国有企业的多层代理及其改革

国有企业的多层代理及其改革的选择 一、国有企业改革的不同主张：概述 建立在所有权和控制权分离的制度安排基础上的企业所有者（委托人）和受雇佣的经理（代理人）之间的关系是一种典型的委托代理关系。从理论上看，作为受托人的企业经营人员应该按照委托人的意图实现委托人利益的最大化。但在实践中，这种委托代理将所有权与控制权相互分离，使经理人在经营中有机会追求自身效用最大化而损及所有者的利益。 亚当斯密（1974）早在国民财富的性质和原因的研究中就指出，“在钱财处理上，股份公司的董事为他人尽力，而私人合伙公司的伙员纯是为自己打算。所以要想股份公司董事们监管钱财用途像私人合伙公司伙员那样用意周到，那是很难做到的。”Berle 和Means（1968）在1936年首次系统地分析了所有权和控制权分离对现代公司企业经营方式的影响。随后，Jensen和Meckling（1976）提出的综合代理制理论、产权理论和财政理论，深化了委托代理理论的研究，并被广泛运用到分析企业所有制结构对企业经营绩效的影响中。 中国国有企业在改制过程中所产生的问题引起中国学者对委托代理理论的关注，并把这一理论引入到中国国有企业改革的政策选择中。但是，对国有企业委托代理中存在的问题却有不同的看法，其中代表性观点有三种。第一种观点认为，国家所有制是国有企业委托代理问题的根源。他们认为，国有企业的所有者是国家，这种“法权上”的所有者难以把控制监督权落实到位，而且作为政府官员也没有强烈的利益激励促使他去关心国有资产的经营状况。所以，改革的关键是要解决这种所有权“空位”的问题，把所有权落实到个人，使个人所有者从个人利益角度监督经营者，促使他们提高企业效益。同时，防止经营者捕获企业利润而将亏损和债务转移给国家的机会主义行为。解决问题的出路就是通过私有化强化个人利益约束和激励（Broadman和Xiao，1997）。 第二种观点认为改革过程中缺乏充分的外部监控体系是国有企业委托代理问题产生的主要原因，解决问题的对策就是建立有效的外部监控机制。其中比较典型的对策有，建立主银行制度，发挥金融体系的作用，对国有企业进行有效的外部监控（Aoki和Qian，1995）；发展机构投资者，让他们通过证券市场来监督国有企业的行为（Xu和Wang，1997）。 第三种观点认为，企业的所有权和控制权分离所导致的信息不对称和政策负担导致的“预算软约束”是国有企业产生委托代理问题的主要原因。解决的出路是调整政策，卸掉企业负担，使国有企业的预算约束“硬”起来，同时提高市场竞争，使企业经营者的经营绩效的信息充分披露，影响经营者的未来收益和前程，从而迫使他们努力提高经营效益（Lin等，1998）。 二、国有企业多层委托代理与激励监督的关系和结构：分析框架 与上述观点不同，本文认为，中国国有企业中存在多层委托代理结构，这种多层委托代理结构对利益相关人的动机和行为具有不同的影响作用，国有企业的治理结构就是要根据这种不同的利益趋向选择不同的制度安排。 从理论上讲，国有企业应该归全民所有，但在实践中则是由作为国家代表的政府代表全民行使这一所有权。从这一制度安排看，国有经济在实践中至少存在三层委托代理关系（注：但根据Bolton等（1998年，第97页）的定义，一个企业至少有两层委托代理关系：一层存在与投资者与企业首脑机构之间，另一层存在于企业首脑机构与部门机构之间。）：第一层存在于国家和主管国有资产的政府官员之间；第二层存在于政府（官员）与企业董事会之间（注：在有些不设董事会的企业，政府直接任命企业经理人员，委托代理层级就相对少一级。）；第三层存在于董事会与企业经理之间。在这种委托代理关系中，主管国有资产的政府官员既是国家的代理人，同时也是企业董事会的委托人。而企业董事会既是政府的代理人同时也是企业经理的委托人。这种包含政府官员在内的多层委托代理关系是国有企业与非国有企业相区别的显著特征。由于这些代理人直接或间接地控制着国有企业，对企业的决策作出决定，直接影响企业的经营，本文将着重分析这种多层委托代理下的利益博奕机制和利益激励机制。 这一分析的理论框架从两个假设出发。假定之一，即作为国有企业所有者的国家，其目标是国有企业利润最大化，而作为代理人的政府官员、董事会和企业经理其目标则是使他们自己的收益最大化。为了简化分析，在此省略了董事会层级。在这里，政府官员的职责被假定为是为国有企业选择最佳的经理，并监督他们的经营行为，实现企业的利润最大化。在行为上，就国家利益要求来看，这些政府官员可以在“努力工作”或者“不努力工作”之间作出选择，这里的“不努力工作”包括消极怠工式的懒惰和非法侵占国有资产等行为失范。企业经理的职责假定为是使委托人（政府官员）的利益最大化。这些企业经理也有两种选择，即为委托人“努力工作”，或者“不努力工作”。 假定之二，即国家的收益简化为主要通过衡量国有企业的利润来体现。政府官员和经理的收益分为两部分：预期收入加上为工作而付出带来的负效用（disutility）。预期收入包括无风险收入（薪金）和风险收入。政府官员的风险收入来自于贿赂，而经理的风险收入来自于在职消费、挪用或侵占国有资产等败德（moral hazard）和失范行为。失范行为败露的概率越高，预期的风险收入也就越低。 根据以上假设，政府官员和企业经理将依据他们收益选择对策（strategy）；而且他们的对策选择的结果将影响国家、政府官员和企业经理三方的收益。我们将按照政府官员和企业经理的收益是否与他们的工作绩效（performance ）挂钩的情景（scenario），考察各方的对策和后果。 情景（scenario）1、政府官员和企业经理的收益都不与他们的工作绩效挂钩（双不挂） 与“努力工作”相比，“不努力工作”至少可以避免为工作而付出所带来的负效用。如果收益不与工作绩效挂钩，那些政府官员和企业经理为实现其自身收益最大化都将选择“不努力工作”，这样，博弈均衡于无人“努力工作”的对策组合（见表1的状态（4）。在这种组合下，国家的收益比较低。 表1情景1：政府、官员和企业经理的对策组合及收益（注：表中所赋予的收益值是序数的而不是基数的。以下各表的收益值的含义与本表相同。） 情景2、企业经理的收益与他们的工作绩效挂钩而政府官员的收益不与他们的工作绩效挂钩（单挂） 如果企业经理的收益与他们的工作绩效挂钩，他们将选择“努力工作”提高企业的经营绩效。这种努力的程度取决于其边际收益能否抵补其努力工作带来的负效用。但是，由于政府官员的收益不与他们的工作绩效挂钩，他们将选择不为国家努力工作。他们将选择那些能够给他们提供最大好处（如贿赂）的人担任企业经理，而不是选择那些能够给国有企业带来最大利润的人担任经理。这样博弈的结果是使均衡出现在政府官员“不努力工作”而企业经理“努力工作”的对策组合（见表2的状态）。这时，政府官员和企业经理很容易共谋（collusion ）侵占国家利益，使国家的收益最低。 表2情景2：国家、政府官员和企业经理的对策组合和收益 情景3、政府官员的收益与他们的工作绩效挂钩而企业经理的收益不与他们的工作绩效挂钩（单挂） 如果政府官员的收益与他们的工作绩效挂钩，他们将选择“努力工作”，促使经理提高企业效益。但由于企业效益好坏与经理的收益无关，经理将选择“不努力工作”。博弈结果将是均衡出现在政府官员“努力工作”而企业经理“不努力工作”的对策组合（见表3的状态）。由于经理的行为直接影响企业绩效，经理的“不努力工作”的后果将是企业效益低下。 表3情景3：国家、政府官员和企业经理的对策组合和收益 情景4、政府官员和企业经理的收益都与他们的工作绩效挂钩（双挂） 我们假定，这种博弈行为可以多次重复。既然政府官员和企业经理的收益都与他们的工作绩效挂钩，那么他们将都选择“努力工作”，提高国有企业的效益，使他们自己的收益最大化。他们努力的程度取决于各自“努力”获得的边际收益是否可以补偿各自“努力”造成的边际负效用。博弈均衡出现在政府官员和企业经理都“努力工作”的对策组合（见表4的状态）。在这种均衡状态下，国有企业实现利润最大化，也即国家收益最大化。 表4情景4：国家、政府官员和企业经理的对策组合和收益 对以上四种博弈均衡状态的比较可以发现：第一，当政府官员和企业经理双方的收益与他们各自的工作绩效挂钩，各代理人都为了自身的收益最大化而为各自的委托人“努力工作”，在这种博弈均衡状态下，国有企业实现利润最大化，也即国家收益最优。这样的均衡机制把国家、政府官员和国有企业经理的动机和目标有效地协调起来。在这几种博弈中，“最劣的”均衡状态产生于只把国有企业的经理的收益与其工作绩效挂钩，而不把政府官员的收益与他们工作绩效挂钩的条件下；这种“单挂”对国有企业的经营绩效的损害比“双不挂”还要严重。因为这足以导致各级代理人合谋侵占、盗窃国有资产。第二，从“双不挂”状态到“双挂”状态是一种帕雷托改进（Pareto improvement）。从表1的对策组合到表4的对策组合可以看到，总的收益增加了，特别是国家的收益达到最大化状态，但没有一方的收益因此而受到损害。 以上分析表明，当对政府官员和企业经理的激励足够充分时，可以达到国有企业利润最大化的最优解。但在实践上，当我们设计国有企业的内部激励机制时，将面临两个问题：其中一个问题是在委托人和代理人的信息不对称的情况下如何评估代理人的工作绩效；另一个问题是如果失范行为暴露的概率很低的话，政府官员和企业经理的预期风险收入将会很高，从而使激励的成本过于高昂。这就需要在设计内部激励结构的同时，建立和完善外部制度，一方面能增强信息透明度，削弱代理人的信息优势，另一方面增加失范行为暴露的概率，降低代理人预期的风险收益。市场竞争，独立健全的会计和审计制度，公共舆论监督体系等，正是需要努力建设和完善的这样的制度。 正如促使各级代理人努力工作的内外部“激励”机制要耗费成本一样，约束他们行为的内外部“监督”机制同样要耗费成本，而且这二者在一定程度上：有替代作用（见图1）。一方面，激励与监督成本一定的条件下，如果激励成本过高，监督就会相对不足。这时，即使对经理实行利润分层、高薪制，但由于监督不足，导致这些经理的预期风险收入大大提高，那些措施也就难以真正发挥激励作用。另一方面，如果激励不足，监督最多只能降低代理人非法侵占、过度在职消费等行为，却难以激励他们尽职把握和创造机遇，提高企业利润。如图1所示，如果激励和监督不足（如B 点或C 点），就会导致企业低效率。因此，制度设计的目标就是找到“激励”和“监督”的均衡组合，使国有企业在激励监督成本最低的情况下实现效益最大化。 图1激励与监督相互替代 四、国有企业委托代理关系与激励监督机制：中国的实践 在经济转型过程中，中国政府“激励”国有企业经营者的一个重要手段就是把企业经营者收益与企业经营绩效挂钩。但在实践中，由于缺少把主管国有企业的政府官员收益与其工作绩效挂钩的制度机制，政府官员“激励”不到位，因此，无论企业经营者工作情况如何，都会造成国家收益的损失。这种情况就可能形成表3-的均衡状态，这时，国家的收益受到最大损害。 目前，中国国有企业经营中最突出的问题是管理人员的在职过度消费和由内部人控制引起的非法侵占。导致国有企业代理制问题的主要原因，不仅有国有企业内部治理结构的问题，也有政府监管部门外部“监督”缺失的问题。从外部监管来看，首先是政府中管理国有企业的政府官员的角色定位不合理。在改革过程中，为了减少政府对国有企业干预造成的弊端，我们在行政管理体制改革中撤并了政府管理国有企业的专业职能机构，成立了国有资产监管机构。这一措施对减少政府对企业的干预起到了缓解作用，但在实践中也引发了一些新的问题。在现行体制下，主要是以经营绩效与经营管理人员实际收入挂钩的利益共生共长机制保证管理人员实现国有资产保值增值的经营目标，并通过最终的人事任免实行强约束。这样一种激励约束机制，无疑减少了行政监管部门对企业经营过程的直接干预，但是由于缺少对国有资产监管部门管理人员进行有效激励而使他们缺乏监管的积极性和主动性，而且对经营过程监督的缺失却为某些经营管理人员侵占国有资产造成了可乘之机。某些国有企业管理人员利用监管部门的“懈惰”为自己谋取最大利益，或者与监管部门的某些官员“串谋”共同攫取国家利益。另一方面，原来行业性的专业职能机构统一行使的监管权被分解授予多个国有资产宏观监管部门，则由于配套改革的不到位，使这些部门在行使国有资产所有权时造成了相互间功能、职责的不协调。或者在部门利益的驱动下，这些部门各自选择一些法规中对自己有利的条款来干预企业，致使企业无所适从。或者对企业经营中出现的问题相互推诿，这也给企业经理提供了从中牟利的机会。 其次，国有企业内部治理结构的不合理使激励与监督功能弱化。从改革后的企业内部管理结构看，我们设立了所谓的“新三会”，形成了“新三会”和“旧三会”并存的管理方式。所谓“新三会”是指进行现代企业制度试点过程中建立起来的股东大会、董事会和监事会，“旧三会”是指改革以前就存在的企业基层党组织、职工代表大会和企业管理委员会。从实施效果看，新旧三会常因不协调而使监督成本增加、监督效果下降。特别是那些党、企管理权力一肩挑的企业，职能监督机构作用极其有限。 再次，不完善的市场制度使得国有企业的外部约束十分软弱。改革虽然打破了传统的管理体制，但市场及其支持体系并未相应建立起来。发展过程中的市场及其不完善的支持体系使企业经理的越轨行为的成本大大降低，预期的风险收益大大增加，从而扭曲了他们的动机与行为。正如有关权威部门指出的，“会计制度被某些利益团体利用来谋取私利，发生在国有企业中的这些问题是一种严重的腐败，而不是单纯的经营失误。”（中国日报1998年12月22日）在目前这种不完善体系下，即使某些国有企业管理人员被怀疑侵占国有企业的财产，但要查到他们把钱款转移到何处却十分困难。这样一来，他们可能因为证据不足而得不到应有处罚。这种惩罚机制所导致的低机会成本，是国有企业的代理制问题不断恶化的外部条件。这些外部的监督制度不能解决好，所谓“高薪养廉”或利润分层，或股票红利等激励手段都难以正常运转，即使薪高了，但他们的机会成本仍很低（或风险收益仍很高），再高的薪金或股票红利对经理行为的影响却不及一下侵占上千万甚至上亿元那么大。 最后，政策调整给国有企业造成的负担，削弱了国有企业的市场竞争能力，模糊了国有企业的经营绩效，使对企业经理能力的评估复杂化。比如，国有企业要付出巨大的养老金等社会福利支出，有很多富余人员，受到严格的价格控制，承受较高的个人收入所得税等。这些政策导致的负担为国有企业的经理提供了负赢不负亏的理由。这是因为在实践上，由于信息的不对称，很难将政策导致的亏损和自身经营导致的亏损区分开来（Lin 等，1998）。因此，尽管政府与国有企业的经理们签定了经营责任制的合约，规定要根据经理们是否完成合约条款及完成的程度对他们进行论功行赏。但是，如何科学有效地评估国有企业亏损的原因始终是一个难以解决的问题，所以造成处罚条款难以兑现和实施，这将进一步恶化经理们的动机和行为。 要解决我国国有企业代理制的问题，不仅要从企业内部强化对经营管理人员的激励约束机制，同时也要解决政府中国有企业监管部门的激励约束机制。 五、政策建议 第一，深化国有企业组织关系改革，理顺各级委托代理关系，明晰各委托人的权责。 1.对国有企业进行重组或公司化改造，使其成为真正的相对独立的法人实体；通过重组改造，理顺政府与企业的关系。国家作为法人所有者对国有企业拥有最终所有权，并通过政府选择企业经营者；而国有企业则拥有企业的法人产权，如资产处置权和人事权等。国家作为投资者享有分红的权利，同时对国有企业的债务承担以投资额为限的有限责任。国有企业要像其他企业一样向政府纳税，对自己的经营自负盈亏。为此，那些非商业目标将从国有企业的经营中剥离出来，将国有企业的经营管理与政府功能区分开来。作为经济实体，国有企业不能享有市场特权，但也不能受到歧视，而是应像其他非国有企业那样以市场原则为基础开展经营活动。这样，我们也就可以根据市场准则来评估国有企业的经营绩效，对国有企业的预算约束也就可以“硬”起来。对国有企业的经营人员的考核、奖惩也就有了可靠的依据。 2.成立直属国务院的国有资产管理机构，代表国家统一行使所有者权力并承担相应的责任。由于我国的宪法和法律规定，国务院代表国家统一行使所有权。如果成立的国有资产管理机构直属国务院，将更有权威性，更容易避免一些行政干预。国有资产管理机构被授权选择和任免企业的董事会成员（或不设董事会的企业的总经理）和监事会成员。同时，他们对这些选择和任免以及对他们监管的企业的总体效益向国务院负责。这就可以避免有人决策。无人对决策后果负责等权责不清和不对等问题，也可避免多头管理出现的功能协调问题，从而降低代理成本，提高效益。 3.企业的董事会负责选择和任免企业的总经理、副总经理、财务主管等的主要经营管理人员。同时。董事会享有企业的重大经营政策等其他决策权。根据权责对等的原则，董事会对他们的所有决策和他们各自负责的企业的经营绩效向国有资产管理机构负责。而企业的总经理负责企业的日常经营管理，对企业经营绩效直接向董事会负责。 通过这样的改革，建立起各级委托人和代理人之间的权责关系清楚和对等国有企业公司治理结构。既为内部激励机制的设计提供制度依据，如对各代理人的奖惩可以根据各自实现目标的情况而进行；也为外部约束机制发挥作用提高条件，如可以引进破产或兼并接管机制从外部给经理人员提供压力，促使他们提高效益。 第二，将国有企业的监管部门纳入国有企业的治理结构，优化多层委托代理关系中的内部激励机制。 优化企业内部激励机制需要处理好两方面问题。一是如何确定主要利益相关人（stakeholder）。目前国有企业的激励结构的主要缺陷是只看到政府官员双重角色国家的代理人和企业经营人员的委托人中的委托人的角色，而忽视了他们也是代理人的角色。这容易陷入一种误区，即假定政府中主管国有企业的官员的动机与国家的利益一致。因此，在进行制度设计时，只注重对企业经营人员的激励，而缺乏对政府中主管国有企业的官员的激励。纠正这种缺陷的办法就是正确区分政府官员在委托代理结构中的双重角色，并将其纳入到激励监督结构中。 二是如何把这些主要利益相关人的收益和未来的前程与企业的当期经营绩效挂钩。因为评估企业的绩效并不简单。对评估企业董事和经理而言，企业的利润也许是最重要的经营绩效指标。但企业有时为了长远发展会牺牲一定时期的利润。对评估主管国有资产的政府官员而言，整个行业中的非国有企业的经营情况也许是有效的参照。但如果国有企业是个自然垄断行业，由于信息不对称，那么评估主管官员和企业经理的绩效都会十分不容易。我们可以将代理人的收益与他们的工作绩效挂钩的激励机制简化为这样的模型：s=a+by（s 表示代理人的总收入，a 表示基本薪金，b 表示收益分配系数，且0b 1，y 表示企业总收益）。在这里，基本薪金（a ）的高低固然重要，经营者能从企业创造的收益中获得多少奖励（b ）更有激励意义，而能否正确评估企业的收益（y ）则是关键。 第三，通过外部制度建设和内外部制度的相互作用，削弱代理人的信息优势，使激励更为有效。 在前面的分析中，我们可以看到，由