论美国《多德弗兰克法案》及其对我国的启示.pdf

学校代码：1 0 0 3 6 例矽子罗亏( 节贸易声学 U n i v e r s i t yo fI n t e r n a t i o n a lB u s i n e s sa n dE c o n o m i c s 法律硕士专业学位论文 论美国多德弗兰克法案 及其对我国的启示 培养单位： 专业名称： 研究方向： 作者： 指导教师： 论文日期： 法学院 法律硕士( 法学) 金融法 郑豪慧 马其家副教授 二。一一年四月 O nD o d d F r a n kW a l IS t r e e tR e f o r ma n d C o n s u m e rP r o t e c t i o nA c ta n dItserr o t e c t0 nI E n l i g h t e n m e n t o nC h i n a 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 硌智芯裴刮年川日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；学校可 以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。保密的学位论 文在解密后遵守此规定。 学位论文作者 导师签名： 赵毽、 如( f 年厂月乡日 m 7 年f 月6 日 摘要 金融业的法律监管对金融业的健康发展有着重要的作用，但金融业法律监管 体制还必须随着金融业的发展而不断改进，才能防范金融风险，推动金融业在稳 定中发展。2 0 0 8 年美国的金融危机暴露了美国会融监管体制的缺陷。为应对这 一问题、防范金融危机的再次发生，美国政府通过了多德一弗兰克法案( D o d d F r a n kW a l lS t r e e tR e f o r ma n dC o n s u m e rP r o t e c t i o nA c t ) ，对美国的金融监管体制 进行了重大改革。 美国是当今世界的金融中心，其金融业经营与监管有着丰富的经验与教训。 因此深入研究美国的金融监管法律改革对我国的金融监管法律改革具有重要的 借鉴意义。在美国颁布多德一弗兰克法之后，国内已有一些学者对此进行了 一定的探讨，但对法案文本的研究不够深入全面。鉴于此，本文即以美国多德 一弗兰克法案为研究主题，首先深入解析了该法案的内容；然后重点研究了其 为加强金融监管各部门之间沟通协调、防范系统性金融风险而新设立的监管机构 ( 会融稳定监督委员会t h ef i n a n c i a ls t a b i l i t yo v e r s i g h tc o u n c i l ，F S O C ) 的法律机 制；最后以比较研究的方法，借鉴美国多德一弗兰克法案，对中国会融法律 监管改革提出几点建议：第一，设立一个统一协调机构，协调各个监管机构问的 沟通合作；第二，加强对会融消费者的保护；第三，扩大会融业法律监管的范围， 严格评估会融创新产品的风险；最后，加强金融监管的国际合作。 关键词：金融监管，多德一弗兰克法案，会融稳定监督委员会 A b s t r a c t R e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o ni Sc r i t i c a lt ot h es m o o t ho p e r a t i o no ff i n a n c ei na c o u n t r y H o w e v e r , t h es y s t e mo fr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s ! o nm u s tk e e pu pw i t ht h e d e v e l o p m e n to ff i n a n c e S Oa st op r e v e n tf i n a n c ef r o mc r i s i sa n di m p u l s ei t sf l o u r i s h T h eA m e r i c af i n a n c ec r i s e so f2 0 0 8m a yb eab e s tl e s s o n A n dm o r e o v e r , t h e ，a na c ti nr e s p o n s e t ot h a tC r i s i s ，s i g n e db yP r e s i d e n tO b a m aa n de n a c t e di nJ u l y2 010 ， m a y b eag o o de x a m p l ew es h o u l dl e a l T l A st h ef i n a n c i a lc e n t e ri nt h ew o r l d ，A m e r i c ah a sg o tm u c he x p e r i e n c ea n d l e s s o n s 。f r o mt h a tm a n ye m e r g i n ge c o n o m i c ss u c ha sC h i n aC a nl e a r n B e c a u s eo ft l l i s ， m a n ys c h o l a r si nC h i n ah a v em a d es t u d yo nt h i si s s u es i n c et h eD o d d F r a n kA c t e n a c t e di nA m e r i c ai nJ u l y2 0 1 0 B u tf e wh a v eg o n ed e e pi n t ot h eD o d d - F r a n kA c t i t s e l f F o rt h i sr e a s o n ，t h i sp a p e rw i l lg od e e pi n t ot h eD o d d - F r a n kA c ti t s e l ff i r s t ；a n d t h e ng od e e pi n t ot h ea n a l y s e so ft h en e w l ye s t a b l i s h e df i n a n c i a lo v e r s i g h tb o d y ：t h e f i n a n c i a ls t a b i l i t yo v e r s i g h tc o u n c i l ；a tl a s t ，a n a l y z et h ee n l i g h t e n m e n tw em a yg e t f r o mt h eD o d d F r a n kA c ta n dm a k es o m es u g g e s t i o n st ot h ei m p r o v e m e n to fC h i n a S f i n a n c i a lr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o n T h ec o n t e n t so ft h i sP a p e ra r ea sf o l l o w ： S e c t i o n1i n t r o d u c e st h ef u n c t i o no ff i n a n c i a lr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o n ，a n dt h e n e c e s s i t yo fr e f o r m S e c t i o n2m a k e sab r i e fi n t r o d u c et h em o d eo fr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o ni n A m e r i c ab e f o r et h eD o d d F r a n kA c t S e c t i o n3g o e sd e e pi nt h eD o d d F r a n kA c t S e c t i o n4m a k e sab r i e fi n t r o d u c t i o no ft h ef i n a n c i a lr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o n m o d ea n dp r o b l e mi nC h i n a S e c t i o n5a n a l y s e st h ee n l i g h t e n m e n tt h eD o d d F r a n kA c tm a y 百v eo nC h i n a S e c t i o n6m a k e sac o n c l u s i o n K e y w o r d s ：f i n a n c i a lr e g u l a t i o na n ds u p e r v i s i o n ，D o d d - F r a n kA c t ，F S O C I I 目录 第1 章引言1 1 1 背景分析1 1 2 研究意义1 第2 章美国金融业经营模式与法律监管机制2 2 1 美国金融业经营模式与法律监管机制2 2 1 1 美国金融业的混业经营模式2 2 1 2 美国金融法律监管机制2 2 2 美国原有监管模式的问题与2 0 0 8 年金融危机3 2 2 1 美国原有监管模式的问题3 2 2 22 0 0 8 年金融危机及原冈j 3 2 3 多德一弗兰克法案的出台4 第3 章多德一弗兰克法案解析5 3 1 多德弗兰克法案综述。5 3 1 1 新设立“消费者金融保护局”5 3 1 2 新设立“金融稳定监督委员会”6 3 1 3 受该法案影响的其他现有金融监管机构6 3 1 4 该法案的其他重要规定8 3 2 金融稳定监督委员会9 3 2 1 金融稳定监督委员会的组成9 3 2 2 金融稳定监督委员会委员的任期及空缺补进规定9 3 2 3 金融稳定监督委员会的会议决策机制1 0 3 2 4 金融稳定监督委员会成员的人事薪酬问题1 0 3 2 5 金融稳定监督委员会的权力与职责1 1 3 2 6 金融监督委员会收集金融监督信息的权力1 1 3 2 7 直接要求相关机构提高审慎监管标准的权力1 2 3 2 8 金融监督委员会监督的活动仅限丁金融公司的金融活动1 2 第4 章我国金融业法律监管的现状与问题1 3 4 1 我国金融业法律监管的历史演变1 3 4 2 我国金融业法律监管存在的问题1 3 第5 章多德一佛兰克法案对我国金融业法律监管改革的启示1 6 5 1 加快我国金融法律监管改革的必要性1 6 5 2 多德一佛兰克法案对我国金融法律监管改革的启示1 6 第6 章结论1 9 参考文献2 1 I I I 谢 2 3 简历：。2 4 I V 第1 章引言 1 1 背景分析 金融，即资金的融通，是货币流通和信用活动以及与之相联系的经济活动的 总称。金融业作为现代经济的核心，在现代社会扮演着极端重要的地位。金融的 运行不仅直接影响着经济建设的进程，而且在非常大的程度上关系着社会发展的 状况。“如果金融系统规范有序，社会也提供了必要的条件和环境，社会资金就 会按正常的渠道和秩序流动，国民经济才会井然有序，否则，如果金融系统发生 紊乱，就会扰乱经济的发展，进而影响到政治、文化、社会等各个方面。” 金融业作为资本市场，一般能在市场规律的自发调节下运行平稳。但由于金 融业本身是一个复杂的、高风险的行业，在其运行中因市场机制失灵等原因，并 不总是顺畅。“事实上，现代金融自创立以来，就出现过无数大大小小的混乱和 危机。从1 8 2 5 年英国发生第一次经济危机以来，西方国家的每一次经济危机， 都包含着金融的混乱和危机在内，有的还是由盒融混乱和危机引起的，1 9 2 9 - 1 9 3 3 年雪崩式的大危机横扫整个资本主义世界，起始就是金融链条的断裂。2 据 有关资料统计，从1 9 8 0 年至1 9 9 7 年，世界上有1 2 0 个国家发生严重的金融问题， 为此耗费的资金高达2 5 0 0 亿美元。随后发生的亚洲金融风暴，我们至今还记忆 犹新。而由美国次贷危机引发的2 0 0 8 年会融危机更是堪称二战后六十多年来最 严重的金融风暴，不但影响了美国国内，而且波及了全球。 1 2 研究意义 鉴于金融业的重要性及脆弱性，世界各国无不一方面大力发展会融业、鼓励 金融业的创新繁荣，另一方面又对其加以严密的监管，严防金融危机的发生。然 而，严格监管与金融业创新繁荣往往相互矛盾：过于严格的监管往往抑制余融业 的创新繁荣，放松监管有助于金融业的创新，但却会带来巨大风险。所以，金融 业的发展史，始终是创新繁荣与严格监管的辩证发展过程。解决这一矛盾的关键 在于法律监管体制必须随着金融业的发展不断改革才能既防范金融风险，又推动 金融业在稳定中发展。美国作为当今世界的金融中心，以其高度繁荣的金融业、 严密的监管法律、多重的监管机构、诚信的国民素质，一直被其他各国所称赞。 但就在这样一个金融强国，仍然发生了如此严重的金融危机。美国的金融业法律 监管为何未能有效地防范这次金融危机，其为应对这次危机而新通过的新金融改 革法内容有哪些，这样部金融改革法对我国有何启示? 本文将对这些问题进行深 入的研究，以期为中国的金融法律监管改革提供一些探索性的建议。 1 h t t p ：w e n d a g o o g l e t o m h k w e n d a t h r e a d ? t i d = 7 6 5 0 d 3 0 0 b a f 2 7 d 4 9 2 h t t p ：w e n d a g o o g l e t o m h k w e n d a t h r e a d ? t i d = 7 6 5 0 d 3 0 0 b a f 2 7 d 4 9 1 第2 章美国金融业经营模式与法律监管机制 在经历这次大规模的金融危机之后，最受指责的是美国金融监管机构在系统 性风险发生之前对可能发生之风险的忽视和监管缺位。原有的金融业法律监管体 制究竟有何问题? 在解析美国金融监管新法案之前，有必要简单回顾金融危机爆 发之前的美国金融业经营模式和监管机制。 2 1 美国金融业经营模式与法律监管机制 2 1 1 美国金融业的混业经营模式 目前全球较有代表性的金融业经营模式主要有三种：“以德国和瑞士为代表 的全能银行模式、以美国为代表的纯粹型金融控股公司模式和以英国和日本为代 表的事业型控股公司模式。玛全能型银行模式允许在同一个公司内部分设不同部 门来经营不同性质的金融业务。金融控股公司模式是母子公司结构，是以银行、 证券、保险等金融机构为子公司，通过资本控股纽带，实现各种功能和业务的一 体化经营。根据控股公司母公司职能的不同，可分为事业型控股公司和纯粹型金 融控股公司。“美国的金融控股公司模式是会融业混业发展的产物，采用的是纯 粹型会融控股公司模式。在纯粹型控股公司构架中，母公司没有自己特有的事业 领域，而是企业整体性经营战略的决策部门，或者只是单纯法律意义上的法人主 体，实际的决策运作由子公司完成。事业型控股公司则是母公司有其独立的事业 领域，并通过控有其他事业领域的子公司的股份来对子公司进行支配和管理。”4 2 1 2 美国金融法律监管机制 金融危机爆发前，美国实行的是“双重多头”的监管体制，双重指联邦和各 州均有金融监管的权利，多头指有多个履行监管职能的金融机构。1 9 9 9 年1 1 月 美国通过了金融服务现代化法，确定了伞形监管模式。金融控股公司下属的 银行、证券、保险各子公司，分别由联邦货币监理署、联邦存款保险公司、证券 监管机构及各州保险监管机构对其相应的业务( 功能) 进行监管。“联邦储备委 员会理事会作为监管人，是综合管理的上级机构，负责评估和监控混业经营的金 融控股公司总公司整体的资本充足性、风险管理的内控措施和程序的有效性以及 集团风险对存款子公司潜在的影响。虽然伞形监管模式有一定的优点，但此次金 融危机的爆发也说明了这种监管构架存在着严重的监管失效。”5 3 滕狒：金融混业经l ；的町选模及各自的优缺点，载辽宁 f 政学院学报2 0 0 8 年6 期第5 6 贞。 4 于思待：金融危机下美困会融蕊管模式的反思，载当代经济2 0 0 9 年第 五期第8 8 页。 5 于思待：金融危机下美国金融监管模式的反思，载当代经济2 0 0 9 年第l 五期第8 9 页。 2 2 2 美国原有监管模式的问题与2 0 0 8 年金融危机 2 2 1 美国原有监管模式的问题 美国原有监管模式主要是为适应其金融业高度混业经营、金融控股集团普遍 化的经营实践而设计的，其本意是希望在金融业混业经营的情况下融合机构监管 模式和功能( 业务) 监管模式的优点以确保金融业在保持活力的同时避免风险。 但其实质上还是以功能业务监管为主，各金融行业监管部门之间缺乏有效的沟通 协调机制，联邦储备委员会作为伞头只能对金融集团公司的母公司进行机构监 管，其对金融集团的子公司的权利受到必要性及其他各业务监管机构的限制，其 他监管机构则对金融子公司实行分业功能监管，互相之间缺乏沟通协调统一。因 此，总体上美国金融监督机构的统一协调沟通机制不畅，“双线多头 ，权责不明， 造成监管效率低下。因此，造成对次贷危机监管的真空，埋下了金融危机爆发的 祸根。 。 2 2 22 0 0 8 年金融危机及原因 自本世纪以来，随着时间的流逝，1 9 9 7 年亚洲金融危机的阴影渐渐淡出了 人们的视野，世界各国经济走势平稳，关于金融危机的记忆已渐行渐远。然而时 隔不到十载的2 0 0 8 年，一场更大的会融风暴再次卷起。“2 0 0 7 年2 月1 3 同美国 新世纪金融公司发出2 0 0 6 年第四季度盈利预警，美国次级抵押贷款风险浮现开 始，次贷危机丌始逐渐显现。2 0 0 8 年9 月1 5 日有着1 5 8 年历史的雷曼兄弟公司 宣布申请破产保护；同一天，美国银行以约4 4 0 亿美元的价格收购了华尔街投行 美林公司；美国国际集团( A I G ) 的信用评级下调。 6 美国联邦储备委员会前主席 格林斯潘称，美国遭遇了“百年一遇”的金融危机。”彳艮快，这一场因美国次贷 危机引起的华尔街金融风暴，席卷了欧盟和同本等世界主要金融市场，迅速演变 为全球性的会融危机。 2 0 0 7 年8 月次贷危机扩大以后，美国政府联同有关部门成立了“总统金融市 场工作组”，分析造成会融市场动荡的潜在原因，查找金融市场、金融机构和金融 监管政策的薄弱环节。2 0 0 8 年3 月，“总统金融市场工作组”在提交的关于金 融市场发展的政策建议报告指出，造成次贷危机的原因主要包括如下几个方面：8 一是次级抵押贷款证券化标准降低；二是各资产证券化参与者风险披露不足：三是 。h t t p ：w w w h i c o u r t g o v c n t h e o r y a r t i l e el i s t a s p ? i d = 5 3 3 4 。h t t p ：c l a s s w t o i o b c o m c l a s s10 3i4 l3 31 s h t m l 。h t t p ：m o n e y 16 3 c o r n 0 8 l2 0 8 l3 4 S L 4 G 8 G 2 0 0 2 5 2 G 5 0 h t m I 9 袁达松：金融危机的成 j 寸及法律对策，载法学杂志2 0 0 9 年第7 期第9 5 页。 ”郝洁：次贷危机下美国金融监管缺陷及改革研究，载河北大学2 0 1 0 第1 0 期第1 3 7 页。 4 第3 章多德一弗兰克法案解析 3 1 多德一弗兰克法案综述 2 0 1 0 年7 月2 1 日，奥巴马在其任总统的第十八个月，签署了自1 9 3 4 年的证 券交易法以来最大的金融业监管改革法案多德弗兰克华尔街改革和消费 者保护法案( 下文简称多德佛兰克法案) 。尽管该项法案对金融业的影响还 没有充分显现出来，但从长期来看，它对美国的金融业的影响是深远而重大的。 “早在上世纪3 0 年代和4 0 年代的金融业改革法律之前，美国的金融市场几乎不 受监管。这种放任的环境造成了1 9 2 9 年1 0 月2 9 日纽约股票市场的崩溃，经济 大萧条由此开始。为应对这次崩溃，罗斯福总统建立了证券交易委员会来监管金 融市场。然而，随后的6 0 多年，美国在亚当斯密斯看不见的手自由市场 理论的影响下，开始解除对华尔街一些最复杂的金融工具的监管。结果，放任主 义和自由市场的拥护者享受到了不充分监管和自愿披露信息优待，直到2 0 0 8 年 世界金融市场的再一次崩溃。与之前的罗斯福总统一样，奥巴马总统和国会被要 求对此做出迅速有力的反应，来防止全球经济的崩溃，及阻止发生期货信贷危 机。” 在这种背景下，美国拟将建立几个新的金融监管组织，包括金融稳定监督委 员会和消费者金融保护局。奥巴马总统签署的该项法案长达8 8 4 页，将改革涉及 美国金融业的方方面面。忆 。 3 1 1 新设立消费者金融保护局”( T h eC o n s u m e rF i n a n c i a IP r o t e c t i o nB u r e a u ) 消费者金融保护局( C F P B ) 的职责是“执行联邦消费者金融法并促使该 法能始终如一地确保所有的消费者能够进入会融产品和服务市场，并保证交易的 公平性，透明性和竞争性。该局设在美国联邦储备委员会下，经费由委员会拨付， 但具有很强的独立性，其负责人由总统提名并经国会批准任命。1 3 该局负责创 制，合并清理并强化消费者保护法( 这些权力目前由多达6 个现有联邦规制机构 行使) 。 目前该局的最大任务是开展8 1 项研究、发布9 3 份报告、拟定5 2 0 条新法条。 该局的监管权力主要来自于其制定的这些保护金融消费者的法令。“当然，消费 A m e r i c a nB a n k r u p t c yI n s t i t u t e ，2 9 3A B I J1 0 ，A p r i l2 0 1 0 1 2 W e s t l a w d a t a b a s e 1 3 U S S e n a t eC o m m o nB a n k i n g ，H o u s ，a n dU r b a nA f f a i r s ，B r i e fS u m m a r yo ft h eD o d d F r a n kW a l lS t r e e t R e f o r ma n dC o n s u m e rP r o t e c t i o nA c t ，2 ， 1 4 K a t i eB e n n e r , W h yN o tE l i z a b e t hW a r r e n ? ，C N NM c n e y , A u g 2 ，2 010 ， 坫D o d - F r a n k W a l lS t r e e t R e f o r ma n d C o n s u m e r P r o t e c t i o n A c t ，H R 4 1 7 3 ，l I I t h C o n g 1 1 le ts e q ( 2 0 1 0 ) 1 6 E d i t o r i a l ，N o w , T h e R u l e s ，N Y T i m e s ，A u g 2 2 ，2 0 1 0 ，h t t p ：w w w n y t i m e s c o r n 2 0 1 0 0 8 2 3 o p i n i o n 2 3 m o n 2 h t m l 6 j 其责任。 “除了美国联邦储备委员会的内部事务须接受审计外，其机构组成亦被改 变。1 7 奥巴马将指派一个副主席进入美国联邦储备委员会进行监管。该副主席 将就金融监管的法律规制和监管向美国联邦储备委员会提出政策建议，并每半年 一次地向国会报告美国联邦储备委员会金融法律规制和监管情况。美国联邦储备 委员会会员银行将对美国联邦储备委员会主席的选举丧失投票权，联邦会计总署 将调查当前美国联邦储备委员会主席选举机制以确认该机制是否真正地代表了 公众的意愿抑或存在重大的利益冲突。这些改革旨在通过取消其选举权削减华尔 街内部人对美国联邦储备委员会的影响和渗透。这一改革被公众认为是建立一个 独立公正的央行所必须之举措。 ( 2 ) 对联邦储蓄保险公司( F e d e r a lD e p o s i tI n s u r a n c eC o r p o r a t i o n ) 的影响 多德弗兰克法案扩大了联邦储蓄保险公司现有的职能，并增加了数项 新的职能。联邦储蓄保险公司将有权清算系统性大型金融公司，通过禁止公共紧 急财政援助和撤换有错误的公司高管，让公司股东和债权人自担损失。为了防止 银行倒闭，联邦储蓄保险公司可以对资产优良的银行债务进行担保，但前提是该 银行须符合一套严格的标准。最后，将银行、互助储蓄机构、信用社的储蓄保险 会提高到2 5 力美元。 ( 3 ) 对美国证券交易委员会( T h eS e c u r i t i e sa n dE x c h a n g eC o m m i s s i o n ) 的 影响 该法案赋予其更多的责任、透明度和权力，以便更有效地实施其最重要的使 命：保护投资者。为了完成其新的职责，证券交易委员会将获得更多的资源和资 会。主要的影响如下： 首先，证券交易委员会将受到一个外部顾问的广泛和必要的审计以调查其内 部监管控制。该审计由政府问责局在每个财政年度进行一次，以确保近几年来所 犯之错误不会再发生。 第二，证券交易委员会将建立举报机制，以鼓励内部人、分析家和任何其他 熟悉非法活动的人直接向监管机构举报违法行为。其鼓励方式是给予举报人高达 因该举报而挽回损失的百分之三十的奖金。 第三，证券交易委员会将设立信用评级办公室( O f f i c eo f C r e d i tR a t i n g s ) ，该 办公室有权在必要时检查和处罚信用评级机构。现在信用评级机构被责成披露他 们的评级理论，及其对第三方信息的利用所进行的深入调查，及他们的记录。这 些新的监管同样将会禁止信用评级机构与投资银行、承销商的利益冲突。 如证 券交易委员的监管未能阻止非法行为的发生，投资人现在将可通过私法权利起诉 7 S u m m a r yo ft h eD o d d F r a n kA c t ，s u p r an o t e6 ，a t1 4 7 用评级机构的故意或疏忽的违法行为。最后，信用评级机构必须设立个独立 董事会，评级分析人员必须通过资格考试，评级机构将会因恶意评级而被吊销 照。 最后，证券交易委员会将有权监管原属公司自我监督的活动。比如：证券交 委员会可以对提供投资建议的投资顾问和经纪人科以新的信义义务要求他们 能为其客户的利益提供建议。对冲基金和私募股权投资顾问机构必须和证券交 委员会管辖的其他投资顾问机构一样在证券交易委员会登记。同时，证券交易 员会可以赋予股东委托投票权以提名董事、审查高管薪酬计划及金降落伞条 。对于商品期货交易，证券交易委员会将有权监管场外衍生产品，其方式有两 ：一是通过要求中央结算和交易及更高的透明度，要求掉期交易机构和参与机 具备法定的资本金和保证金标准；二是当掉期交易机构和参与机构涉及年金、 赠基金或政府基金时，设立更高的从业标准。“在现有的金融监管机构中，证 交易委员会所受的影响是最大的。 1 3 1 4 该法案的其他重要规定 除了建立两个新的监管机构和彻底修改现有的金融监管结构外，多德佛兰 法案还以大量的条款扩大并修改金融监管的诸多方面。重要的修改如下： ( 1 ) 抵押贷款改革 由于本次金融危机由次级住房抵押贷款的信用危机所引起，并经资产证券化 以广泛扩大，波及到了社会的方方面面。鉴于此，该法案力求避免类似的危机 次发生，其法律途径是：要求贷款公司遵守联邦标准以确保借款人能够还款， 断经纪人公司追求次级贷款的动机，禁止预付罚金，确保信息披露更多更容易 读，并在住房和城市发展部之下设立住房顾问办公室。为应对资产证券化的问 ，法案要求销售诸如抵押贷款证券产品的公司至少要保留百分之五的信用风 ，除非该贷款符合降低风险的标准。这一规定实际上使这类打包销售抵押贷款 券的公司必须分担抵押贷款人违约的风险，使这类公司的投资人自担损失。总 法案雄心勃勃，试图避免因劣质抵押贷款而引发另一场经济衰退。 ( 2 ) 其他 法案通过禁止银行及其附属机构和控股公司进行自营交易，恢复了沃克规则 ( t h eV o l c k e rR u l e ) 。该规则禁止金融公司对其客户的订单进行搭售。在现有的金 融监管结构基础上，法案设立一个妇女和未成年人团体办公室，该办公室将帮助 妇女和未成年人持股的企业并在金融监管机构中谋求变通。撤销原互助储蓄银行 监管办公室将其职责交由货币审计官办公室行使。 8 U S H o u s e C o m m o n F i n S e r v ，M y t h s v s F a c t s ， 3 2 金融稳定监督员会( T h eF in a n ciaI S t a biI t yO v e r sig h t C o u n c iI ) 多德佛兰克法案的重要目标在于预警系统性金融风险、防止金融危机的 再一次发生。鉴于美国原有监管体制中没有一个专门识别、监测系统性金融风险 的机构，本次金融改革法最大的变革在于建立了新的金融监管机构( 金融稳定监 督委员会) ，完善了美国伞形金融监管模式，以期能更有效地统一协调各分散的 金融监管部门交流信息、协调监管，实施宏观审慎金融监管，防止金融危机。下 面将对这一重要机构的法律机制进行详细分析。 3 2 1 金融稳定监督委员会的组成 为了改变多头管理、条块分割、行业监管部门信息不通、协调不足等问题， 多德一佛兰克法案第1 1 l 节( b ) 明确规定金融委员会由各金融监管部门的 负责人组成。其成员分两类。一类是在委员会中各具有一票投票权的成员，包括： 美国财政部长( 任委员会主任) 、美国联邦储备委员会主席、货币管理局局长、 消费者金融保护局局长、证券交易委员会主席、公司局主席、商品期货交易委员 会主席、联邦住房金融局局长、国家信用联合管理委员会主席和一名经参议院推 荐并同意、由总统任命的独立的保险专家，总计十个联邦级金融监管部门负责人 组成。另外还任命了无投票权成员，以顾问身份担任会融稳定监督委员会，他们 分别是金融研究办公室主任、联邦保险办公室主任、经由州保险监督官协会确定 的选举程序而选举指定的一名州保险监督官、经由州银行业监督官协会确定的选 举程序而选举指定的一名州银行业监督官、经由州证券监督官协会确定的选举程 序而选举指定的一名州证券监督官。 为了保证无投票权成员的出席权，该法特别规定：金融稳定监督委员会不得 拒绝无投票权成员参加该委员会的任何议程、会议、讨论或审议。但如果确因保 障和促进机密监管信息的自由交流所必须的情况下，在经过会融稳定监督委员会 有投票权的成员表决通过之后，该委员会主席可以拒绝无投票权成员参加该委员 会的任何议程、会议、讨论或审议。 3 2 2 金融稳定监督委员会委员的任期及空缺补进规定 因金融监管的连续性，长期性和复杂性，为了保证金融稳定监督委员会委员 工作的连续性，该法规定了组成委员的任期。金融稳定监督委员会的独立委员的 任期是每届6 年，州保险监督官成员、州银行业监督官成员、州证券监督官成员 的任期是每届2 年。当金融稳定监督委员会委员出现空缺时，应按该空缺原来所 9 定监督委员会成员，除其作为政府官员或雇员而工作所获取的薪酬外，不得获取 其他薪酬；( 2 ) 非联邦政府雇员成员薪酬：修改美国法典第5 编第5 3 1 4 节， 在该节之后增加以下：“金融稳定监督委员会独立委员”。 另外，该法特别规定政府雇员派遣到金融稳定监督委员会后其身份保留在原 派遣单位，任何联邦政府的雇员可以无补偿地被派遣到金融稳定监督委员会，且 9 K a t eA n d e r s e nB r o w c r , O b a m aS a y sF i n a n c i a lO v e r h a u lB i l l ”S t r o n g e s t E v e r , B l o o m b e r g ，J u l y21 ，2 0 10 ， 1 0 该被派遣政府雇员的公务员身份和特权不因该派遣而中断或丧失。个被派遣到 金融稳定监督委员会的联邦政府雇员在被派遣期间，应向金融稳定监督委员会报 告并接受金融稳定监管委员的监管，其工资由其所在的原派遣部门或机构支付。 3 2 5 金融稳定监督委员会的权力与职责2 0 为了方便监督委员会肩负起监测金融市场的风险、防范系统性金融危机的发 生，金融改革法第1 1 2 节规定了金融稳定监督委员会的目的和职责。设立金 融稳定监督委员会的目的总体包括：( A ) 发现影响美国金融稳定的风险，这些 风险可能来自重大财务困境或破产，也可能来自大型相互关联的银行控股公司或 非银行金融公司的现行活动，还可能来自金融服务市场之外；( B ) 通过消除股东、 债权人和公司的其他相关者的期望( 即“大而不能倒”，如果破产政府会保护他们 并挽回损失) 从而促进市场自律：( c ) 对新出现的威胁美国的金融系统稳定的情 况做出反应。 为了解决监管机构的监管责任，法案明确了委员会大量的职责。如：( A ) 收 集来自成员机构、其它联邦和州政府金融管理机构、联邦保险局等的信息。如果 必要将评估美国金融系统的风险，并指导金融研究局收集来自银行控股公司和非 银行金融公司的信息。( B ) 指导金融研究局工作并请求其提供数据和分析以支持 金融稳定监督委员会的工作。( C ) 监控会融服务市场以便发现影响美国金融系统 稳定的潜在威胁。( D ) 关注国内外金融管理的方案和发展，包括保险和会计问题， 并就这些领域存在的问题向国会提出相关的建议，从而加强美国金融市场的统一 性，提高其效率、竞争力和稳定性。( E ) 促进各成员机构之间以及其它联邦和州 政府机构之问在国内金融服务政策发展、规则制定、审查、报告要求和执行措施 等方面交流信息和相互合作。( F ) 向成员机构介绍由金融稳定监督委员会讨论总 结出来的一般监管重点和原则。( G ) 发现可能对美国会融系统稳定性造成危险的 漏洞。( H ) 要求美国联邦储备委员会对非银行金融公司进行监管，等。 3 2 6 金融监督委员会收集金融监管信息的权力 为了识别、评估潜在的系统性金融风险，金融稳定监督委员会拥有获得信息 的权力：在必要时，委员可以接受或要求金融研究局、成员机构和联邦保险局提 交任何数据和信息，监控金融服务市场以便发现危及美国金融稳定性的潜在危 险；金融研究局和成员机构也有提交相关信息的权力：不论法律是否有其他规 定，金融研究办公室、任一成员机构和联邦保险办公室均有权向金融稳定监督委 员会提交相关信息。 2 0 D a v eC l a r k e R a c h e l l eY o u n g l a i ，U SS e n a t o rW a n t st oR e o p e nW a l lS t B i l l ，R e u t e r s ，S e p t 2 0 ，2 0 1 0 金融信息的搜集。一般地，金融稳定监督委员会可以通过金融研究局要求非 银行金融公司或银行控股公司提交周期报告和其他报告，以评估该非银行金融公 司或银行控股公司参与的一个金融活动或金融市场、或该非银行金融公司或银行 控股公司本身对美国金融稳定形成的威胁程度。 当然，金融稳定监督委员会在收集金融信息是负有保密义务保。“_ 一般情况 下金融稳定监督委员会、金融研究办公室和其他成员机构应对其所监管的金融机 构提交的任何数据、信息和报告保密。”2 1 3 2 7 直接要求相关机构提高审慎监管标准的权力 从以上的规定可以看到，金融稳定监督委员会这一机构的性质主要是金融信 息咨询、协调、沟通机构。但是，在特定情况下，该委员会也有要求相关的主管 监督机构监督和管理某些非银行金融公司的权力。如第1 1 3 节( a ) 规定对于由 美国联邦储备委员会监督的美国非银行金融公司，如果金融稳定监督委员会认 定：某一美国非银行金融公司的重大财务困境、或其活动的性质、范围、规模、 级别、集中度、关联性、或各种综合情况对美国的金融稳定可能造成威胁，该委 员会即可决定该美国非银行金融公司必须按照本编规定由美国联邦储备委员会 监督并适用审慎监管标准( p r u d e n t i a ls t a n d a r d s ) 。( b ) 规定对于由美国联邦储备委 员会监管的外国非银行金融公司，如果金融稳定监督委员会认定：某一外国非银 行金融公司所受到的重大财务困境、或其活动的性质、范围、规模、级别、集中 度、关联性、或各种综合情况对美国的金融稳定可能造成威胁，该委员会即可决 定该外国非银行金融公司必须按照本编规定由美国联邦储备委员会监督并适用 审慎监管标准。 3 2 8 金融监督委员会监管的活动仅限于金融公司的金融活动 在美国，由于实行的是“双线多头”的“伞形”监管模式，新成立的金融稳 定监督委员会对金融公司的统一监管只针对金融活动；为防止金融稳定监督委员 会滥用职权，第1 1 3 节( c ) 5 规定所监管的金融活动指性质上是金融的活动，包 括拥有或控制一个或更多的已投保的储蓄机构；不包括为本公司或任一分支机构 而开展的诸如内部财务、投资和雇员津贴活动在内的内部金融活动。 第1 1 3 节( c ) 6 规定仅金融活动受审慎规范管辖，金融公司的非金融活动 不受美国联邦储备委员会的监督和审慎规范的管辖。 2 1 D a m i a nP a l e t t a ，L a b o rP u s h e sW a r r e nt oH e a dC o n s u m e rA g e a c y , T h eW a l lS t J B l o g ( J u l y2 0 ，2 010 ) 1 2 第4 章我国金融业法律监管的现状与问题 4 1 我国金融业法律监管的历史演变 相对于美国等西方发达资本主义国家，我国的金融业起步相对晚的多，特别 是建国后几近停滞。与此相对应，我国的金融法律监管相对于美国等西方发达资 本主义国家而言，也有较大的差距。我国金融业监管的历史演变，真正而言只有 区区五六十年。我国金融业法律监督与管理的历史阶段大致经历了从计划经济时 期的高度集中统一的计划金融监管模式到中国人民银行统一监管模式，再到当前 的严格分业监管模式三个阶段。“1 9 9 2 年中国证券业监督管理委员会成立，1 9 9 8 年中国保险业监督管理委员会成立，2 0 0 3 年中国银行业监督管理委员会成立， 自那以后，人民银行开始只承担制定和执行货币政策、开展金融宏观调控、维护 金融稳定、提供金融服务的职责。这标志着金融监管领域“一行三会 制度的基 本形成，中国金融业分业监管的框架最终建立。2 2 4 2 我国金融业法律监管存在的问题 不可否认，我国当前的金融法律监管模式取得了很大的成绩，分业监管的模 式在很大程度上对稳定我国的金融市场、防范金融市场系统性风险、抗击2 0 0 8 年金融危机起到了很大的作用。但是问题也不容忽视。我国当前分业经营的模式 是在当时我国金融业发展不成熟、各金融行业市场化不高、金融业对外开放水平 不高的情况下建立的。“随着中国金融业市场的迅猛发展、中国金融业市场的开 放程度加深、外资金融机构的竞争、中国金融业的行业一体化、全球一体化、风 险系统化速度加快，分业经营丌始向混业经营发展。”2 3 当日订的金融业法律监管 出现了一些问题。 一，现行的金融监管体制凸显诸多问题，监管执法力度受到制约。首先，虽 然目前我国的“一行三会 金融监管机构直属国务院垂直领导，具有相对的独立 性，但各级金融监管执法机构在实际行使监管执法行为时往往会受到很大的干 预：在地方上往往受到地方政府的掣肘：一地的会融机构和大型上市公司往往是 该地方的重要企业和纳税大户，地方政府为保护其本地的利益，往往会对会融监 管机构施加压力，干预金融监管机关