农村研究论文-从农村税费改革看乡镇财政的困境和出路.doc

农村研究论文-从农村税费改革看乡镇财政的困境和出路引言农村税费改革于2000年首先在安徽省部分地区试点，到2003年已经扩大到了全国31个省市，农村税费改革正以星火燎原之势点燃整个中华大地。然而在广大农民兴高采烈地迎接农村的“第二次大包干”时，却出现了两个令人意想不到的严重问题：一是农村义务教育的经费存在缺口；二是农村基层政权的运转出现困难。从而导致农民负担出现了不同程度的反弹，某些地区甚至有进一步加重的苗头。从目前的态势看，农村税费改革已经全军突进，不可能推倒重来。那么，如何巩固农村税费改革的已有成果，如何做到“三个确保”即“确保农民负担明显减轻，不反弹；确保乡镇政权和村级组织正常运转；确保农村义务教育经费正常需要”便成了一项不得不完成任务。吸取前期经验教训，在税费改革纵向深入过程中，必须有效解决两个问题：乡镇财政靠什么来维持正常运转？农民义务教育和其他公共支出的经费如何得到保障？这将关系到农村税费改革的最终成败。而这些问题的有效解决，无疑都应该首先从乡镇财政体制的改革入手。一、农村税费改革前后乡镇财政的运转状况（一）农村税费改革前乡镇财政的运行情况1983年全面撤销了人民公社后，成立了乡镇政府，随后开始广泛建立了乡镇财政。中央赋予乡镇财政三大职能，即发展地方经济、提供公共服务和维护社会稳定。囿于当时中央财力拮据，为了使乡镇财政能顺利履行三大职能，便成立了预算外资金及自筹资金。从此，乡镇财政由预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。1996年7月国发29号文件关于加强预算外资金管理的决定确认乡镇自筹资金并入预算外资金，都属于财政性资金，纳入财政统一管理。因此，从1997年开始，乡镇财政收支在统计上只有预算内收支和预算外收支。但本文出于论述的方便，在分析时仍把自筹资金单列出来。按照目前我国的乡镇财政体制，简单分析一下乡镇财政三大块资金的收支情况。1、预算内资金。支出主要用于农村生产、基础设施建设、提供公共服务、行政事业部门的工资及公用经费等。但目前支出的大部分集中在行政、事业部门(主要是中小学)的工资和公用经费，即典型的“吃饭财政”。收入来源主要是农业税、农业特产税及工商类税收等税收收入。2、预算外资金。支出主要用于维持政府部门的日常运转，即政府部门的办公用品、交通费用、招待费用等。收入来源主要是收费。3、自筹资金。支出主要用于农村公共建设、公共服务、教育支出及农村集体福利等。收入来源主要有乡镇企业上交利润和管理费、村提留、乡统筹、各种集资收入及各种罚没收入等。其中前两块资金归乡镇财政所管理和支出，而后一块资金则归乡农经站及一些职能部门管理和支出。在这种财政体制下，目前乡镇财政运转得比较理想的状况是：预算内的财政收入能够维持收支平衡，即预算内收入足够发放政府部门和乡村教师的工资，预算外收入及自筹资金一般情况下能保证乡政府的日常运转和乡村公共商品的提供，如校舍维修、道路建设及农田基本建设和投入。而这种状况在1994年之前是勉强能够实现的。1994年我国实行了“分税制”财政体制改革后，乡镇财政体制上的弊端就逐渐显露了。分税制改革后，一方面，税收收入一层层向上集中，中央得了“大头”，地方收入相对减少并集中在省、市两级，县、乡两级政府收入逐渐被掏空。另一方面，支出责任却一层层向下转移，而财政转移支付又未能较好地配合分税制改革最终落实。众多原因交织在一起，乡镇财政预算内收支缺口迅速膨胀，连最基本的“吃饭问题”都难以解决，更遑论公共建设和公共服务了。在工资发放出现严重缺口并且教师工资发放是硬性规定的情况下，就出现了乡镇财政目前最典型的财政“挤占”现象，即预算内资金挤占预算外资金及自筹资金。在现行的财政体制下，乡镇财政所和农经站都归乡镇政府横向领导，乡镇领导能够方便地将预算外收入及自筹资金调入预算内充当财政收入，当然也有能力将预算外收入及自筹资金用于工资的发放。于是，相当一部分预算外的部门收费、自筹资金中的“三提五统”都被调剂到预算内发工资，“吃饭”去了。“吃饭财政”此时便赋予了更广的涵义，通过“挤占”连用于公共建设、公共服务的自筹资金也“吃”掉了。由于“挤占”现象的存在，显而易见，乡镇财政又多出现了“两个缺口”，即预算外资金缺口及自筹资金缺口。那么，政府部门要维持正常运转，许多公共建设项目直接关系到乡镇政府治理一方的“政绩”（是“硬性”开支），例如学校的危房修缮、道路建设等，资金源自何来呢？“羊毛出在羊身上”，乡镇政府最终的筹资方式便是“乱收费、乱集资、乱摊派”。一时间，“三乱”之风以星火燎原之势刮遍全国，农民生活在水深火热之中。由此，我们可以得出以下结论：农村税费改革前，乡镇财政预算内资金虽然缺口很大，但由于可以自由调剂预算外资金及自筹资金进行填补，而预算外资金缺口和自筹资金缺口又可以通过“三乱”最终将负担转移到农民身上，乡镇财政依然能基本维持日常运转，问题还不至于“显性化”。（二）农村税费改革后乡镇财政的困境及表现农村税费改革后，中央明确规定：取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业收费和政府性基金、集资，取消现行的按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡统筹费，“村提留”中的公积金被剔除出去，由村民按“一事一议”的办法筹资。这样，在分税制改革中税收收入被大大缩减后，农村税费改革连乡镇财政向农民收费、集资的口子也扎紧了，有效地堵住了“三乱”之源头，乡镇财政预算外收入及自筹资金大幅度减少。在三大块资金收入同时大量削减的情况下，乡镇财政难以为继，问题终于“浮出水面”，“三个缺口”指预算内缺口、预算外缺口及自筹资金缺口，成为乡镇政府正常运作的桎梏。具体表现为：其一，农村义务教育经费严重不足。农村义务教育的经费主要来源于三方面：一是乡镇财政拨款；二是向农民征收“三提五统”中的一项，即“教育附加费”；三是向农民征收的“教育集资”。而农村税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然将导致教育投入大幅度减少。改革后农民承担的教育负担明显减少，乡镇教育经费缺口则明显扩大。虽然取消教育费附加、各种集资和收费得到了农民的支持，但是由于这部分资金在改善教学条件方面发挥的作用很大，将其取消对今后一定时期农村教育质量提高带来的负面影响不可低估。虽然各试点地区对教育体制进行了相应改革，乡镇教师的工资改由县（市）统一发放，从而有可能在短期内有效地解决教师工资的拖欠问题。但是，多数地方仍由各乡镇全部或部分解决国家规定发放的各种补贴，财政状况差的乡镇无法保证补贴的足额发放。同时，由于原来专款专用的教育统筹改为农业税后很难保证全部用于教育，而可能用于行政人员的工资发放，致使教育的基本建设资金可能再次被挤占。其二，行政管理费支出压力增大。乡镇行政管理费支出包括乡镇人大、乡镇政府各职能机构的各项经费支出以及维护农村社会秩序所发生的农村治安费用。在目前政府职能还没转变，乡镇机构改革没有到位之前，农村税费改革的实施，无疑给了靠预算外收费来维持运转的乡镇机构致命的一击！农村税费改革“革”了乡镇机构收费的“命”，日后如何保证足够的资金维持机构运转便成了一大难题。其三，农村基础设施建设支出缺口较大。农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，村级道路的修建，则通过村民“一事一议”方式加以解决。对于大部分乡村来说，交通是这些地区经济发展的瓶颈，道路修建任务繁重，在税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入、上级转移支付量又与道路修建实际所需资金量相去甚远且人员经费都存在严重缺口情况下，再挤出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不太现实。同样，对于农村水利设施建设、土地治理等方面的支出，税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。虽然自1998年起，中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费权的情况下，乡镇可通过向农民集资和解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无力解决配套资金。其四，农村社会保障体系的建立将受到较大冲击。目前，我国除村级经济发达乡镇基本建立了以村级经济为依托、乡镇财政给予补助的农村社会保障体系外，大部分乡镇农村社会保障还只停留在军烈属优抚、五保户供养的层面上，尚未建立完善的保障支出体系，并且就目前对军烈属优抚、五保户供养的支出，也来源于农民的统筹资金。税费改革后，对大部分乡镇而言，若上级政府转移支付不到位，不要说建立完善的保障支出体系，就连现有的军烈属优抚、五保户供养都将出现资金缺口。其五，农村文化、卫生等其他农村公益事业支出无保障。税费改革前对这方面的资金投入本来就很有限，改革后更是“巧妇难为无米之炊”。与此同时，乡镇财政的债务问题也随着税费改革的深入完全“显性化”。乡镇财政的债务问题由来已久，只是由于农村税费改革把问题由“幕后”推向“前台”而已。财政部科研所苏明认为，基层债务数额巨大，我国乡村两级净债务3259亿元，其中乡级债务1776亿元，平均每个乡镇负债400万元，村级债务1483亿元，平均负债20万元。乡镇财政债务资金的来源一般有:向上级财政的各类借款、向银行和非银行金融机构的贷款、统筹中借款和向企业、个人借款以及各项拖欠款；其用途主要有三个方面:一是农村基本建设支出，包括农村中小学建设和农村道路、水利等基础设施建设以及“政绩工程”、“形象工程”；二是补充乡镇政府的日常开支包括会议费、招待费、报刊征订、干部培训、差旅费等；三是补充乡镇各部门经费的不足。这些借款和欠款，农村税费改革前乡镇财政还可以利用费收入机制，通过向农民收费逐年予以偿还。而农村税费改革后，一方面乡镇财政收人减少，乡镇在维持乡镇政府运转的基本需要方面尚留有缺口，有可能导致新的债务出；另一方面，取消向农民收费，切断了乡镇预期的还款途径，且短期内属于乡镇财政的农村工商税又不可能大幅增加，乡镇财政面临的归还债务本金和债务利息的压力和风险陡然加大。可见，对于原本就负债的乡镇财政，农村税费改革更是“雪上加霜”。若没有可行的解决良策，必将使负债乡镇重新将手伸向农民，造成农民负担的反弹，导致农村税费改革失去应有的意义。由此，我们可以得出以下结论:农村税费改革后，有效地遏制了“三乱”之风的蔓延，乡镇财政预算外资金及自筹资金大幅度减少，原本弥补财政收支缺口的维持机制被打破，“三大缺口”同时迅速膨胀，乡镇债务的偿还失去依靠，积累已久的乡镇财政问题最终完全凸显。二、乡镇财政困境形成的原因乡镇财政体制上的弊端由来已久，只是一直以来没能引起中央政府的高度重视，而农村税费改革这一政策的落实，使得这种弊端最终完全显化，并自下而上地最终反映在两个严重问题上，一是乡镇财政无法维持正常运转；二是农民义务教育和其他公共支出的经费得不到保障，从而使农村税费改革一度陷入“黄宗羲定律”的怪圈，这时才引起中央政府的高度重视。通过以上分析我们知道，乡镇财政困境的形成并不是由于农村税费改革，那究竟事出何因？“问渠哪得清如许，为有源头活水来”，归根结底，仍需要从乡镇财政体制上找原因。（一）乡镇政府职能迷失，导致机构膨胀，人员编制失控实行村民自治之后，乡镇政府为了摆脱自身财政危机，成为代收税费的机构。乡镇政府是全国政权的最底层，上级政府为了减缓机构改革后的震荡，裁减后的人员很大一部分分流到下级政府，最终积压在乡镇一级；同时乡镇又是农民非农化转移的第一站，只要进入乡镇工作，就能吃上“皇粮”，以致造成乡镇人员编制失控。而且在小农经济多元化兼业经营，生产和交易都过于琐碎的情况下，政府却硬要对两亿四千万农户征收税费，还要加强管理，并且上级政府每年下达硬性征收指标且逐年递增，乡镇为了能顺利完成这项“政治任务”，机构设置保持与县级对应关系，除“六套班子”外，“七所八站”也相继建立，真是“麻雀虽小，五脏俱全”。再加上分税制改革后，在所谓“中央请客，地方买单”形式下，仅仅靠乡镇财政预算内收入，连解决“吃饭”都成问题，通过政府各部门的收费“创收”来解决人员工资和提高福利便是唯一选择。由此可见，完成上级的税费征收任务与部门收费“创收”，便成了乡镇政府当前的主要“职能”。这便形成了一个“怪圈”：上级征收任务逐年递增为了顺利完成任务，机构人员编制也相应增加人员增加后部门收费的“创收”就有了保证部门“创收”后又能养活更多的人员。1998年财政部部长助理刘长琨曾透露中国官民比例：汉朝，八千比一；唐朝，三千比一；清朝，一千比一；现在，四十比一。“几十顶大盖帽管着一顶破草帽”便是坊间最形象的比喻。无需多言，仅从以上简单的数字分析便可得知我国目前人员编制已失控到何种程度，况且，这还没包括教师！笔者认为，乡镇政府以服从上级政府而不是辖区内农民的意志为主，即“对上级负责”而不是“对农民负责”，是乡镇政府职能迷失的主要原因。在中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中，乡镇政府的职权被规定为，“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令”；并且，须“办理上级政府交办的其他事项”，清楚地表达了乡镇政府在行使权力和完成事务方面对上级政府的服从关系。目前，乡镇党政主要干部仍由上级任命，乡镇政府仍被纳入严格的行政等级序列。这就使得乡镇政府必须执行上级政府的意志，由于上级或中央政府掌握的信息不充分，不能完全了解农民的偏好，再加上政府工作人员自身的机会主义行为，乡镇政府职能迷失似乎成了不可避免的结果。（二）乡镇财政职能偏离，事权划分模糊与乡镇政府职能迷失相对应的，是乡镇财政职能在实践中的偏离，突出表现在以下几个方面：1、乡镇财政跨越公共财政的范围行事，直接组织经济或者干预农户生产，如发展乡镇企业、调整农业生产结构等。这种跨职能行事方式尽管在短时期内依靠乡村政府控制的资源和拥有的权力可获得部分财政收入，但同时也干预了市场，阻碍了私人经济的发展，引发乡镇干部与农民之间的冲突与对抗，并给乡镇财政带来了风险。2、乡镇财政承担了部分该由中央政府承担的事务，如民兵训练、优抚、计划生育、部分农业生产支出。民兵训练和优抚是为了增强国防，属于全国性公共品，而计划生育以及部分农业生产支出并不反映农民的偏好。3、乡镇在与上一级政府或中央政府合作提供公共品和服务时，其财政