明显的，在建筑业中也是如此。不过，土地的报酬递减性在不同的历史时期、不同的技术水平下表现是不同的，这一经济特性只有在技术水平给定的情况下才是成立的。4、土地经营的垄断性。由于土地自然方面存在的有限性、位置固定性，一旦某一特定土地由某个经济主体使用，其他经济活动主体无法同时使用这宗土地，而且这宗土地的使用会对相邻土地产生直接的影响。土地经营的垄断性也会为土地所有者提供额外的利益，这种经济利益的安排、协调、冲突等对社会经济的各个方面产生巨大的影响。土地的双重属性还可以从另一个角度来理解，即土地既是社会资源，又是社会资产。在社会经济关系中，土地作为自然资源和经济资源，主要是资源的合理配置问题；而作为社会资产，则主要是土地财富的占有和分配问题。在现实经济生活中，二者是结合在一起的，目标是既要达到土地资源配置合理化，又要达到土地资产收益最大化。在土地使用中要实行资源和资产并重的原则。二、土地在房地产业中的地位和作用（一）土地在房地产业中的地位概而言之，土地在房地产业中居于基础性的地位，是一切房地产活动，包括房地产开发、经营、物业管理、营销等的先导性资源，土地本身的自然特性和经济特性对所有与其相关的经济活动主体的利益都会产生直接的影响。1、土地在房地产开发中居于基础性的地位土地作为建筑地块是房地产开发活动中的物质载体，是最为基础性的“原料”、“生产要素”，各种房地产产品都必须负载于土地之上。这种基础性的地位同时表现在某种用途土地供应量水平能够直接调控整个房地产市场的供给，直接影响房地产市场的供求状况以及价格水平。与此相关的土地使用制度、交易主体和客体等，都会直接影响房地产开发的方向、规模、结构以及利益分配。2、土地市场是整个房地产市场中的基础性市场土地市场一般称为房地产一级市场，其在整个房地产市场体系中，处于基础性市场的地位，制约着房地产二级市场（增量房产市场）和三级市场（存量房产市场）。一是因为，土地价格是基础性价格，土地价格的高低直接影响各类产品的生产成本，从而影响其价格水平，尤其是房产市场，土地成本费用一般要占3040%，土地价格对房产价格有举足轻重的影响。二是因为，土地的合理流动是房地产市场存在和发展的前提。地产和房产是结合在一起的统一物，房屋是建立在土地上的，只有土地使用权可以转让的条件下，房屋才能转让，由此形成房地产二、三级市场。三是因为，土地资源的配置合理化也是提高房地产资源配置效益的基本条件。土地市场的发育和完善在促进土地资源的优化配置的同时，也使房产资源得到充分合理的配置。土地市场可以使土地的供需双方开展公开、公平、公正的交易活动，使每个经济实体能够根据土地市场的变化和生产经营发展的需要，把土地利用与自身的生产经营活动、经济效益紧密地联系起来，实现土地要素和其他生产要素间的优化组合。3、土地的权属关系是房地产基本经济关系土地、土地区位及其所蕴含的政治、经济、文化和社会等相关因素是影响房地产企业经营绩效的关键。在现代社会中土地不单纯是自然的产物，其上交织着政治、经济、文化和社会等各种因素，集中体现各种社会关系，是社会中各种利益集团达到某种平衡的结果。房地产开发企业就是在这种复杂关系中寻求能够获取最大利润的经营区位，获得市场的认可。土地选择失误，土地用途确定不当，都会造成房地产开发企业投资失误，从而产生巨额的损失。正确处理土地的权属关系，对于协调土地所有者、经营者、使用者各方面的权益具有重要意义。（二）土地在房地产业中的作用正是由于土地的上述地位，决定了其在整个社会资源配置、促进企业效益提高和宏观调控等方面，发挥着重要作用。1、促进土地资源合理配置，提高企业效益土地利用的基本结构状况直接关系到社会经济活动的效率和成本水平。企业的生产和经营需要土地，土地具体区位和价格状况影响其经营活动成本，如果生产区位接近消费地，地价合理，生产企业应能大大节约相关物流成本。如果商业经营区位位于消费者集聚、人口流量较大的区域，则可以大幅度提高营业收入，获取较高的利润。因此，土地直接或间接地与整个经济社会联系在一起，土地利用状况发生变化，会影响到企业的投资决策。政府调整土地相关政策，不单单对房地产企业产生影响，对整个经济都具有深远的作用。政府的土地利用规划、土地使用制度都能够产生引导企业正确地进行经营决策的作用。借助土地市场可以优化土地在社会各个用地群体间的配置，提高土地利用效率。2、土地区位选择决策是房地产企业成功的关键房地产开发企业的初始决策重点在于能否获得有利于企业经营的土地资源、能否获得满足特定房地产开发需要的特定区位的土地，这是房地产企业成功的初始条件。例如，房地产开发企业要开发住宅，那么就必须考虑相应的土地区位是否生活便利、出行方便，居民就业中交通成本是否能够控制在一定范围内，住宅小区周边基础设施能否满足居民生活需要等因素。又如，房地产开发企业要开发办公楼，那么同样要考虑一系列相关因素，考虑周边是否聚集了相当数量的工商企业，交通、通讯设施是否完善，金融、保险、物流等相关商务机构能否满足企业经营需要，其他相关商务成本的高低等。只有在这些条件满足的情况下，房地产开发企业才能有效地吸引相关房地产用户，也才能成功进行房地产开发。3、土地政策是房地产宏观调控的重要手段土地是房地产市场发展的源头，控制土地供应量可以从源头上控制房地产供给，对调节房地产供求关系能够起到直接的强有力作用。如果源头失控或控制不当，势必引起房地产市场整体出现较大的波动，不利于优化资源配置，也会造成巨大的社会成本。政府根据国民经济整体发展水平及趋势、居民住房需求水平及其变化等因素，对土地供应量进行适时调控，可以对房地产市场供求关系产生直接的影响，从而有利于实现国民经济整体健康发展。我国多次出现的投资过热都与土地供应失控密切相关。从当前实践来看，乱占、滥用土地，大搞开发区就是典型的例证。土地供应量过多，造成对房地产的盲目投资。因此，加强对土地供应的总量控制，显得更为重要。土地供应控制的目的是使土地供应与城市经济发展水平相适应，与城市建设规划相衔接，与市场吸纳能力相一致，与城市基本建设投资规模相协调。在实施过程中，一方面要准确把握土地供应总量调控和经济发展的关系问题，确保整体经济和房地产市场的可持续发展。另一方面，要建立有效的土地供应总量的宏观调控机制，理顺土地利用总体规划、城市发展规划和土地利用年度计划的编制及其执行等多方面的关系，通过采用一系列强制性的制约手段，逐步建立和完善土地供应总量的宏观调控机制。三、城市土地的特性现代社会由于大量人口集中在城市较小的地理空间范围内，城市的产生和发展一方面带来了经济活动的集约化、规模化，带来了显著的集聚经济效果，但另一方面，也带来了集聚不经济的消极后果。这种消极后果突出地表现在城市生态环境日益恶化、交通拥挤以及滋生各类社会问题。这些特点对城市土地及土地利用产生了深远的影响。城市土地与一般土地利用表现出不同的特性，具体表现在以下几个方面：1、城市土地利用的集聚性简单说来，城市土地利用的集聚性是指城市经济活动在空间上集中，土地利用集约化。集聚性的突出影响在于一大批人口和企业集中于一定的空间范围内，带来了相当的经济利益或成本节约，劳动分工得以深化，形成了专业化市场，市场需求水平由于这种集中也能够使专业化的产业能够生存并获取一定的利润。进而言之，人口的聚集扩大了市场需求规模，从而不仅使企业的生产规模可以在一定的范围内扩张，获得规模经济利益，同时由于市场的邻近性也降低了运输、仓储等物流活动的成本。人口集中也促进了人与人之间的交往及文化交流，促使人力资本投资，使城市内企业可以从中获益。集聚性带来的另一种影响在于大量人口和企业竞争以争夺有限的空间资源，从而带来了各种集聚成本，主要表现在土地费用提高、交通运输费用增加、交易费用提高等。2、城市土地利用的高成本性在城市化初期，城市土地利用呈现平面化发展的态势，当人口和企业规模较小时，城市土地利用的成本还处于较低水平，这时集中带来的正面效应居于主导地位。但是随着城市化的加速，土地利用平面化发展增加了经济活动的成本，城市人口就业的交通运输成本增加，企业原料和产品的运输和仓储成本增加。而土地利用垂直化趋势在一定的限度内有节约成本的优势，当垂直利用水平较高时，反过来又会增加土地利用成本，涉及垂直运输（包括人员、相关生活资料、废物排放等的运输）的成本呈递增态势。在城市处于成熟时期时，城市土地利用的高成本性特性表现的更为突出。某一特定土地的利用往往受到多方面利益群体的影响，相邻关系复杂，城市土地利用的协调成本大幅度提高。例如，在成熟城市中进行住宅区开发，需要协调各类城市基础设施如自来水、污水排放、电信、电力、交通、公用设施、生活服务设施等多方面的关系，因而完成房地产开发要耗费巨额的协调成本。同时，城市土地的有限性与城市扩张对土地需求量的无限增长，又促使地价不断上升，因而提高商务成本，甚至推动房价上涨。3、城市土地利用的高冲突性从本质上看，城市土地利用的高成本性来源于其高冲突性。各土地利用相邻关系各方存在不同的利益诉求，在狭窄的城市空间更容易产生冲突。例如，住宅区的采光、通风的相邻关系，由于南向建筑物影响其后建筑物采光而诱发的诉讼层出不穷即是这种冲突的集中表现。又如，商业区中公共交通与保持一定人口流量的关系，公共交通要求安全、快速地进行人口分流，提高道路的承载能力，而商业区为获取利润，则要求人口在一定时间内滞留。道路隔离栏提高了公共交通的承载能力，但是减少了人员在商业区的滞留时间，从而对商业区的繁荣和发展产生了负面的影响，有时单纯考虑公共交通能力进行道路规划时往往会造成一个商业区衰败甚至消失。这种高冲突性极大地制约了城市土地利用，往往会延长房地产开发周期，导致开发成本大幅度上升。4、城市土地利用的综合性城市土地利用强化了专业化分工的利益，而专业化分工情况下，城市中每个人都只从事整个社会经济活动中的某个或少数几个环节，每个人对其他人的依赖性增强，某些环节丧失或不能有效发挥其功能，会使整个城市经济陷入混乱，从而要求确立某种协调各部分工作的有效机制，这一问题在城市土地利用方面即表现出具有综合性的特点。城市土地利用的综合性表现在各种用地类型如居住、商业、办公、交通、基础设施、行政等需要综合协调，也要与城市人口规模及其发展变迁相统一，也要求城市土地利用要有超前性的规划，同时要协调城市经济发展与城市生态环境保护。第二节城市土地资源配置一、土地资源合理配置的重要性基于城市土地利用的集聚性、高成本性、高冲突性和综合性的特点，而土地本身又具有固定性的特点，这样，一旦一个经济社会确定了某种土地资源配置形态以后，如果其后要调整配置格局，就需要耗费巨额的协调成本，也会毁损大量的物质财富，用经济学的术语来说，城市土地资源配置存在较大的“路径依赖性”，一旦作出某种决策，就会被这种决策“锁定”，其后调整的可能性会越来越小。由此可见土地资源合理配置显得极其重要。1、土地资源的合理配置是集约高效利用土地的需要城市土地是最为稀缺的社会资源，特别是在我国人多地少的国情下，如何节约利用土地，发挥其最大效能，是长期的发展战略。而只有合理配置土地资源，才能达到充分利用、集约利用的目的。2、土地资源合理配置有利于节省社会成本在我国由于原来初始土地资源配置不合理造成巨大损失的事例屡见不鲜。例如，原来城市规划中将住宅区与工业区交织布置，虽然在一定程度上节约就业交通成本，但环境污染严重，日常生活环境恶化，相关医疗和污染防治成本居高不下，当环境恶化到一定程度时，往往只能采取搬迁的办法，带来巨额的搬迁成本。被迫搬迁除了造成原有厂房、机器设备的损失外，还需要支出异地建设成本。此外，搬迁往往造成迁出企业和机构原有社会关系断裂，间接成本支出也相当庞大。又如，某些城市在地铁沿线过度开发住宅，造成地铁的交通承载能力超负荷，严重地影响了人们出行和就业，造成巨大的社会成本。这种情况同时还会使物流成本增加，经济活动的商务成本提高，造成投资外流，影响当地经济发展的潜力，反过来损害了土地资源本身的价值。因此，只有合理配置土地资源，才能从整体上节省社会成本。3、土地资源配置是城市功能布局合理化的基础性条件城市是经济、政治、文化中心，各类产业、行业和交通、道路等设施都需要用地。因此要使城市功能合理布局，先决条件是要合理配置土地资源，以保证城市规划的顺利实施。4、土地资源合理配置是城市集聚效应发挥所必需土地资源配置不合理很容易使城市过度拥挤，呈平面化、粗放式发展，城市集聚经济效应难以有效发挥。土地资源配置不合理会降低土地的使用效率，在同等条件下，土地能够承载的人口和企业数量偏小，无法达到最优土地利用水平。例如，城市中会出现某些区域过度集中、拥挤，在上下班高峰期人流无法及时有效的疏散，交通拥塞严重等。另一方面，土地资源配置不合理使城市无限制地向外围扩展，城市范围的粗放式扩张加剧了部分区域拥挤，例如居住区向郊区延伸，延长了居民就业的交通距离，进一步加剧了城市主干道拥挤程度。由此，城市所具有的通过集聚节约成本的倾向被大大抵消。只有合理配置资源，才能在有限的土地上充分发挥城市的集聚效应。5、土地资源配置合理化是城市生态环境建设的迫切要求人口大量集中在城市必然会带来新的社会问题，而土地资源配置不合理使这些问题更趋严重。城市化过程使人口迅速向城市集中，首先产生了严重的居住空间不足的问题，而与居住相关的还会产生供水、排水、公用设施、政府服务等难以满足居民要求等问题。进而，大量人口移动对交通提出了更高的要求，交通设施和交通工具的发展又造成拥挤、噪声、空气污染。这些城市固有的问题只能通过城市土地资源的合理配置解决，优化城市生态状况，维持城市发展潜力。二、土地资源的配置方式提高土地资源的配置效率，关键是要依靠有效的土地资源配置方式。土地资源配置的主要方式有两种，即行政配置和市场配置。所谓行政配置是指土地资源由政府根据国民经济发展的需要，安排各种用地类型的比例，以及以何种代价提供给用地者。而市场配置则是各类用地主体（政府、企业和个人）通过市场方式获得相关土地资源，土地资源的配置以市场价格为指针，供求关系相调节，各类用地主体根据市场价格的变化以及相应的成本和收益状况确定用地区位和面积。从当前世界各国的情况来看，纯粹以行政方式或者以市场方式配置土地资源较为少见，通常是以某种方式为主，以其他方式为辅。一般说来，一国土地所有制以私有制为基础的市场经济体制下，通常以市场配置为主，政府也有一定程度的干预和调节。而土地所有制为公有制且实行计划经济体制时，则通常以行政配置为主，而在实行市场经济体制后，也逐渐转向市场配置为主。以市场方式配置土地资源能够真实地反映土地使用的实际成本，用地主体根据市场价格水平的高低选择适合自身的经济、社会和文化活动的区位，对于协调各用地主体的利益关系较为有效，也容易达成公平的土地资源配置格局。在市场经济条件下，土地作为特殊商品，必然趋向市场化，发挥市场配置土地资源的基础性作用是必然趋势。就我国目前情况而言，运用市场方式配置土地资源是土地资源合理利用和房地产一级市场健康发展的关键，直接关系到市场结构的优化、土地供应总量与需求的平衡、公平竞争的保护等。当前的核心是通过征收土地使用费、土地出让金等土地有偿使用的机制调节土地资源的配置，促进土地资源的节约、集约利用。市场方式配置土地资源的另一重要方面在于建立完善的土地价格体系，以市场供求为基准合理确定地价标准。但是，由于土地资源配置对宏观经济总量平衡和结构平衡至关重要，因而政府仍然必须积极干预，加强宏观调控，发挥应有的主导作用。三、土地资源合理配置的原则城市土地利用的根本指导思想是贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，全面协调经济社会发展，实现可持续发展。其基本原则是严控增量，盘活存量，管住总量，集约高效利用，大力推进节约用地，集约用地，坚持不懈地加强土地管理。遵循这一指导思想和基本原则，为了达到土地资源合理配置的目的，还要注意贯彻以下几个具体原则：1、城市土地利用规划的稳定性原则经济主体行为的长期化依赖于其对政府相关政策预期的稳定性，土地资源利用规划保持适度的稳定性，能够有效地避免各类用地主体土地资源利用方面的短期行为，有利于土地资源的持续增值并趋向于优化利用。如果土地利用规划朝令夕改，或者行政力量可以对规划因人作出调整，那么势必会损害土地利用规划的权威性，也会造成土地资源配置偏向于某一集团的利益，损害社会公平性。我国部分城市基于政绩的考虑，片面迁就某些房地产开发商的要求，随意变更规划用途、建筑规划参数，例如，变居住用地调整为商业和居住综合用途，随意调整建筑容积率、覆盖率。这些做法除了加剧社会矛盾外，还会使各类用地主体无所适从，城市发展呈无序发展态势。2、城市土地资源利用的综合性原则所谓土地资源利用的综合性原则就是要求各种功能用地相互协调，依据城市人口规模、企业规模及其发展变化趋势，协调市政用地、道路用地、绿化用地、居住用地、工业用地、商业用地、办公用地以及公用事业和公共建筑用地的比例关系，明确各种用地类型间既存在相互促进关系，也存在相互制约关系的基本原理，使城市土地资源利用呈现有机的统一。3、城市土地资源合理配置中贯彻以人为本原则城市的主体是生活于其中的人，土地资源最终是人们的生存和发展的空间载体，因而城市土地资源利用必须以城市中人的需求为依归，贯彻以人为本的原则。以人为本体现在除了考虑人的基本生活、学习和工作需求外，还要考虑人的心理需求、精神需求和社会交往需求。这一原则的实践体现在城市土地利用上要适度集约使用，减缓城市中居民的心理压力。过度集约利用土地会使整个城市成为“水泥森林”，长期生活于其中，会承受极大的精神压力。相应地，土地资源配置中要充分考虑城市各类人群的文化生活需求，提供较为充足的娱乐、休息空间。4、城市土地资源合理配置的生态原则现代城市病是困扰世界各国的重要问题，城市生态环境日益恶化，表现在噪声、光、空气污染日益严重，城市人群的健康问题越来越突出，由于生态环境恶化带来的医疗保健支出水平日趋庞大。从城市可持续发展的角度看，城市土地资源配置中必须贯彻生态原则，否则一旦使环境遭到破坏，恢复的成本将无法承受。生态环境是由自然生态系统和人工生态系统组成的。人工生态系统在很大程度上是受城市经济系统制约、影响的。人们如能根据生态环境规律来安排土地的使用，那么生态环境会得到保护，并不断优化；反之，如果不按照生态环境规律使用土地，那么就会破坏生态环境。所以，对城市土地的使用方向以及如何使用，包括房地产业如何发展等等，也要按照生态环境规律的客观要求进行规划利用。第三节城市土地使用制度一、城市土地使用制度的类别城市土地的合理配置是通过一定的土地制度来实现的。所谓土地使用制度是对土地使用的程序、条件和形式的规定，它是整个土地制度的一个重要组成部分。土地使用权是依法对一定土地进行利用、管理并取得收益的权利，是土地使用制度的法律体现形式。结合我国的实际情况来看，城市土地使用制度可以分为两大类，一类是无偿的行政划拨制度，另一类是有偿的市场交易制度。土地使用制度受到土地所有制和经济体制的制约。我国的城市土地属于国家所有，但随着计划经济体制向市场经济体制转换，土地使用制度发生了根本变化。从第一个五年计划开始，我国实行计划经济体制，城市国有土地的使用实行与计划经济相适应的行政划拨制度，即由政府按国民经济发展的需要，向用地单位无偿、无限期地提供各类建设用地。这种土地使用制度在当时的历史条件下曾经发挥过积极的作用。党的十一届三中全会确定了改革开放的方针，随着经济体制改革的不断深入，无偿、无限期的土地使用制度越来越不适应经济体制改革的要求，其弊端日益显现。为此，自上世纪80年代起，我国在坚持土地公有制的基础上，开始对传统的土地使用制度进行改革，变土地无偿使用为有偿使用，变无限期使用为有限期使用，变无流动使用为流动使用。从我国城市土地使用制度的具体内容来看，大致包括以下几个方面：1、城市土地使用权出让城市土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。城市房地产管理法规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿转让。土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。县级以上人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。土地使用权出让采取拍卖、招标或者挂牌出让的方式。目前对经营性土地已禁止协议出让方式。2、土地使用权划拨土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给上地使用者使用的行为。以划拨方式取得上地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。但划拨使用的范围有严格限制。对于国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地等建设用地，可以根据需要由县级以上人民政府依法批准划拨。城市土地使用权划拨的基本程序是：（1）申请。建设用地单位持经批准的设计任务书或者初步设计、年度基本建设计划等有关文件和城市规划管理机关核发的建设用地规划许可证，按照审批权限向城市土地管理部门申请建设用地。（2）审批。城市土地管理部门根据用地申请书等有关文件，依法定权限进行审核、批准，核发建设用地批准证书。（3）划拨。获得建设用地批准证书后，由城市土地管理部门根据建设进度一次或分期划拨建设用地。（4）发证。建设项目竣工后，由城市规划管理和土地管理部门核查实际用地后，土地管理部门核发国有土地使用证。3、城市土地使用权转让城市房地产管理法规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（1）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（2）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。对于房地产转让，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移。以出让方式取得土地使用权的，转让房地产后，其土地使用权的使用年限为原土地使用权出让合同约定的年限减去原上地使用者已经使用年限后的剩余年限。以出让方式取得土地使用权的，转让房地产后，受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得原出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。4、城市土地使用权出租城市土地使用权出租是指土地使用权出租方将土地连同地上建筑物、其他附着物交与承租方使用，承租方支付租金的行为，通常称为土地租赁制。按我国目前的城市土地使用相关法规的规定，土地使用权人通过出让方式、转让方式的土地使用权可以出租。当土地使用权人获得的是划拨土地使用权，经土地管理部门批准后，与土地管理部门补签了土地使用权出让合同且补交了土地出让金的，也可以出租。5、城市土地使用权抵押城市土地使用权抵押是指通过出让和转让方式取得土地使用权的单位，为借贷或偿还债务，将其土地使用权及其地上建筑物、其他附着物向金融机构或债权人提供财产保证的行为。土地使用权作为贷款担保时，如果使用权抵押人到期不能偿还贷款本息，那么土地使用权转归贷款方所有，或者由贷款方进行处置，用处置收入偿还贷款本息。城市房地产管理法规定，房地产抵押，应当凭土地使用权证书、房屋所有权证书办理。设定房地产抵押权的土地使用权如果是以划拨方式取得的，那么依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。二、中国城市土地使用制度改革我国传统城市土地使用制度是一种对土地实行行政划拨，无偿无期限使用，禁止土地使用者转让土地的制度。其基本特征就在于：一是行政划拨，二是无偿无限使用，三是禁止转让。行政划拨是指土地由政府有关主管部门调拨使用，具体包括两个方面：一是土地使用者如果需要土地，不是通过市场购买或租赁获得，而是按照一定的建设用地程度，首先申请建设项目，待有关部门批准后，再持有关批准文件向土地管理部门提出用地申请，经审查批准后，由土地管理部门无偿拨给。二是国家因经济、文化、国防建设或举办社会公共事业，如果需要土地使用者其时正在使用的土地，不是通过购买或租赁方式取得，而是运用政府行政手段无偿调拨。无偿无期限使用是指土地使用者从政府得到用地时不支付地价，在使用土地过程中也不缴纳地租或土地使用费。同时国家在将土地划拨给土地使用者时，也没有具有规定明确的土地使用期限。除非基于国家利益需要由新的使用者使用该土地，否则原来的使用者可以无限期地占用。禁止转让是指原有土地使用制度下禁止土地使用者以买卖、出租、抵押、赠与、交换、典当等交易方式将土地转移给其他单位或个人使用。经过建国以后长期的实践，上述城市土地使用制度的弊端日益明显，主要表现在，不利于土地资源的合理配置和高效率使用，不利于城市经济发展和城市建设资金的良性循环，不利于准确评价企业的实际经营效果，由于无需考虑用地成本，企业和事业单位土地浪费严重。改革开放以后，这种土地使用制度更加显得不适应，从上个世纪80年代开始逐渐对城市土地使用制度进行改革。大致经过如下几个阶段：1、征收土地使用费1982年深圳开始按城市土地的不同等级向其使用者征收不同标准的使用费，全国不少城市从1984年开始也陆续采取这种做法。例如，上海市政府根据1979年全国人大通过的中外合资经营企业法及以后全国人大、国务院颁布的中外合作、合资和外资企业法律、法规对三资企业征收场地使用费或土地使用费的规定，组织有关部门对土地有偿使用的收费形式、方法和土地用途、等级标准进行了专题调查研究。在此基础上，依照国家有关法律、法规制定了上海市中外合资经营企业土地使用管理办法，规定凡外商投资企业利用中方原有的房屋土地，新征用（使用）、划拨的土地，租赁的房屋场地举办合资、独资企业，均必须缴纳土地使用费。并对土地使用费收取标准、适用范围、操作程序、调整方式等作了一系列规定。该办法将全市土地按用途和位置分为6类10级，土地使用费按不同的土地用途和等级收取，每年每平方米最高为人民币100元，最低为人民币0.5元；土地使用费标准的调整间隔期不少于3年，每次调整幅度不超过标准的30%。依据这一办法，上海从1986年11月起对外商投资企业开征土地使用费，在土地有偿使用方面跨出了历史性的第一步。土地使用费系指使用土地资源的费用，不包括征地拆迁安置费用和基础设施建设费用。随着上海城市经济结构的调整和大规模的城市基础设施建设，用地性质的分类设置和地段等级的定位与实际情况不尽一致的矛盾日益突出，并且与物价指数的升幅不相协调，表现在土地使用费偏低，同土地出让价格的差距拉大。为了保护土地所有者和土地使用者的合法权益，适时、合理地调整土地使用的征收标准，有利于优化城市土地使用结构，提高土地利用效率，真正体现土地资产的使用价值。因此，经上海市政府批准先后于1991年7月和1995年7月两次对土地使用费标准、用地性质和土地等级进行了调整。调整后的用地性质，分为商业、金融、旅馆、综合、办公、娱乐，工业、仓储、交通，居住（商品房），教育、科技、卫生、体育、文化，种植、养殖5类，土地等级分为10级。每年每平方米最高收费标准调整至人民币170元，最低收费标准仍保持人民币0.5元不变。1988年9月27日，国务院发布了中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例，规定从1988年11月1日起实施，将土地使用费改为征收土地使用税。2、实行土地使用权有偿出让和转让对外商投资企业开征土地使用费以后，不少外商反映，土地使用权不能用来抵押，也不能转让，对资金周转不利，希望政府能将土地卖给他们。这是一个涉及我国土地制度和如何更有利于吸收外资的重要问题。1987年下半年深圳率先进行土地使用权有偿出让和转让试点，国家出让土地使用权并允许进行土地使用权抵押。1987年12月经国务院审定批准，上海市政府颁布了上海市土地使用权有偿转让办法，其要点是：土地所有权与使用权分离，由市政府将国有土地以指定的地块、年限、用途和其他条件，供土地使用权受让人开发经营，由土地受让人支付土地使用权出让金；土地使用权受让人可以按规定将土地使用权再行转让。1988年3月22日，上海召开土地使用权有偿出让发布会，将一块位于虹桥经济开发区内，面积为12900平方米，可用于酒店、办公楼、住宅用途的土地，以出让50年使用权的方式首次公开向国内外招标。试点工作按照国际惯例进行，通过公告、投标指引、投标、决标和评标委员会审定。来自日本、美国、中国香港等6家企业参与投标，结果日本孙氏企业有限公司以2805万美元的出让金中标，并于1988年8月8日签约。土地使用权有偿出让和转让极大地推动了土地使用制度改革，一是土地使用权作为特殊商品进入流通领域，探索了一条“以地生财”的新途径。二是按市场机制配置土地，冲破了旧的用地模式，使社会经济发展凝聚在城市土地上的巨大能量得以释放。三是完善了各级政府在房地产市场中的主导地位。土地使用权出让由政府垄断，政府除了有法律授予的司法管辖权、行政管理权以外，更多地从土地所有者的经济地位出发，用经济的手段、方法调控房地产经济活动。四是土地使用权可以按国际惯例流通，如抵押、转让等，不但符合商品经济和房地产市场发展的规律和需要，而且加快了上海房地产市场的培育和健康发展。1988年至1991年底，上海共批租土地12幅，面积980万平方米，批租土地上建造的各类商品房只限于外商投资企业自用或向境外的企业和个人销售，初步形成了外销的土地一级市场。1992年初邓小平巡视南方重要谈话发表以后，上海扩大开放，加大对外招商力度，并在城市建设、管理体制上实行“两级政府、两级管理”，调动了市、区（县）两级政府的积极性。外商看好上海市场并纷至沓来，土地批租出现了前所未有的好势头。1992年上海批租地块幅数猛增，全年批租土地205幅，面积2071.5万平方米，分别是前4年的17倍和2.1倍。其中市区旧区改造地块91幅，面积达90万平方米。1993年是上海土地批租面积最多的一年。全年批租土地244幅，面积4914.93万平方米。批租用地结构有所调整，花园别墅用地明显下降，工业用地上升较快。1994年是上海批租地块幅数最多的一年。全年批租土地455幅，面积1568万平方米。其中郊区县批租土地261幅，面积795.03万平方米，分别占57.4%与50.7%，呈上升趋势。1995年土地批租势头有所回落，全年批租土地258幅，面积640.3万平方米，但用地结构趋向合理，工业用地比重明显上升，占到62.4%。自1988年第一幅土地批租至2000年底，上海市出让外销地块2282幅，土地面积12366.74公顷。1995年1月1日起，上海加大土地使用制度改革的力度，规定新增的商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等内资六类用地、原用地改变为六类用地以及现有建筑物改变为六类用途的，都必须通过土地出让取得土地使用权。土地出让金按外资内销地块的出让金标准计算。同时规定花园住宅、高标准内销商品房（侨汇房）转让均须补交土地出让金。内资六类用地的开发只限于内销，转作外销时应按批租地价补交出让金。把内资六类项目用地纳入土地有偿使用的轨道，标志着土地使用权出让从外资企业扩展到内资企业，扩大了土地有偿使用的覆盖面。同年，为优化国有工商企业生产要素的配置和中心城区的土地利用结构，上海开展盘活工商企业国有房地产试点。其思路是把国有工商企业使用的土地以内部转帐的方式出让给工商企业集团，将价值显化后的土地资产注入企业集团的总资产，纳入国有资产考核，降低企业的资产负债率，促进现代企业制度改革，调动企业集团通过联营、入股、置换、重组等多种形式盘活土地存量的积极性，鼓励市中心区域内的工业企业按规划要求向近郊或郊县工业区转移。这是上海将内资存量土地纳入土地有偿使用轨道所采取的特殊政策，进一步深化了土地使用制度改革。3、修改宪法和土地管理法，制定全国性土地使用权出让和转让条件1986年6月公布的中华人民共和国土地管理法规定了土地不得出租或以其他形式非法转让，1987年以后，土地使用制度改革逐渐深入人心，土地使用权出让和转让的相关内容也出现在各类重要文件中，1988年4月和12月，宪法和土地管理法分别进行了修改，将原来不得出租和转让的规定修改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1990年5月19日，国务院发布了中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问题进行了明确的规定。1994年7月5日全国人大常委会通过了中华人民共和国城市房地产管理法，明确规定了“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度”，对土地使用权流转的相关问题进一步加以明确。三、城市土地利用规划（一）城市土地利用规划的内涵城市土地利用规划是指根据城市社会经济发展的要求和自然、社会、经济诸条件的特点，运用计划形式，对未来一定时期内土地资源的开发、利用、整治、保护、管理、指导、调控、监督的一种方法。通常与城市相关的规划主要有四种，一是国土规划；二是城市土地利用规划；三是城市发展总体规划；四是城市社会经济发展计划。国土规划是为协调经济发展与人口、自然资源、环境之间的关系而制订的生产力总体布局，也是对国土资源开发、利用、整治、保护的宏观控制性的构想和设计。其主要内容是从空间上安排生产力的总体布局，明确地区综合开发的方向、目标、重点和步骤，提出国土开发整治的措施和规划指标。土地利用规划是贯彻、实现国土规划，将其具体化的一种形式，主要包括根据土地自然特点、经济条件和社会经济发展用地要求的长期预测，确定土地利用的目标、方向和土地利用的结构、布局，根据土地利用功能分区，规定各主要用地部门用地规模的控制性指标，确定实施土地利用规划的方针政策和措施。城市经济社会发展计划较多地研究和考虑时间约束，规定一定时间内国民经济发展和社会事业发展的主要要求，侧重于城市经济社会发展的物质内容。城市发展总体规划是根据城市经济、社会发展的要求，在研究城市密度的前提下，对城市空间布局和城市形态的总体设计。城市土地利用规划是城市发展总体规划的原始内容，也是城市发展总体规划的核心部分。城市发展总体规划不仅是考虑土地如何利用，而且要考虑城市的社会经济结构及城市空间利用等多种因素，但城市发展总体规划最终落实要靠城市土地利用规划。城市土地利用规划是城市发展总体规划的基础，搞好城市土地利用规划是建设城市的重要前提。（二）城市土地利用规划的作用城市土地利用规划对于实现城市土地合理配置，促进房地产业稳定、协调和健康发展具有重要的作用。1、城市土地利用规划是政府调节城市土地资源配置的重要手段市场经济的条件下，土地资源的配置主要是通过市场机制调节来实现。但是，由于城市土地资源的稀缺性和不可再生性，使得政府调节土地资源的配置更有必要。而政府对土地资源的调节手段主要是制订和实施城市土地利用规划。通过城市土地总体布局、功能分区和土地利用具体规范，控制城市土地用途，调节土地使用结构和布局平衡，把土地资源纳入优化配置的轨道，在一定程度上避免和克服市场机制配置土地要素的局限和弊端。2、城市土地利用规划可以减少房地产企业和相关用户决策的盲目性城市土地利用规划为城市未来一段时期的发展确定了总体的方向，使房地产开发企业对未来有了明确的预期，房地产相关用户和消费者也有了相应的指南，减少了进行区位选择的盲目性。3、城市土地利用规划有利城市土地利用的长效管理城市土地利用规划是城市土地使用的安排和布置，它是一定时期内城市空间发展的目标和计划，是合理使用城市土地的一张蓝图，为城市土地利用管理提供了科学的依据。城市土地利用长效管理包括城市土地利用的数量控制、集约程度、结构模式以及环境保护，这些管理都与城市土地利用规划有着密切的联系。控制城市用地的数量规模，规划了一个城市用地的总量指标，决定了对城市土地利用广延程度的控制。城市土地的集约程度，反映了土地利用率的高低，规定了土地利用集约程度的一系列指标，如建筑覆盖率、容积率、单位面积人口等。通过城市土地利用规划，可以避免短期行为，对城市土地利用实施长效管理。（三）城市土地利用规划的基本原则由于城市土地利用规划涉及城市全局，影响城市经济的持续、有序和稳定的发展，因而要制订一个科学、合理且能够为城市各个利益群体接受的城市土地利用规划，需要遵循以下基本原则：1、整体性原则。这个原则要求土地利用规划中要有综合的、系统的观念，把城市土地看作是自然、经济、社会三者的统一体，对城市的社会、经济、政治、文化、环境、心理等诸多人文因素进行综合的考虑。传统城市规划模式的局限性之一在于规划中缺乏整体性考虑。规划者着力于形态设计和空间规划，过分追求建筑和工程效果。由于缺乏全面、系统的规划前期过程，更由于规划在目标、原则上存在偏差，不将注意力放在整个城市系统的生产和消费上，没有把追求整个城市系统的综合效益作为出发点，所以尽管规划者主观愿望是好的，但结果并不尽如人意，而且后期迫于时代变迁的压力，对规划进行经常性的修改，从而丧失了规划的权威性，也失去调节城市土地资源利用的作用。2、区位原则。这个原则要求按城市土地的区位状况进行土地布局，使各类用地“各得其所”。土地的一个重要特性是差异性，表现为土地质量差异和土地位置差异。城市土地的差异性主要表现为位置差异方面，而位置差异又体现为城市土地的区位不同。在城市中，不论是商业还是住宅用地，以及任何一种被利用的土地，其利用价值的大小，无不受其所处区位的影响。土地区位的固定性和差异性决定了具有不同使用功能的城市土地的空间布局。具有不同使用功能的城市土地对区位具有选择性。交通汇集、人流量大的市中心位置是商业、服务、事务所竞相争夺的位置，主要交通道路两侧也往往成为企业设置店辅和办公楼的理想区位。工业企业为了推销产品和降低成本，适宜于选择靠近水源、能源、接近市场而又便于生产原料及成品储存和运输的地方。就住宅区来说，一个接近工作岗位，购物方便、市政、文化娱乐设施齐全、居住环境优美的地段对城市居民产生极大的吸引力。土地规划要按区位布局土地，使各类土地和