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构建和谐社会在城乡接合部面临的难题及其破解*文/杨英法摘要：目前，全国人民都在致力于社会主义和谐社会的构建，对于其中的重点、难点的把握，目前大多是从问题着眼，着眼于地域的很少。本文另辟蹊径，将构建和谐社会重点、难点的着眼点放在地域上，而不是放在问题上。认为城乡接合部是矛盾集 聚带、多发带，给和谐社会的构建带来很多难题，成为和谐社会构建过程中的一个很难攻克的堡垒。基于这种认识，本文对城乡 接合部的含义和功能、构建和谐社会在城乡接合部面临的难题及如何破解这些难题做了自己的探索。关键词：和谐社会；城乡接合部；难题目前，全国人民都在致力于社会主义和谐社会的构建，对于其中的重点、难点的把握，目前大多是从问题 着眼，着眼于地域的很少。着眼于问题的确很重要，但 着眼于地域也有其独特价值。因在和谐社会的构建中， 不仅问题有轻重难易，地域同样也有。实际上着眼于二 者中的任何一个，都各有其长，也各有所短；二者结合 才能互相补充，相得益彰。城乡接合部由于城乡交接、 外来人口多、基础设施简陋、管理困难等原因，成为矛 盾集聚带、多发带，给和谐社会的构建带来很多难题， 成为和谐社会构建过程中的一个很难攻克的堡垒；若能 针对这一特殊区域积极探索，将其中的难题破解，将会 有力地推进和谐社会的构建。在本课题得到河北省社科 联立项后，作为课题主持人的笔者组织课题组成员深入 河北省邯郸、邢台、石家庄、保定等城市的城乡接合部 进行了实地调查，与当地居民和干部进行了座谈，掌握 了第一手资料，又收集了国家及河北省、其他省区城乡 接合部状况的资料与政策法律文件、学术研究论著，经 过课题组成员的讨论和自己的思索,得出了自己的结论。 现据此对城乡接合部的含义和功能、构建和谐社会在城 乡接合部面临的难题及如何破解这些难题略陈管见。后，随着城市化进程的加速而急剧扩大的。随着城市化的推进，城市不断向外围扩展，使得毗邻乡村地区的土 地利用从农业转变为工业、商业、居住区以及其他职 能，并相应兴建了城市服务设施，从而形成包括郊区的 城乡交错带，这就是城乡接合部。它位于市区和城市影 响带之间，可分为内边缘区和外边缘区。内边缘区又称 城市边缘，特征为已开始城市建设；外边缘区又称乡村 边缘，特征为土地利用仍以农业占支配地位，但已可见许多为城市服务的设施，如机场、污水处理厂和特殊用地等。另外，城中村虽处于主城区，但却是原先的城乡 接合部，与城乡交错带的特征、功能和问题一样，本文 也将其当作城乡接合部的特殊区域来看待。这样，本文 所说的城乡接合部便包括内边缘区、外边缘区和城中村 三部分。城乡接合部是连接城乡的纽带和桥梁，具有以下多 方面的功能：为城市提供蔬菜、瓜果等农副产品，满足 城市居民的日常生活需要；充当城市的藩篱和绿化隔离 带，遏制市区无限制地扩张；是城市垃圾、污水的排放 地，可消解城市环境污染，营造绿色景观；率先获取 城市先进科技信息，促进科技向生产和生活的应用和转 化；提供农民进入或兼营非农产品的机会，增加农业劳 动者的就业机会和收入；凭借房舍宽裕、房租便宜，为 外来及流动人口提供住宿条件，缓解城市住房难的压 力；凭借保留的农村风貌，为市民与农村交流、接触农 业提供场所和机会。城乡接合部的经济发展存在两种机制，一方面，受 城市辐射力的影响带动，成为城市经济的补充，这是 “自上而下”的发展动力；另一方面，自身即在追求经 济结构的优化和经济效益的提升，这是“自下而上”的 发展动力。正是在这两种力量的交互作用下，城乡接合一、城乡接合部的含义和功能对于城乡接合部的含义，目前学术界的理解存在共 识，但又不完全一致。本文所说的城乡接合部，是指城 市与乡村互相接合的特殊经济地理区域，它既不同于单 纯的城市区域，又不同于纯粹的农村区域，而是既有城 区风貌，又有乡村特点的一种经济地理空间。它是国家 行政划分并认可的，位于城区周围，并在经济、政治、 文化等方面与城区关系密不可分，共同发展的地带。自 有城市之日起，就有了城乡接合部，但却是在工业革命*基金项目：河北省2007年度社会科学发展研究重点项目，项目编号：200702002。主持人：杨英法。课题组成员：王全福、颜平建、李文华、孙秀芳、魏海安、赵辉。2008.888构建和谐社会在城乡接合部面临的难题及其破解理论研讨除草剂、化肥的残留物，生活垃圾的堆放都造成城乡接 合部严重的环境问题，但因治理起来难免触犯当地企 业、农户的经济利益，人们的不良生活习惯又难以迅速 改变，使得治理难度极大，见到一些效果后往往又会反 弹。3.时常被公共设施不足与资金短缺的矛盾所困扰城乡接合部作为城乡过渡带，位于城市外围，普遍 缺乏城市基础设施，水、电、气、热等管网线路设施不 全，且布局混乱，质量差，与城市社区形成了鲜明对 比。急需修建水电气热等管网线路、道路、桥梁、污水 处理厂、垃圾处理站、休闲娱乐场所、学校等基础设 施，但其经济不如主城区发达，财力薄弱，面对巨大的 资金需求，财力经常难以承受。部的发展极为活跃，成为经济发展的亮点。二、构建和谐社会在城乡接合部面临的难题城乡接合部，由于其城乡相接、城市不断向乡村扩展的特性，直接产生了农地不断被占、失地农民增多、 流动人口增多等一系列现象，直接面临着工商企业入 驻、房屋拆迁重建、服务设施配套、城市规划设计、管 理模式更新等一系列需要，从而引发地价飙升、竞相圈 地、失业率提高等一系列问题。因目前基础设施建设滞 后、规划不周、管理不善经常出现，又产生了治安状况 不佳、制假贩假丛生、交通拥堵、环境污染加剧、失地 农民生活困难、进城务工人员子女教育得不到保障、被 圈土地闲置、公共设施不足、文化活动开展难等众多问 题。这使城乡接合部成为矛盾集聚带、多发带，城乡矛 盾、干群矛盾和劳资矛盾凸显，治理艰难，极易爆发突 发事件、群体性事件，对社会的和谐造成重大威胁。构 建和谐社会，在城乡接合部面临着比其他区域多得多、 也重得多的一系列难题，使其成为构建和谐社会的难 点，在构建和谐社会中起着关键性作用。在城乡接合 部，和谐社会的构建会感到十分艰难，这主要表现为：1.利益关系不易协调城乡接合部，集聚着大量外来人口，一方面本地 人、外地人群体的利益各不相同，往往互相冲突，极难 协调。另一方面，当政府征用土地时，土地的价格农民 总是嫌低，而开发商总是嫌高，达到利益平衡点颇为不 易。土地收入，在农民、当地政府、开发商之间如何分 配，很难使各方都满意。2.很多问题治理难度极大城乡接合部，交通堵塞、摊贩占道经营、假冒伪劣 商品泛滥、治安状况不佳、环境污染等一系列问题都是 老大难问题，很难找到根本的解决办法。如城乡接合部 城管与摊贩的尖锐矛盾。对于城管，虽社会舆论纷纷讨 伐，指责其蛮横粗暴，欺辱弱势群体，但没有了他们 的工作，摊贩的占道经营导致交通堵塞、随意丢弃残杂 物品而污染环境等问题又确实得不到有效遏制；对于摊 贩，因其大多是下岗失业人员等弱势群体，就靠摆摊设 点来维持生计，严管必然断绝其生存之路，遭致其暴力 对抗，也违背向弱势群体倾斜的政策指向，也给居民生 活造成了不便，而放宽了又难免出现占道经营导致交通 堵塞、随意丢弃残杂物品而污染环境等问题。真是左右 为难。对于城乡接合部房屋拆迁中拆迁户与政府、开发 商之间的矛盾，手法软了，公共设施建设、旧城改造根 本无法推进；而如手法硬了，又难免侵犯拆迁户利益， 也破坏干群关系。找到利益平衡点、最佳结合点，备感 艰难。又如，城乡接合部工业污染、农业污染和生活污 染三管齐下，环境污染负荷巨大。散布的“三小”企业 废气废液的排放，农、牧业生产过程中农药、杀虫剂、三、破解构建和谐社会在城乡接合部所面临难题的对策破解构建和谐社会在城乡接合部所面临的难题，当以节约土地、活跃经济、提高就业、改善环境、方便交 通、改善治安、方便生活为原则，从科学规划、改善设 施、构建机制、改革体制、完善制度、调整政策、改进 方法着手，总览全局，协调共进。1.科学规划城乡接合部建设规划是其建设的依据，起着全局性 的、长远的影响，一旦规划不周，导致拆了重建等问 题，就会付出惨重的代价。政府有关部门应对城乡接合 部进行科学规划，对土地利用、房屋拆迁、失地农民安 置、拆迁补偿、企业布局、垃圾排放、污水处理、厕所 修建、街道布局乃至宽窄等问题预先做出安排。规划要 有统一性，杜绝各种违规建设，但也要在统一规划前提 下，区别不同情况，制定各地不同的具体规划。旧村落 的改造是城建的难点，需着重处理。应坚持规划先行， 将旧村落改造纳入规划修编范畴，并按轻重缓急制定不 同的解决对策和科学的改造计划，加快整体规划和开发 建设。应因地制宜，坚持“一区一策、一村一案”的原 则。在统一制定政策前提下，区别不同情况，确定不同 的改造方式：对征地未建形成的“城中村”,凡土地闲置 不满两年的，责成土地使用者限期开工，逾期不建的， 收回土地使用权；土地闲置满两年的，由原批准机关依 法撤销其项目建设用地规划许可证，无偿收回土地，进 入市政府土地储备;对“城中村”问题，限期由开发商解 决，确有困难的政府可给予一定的补贴；对已经形成无 主的“城中村”，由市、区政府出资拆除；对城市建设 遗留下来又没有危改和开发项目的破旧建筑形成的“城 中村”,由市、区政府共同解决。2.改善设施城乡接合部的基础设施与主城区相差较远，这是造2008.889构建和谐社会在城乡接合部面临的难题及其破解理论研讨成这里交通堵塞、环境脏乱差的基本原因，因此，必须 着力加强城乡接合部基础设施建设，将水电气热等管网 线路、道路、桥梁、垃圾处理设施、污水处理厂、卫生 间、休闲娱乐设施等尽早修建好。资金短缺是其中的瓶 颈。要化解资金短缺，一方面政府要加大投入力度，另 一方面也要大力吸收社会资金参与，实现投资主体的多 元化。城乡接合部基础设施建设，单纯依靠政府投资是 不够的，应逐步由政府一元化投入转变为政府、企业、 个人、社会多元化的投入。为此，必须打破行业垄断， 降低门槛，简化手续，以“谁投资，谁受益”为原则， 广泛动员外资及民间资本等各种社会力量投入城乡接合 部基础设施建设。具体来说，对公益性建设项目，应以 政府投资为主；对营利性建设项目，应以政府投资为引 导，带动社会资本进行投资，随着社会资本在这些领域 投入的逐步加大，政府应减少投资并逐步从这些领域退 出。对国有非营利性建设项目，要严格执行有关政府投 资项目管理的规定，进行认真的可行性研究与论证，推 行统一建设体制。可尝试通过经营权招标的方式，选拔 专业机构进行经营。通过专营条例或者合约强化监管， 确保项目的功能得以实现。对营利性建设项目，政府可 安排一定数量的资金作为发展的引导资金，采取资本金 投入、无偿资助、贷款贴息等方式引导社会资本的投资 方向。同时，要落实有关基础设施建设的政策，鼓励社 会力量对基础设施建设的捐赠。3.构建机制城乡接合部是矛盾集聚带、多发带，是突发群体性 事件的多发带。必须在城乡接合部着力构建完善的突发 群体性事件的预防和处置机制，使其在未发生时能有效 预防，刚萌生时能有效化解和控制，发生后能及时妥善 处置。突发群体性事件可以减少，但不能完全杜绝其发 生。在目前的改革攻坚阶段和社会转型期，还呈现出 增多的趋势。突发群体性事件产生后的处置，不妨从以 下几方面着手：事先制定应急预案，免得发生时手忙脚 乱，处置失时失当；及时报告，迅速处置；及时向公众 公布事件真相和处置情况，免得在不了解情况下，公众 会纷纷猜测，导致谣言满天飞，使局势恶化。4.改革体制城乡接合部与纯城区或纯农区的最大区别在于区域 特征的“三交叉”，即城乡地域交叉、农居生活交叉、 街乡行政管理交叉。目前，城乡接合部的管理体制还是 城乡分治：在严格限制农业人口转为非农业人口的条件 下，以街道办事处为代表的城市政权组织负责管理和 服务于非农业户籍的居民，而以乡镇政府为代表的农村 政权组织负责管理和服务于农业户籍的村民。在城乡各 自封闭的管理系统中，街、乡政府履行着对自管人口的 社会管理和公共服务职能。在城乡分治的公共管理模式下，无论是由街道还是乡村组织来承担城乡接合部地区农民与居民、本城市户籍人口和外来流动人口混居地区 的社会管理责任和提供公共服务，都意味着需要支付额 外的管理成本，而要实行农村管理体制向城市管理体制 的并轨，又面临着“二元社会结构”的其他限制，其中 既包括公共物品供给制度的改革，也包括给失地农民以 城市居民同等待遇的制度安排等一系列改革。城乡社会 分治，不仅形成了重城轻乡、重工轻农的社会发展格 局，同时形成了利益不等条件下的工农两大社会集团， 使城乡接合部的各种问题更加严重。因此，必须改革 管理体制，实现由“户籍属地管理”向“居住地治理” 的转变。这是包括政府组织、社区组织和社会组织在内 的一组社会管理组织的互动式改革，它以“户籍属地管 理”向“居住地治理”模式转换作为政治组织资源整合 的突破口，通过建立“居住地治理”模式，将城乡“二 元”分治的乡街、村居等政治组织在基层社会这个平台 上整合起来。其核心思想是:打破户籍属地界限，将“人 户分离、农居混居”人口全部纳入常住社区的日常管理 和服务范畴。通过制度创新，变人口的控制性管理为合 作式治理，在社区范围内，建立一种全新的，没有户籍 身份限制的，以政府依法行政、公民依法自治、其他社 会组织参与公共管理和服务的互动型人口治理模式。5.完善制度制度的不完善是造成城乡接合部一系列矛盾和冲突 的一个重要原因，只有完善制度才能有效解决问题。对 此，要把握以下两个要点：(1)进一步完善社会保障制度，将养老保障、医疗保 障、失业救济等扩展到包括农业人口在内的所有居民， 使贫困人口得到基本的生活保障。对于失地补偿，不一 定直接分配金钱，也可以推行以土地换社保、换转岗培 训、换城里住房等等，因很多农民得到出售土地的补偿 后，很快就会把所有的钱花掉，而他们既没有技术，也 没有学历，最低生活保障或医疗保险都没有得到很好的 解决，这样做可为城乡接合部农民建立一种长效机制， 保护其长远利益。(2)进一步完善土地使用制度，合理调整各方面的 收益。对于土地，传统的做法是先征用国有，然后招拍 挂，最后找开发商转卖。这使失地农民、业主觉得补偿 标准太低，不公平，也不符合市场原则。对此，要进一 步完善土地使用制度，实现三个归并：所有产权归并， 使土地国有制和农村集体所有制两个归一；土地的出让 和划拨归并，使其成为地方政府的固定财源；将现有的 建设用地的几种形式商品房、经济适用房、合作建 房等形式归并，使开发商买土地，需一次交完土地使用 权补偿费，三年之内建好房后卖给住户。这样，住户每 平方米要缴纳的费用微乎其微，完全可以负担得起。外 商占用土地后，在70年内每年必须交地租。这样，地产2008.890构建和谐社会在城乡接合部面临的难题及其破解理论研讨的存在，甚至允许在一段时间内有所扩大。这可以大大 降低城市化的成本，从而大大加快城市化进程，使中国 最大限度地从城市化的集聚效应中获益。7.改进方法相较老城区和农村地区的管理，城乡接合部的管理 更为复杂，任务更为艰巨。这是因为老城区由于多年的 发展，管理已走上了正轨。农村区域较为单纯，管理的 任务并不重。但是城乡接合部的管理由于多种原因，难 度和工作量都较大。如城乡接合部由于有大量外来人口 的流入，需要进行常住人口和流动人口的管理。再如， 交通设施的不足，使交通事故在城乡接合部发生的概率 较高，这就要求加强交通安全的管理；还有，在城乡接 合部的开发中，还有可能造成环境的污染、生态平衡的 破坏，这就要求加强环境保护的管理。为此，城乡接合 区政府应改进管理方法，增强管理效能。目前，城管的 方法非常粗暴，砸烂瓜摊、摔碎鸡蛋、殴打摊贩等行为 层出不穷，最需改进。方法的改进要努力实现文明化、 民主化、公开化、清廉化和信息化。(1)文明化。城管等管理人员对摊贩等管理对象应改 变砸东西、掀摊位、棍棒殴打等不文明的执法行为，耐 心劝导，照章办事，公正公平，文明执法。(2)民主化。对于影响民众生活的各种决策，要广泛 倾听民意，征求民众意见，让民众参与决策过程，以此 培育民众的主人翁意识，激发民众的社区归属感和责任 感，赢得民众对决策的理解、支持和拥护，消除因民众 不了解、不理解而造成的观望和抵触心理，从而减少执 行阻力。(3)公开化。征地收入等重大收支、房屋拆迁等重大 决策要公开透明，避免暗箱操作。(4)清廉化。执法人员要改进作风，清廉执法，杜 绝吃拿卡要及乱摊派、乱收费、乱集资、乱罚款等贪腐 行为。(5)信息化。要应用计算机信息技术改善办公条件， 尤其要将网络应用于管理，使民众能够足不出户，通过 网络了解各种政策法规、办理各种手续。作者单位：河北工程大学社科部参考文献：1金平.论城乡结合部J.开发研究,2001,(1):9-10 2王锁娥.充分认识和发挥城乡结合部在西安经济发展中的作用J.理论导刊,2001,(2):28-29 3杨英法.文化图强正相宜M.北京:中国戏剧出版社,2007.12. 4杨英法,李文华.论群体性突发事件预防和处置机制的构建J.学术交流,2006,(5):131-134 5冯小英.关注城乡接合部城乡接合部问题的根源及解决途径J.城乡建设,2006,(2):44-45. 6杨英法.矛盾的处理、解决方式问题研究M.兰州:兰州大学出版社,2003:10.商就不敢圈地了。屯积的土地必须交税，这不但增加了地方的财源，也可遏制投机、炒卖圈地问题，也有助于 缩小贫富差距。6.调整政策目前，城乡接合部的一些矛盾、冲突明显是由政策 不当引起的，最明显的是对摊贩和贫民窟的政策。不改 变政策，而靠改变作风，很难真正奏效。必须着手调整 政策。(1)调整对摊贩的政策。困难群体总要想法挣点钱， 在缺少本钱的情况下租不起店面，只能当摊贩。目前很 多城市对摊贩都是采取一概禁绝的政策，对他们动辄没 收财物、罚款甚至殴打，这不仅断了他们的生路，会激 起他们的激烈反抗，也给人以欺负