某市城市建设用地布局与发展讲义

深圳市城市总体规划检讨与对策专题之四深圳市城市建设用地布局与发展 1 目目 录录 前言前言.1 第一章第一章 深圳市城市建设用地现状分析深圳市城市建设用地现状分析.2 一、全市基本概况.2 二、特区城市建设用地现状特征.3 三、特区外建设用地的现状特征.4 第二章第二章 96总规总规实施的绩效评价实施的绩效评价.8 一、96总规对建设用地规模的控制作用.8 二、96总规对城市建设用地结构的指导作用.11 三、96总规对城市建设用地布局的引导作用.12 四、96总规对下层次规划的指导作用.14 五、96总规实施出现偏差的原因分析.16 第三章第三章 对对“十五十五”计划确定的城市发展目标的认识计划确定的城市发展目标的认识.17 一、 “十五”计划确定的城市发展目标.17 二、城市建设用地规划需要深入和细化的内容.17 第四章第四章 规划期（规划期（20002005 年）城市建设用地规模预测年）城市建设用地规模预测 .18 一、特区内城市建设用地规模预测.18 二、特区外城市建设用地规模预测.18 三、全市城市建设用地总规模及各项指标预测.21 四、2005 年城市建设用地控制规模的确定22 第五章第五章 城市建设用地发展策略城市建设用地发展策略.24 一、未来五年全市建设用地发展目标和思路.24 二、主要用地的发展策略.25 第六章、规划期内城市建设用地计划第六章、规划期内城市建设用地计划.27 一、特区各类用地建设计划.27 深圳市城市总体规划检讨与对策专题之四深圳市城市建设用地布局与发展 2 二、特区外各功能组团建设用地发展计划和重要项目.31 第七章第七章 保障措施与政策建议保障措施与政策建议.37 一、加强各层次规划的编制和管理.37 二、调整特区外的行政区划.38 三、改革财税体制与调整政府投资方向.39 1 前言前言 城市建设用地构成了城市用地的主体，这也使得对全市城市建设用地的布 局与发展趋势的研究成为本次总体规划检讨工作的重要的组成部分之一。本专 题研究按照此次工作的总体思路，采用如下的技术路线：通过现状调查分析、 深圳市城市总体规划（1996-2010） （下称 96总规 ）的实施评价以及对 “十五”计划确定的城市建设目标的分析，确定规划期内建设用地的规模、各 类用地的发展策略和建设计划，并提出保障这些策略和计划实施的政策建议。 上述分析研究必须建立在准确详实的现状数据基础上。本报告所采用的深 圳市城市建设用地现状数据成果，是通过如下途径获得：以已经编制完成和正 在编制的特区内各分区规划、法定图则、控制性详细规划和特区外各镇镇域规 划的现状调研资料为基础，结合国土规划局 2000 年的土地详查资料和 2000 年 底最新的卫星影像资料，通过与各分局规划科、各镇国土所合作进行图纸和数 据核对工作以及大量的现场实地踏勘，对上述数据资料进行校核修正，从而获 得最后的结果。由于特区外工业化超前发展使得大量尚未办理土地变更手续的 非农建设用地（通常统计为非城市建设用地）已经进入城市规划区，因此进行 资料汇总时，将特区外各镇与建成区连成片的村庄建设用地也纳入城市建设用 地统计中，以反映真实的建设现状。数据截止日期为 2000 年 12 月底，数据统 计平台为 AUTOCAD 下的.dwg 格式的电子文件。 2 第一章第一章 深圳市城市建设用地现状分析深圳市城市建设用地现状分析 一、全市基本概况一、全市基本概况 截止 2000 年 12 月底，深圳全市的建设用地总量为 467.3 平方公里，其中 特区内为 133.4 平方公里，特区外为 333.9 平方公里，各区建设用地状况见下 表。 表表 1-11-1 全市各区城市建设用地汇总表全市各区城市建设用地汇总表 区名罗湖福田南山盐田 特区内 小计 宝安龙岗 特区外 小计 全市合 计 面积（平方公里） 29.344.952.17.1133.4195138.9333.9467.3 所占比例(%)6.39.611.21.528.641.729.771.4100.0 人均建设用地面 积（平方米/人） 37.849.472.246.852.271.382.475.667 与 1994 年的情况相比，全市城市建设用地总量增长迅速，由 299 平方公 里增加到 467.3 平方公里，增幅 56 %。但人均建设用地却由 89 平方米/人下 降为 67 平方米/人，这表明尽管建设用地增长很快，但却远远赶不上人口的增 长。 表表 1-21-2 全市各区建设用地变化状况（单位：公顷）全市各区建设用地变化状况（单位：公顷） 罗湖+盐田福田南山宝安龙岗全市 1994 年33403360340310245959929947 2000 年3640.84487.75213.31950013887.246729 增长率(%)9.033.653.290.344.756 资料来源：2000 年的数据来自本次现状调查统计结果，1994 年的数据来自96 总规的文本说明书。 3 二、特区城市建设用地现状特征二、特区城市建设用地现状特征 （一）（一） 、特区城市建设用地布局结构的变化、特区城市建设用地布局结构的变化 从用地总量分析，2000 年底特区内建设用地总量由 1994 年底的 101 平方 公里增加到 133.4 平方公里，增幅为 32.1%。其中南山区增加最快，福田区次 之，罗湖和盐田区增长相对较为平缓。与之形成鲜明对照的是，罗湖和盐田区 建成区人口密度最高，福田区次之，南山区最低。总的来说，特区人均 52.2 平 方米/人的现状用地，不仅远远低于深圳市城市规划标准与准则 （下称深 标 ）规定特区内 90105 平方米/人的标准，而且也低于国家规定的 60 平方米/ 人的最低标准，反映出特区内人口对土地的压力十分沉重。 （二）（二） 、特区城市建设用地构成的变化、特区城市建设用地构成的变化 对特区建设用地分类进行比较分析时，一个特别要注意的问题是， 编制 96总规进行用地统计时采用的是深圳市城市规划标准与准则1990 版 （下称 90深标 ）的用地分类标准，在统计口径上与目前使用的深圳市城 市规划标准与准则1997 版（下称 97深标 ）分类方法有较大区别。因此， 进行比较之前，必须将现状数据进行转换以统一统计口径，方有可能得出较为 正确的结论。表 1-3 是将现状的统计数据按照 90深标的用地分类标准换算 后做出的比较。 表表 1-31-3 特区城市建设用地分类构成变化状况（单位：公顷）特区城市建设用地分类构成变化状况（单位：公顷） 用地类型居住商业 政府/ 社团 工业仓储 对外 交通 道路 广场 绿地 特殊 用地 合计 用地代码RCG/ICMWTSGD 2000 年3719.3 482.0 1882.6 1625.6 395.6772.7 2052.8 1483.6 927.6 13341.8 1994 年3063.0 405.0 1177.0 1412.0 310.0730.0 1661.0 1097.0 248.0 10103.0 变化率(%)21.419.059.915.127.65.823.635.2274.032.1 注： 1994 年的数据来自96 总规的文本说明书，但原 OU 类用地改为 D 类用地。 2000 年的数据为本次现状调查统计结果，但按照 90深标进行了相应转换：市政公用设施用地 （U）划入政府/社团用地（G/IC） ；按照 97深标中属商业用地（C）的旅游渡假用地（C9）划入 特殊用地（D） ；按照 97深标中属政府/社团用地（G/IC）的口岸设施用地划入对外交通用地（T） 。 从上表显示数据可以发现，有三类用地的增长超过平均增幅。其中特殊用 地（D 类）尽管增幅达到 2.7 倍，居于增幅首位，但主要表现为旅游渡假用地 的增加（注：90深标此类用地属 OU 类，而 97深标则划归 C9 类） ，因 4 此实际上反映的是商业用地的增长；其次是政府社团用地（G/IC 类） ，增长幅 度已经超过 1994 年的近 60%，反映出特区功能向全市综合服务中心区演变的趋 势；绿化用地增幅也较快，达到 35.2%，反映出特区城市环境的改善。 此外，仓储、道路广场、居住用地呈现平稳增长态势，增幅在 2030%之间 （商业用地若加上 C9 类也应划入） ；工业用地增长较慢，说明特区内产业结构 调整和工业生产功能向外转移的倾向。对外交通用地增长最为缓慢，是因为特 区对外交通的总体格局在 96总规编制时已经基本形成，近几年没有大的变 化。 （三）特区城市建设用地构成特征分析（三）特区城市建设用地构成特征分析 表表 1-4 特区内各区城市建设用地分类构成（特区内各区城市建设用地分类构成（%） 用地类型居住商业 政府/ 社团 工业仓储 对外 交通 道路 广场 市政 设施 绿地 特殊 用地 合计 用地代码RCG/ICMWTSUGD 罗湖36.915.46.85.64.43.010.54.311.51.6100.0 福田27.310.68.68.00.61.720.83.217.51.7100.0 南山23.113.99.720.23.55.614.31.86.41.5100.0 盐田29.73.96.96.87.722.59.24.54.24.7100.0 特区27.912.68.512.23.04.615.43.011.11.7100.0 深标规 定253058121310/1516/1315/ 对照深标分析特区内各类建设用地构成，用地总体结构基本趋向合理。 但政府/社团（G/IC）用地比例相对较低，这也正是目前深圳市与国内其他大城 市在公共设施配套方面尚存在较大差距的反映。具体到各区，用地配置存在不 平衡性。尽管由于各区功能定位的不同，用地结构存在差异性在一定程度上是 正常的，但罗湖区和盐田区的道路广场用地比例仍然显得偏低，南山区和盐田 区的公共绿地也明显偏低，这三个区改善环境质量、完善设施的任务还比较艰 巨。 三、特区外建设用地的现状特征三、特区外建设用地的现状特征 从特区外用地总量看，1994 年以来建设用地总量的增长幅度高达 68%，高 于特区内一倍，特区外正处于城市规模迅速扩张的状态。尤以宝安更为突出， 用地总量增幅为 90.3%，龙岗区增幅为 44.7%，宝安的增长速度也超过龙岗一倍 5 以上。 （一）特区外用地布局结构的变化（一）特区外用地布局结构的变化 表表 1-51-5 特区外各功能组团建设用地变化情况（单位：公顷）特区外各功能组团建设用地变化情况（单位：公顷） 宝安中 心组团 西部工 业组团 西部独 立城镇 中部组 团 横岗组 团 龙岗中 心组团 东部工 业组团 东部独 立城镇 1994 年28642712207357621443250312971205 2001 年3474.16651.34040.610603.52163.83552.51814.21327.7 增 幅21.3%145.3%94.9%79.9%50% 41.9% 39.9%10.2% 资料来源：2000 年的数据来自本次现状调查统计结果，1994 年的数据来自96 总规的文本说明书。 比较特区外 6 个功能组团的增长状况，增长最快的是西部工业组团，增幅 达 145%；西部独立城镇和中部组团次之，增幅均超过 75%；相对较慢的是宝 安中心组团和东部独立城镇。分析后两个组团增长相对滞后的原因，宝安中心 组团是因为靠近特区和大型基础设施，开发较早，已经基本成为建成区，所剩 的可建设用地存量有限，发展空间受到限制。而东部独立城镇则是因为处于生 态敏感区，开发受到控制；又远离特区和经济增长极核，导致发展动力不足。 但值得重视的是，同样处于生态敏感区、96总规确定需要控制开发的西部 三个独立城镇：光明、公明和石岩，在发展速度上远远超过规划人口的预期， 三镇的用地规模并没有得到有效的控制，均大大超过 96总规确定的控制指 标。 比较 96总规确立的西、中、东三条轴线的发展状况，西部轴和中部轴 特特区区外外各各功功能能组组团团建建设设用用地地变变化化情情况况 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 宝安中心组团 西部工业组团 西部独立城镇 中部组团 横岗组团 龙岗中心组团 东部工业组团 东部独立城镇 1994年 2001年 6 的增长势头远远强于东部，发展最快的三个组团均位于这两条发展轴上。对特 区外 20 个镇进行比较，用地增幅超过 150%的有观澜、福永和松岗三镇，另外 还有石岩和沙井的增长超过 130%。相对而言，西部轴的增长更加迅猛，除观澜 外，增幅居前 5 位的 5 个镇中，有 4 个分布西部发展轴上。而增幅最小的为葵 涌、坪地和南澳，均分布在龙岗区。值得注意的是，位于龙岗中心组团的坪地 镇，其增长速度并没有达到相应水平，在全市各镇中竟位于增幅的倒数第三位。 这表明原先希望通过龙岗中心城的开发带动周边地区发展的预期目标并没有完 全实现。 从 96总规确定的三个圈层的发展状况看，第三圈层的用地规模增长速 度超过第二圈层，用地总量增长居前的 5 个镇除石岩外均位于第三圈层，这反 映出特区外按梯度推进的趋势已经发展到第三圈层高速扩张阶段，第二圈层的 增长速度趋缓体现出该圈层各镇的发展将进入结构转换和质量提高的阶段。 （二）特区外用地构成的变化（二）特区外用地构成的变化 表 1-6 显示了特区外城市建设用地分类变化的状况。 表表 1-61-6 特区外城市建设用地分类变化状况（单位：公顷）特区外城市建设用地分类变化状况（单位：公顷） 用地类型居住商业 政府/ 社团 工业仓储 对外 交通 道路 广场 绿地 特殊 用地 合计 用地代码RCG/ICMWTSGD 2000 年5190.3 357.5 1664.1 6838.8 176.7 2599.8 2246.3 336.689.919500 1994 年2750.0 354.0859.0 3711.00.0805.0 1062.0 249.0455.0 10245.0宝安区 变化率(%)88.71.093.784.3223.0111.535.2-80.290.3 2000 年4783.7 278.2645.5 4802.31631733.3 1023.2 242.2215.8 13887.2 1994 年3292.0 258.0628.0 3341.088.0304.0909.0172.0607.09599.0龙岗区 变化率(%)45.37.82.843.785.2470.212.640.8-64.444.7 2000 年9974.0 635.7 2309.6 11641. 1339.7 4333.1 3269.5 578.8305.7 33387.2 1994 年6042.0 612.0 1487.0 7052.088.01109.0 1971.0 421.0 1062.0 19844.0 特区外合 计 变化率(%)65455652862916637-7168 注： 1994 年的数据来自96 总规的文本说明书，2000 年的数据为本次现状调查统计结果，但都按 照表 1-3 的方式进行了相应调整。 上表显示，在各类用地中，增幅最大的是对外交通用地（T） ，反映出特区 外的交通建设有长足的发展；其次是仓储用地（W） ，但由于宝安区的历史统计 7 数据为零，这部分用地的增长总量并不大；其它各类用地增长较平稳，但公共 绿地的增幅低于平均水平，说明特区外生态环境建设仍然落后于经济发展；而 商业用地（C 类）增加最为缓慢，两区均不超过 8%，特殊用地则有所减少。 在增加用地总量上，居住和工业两大类用地位于前列，正反映出特区外经 济快速增长所产生的旺盛需求。 （三）特区外用地结构的特征分析（三）特区外用地结构的特征分析 表表 1-71-7 特区外各区城市建设用地分类构成（特区外各区城市建设用地分类构成（% %） 用地类型居住商业 政府/ 社团 工业仓储 对外 交通 道路 广场 市政 设施 绿地 特殊 用地 合计 用地代码RCG/ICMWTSUGD 宝安26.66.42.735.10.913.311.51.41.70.4100.0 龙岗34.42.23.234.61.212.57.41.31.71.4100.0 特区外29.74.62.934.61.012.99.71.42.40.8100.0 深标规定 202551012 2025/1516/1013/ 分析特区外现状用地构成，居住用地（R）与工业用地（M）占绝对优势， 宝安区两者之和占建设用地总量的比例为 61.7%，龙岗区两者之和所占总用地 比例为 69%。在特区外的 20 个镇中，二者之和占总用地比例高于 60%的有 11 个镇，占镇总数的 55%；其中有 4 个镇的这两类用地比例超过 75%，沙井和松 岗两镇仅工业用地就占 50%以上，远远高于深标所规定的“特区外居住用 地控制在 2025%、工业用地控制在 2025%”的标准。只有南澳、福永、观澜 三个镇在 4050%之间；究其原因，福永的居住、工业用地比例之所以相对较低， 是因为用地统计时，将机场统计到对外交通用地（T）中，使该类用地占 35.2%，影响了前两类用地比例，而观澜则是因为建有大片高尔夫球场而造成商 业用地（C）比例高达 24.2%，相应降低了居住和工业用地比例；只有南澳是因 为开发较为缓慢而使两大类用地相对较小。特区外各镇工业用地比例普遍明显 偏高的事实说明，特区外已经发展成为全市最重要的工业生产基地。但在特区 外人口以暂住人口为主体的形势下，居住用地比例仍然高于深标的规定， 一定程度上反映出农村住宅建设失控的状况没有根本改变。 对于商业用地（C 类） ，宝安占 6.4%、龙岗占 2.2%。尽管宝安区该类用地 在总量上超过深标规定的 5%的标准，但分布很不均衡；主要集中在设有高 8 尔夫球场的观澜和西乡两镇。而龙岗则达不到标准。特区外大部分镇的商业用 地比例均在 3%以下，只有 6 个镇超过 3%，但除观澜、西乡两镇之外，其余 4 个镇均不超过 5%的标准。尽管该类用地的多少主要是由市场需求决定的，但也 反映出特区外生产功能突出、服务功能较弱的特征。 相比而言，特区外各镇中，主要由政府公共投资开发、最能体现生活环境 质量的三类用地：政府社团用地（G/IC） 、道路广场用地（C）和公共绿地的比 例则均未达到深标的规定比例。 首先看政府社团用地（G/IC） ，宝安为 2.7%、龙岗为 3.2%，与深标所 规定的特区外该类用地各占 1012%的标准相去甚远。其中在 3%以下的有 10 个，35%有 8 个，5%以上的只有大鹏、南澳两镇，也是因为建设用地总量偏 小而造成 G/IC 类用地相对比例较高。 道路广场用地（S）相对较好，但两区发展不平衡，龙岗欠帐较多。达到标 准的 4 个镇：新安、公明、石岩、光明全部分布在宝安区；低于 6%的有布吉、 龙岗和松岗，这三个镇均为经济重镇，反映出交通设施建设落后于经济发展的 事实。 公共绿地（G 类）比例则更低，宝安和龙岗均仅占 1.7%。20 个镇中，只有 大鹏、光明、新安超过 4%，而在 1%以下的有 8 个镇，占镇总数的 40%。 总的看来，特区外虽然建设用地总量增加很快，但结构性缺陷仍然十分严 重。特别是主要应由公共投资开发的几类用地比例明显偏低，反映出政府对特 区外的投资明显不足。这导致了特区外配套服务设施很不完善，居住环境也不 理想，生活质量急待提高。 第二章第二章 96总规总规实施的绩效评价实施的绩效评价 一、一、9696总规总规对建设用地规模的控制作用对建设用地规模的控制作用 （一）总体情况（一）总体情况 根据 96总规 ，2000 年和 2010 年城市建设用地要分别控制在 380 平方公 里和 480 平方公里以内。但事实表明，现状建设用地规模不仅大大突破了 2000 年的近期规划指标，而且已经接近了 2010 年的远期建设规模。 表表 2-12-1 现状与现状与 9696总规总规用地规模比较（单位：公顷）用地规模比较（单位：公顷） 9 特区宝安龙岗全市 2000 年现状13341.81950013887.246729 2000 年规划指标13025122141253937778 2010 年规划指标16090153751640847873 （二）对特区建设用地总量的控制作用（二）对特区建设用地总量的控制作用 表表 2-22-2 特区内各组团与特区内各组团与 9696总规总规用地指标的比较（单位：公顷）用地指标的比较（单位：公顷） 中心组团南山组团东部组团特区合计 2000 年现状7415.65213.3712.913341.8 2000 年规划指标67715189106513025 2010 年规划指标74427170147816090 Q Q Q Q Q Q C C C “ “ “ “ “ “ “ “ 各各区区建建设设用用地地与与9 96 6总总规规的的比比较较 0 5000 10000 15000 20000 25000 特区宝安龙岗 2001年现状 2000年指标 2010年指标 10 从用地总量分析，2000 年特区内建设用地总量与 96总规确定的近期建 设规划（19962000）的控制规模基本符合，相差仅为 2.4%，表明 96总规 对特区内建设用地总量控制方面的实效性。但进一步分析可以发现，各组团呈 现不平衡发展：其中中心组团用地规模突破最大，超过 2000 年控制规模的 9.5%， 而且已经接近了 96总规确定的 2010 年的规模，这与中心区建设速度快密 切相关；南山组团现状与规划控制规模基本相符；而东部组团则远远没有达到 近期规划的规模，与盐田区发展相对滞后有关。 （三）对特区外建设用地总量的控制作用（三）对特区外建设用地总量的控制作用 表表 2-32-3 特区外各组团与与特区外各组团与与 9696总规总规用地指标的比较（单位：公顷）用地指标的比较（单位：公顷） 宝安中心 组团 西部工业 组团 西部独立 城镇 中部组团 横岗组团 龙岗中心 组团 东部工业 组团 东部独立 城镇 2000 年现状3474.16651.34040.610603.52163.83552.51814.21327.7 2000 年指标31083344220370441578333921701517 2010 年指标38824144217585632044415533752663 以上图表显示，宝安区的用地规模对 96总规的突破幅度远远超过龙岗， 位于西部和中部发展轴的组团远远快于东部轴，这与 96总规确定的“全境 开拓，均衡发展”的思路存在一定的偏差。西部三个独立城镇建设规模超过 2000 年指标的 83.4%，超过 2010 年控制指标的 85.5%，说明控制力度远远不够。 西部工业组团和中部组团，不仅超过 2000 年指标的 50%以上，而且超过 2010 年规模的 20%以上，龙岗中心组团与 2000 年的指标基本相符，东部工业组团及 东部独立城镇则尚未达到 2000 年的规模。 特特区区外外各各组组团团与与9 96 6总总规规的的比比较较 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 宝安中心组团 西部工业组团 西部独立城镇 中部组团 横岗组团 龙岗中心组团 东部工业组团 东部独立城镇 2001年现状 2000年指标 2010年指标 11 比较各镇的情况，突破 96总规用地控制规模最大的镇是观澜镇，均超 出 2000 年和 2010 年控制规模的 100%以上，现状用地已经超过 2010 年控制规 模 100%以上的还有福永、松岗和石岩镇；未达到 2000 年规模的有坪山、坑梓 及葵涌、大鹏、南澳。 二、二、9696总规总规对城市建设用地结构的指导作用对城市建设用地结构的指导作用 （一）对特区城市建设用地结构的指导作用（一）对特区城市建设用地结构的指导作用 表表 2-42-4 特区各组团分类用地与特区各组团分类用地与 9696总规总规近期规划的比较差异率（近期规划的比较差异率（% %） 用地类型居住商业 政府/ 社团 工业仓储 对外 交通 道路 广场 市政 设施 绿地 特殊 用地 合计 用地代码RCG/ICMWTSUGD 中心组团6.9-11.1-25.423.710.8-49.820.044.710.6570.69.5 南山组团9.8-7.142.736.2-32.0-43.4-18.6-39.9-46.1439.60.5 东部组团-28.2-45.6-60.1-62.0-29.952.9-56.3169.2-79.3815.0-33.1 特区合计4.9-13.0-0.622.8-19.3-37.6-2.211.1-16.3526.82.4 在统一统计口径后对用地分类进行分析，特殊用地（D 类）超出规划指标 5 倍，突破最多，但这与 90深标将旅游渡假用地划入该类用地有关，只能 说明旅游渡假业有了长足发展，并不能说明特殊用地增长最多。工业用地超过 2000 年规划指标的 22.8%，尤其是南山组团超标近 50%；但这是南山区近年来 大力发展高科技产业（仍然算作工业用地）的结果，同样并不表明特区工业转 移和产业结构调整力度不够。 另外，市政公用设施用地规模突破 11.1%，但各组团展不平衡，南山组团 缺口近 40%，东部组团则突破 169.3%；居住、政府社团和道路广场用地与规划 基本相符；对外交通用地与近期规划规模相差很大，除这类用地增长较慢外， 另一个原因可能是在统计口径上，有部分用地计入城市道路用地；商业、仓储 和公共绿地未达标。其中值得特别关注的是，与城市环境质量密切相关的公共 绿地与近期规划规模相差达 16.3%，说明特区进一步提高绿化水平的任务还很 艰巨，这在南山组团和东部组团反映更明显；道路广场用地（S 类）总量基本 达到规划标准，但发展不平衡，中心组团超过较多，而南山组团和东部组团差 距较大，这两个组团必须尽快完善交通基础设施。 （二）对特区外城市建设用地结构的指导作用（二）对特区外城市建设用地结构的指导作用 12 表表 2-52-5 特区外各组团用地构成与特区外各组团用地构成与 9696总规总规近期规划差异率（近期规划差异率（% %） 用地类型居住商业 政府/ 社团 工业仓储 对外 交通 道路 广场 市政 设施 绿地 特殊 用地 合计 用地代码RCG/ICMWTSUGD 宝安中心组团48.3-1.0-26.9 -21.0 175.0 282.815.323.2-50.511.8 西部工业组团49.64.1-29.677.6-59.6 951.58.976.3-30.163.5 西部独立城镇48.0-24.3-688.6-33.3 960.4 151.216.9-76.283.4 中部组团68.5-40.174.456.2-1.2167.3-0.9-8.0-58.3 -19.947.1 横岗组团45.449.751.044.2-73.4 168.4-1.4188.5 -10.837.1 龙岗中心组团76.2-15.3 -57.434.4149.7 -63.02.4-83.0 -71.76.4 东部工业组团-27.0 -38.5 -77.73.0-99.1 286.613.5-18.5 -96.5-16.4 东部独立城镇0.55.7-20.6 -43.114.4928.2 -22.6 -99.3 -43.6-12.5 经过比较可以发现，特区外各组团的各类用地中，对外交通用地均超过规 划控制规模，这说明近年来政府对市域交通基础设施的大量投入已经取得超前 发展的结果，这实际为今后各组团各镇加强联系奠定了良好基础。 除东部工业组团和东部独立城镇外，其余所有组团和西部独立城镇的居住 用地都突破 96总规指标 45%以上；除宝安中心组团和东部独立城镇外，其 余所有组团和西部独立城镇的工业用地都突破 96总规指标，反映出特区外 人口和经济的快速增长对这两类用地的旺盛需求，也说明进一步发展所面临的 巨大压力。 而政府社团（G/IC）用地只有中部组团和横岗达到规划要求，与这两个组 团靠近特区并承担为中心组团配套功能有关；而特区外其他各组团和城镇的公 共设施配套水平尚有很大差距。作为反映生态环境质量的公共绿地（G） ，不仅 所有组团和城镇都未能达到规划标准，而且普遍相差很远。这充分反映特区外 环境和配套设施建设远远落后于经济发展的不协调的现实状况，也在一定程度 说明 96总规所设定的相关指标过于理想化而与现实发展存在脱节。 其它几类用地在各组团呈现不平衡的发展。道路广场用地（S）方面，宝安 明显强于龙岗；宝安各组团全部达标，龙岗除基础设施投入较多的东部工业组 团外，包括龙岗中心组团在内均未达标。在市政设施用地（U）方面，宝安也 好于龙岗，这反映出特区外两区发展的不平衡。 13 三、三、9696总规总规对城市建设用地布局的引导作用对城市建设用地布局的引导作用 96总规确立了“三条轴线、三个圈层、三级城市体系、九个功能组团” 的城市空间结构，对引导城市建设用地布局协调有序的发展发挥了一定的作用， 但也存在不少问题。 （一）发展轴线的指引十分明显，但呈现非均衡性（一）发展轴线的指引十分明显，但呈现非均衡性 从建设用地现状图可以看出，城市沿西、中、东三条轴线推进的趋势十分 明显，体现出发展轴强烈的空间指引作用。但三条轴线发展很不平衡，前面的 统计数据表明，基本呈现西中东逐级减弱的态势。西部轴由于拥有处于环 珠江口的优越条件并受到另一个区域中心城市广州的辐射牵引作用，显示 出十分强劲的发展势头；中部轴线沿“京九九”和“京广九”发展，呈现稳步 增长；但东部轴线由于缺少强有力的增长极核的牵引，发展相对滞后。 （二）按圈层梯度推进趋势有一定显现（二）按圈层梯度推进趋势有一定显现 96总规确定的三个圈层，是按照经济水平、产业分布和城市化水平划 分的。如前所述，从土地开发强度和用地增长速度分析，城市发展并不存在明 显的沿圈层向外递减的态势。但从产业结构转换看，处于第二圈层的新安、布 吉、龙华等镇，城区化的趋势十分显著，与特区的联系十分密切。 （三）三级城市中心体系尚未完全形成（三）三级城市中心体系尚未完全形成 96总规确定的三级城市体系中，市中心建设推进迅速，但次级中心发 展不平衡，宝安中心城、龙岗中心城和南山区中心已经初具规模，但龙华新城、 沙头角、沙井、坪山则远未发挥次级中心的功能。 （四）组团结构初步形成，但功能发展有所偏差（四）组团结构初步形成，但功能发展有所偏差 96总规将全市划分为九个功能组团和 6 个独立城镇。从现状看，特区 三个组团基本保持了原有的带状组团格局；特区外的组团结构初具雏形，但面 临越来越失去控制的趋向。96总规确定的组团隔离带不断受到侵占，是造 成特区外组团结构日益模糊的重要原因。尤其是位于西部轴线的宝安中心组团， 与特区和西部工业组团已经基本连成一体；西部三个独立城镇不再是点状分布 的格局，而是呈现连片发展之势，公明北部与松岗也连成一体；中部组团、横 岗组团与龙岗中心组团之间也缺乏明显的分隔带。 14 而从功能分析，龙岗中心组团的次级中心功能没有充分体现，对周边城镇 的辐射带动作用较弱；坪山和坑梓组成的东部工业组团尽管投入很大，但尚未 形成规模；横岗组团未能承担起为盐田港提供仓储和配套服务的功能，基本处 于自行发展的状态。究其原因，由于没有真正形成能够对组团起带动作用的核 心增长区，又缺乏强有力的组团一级的行政保障机制，特区外各镇基本处于各 自为政的发展状态，组团内部的资源共享和分工协作难以真正落实。 四、四、9696总规总规对下层次规划的指导作用对下层次规划的指导作用 （一）（一）9696总规总规对特区内各分区规划的指导作用分析对特区内各分区规划的指导作用分析 表表 2-62-6 特区各分区规划与特区各分区规划与 9696总规总规比较比较 96总规指 标分区规划指标差异率(%) 罗湖3112391325.74 福田4330568531.29 南山71701022642.62 盐田1478206339.58 特区160902188736 资料来源：96总规指标来自 96总规的文本说明书中对各区的指标规定。 各分区规划指标数据取自已经完成的各分区规划的相关指标。 特区内各分区规划的年限大多为 1998-2010，起始年限晚于 96总规2 年，各分区的 2010 年用地控制规模指标均大大突破了 96总规 ，说明在产业 结构调整中特区仍然具有旺盛的增长需求。尤其是南山区，高新技术产业和现 代物流业的发展已经使得该区成为特区最重要的产业发展区。从这一点分析， 分区规划更切合实际地反映了现实发展需要和变化的形势。再加上现状人口早 已突破了总规设定规模，分区规划对 96总规进行适时的修正是值得肯定的 结果。但从另一方面看，由于特区的土地存量十分有限，这使得提高土地使用 效率成为当务之急。 （二）（二）9696总规总规对特区外各镇域规划的指导作用对特区外各镇域规划的指导作用 表表 2-72-7 特区外各镇域规划与特区外各镇域规划与 9696总规总规比较比较 总体规划指标镇域规划指标差异率（%） 宝安153752454959.7 15 龙岗16408178008.5 特区外317834234933.2 资料来源：96总规指标来自 96总规的文本说明书中对各镇区的指标规定。 各镇规划指标数据取自正在编制的各镇域规划的相关指标。 表表 2-82-8 特区外各组团镇域规划与特区外各组团镇域规划与 9696总规总规比较比较 组团 96总规指 标99 镇域规划差异率(%) 宝安中心组团新安17261696-1.74 西乡2156308042.86 合计4972583617.4 西部工业组团福永9581930101.46 沙井2149255018.66 松岗10372365128.06 合计4144684565.18 西部独立城镇光明379960153.30 公明11342739141.53 石岩6621526130.51 合计2175426596.1 中部组团观01 龙华2673362335.54 布吉2764334921.16 平湖213422636.04 合计90131321546.6 横岗组团横岗2044278036.01 龙岗中心组团龙岗30502970-2.62 坪地11051084-1.90 合计41554054-2.4 东部工业组团坪山2036244620.14 坑梓13391169-12.70 合计337536157.1 16 东部独立城镇葵涌61375723.49 大鹏820763-6.95 南澳504219-56.55 合计19371739-10.2 资料来源：同上 与特区情况类似，特区外各镇域规划也相当多地突破了 96总规要求， 但呈现不平衡性。宝安区突破程度远远大于龙岗，这与两区人口和经济增长的 差异性相吻合，一方面反映西部发展轴的增长势头依然远强于东部，另一方面 说明 96总规确立的均衡发展策略仍然没有有效落实。从西、中、东三条发 展轴比较，西部和中部轴的各镇除新安外，全部超过 96总规指标；而在东 部轴上，除坪山外，所有其他镇都没有突破总规的控制规模。 五、五、9696总规总规实施出现偏差的原因分析实施出现偏差的原因分析 综上所述，简单地以建设用地实际状况对照 96总规的目标，实施效果 并不十分理想。但据此就认为 96总规对城市建设用地控制管理作用失效则 失于偏颇。因为在影响城市发展的因素是十分复杂的，在这些因素中，城市总 体规划并不是起决定作用的因素；尤其是在市场经济条件下，城市发展的不确 定性明显增加，总体规划难以完全预见城市的发展趋势，期望总体规划实现对 城市发展建设的完全控制是不可能的。这也正是总体规划必须进行滚动性调校、 建立动态规划机制的根本原因。 造成城市实际建设与 96总规存在偏差的主要原因有： （1）用地规模的变化与经济发展速度有关，也与人口增长速度相关。由于 经济增长和人口增长远远超过总体规划预测的规模，导致建设用地突破规划控 制规模是一个必然的结果。事实上，现状实际人均用地 66.7 平方米/人（以“五 普”数据 700.8 万人计） ，不仅远低于 96总规确定的 95 平方米/人的标准， 而且比 1994 年的 89 平方米/人也大大降低，从一定程度上反映土地利用逐步走 向集约化的态势。 （2）特区内产业结构的调整，使得特区外成为全市工业增长的重点地区； 而以“三来一补”为主体的粗放型产业特征在短期内还难以改变，必然导致工 业用地比例严重超标。 （3）受现行村镇建设体制和财税体制的制约，政府对特区外投资严重不足。 特区外各镇不得不更多地依赖自发的市场力量、走向粗放型开发利用土地并以 17 工业和居住用地增长为主的道路，一方面造成土地供应总量失控，另一方面造 成用地结构失衡。尽管基层政府也逐渐认识到环境的重要性，近年来增加了公 共设施投入，但力不从心；而且历史欠帐太多，工业和居住用地又增长过快， 使得用地结构失衡的状况短期内难以改变。这是总体规划难以完全控制的。 （4）空间结构的引导缺乏行政力量支持和保障机制，各镇各村基本处于自 行发展、各自为政状态，组团结构和“均衡发展”的策略难以落实。 （5）96总规编制时期受到客观条件的制约，获取的基础数据有所偏差， 导致对人口和用地规模的预测有所偏差，需要下层次规划进行校核，造成上下 层次规划确定的用地规模难以完全对应；同时，由于编制年限的不同，形势变 化过快，下层次规划对上一层次规划进行修正也是一件正常的事。 第三章第三章 对对“十五十五”计划确定的城市发展目标的认识计划确定的城市发展目标的认识 一、一、 “十五十五”计划确定的城市发展目标计划确定的城市发展目标 “十五”计划提出，作为华南地区重要的经济中心城市之一，要充分发挥 集聚和辐射作用；要按照现代化国际化城市的总体要求，促进城市功能逐步由 生产流通型向综合服务型转变。要形成功能协调的城市布局，根据西、中、东 三条轴线指向，培育形成“两大中心、三大走廊”的城市布局，由点及轴，以 轴带面，推动各个区域的协调发展。 同时， “十五”计划还提出，要树立特区内外总体发展的观念，实现特区内 外、功能组团间和城市片区间的协调发展，构筑现代化城市体系，全面推进城 市一体化进程。具体而言，要合理确定城区功能定位；要构筑“一市多城，众 星拱月”的现代城市体系。要求城市的规划和建设在整体上形成几个特色突出 的城市片区和功能组团，每个组团由若干卫星城组成，每个卫星城辐射一片地 区，以发达的交通体系和通讯网络为纽带，连接各城市片区、功能组团和卫星 城。要推进特区内外协调发展，加速农村城市化进程，把村镇规划纳入城市一 体化总体规划，要按照卫星城标准进行镇的规划建设，发展各具特色、布局合 理、环境优美的新城镇。 在具体的城市建设指标方面：特区绿化覆盖率达到 48%，城市人均公共绿 地面积达到 16 平方米；人均居住面积达到 25 平方米；人均铺装道路面积达到 18 10 平方米。 二、城市建设用地规划需要深入和细化的内容二、城市建设用地规划需要深入和细化的内容 应该指出， “十五”计划所确立的城市发展目标和对策是基于现状和未来发 展要求的客观判断。作为城市总体规划的专项规划，城市建设用地规划应将 “十五”计划的城市总体发展目标和策略进一步贯彻落实，具体要在以下四个 方面进行深入和细化： （1）根据人口和经济发展产生的需求和土地存量状况，确定 2005 年城市 建设用地的总的控制规模； （2）确定规划期内各类城市建设用地的发展策略； （3）确定规划期内各类城市建设用地发展计划和主要项目安排； （4）针对规划实施要求提出相关的保障措施和政策建议。 第四章第四章 规划期（规划期（20002005 年）城市建设用地规模预测年）城市建设用地规模预测 一、特区内城市建设用地规模预测一、特区内城市建设用地规模预测 统计数据及现状分析表明，过去 5 年以来，特区内建设用地规模增长迅速， 但现状用地总量仍然控制在总体规划的近期建设规划（2000 年）规定的指标范 围内，且用地结构也基本合理。这说明，政府通过规划来控制特区内土地的供 应和建设是卓有成效的。因此可以推断，在今后 5 年内，只要政府坚持按供需 关系进行有效的宏观调控，仍然能够有能力将用地规模和比例控制在合理的范 围内。如果政府依照土地综合供应计划研究 （下称计划 ）来实施的话， 到 2005 年，特区内城市建设用地规模将在 143.3152.2 平方公里之间，均值为 148 平方公里。这样的供应速度，可以保证在 2010 年，特区的总建设用地规模 不会突破总规确定的 160 平方公里的控制规模。 二、特区外城市建设用地规模预测二、特区外城市建设用地规模预测 （一）从政府计划供给的角度进行预测（一）从政府计划供给的角度进行预测 特区外土地供给来源于三个方面影响：政府供地、企业供地和农民自发供 19 地。我们原来试图将历年建成区的增长量分解成以上三个因子，分别进行分析 后得出各自的增长变化趋势，再加权综合来预测未来的用地规模。但经过研究 发现，建成区的增量与政府供地规模存在时滞效应，这使得统计农民自发供地 的历年数据变得十分困难，这样的预测分析方法难以进行。 但仍然有一个较简单的方法来进行预测，因为计划给出了特区外建成 区增量与政府供地计划之间的相关性模型。如果默认这一模型是成立的，且政 府按照计划供应特区外土地，则 2005 年与 2000 年相比，特区外建成区增 量将为 40.643.2 平方公里之间，均值为 41.8 平方公里。加上特区外 333.87 平方公里的现状用地，2005 年特区外用地规模将为 374.5377.1