试论我国安全生产的运行机制.doc

试论我国安全生产的运行机制 1原安全生产管理体制的概念已不适应当今形势的发展在1983年，我国的安全生产管理工作确定了“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督”的安全生产宏观管理体制，该管理体制对我国安全生产工作起到了积极的促进作用，使安全生产在思想上、制度上都更加系统化、明朗化。但是，随着我国改革开放的不断深入和市场经济体制的建立，该管理体制的概念和许多内容已经不适应当前的形势。为此，笔者曾在文献1中论述过我国现行的安全生产管理体制的问题，并建议放弃使用“安全生产管理体制”的概念，转而使用“安全生产运行机制”的概念，此后，引起了一些同仁的关注。随着我国安全生产法颁布并实施，笔者认为有必要对这一问题给予较为详细的论述和探讨。必须指出，“安全生产管理体制”是存在的，今后也一直会存在。但这种“管理体制”应该是指安全生产管理中有关各方的制约关系、权力和义务的划分、管理组织制度等的一种综合体系。因此，安全生产管理体制的概念应用在国家对安全生产进行管理的各级部门之间的关系上，而不应该应用在过去的国家、行业、企业和职工之间的关系上。在计划经济时期，我国的生产模式是从国家到行业到企业再到职工，形成一个层次化的行政组织管理系统，企业相当于国家的一个部门，职工是国家的工作人员。在此系统中，每个层次各司其职，各有其责，而安全管理亦是如此。在这种背景下，提出安全生产管理体制的概念是完全合理的。但在当今市场经济条件下，生产模式完全与计划经济条件下的不同：生产的主体企业，不再受国家和行业的指令性控制，转而受到市场运行机制的控制；企业管理人员不再是国家干部，职工也不再是国家工作人员。总之，过去的国家直接管理的生产组织系统已经不复存在。这样，再使用安全管理的宏观的“体制”概念就不合适了。2安全生产运行机制及其构架为了保持过去安全生产管理体制中合理的思想和工作方法，可以使用相对更为合理的“安全生产运行机制”的概念，或者也可以使用“安全生产管理机制”。所谓“机制”，从汉语的涵义来看，是泛指一个工作系统的组织或组织部分之间相互作用的过程和方式。由此套用到安全生产运行机制的概念上来，则可以将其定义成：与安全生产工作正常运行有关的各部分(即国家、企业、员工、社会组织等)之间的相互关系和相互作用的方式。从该定义看出，运行机制的概念强调的是安全生产系统的各组成部分之间处于何种关系以及如何相互作用，不存在诸如组织结构、管理权限划分等在管理体制中所含有的内容，从而更准确地反映了当前安全生产工作系统的本质。综合考虑我国安全生产工作系统所涉及的部分，可以将我国安全生产运行机制中的关系归纳为五方面，如下图所示。借用原来安全生产管理体制的描述模式，可以用20个字来简单描述这个运行机制，即“国家监督，部门责任，企业自律，职工维权，中介服务”。3安全生产运行的5个子机制安全管理运行机制的5个方面分别构成5个“子机制”。31国家安全生产监督管理机制安全生产运行机制中的“国家监督”即指国家安全生产监督管理机制。从字面上理解，“监督”的含义是“监视和督促”，而“监察”的含义是“监督和考察(检查)”，监察中包含了监督。但是在实际应用中，监督概念的外延要比监察概念的外延宽泛。行使监察职能的主体一般只能是国家或法律授权的专门机构。对于同一被监察对象的同一事务，不能有两个或两个以上的监察机构对其监察。目前在我国，监察的概念主要指国家监察机关依照行政监察法的规定对政府部门及其工作人员所实施的监察。而对于被监督的对象来说，却可以有一个以上的监督主体。例如：在企业安全生产的问题上，可以有负责安全生产监督管理的部门的监督，其他有关部门的监督，还可以有群众的监督、社会舆论的监督，等等。此处所谓的“国家监督”，专指国家授权某政府机构代表国家行使对安全生产进行综合监督管理的职能。中华人民共和国安全生产法规定：由各级人民政府负责安全生产监督管理的部门对生产经营单位的安全生产工作实施综合监督管理。根据这个描述，“国家监督”的含义与过去安全管理体制中的“国家监察”的含义类似。但是，笔者认为，与纯粹的“监察”相比，这里“监督”的概念至少应该包括3个方面含义：安全监察、指导和服务。 试论我国安全生产的运行机制摘要笔者首先指出“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督”的安全生产宏观管理体制的概念和内容与我国当前的社会主义市场经济发展形势不相适应的问题；进而对“安全生产运行机制”概念及其构架进行了论述；提出我国应该建立健全的安全生产运行机制应包括5个方面的子机制：“国家监督，部门责任，企业自律，职工维权，中介服务”；最后对每一个子机制分别进行了详细的论述。关键词安全管理安全生产管理体制运行机制1原安全生产管理体制的概念已不适应当今形势的发展在1983年，我国的安全生产管理工作确定了“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督”的安全生产宏观管理体制，该管理体制对我国安全生产工作起到了积极的促进作用，使安全生产在思想上、制度上都更加系统化、明朗化。但是，随着我国改革开放的不断深入和市场经济体制的建立，该管理体制的概念和许多内容已经不适应当前的形势。为此，笔者曾在文献1中论述过我国现行的安全生产管理体制的问题，并建议放弃使用“安全生产管理体制”的概念，转而使用“安全生产运行机制”的概念，此后，引起了一些同仁的关注。随着我国安全生产法颁布并实施，笔者认为有必要对这一问题给予较为详细的论述和探讨。必须指出，“安全生产管理体制”是存在的，今后也一直会存在。但这种“管理体制”应该是指安全生产管理中有关各方的制约关系、权力和义务的划分、管理组织制度等的一种综合体系。因此，安全生产管理体制的概念应用在国家对安全生产进行管理的各级部门之间的关系上，而不应该应用在过去的国家、行业、企业和职工之间的关系上。在计划经济时期，我国的生产模式是从国家到行业到企业再到职工，形成一个层次化的行政组织管理系统，企业相当于国家的一个部门，职工是国家的工作人员。在此系统中，每个层次各司其职，各有其责，而安全管理亦是如此。在这种背景下，提出安全生产管理体制的概念是完全合理的。但在当今市场经济条件下，生产模式完全与计划经济条件下的不同：生产的主体企业，不再受国家和行业的指令性控制，转而受到市场运行机制的控制；企业管理人员不再是国家干部，职工也不再是国家工作人员。总之，过去的国家直接管理的生产组织系统已经不复存在。这样，再使用安全管理的宏观的“体制”概念就不合适了。2安全生产运行机制及其构架为了保持过去安全生产管理体制中合理的思想和工作方法，可以使用相对更为合理的“安全生产运行机制”的概念，或者也可以使用“安全生产管理机制”。所谓“机制”，从汉语的涵义来看，是泛指一个工作系统的组织或组织部分之间相互作用的过程和方式。由此套用到安全生产运行机制的概念上来，则可以将其定义成：与安全生产工作正常运行有关的各部分(即国家、企业、员工、社会组织等)之间的相互关系和相互作用的方式。从该定义看出，运行机制的概念强调的是安全生产系统的各组成部分之间处于何种关系以及如何相互作用，不存在诸如组织结构、管理权限划分等在管理体制中所含有的内容，从而更准确地反映了当前安全生产工作系统的本质。综合考虑我国安全生产工作系统所涉及的部分，可以将我国安全生产运行机制中的关系归纳为五方面，如下图所示。借用原来安全生产管理体制的描述模式，可以用20个字来简单描述这个运行机制，即“国家监督，部门责任，企业自律，职工维权，中介服务”。3安全生产运行的5个子机制安全管理运行机制的5个方面分别构成5个“子机制”。31国家安全生产监督管理机制安全生产运行机制中的“国家监督”即指国家安全生产监督管理机制。从字面上理解，“监督”的含义是“监视和督促”，而“监察”的含义是“监督和考察(检查)”，监察中包含了监督。但是在实际应用中，监督概念的外延要比监察概念的外延宽泛。行使监察职能的主体一般只能是国家或法律授权的专门机构。对于同一被监察对象的同一事务，不能有两个或两个以上的监察机构对其监察。目前在我国，监察的概念主要指国家监察机关依照行政监察法的规定对政府部门及其工作人员所实施的监察。而对于被监督的对象来说，却可以有一个以上的监督主体。例如：在企业安全生产的问题上，可以有负责安全生产监督管理的部门的监督，其他有关部门的监督，还可以有群众的监督、社会舆论的监督，等等。此处所谓的“国家监督”，专指国家授权某政府机构代表国家行使对安全生产进行综合监督管理的职能。中华人民共和国安全生产法规定：由各级人民政府负责安全生产监督管理的部门对生产经营单位的安全生产工作实施综合监督管理。根据这个描述，“国家监督”的含义与过去安全管理体制中的“国家监察”的含义类似。但是，笔者认为，与纯粹的“监察”相比，这里“监督”的概念至少应该包括3个方面含义：安全监察、指导和服务。(1)安全监察：就是国家安全生产监察，是由国家授权负责安全生产监督管理的部门对各类具有独立法人资格的生产经营单位执行安全法律法规的情况进行监督和检查，用法律的强制力量推动安全生产方针、政策的正确实施。(2)指导：就是国家负责安全生产监督管理的部门通过制订和发布相应的安全生产方针、政策、要求、规划、措施等，给生产经营单位搞好安全生产工作指明方向和道路。(3)服务：就是国家负责安全生产监督管理的部门通过向社会提供国内外生产安全信息咨询，为安全素质较高的人才创造更有利的就业机会，开展安全宣传教育和文化活动，促进安全科学技术技研究和安全防护产品产业的发展，从而帮助生产经营单位提高安全管理工作的水平。总之，国家安全生产监督管理机制就是国家负责安全生产监督管理的部门通过监察、指导、服务等工作过程和方式，为生产经营单位搞好安全生产创造一个良好的大环境，以促进生产经营单位实现安全生产的“自律”。32政府部门安全生产责任机制“部门责任”是指建立、健全政府主管部门的安全生产责任机制，即与安全生产有关的各级政府部门和权力机关，以及这些部门的责任人，对企业的安全生产工作负有直接或间接的责任。这里的部门包括了对企业的安全生产负有“监察”责任的部门。责任与权利是相对应的。各级政府部门和权力机关对企业生产经营活动具有审批权、许可权、审查权、认证权、验收权、处罚权等。在这种种权力中，有些与企业的安全生产直接相关，有些与企业的安全生产间接相关。中华人民共和国安全生产法第九条规定：“国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。”第五十四条还规定：“依照本法第九条规定对安全生产负有监督管理职责的部门(以下统称负有安全生产监督管理职责的部门)依照有关法律、法规的规定，对涉及安全生产的事项需要审查批准(包括批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照等，下同)或者验收的，必须严格依照有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件和程序进行审查；不符合有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件的，不得批准或者验收通过。对未依法取得批准或者验收合格的单位擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或者接到举报后应当立即予以取缔，并依法予以处理。对已经依法取得批准的单位，负责行政审批的部门发现其不再具备安全生产条件的，应当撤销原批准。”安全生产法的上述条款明确规定了国务院和地方各级人民政府对安全生产负有监督管理职责的部门所应承担的法律义务，同时，在该法的第七十七条中规定了这些部门所应承担的法律责任。安全生产法的颁布实施为“部门责任”的机制提供了依据和保障。国务院颁布的特大劳动安全事故行政责任追究的规定的行政法规以及各省级人民代表大会或政府制定的重大劳动安全事故行政责任追究的规定的地方法规，也是建立“部门责任”机制的重要法律基础。笔者认为，仅有这些法规还不够，应进一步制定各级政府和相关部门在企业劳动安全问题上的权限、职责，建立起完善的责任制。33生产经营单位安全生产自律机制“企业自律”就是要建立生产经营单位安全生产的自律机制。这里企业是广义的概念，即我国境内的一切独立经济实体和行政实体，既包括一般概念的企业(工厂等)，也包括事业单位、服务性机构等。企业自律的完整含义应该包括，企业在安全生产中的“自我约束”和“自我激励”两个方面。企业安全生产自我约束的实现离不开外部作用力，这种外部作用力主要有两种：其一是在良好的法治环境下，企业的安全生产行为和表现必须满足安全生产法律法规的要求；其二是在完善的市场竞争条件下，企业的安全生产行为和表现应该满足同行业企业之间公平竞争的需要，即企业的安全投入水平应该保持在同行业的基本要求之上。一般说来，公平竞争的基础必须是遵法守法，但是由社会公平而导致的企业自我约束的要求可高于法律的要求或补充法律的欠缺。企业安全生产自我激励就是企业在安全生产过程中制定超越法律法规的要求或超越自我现状的目标并有效实施，不断完善安全管理和安全技术改造，自觉地持续改进安全绩效，逐步达到安全生产管理的最佳境界。自我激励的关键是企业的负责人对安全生产的价值要有充分的认识以及将这种认识付诸行动的决心。当前在我国正普遍实行的职业安全健康管理体系认证的工作，是企业实现安全生产自我激励的有效途径之一。企业自我激励的高级阶段应该是建立完善的企业安全文化。完善的企业安全文化的标志是：“安全第一”已不是一句空泛的口号，企业领导者所具有的对安全的远见和安全价值观在企业中被充分共享；企业中绝大部分员工始终如一地、自觉地、积极地参与到强化安全生产的事务当中；安全成为企业组织管理的“血脉”，安全工作成为一切工作的有机组成部分和保障；不安全的作业条件和不安全行为被企业中所有的人都认为是不可接受的并且被公开反对。在这种情况下，职工的安全素养达到了很高的境地。企业自律的基本要求是实现企业在良好法治环境下的自我约束，这是每一个企业都必须做到的，安全生产法的制定和实施，就是实现企业基本自律的法治保障。在此基础上，应该进一步实现企业自律机制中的自我激励。34职工群众安全生产维权机制“职工维权”是指企业职工群众在生产劳动过程中，依据法律法规，对自身应该享有的安全和健康权利自觉地进行维护。国家通过制订法律、监督法律和执行法律，保护职工在生产劳动中的权利；企业必须遵守国家法律，避免法律制裁而保障职工的安全生产权利。靠国家和企业保护职工在生产经营活动中的安全生产权利仅是一方面，职工还应该主动维护自己的合法权益。按照新颁布的安全生产法第三章“从业人员的权利和义务”的规定，生产经营单位的职工(从业人员)享有的安全生产保障权利主要有：(1)知情权，即有权了解其作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施和事故应急措施；(2)建议权，即有权对本单位的安全生产工作提出建议；(3)批评、检举、控告权，即有权对本单位安全生产管理工作中存在的问题提出批评、检举、控告；(4)拒绝权，即有权拒绝违章作业指挥和强令冒险作业；(5)紧急避险权，即发现直接危及人身安全的紧急情况时，有权停止作业或者在采取可能的应急措施后撤离作业场所；(6)依法向本单位提出要求赔偿的权利；(7)获得符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品的权利；(8)获得安全生产教育和培训的权利。职工维权的方法一般有两种：第一种是职工通过自己的合法组织如工会、职工代表大会等来进行，所采取的维权手段与过去的“群众监督”方法相类似，这种维权机制仍然可以称为“群众监督”机制。安全生产法第七条规定：“工会依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，维护职工在安全生产方面的合法权益。”该法第五十二条还规定：“工会对生产经营单位违反安全生产法律、法规，侵犯从业人员合法权益的行为，有权要求纠正；发现生产经营单位违章指挥、强令冒险作业或者发现事故隐患时，有权提出解决的建议，生产经营单位应当及时研究答复；发现危及从业人员生命安全的情况时，有权向生产经营单位建议组织从业人员撤离危险场所，生产经营单位必须立即作出处理。”“工会有权依法参加事故调查，向有关部门提出处理意见，并要求追究有关人员的责任。”第二种是职工自己通过司法的手段来进行安全生产权利的保障，如法律仲裁、诉讼等，这种手段可以是职工的个人行为，不必经过工会或职工大会等组织。利用法律手段维权应该说是职工维权意识的进步，也是更加积极有效的手段。但这种维权方法可能给行为人带来较多的麻烦和不便。此外我国的安全生产法治环境也有待完善。实际上，职工维权机制正体现了广大职工从“要我安全”向“我要安全”的转变。35安全生产社会中介服务机制劳动安全中介服务的概念是近几年提出的，尤其在1998年国务院机构改革以后，这一思路已被付诸实施。所谓安全中介服务，是指具有执业资格的个人或者独立法人，以自己的专业优势和人才优势，在劳动安全工作中为政府、企业甚至职工个人提供有偿性的咨询、科研、调查、教育培训、检测检验、评价、技术措施改造等服务，协助政府开展安全监督与管理，促进企业安全管理水平的提高。安全中介服务正常开展的前提是：必须由国家通过制定有关的法律、法规，对安全中介服务的机构(组织)设立原则、从业人员资格认证、提供服务者与服务对象之间的关系、服务过程与业务范围、法律责任等作出明确的规定，逐步建立起按市场机制运行的劳动安全领域的社会化中介服务体系。安全生产法对安全生产中介组织的设立及职责进行了原则的规定。该法第十二条规定：“依法设立的为安全生产提供技术服务的中介机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术服务。”第六十二条规定：“承担安全评价、认证、检测、检验的机构应当具备国家规定的资质条件，并对其作出的安全评价、认证、检测、检验的结果负责。”在安全生产法第七十九条中，对安全中介服务组织机构应承担的法律责任作了较为详细的规定：“承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构，出具虚假证明