住房补贴政策理论及制度改革研究课程

中央国家机关公务员住房政策体系研究专题报告三住房补贴政策理论及制度改革研究二五年十二月目录目 录摘要11住房补贴政策概述21.1.住房补贴21.2.住房补贴政策及其目标21.3.住房补贴的类型及其形式31.3.1.住房补贴类型31.3.2.生产者补贴形式41.3.3.消费者补贴形式51.4.公务员住房补贴政策82住房补贴的理论分析102.1.住房补贴的必要性分析102.2.住房补贴形式的理论分析112.2.1.生产者补贴形式112.2.2.消费者补贴形式142.2.3.两种补贴类型的比较分析212.3.住房补贴标准的理论分析212.3.1.住房补贴标准的理想模式222.3.2.住房补贴标准的确定方法223国内外公务员住房补贴政策经验借鉴293.1.国外293.1.1.美国和英国293.1.2.欧洲大陆国家323.1.3.亚洲国家373.1.4.比较分析403.2.国内413.2.1.香港地区413.2.2.其他省市433.2.3.比较分析464中央国家机关公务员住房补贴现状和评价484.1.公务员住房补贴政策的发展历程484.2.现行中央国家机关公务员住房补贴形式及其评价504.2.1.现行中央国家机关公务员住房补贴形式504.2.2.对现行住房补贴形式的评价534.2.3.公务员对理想住房补贴形式的选择564.3.中央国家机关公务员住房补贴现行标准及其评价634.3.1.中央国家机关公务员住房补贴的现行标准634.3.2.对现行住房补贴标准的评价674.3.3.公务员对现行住房补贴标准的满意度评价734.4.现行中央国家机关公务员住房补贴政策评价小结784.4.1.住房补贴形式784.4.2.住房补贴标准795中央国家机关公务员住房补贴政策改革建议825.1.理想的公务员住房补贴政策825.2.住房补贴政策改革的基本原则835.3.住房补贴政策改革的政策性建议85III摘要摘要本章从住房补贴形式和住房补贴标准两个角度，对公务员住房补贴政策进行研究，并在此基础上提出进一步改革和完善中央国家机关公务员住房补贴政策的若干建议。课题组对住房补贴形式和住房补贴标准进行了理论分析。研究结果表明，对于住房补贴形式而言，消费者补贴和生产者补贴形式各有利弊，但在社会福利损失最小化上，消费者补贴形式明显优于生产者补贴；对于住房补贴标准而言，住房补贴标准应源于一定的住房标准，且基于家庭生命周期确定的住房标准要优于基于现行的“职级面积”模式确定的标准。课题组在借鉴美国、英国、瑞典、法国、德国、韩国和日本以及我国香港地区和八个省市公务员住房补贴政策的基础上，对现行中央国家机关公务员住房补贴政策进行了实证研究分析。研究结果表明，现行中央国家机关公务员住房补贴政策在提高公务员住房支付能力上已经发挥了显著的效果，而当前主要的制度性缺陷集中表现为：补贴形式相对单一和固化，无法满足某些特殊群体的住房消费需求；补贴标准片面强调“激励性”，单纯采用按职级高低确定补贴标准的分配方式，导致补贴的低效率和垂直不公平。在理论研究、实证分析和国内外经验借鉴的基础上，课题组最后提出了公务员住房补贴政策的理想模式，以及现阶段改革的基本原则和具体建议。- 1 -第一章 住房补贴政策概述1 住房补贴政策概述1.1. 住房补贴1969年美国国会将补贴定义为“由政府提供的激励方式，通过降低机会成本或者增加潜在收益，促使某个阶层的生产者或消费者有能力做一些在他们没有获得补贴时不能做的事情” Marja C. Hoek-Smit, Douglas B. Diamond. Subsidies for Housing Finance, Housing Finance International, Vol.17. Iss.3, 2003, p3p13。住房补贴是政府针对住房问题实施的一种专项补贴，是政府刺激住房生产或消费的一种手段，属于政府的财政转移支付。政府通过降低住房金融体系中资金的机会成本或增加其潜在收益等手段实现该目标。1.2. 住房补贴政策及其目标住房补贴政策是各国住房政策的一个重要组成部分，其补贴对象通常是中、低收入家庭，用于保障这些家庭的基本居住权利。住房补贴政策规定了住房补贴对象、补贴计发办法、住房补贴建筑面积标准、资金来源渠道等方面的内容。作为政府的一项重要公共政策和社会保障体系的重要组成部分，住房补贴政策的直接目标是帮助补贴对象家庭获得合适的住房以及健康的居住环境，并进而提高社会福利，协调经济效率与社会公平。具体而言，住房补贴政策的目标可以包括以下四个层次：1） 改善居民住房条件，提供基本住房保障。应尽可能为大多数人提供有良好的公共环境和卫生条件的健康住房。2） 改善社会公平，保持社会稳定。作为一种财政转移支付手段，住房补贴本质上就是一种社会再分配工具，改善收入与财富分配的公正性是其重要目的之一。3） 改善市场运行失灵，提高市场效率。垄断、恶劣的住房质量、针对中低收入家庭的住房供应不足等因素引起市场失灵时，住房补贴作为政府干预市场运行的一种方式，有利于改善住房资源配置的有效性，提高市场运行效率。4） 刺激国民经济增长。住宅产业能够带动多个相关产业发展，因此住房补贴在提高住宅产业市场效率的同时，也为拉动国民经济增长做出贡献。此外，制定住房补贴政策的出发点不仅是社会经济效益，同时还可能包括一些政治因素。因此，住房补贴政策可能同时具有多重目标，每个目标还可能有多个子目标，以满足不同的经济和政治需求。1.3. 住房补贴的类型及其形式1.3.1. 住房补贴类型由于政治、历史和社会经济条件的不同，不同国家往往会采用不同的补贴方式。按照不同住房补贴类型的特点，政府在制定住房补贴政策时通常存在三种基本选择，如表11所示。本课题着重讨论生产者补贴和消费者补贴两种形式。表 11 常见的住房补贴类型补贴种类特点适用环境生产者补贴通过降低生产者的融资、建造和经营成本或提高其经营、销售收入，激励其建造面向中低收入家庭的低租金或低价位住房。如中国的经济适用房划拨土地政策。适用于住房市场机制不完善，不能对政策意图做出有效反应时。消费者补贴通过降低消费者融资成本、住房消费支出等，提高其住房消费意愿和能力。如英美购房税收减免政策、美国住房券住房券是政府发给中低收入家庭用以领取住房补贴的凭证。它只能用来支付房租，不能以住房券向政府兑取现金。计划、中国的贴息贷款。适用于以公平作为补贴的主要目标时。指定地点补贴按地理区域分配补贴，有利于抵押物保值，并可鼓励该地区的投资，从而带动经济发展。如中国的危改小区计划、美国的城市复兴计划。适用于重点改善公共卫生状况，或促进经济发展时。指定家庭补贴对符合特定要求的家庭进行补贴，可采用住房券或分散地点供应公共住房的方式。如美国的申请公共住房制度。适用于重点改善社会分配不公，促进住房机会公平时。授权所有符合资格要求的家庭，提出申请即可获得补贴。如美国FHA提供的抵押贷款担保。适用于重点改善公共卫生条件，重新分配收入时。分配按一定的补贴标准分配给部分人群适用于有针对性的改变特定人群的住房条件时。1.3.2. 生产者补贴形式生产者补贴通过降低生产者的融资、建造和经营成本或提高其经营、销售收入，激励其建造面向中低收入家庭的低租金或低价位住房。主要的补贴形式有以下两种：（1） 建立政府背景的非盈利性机构担当供给者政府直接提供土地和基础设施，或为政府建设和管理的公共住房直接提供贷款。例如英国 Christine M. E. Whitehead, The Provision of Finance for Social Housing: the UK Experience, Urban Studies, Vol.36. No.4, 1999, p657p672.、德国、法国、韩国均设有这类的非盈利机构以提供公共住房，以及我国政府为经济适用房划拨土地的做法。（2） 面向私营部门的生产者补贴政府通过对私营部门提供生产者补贴，引导和激励他们参与供给。通常政府会采取降低生产者成本或是提高生产者收益的形式，使私营部门愿意下调住房的租金和价格。主要的优惠措施包括特设基金贷款、贴息贷款、地价优惠、税收优惠和租金/价格补偿等(表12）。中国政府为经济适用房提供的税收减免就是这方面的实例。表 12面向私营部门的生产者补贴形式补贴名称内容作用特设基金贷款政府设立专项基金，委托金融机构向住房生产者发放低于市场利率的开发建设贷款降低生产者成本贴息贷款通过政府补贴金融机构利差，为生产者担保，或者对金融机构实施税收优惠等，降低其贷款利息地价优惠政策政府在对城市发展做出整体规划后，确定用于开发中低收入家庭住房的地块，以低价出售/出租给住房生产者税收优惠减免生产者出租或出售获利所得税，或住宅资产增值税租金/价格补贴住房租赁/买卖差价补贴提高生产者收益1.3.3. 消费者补贴形式消费者补贴形式与生产者补贴的最主要区别在于补贴对象发生了变化。消费者补贴通过降低消费者融资成本、住房消费支出等，提高其住房消费意愿和能力。常见的消费者补贴形式包括：租金/价格补贴、贴息贷款、政府担保、抵扣个人所得税和住房储蓄（Contract Saving）等（表13）。表 13消费者补贴的主要形式补贴名称内容租金/价格补贴形式比较灵活，可以是现金补贴，或类似于“住房券”的补贴，也可以是帮助其支付贷款首付、住房交易手续费和抵押贷款保险费等的一次性总付补贴贴息贷款通过降低贷款利率而实施的补贴形式政府担保通过政府信用，提高中低收入家庭信用等级，降低其获取住房抵押贷款门槛。如美国联邦住房管理局（FHA）、退伍军人管理局（VA）提供的担保抵扣个人所得税通过减免个人所得税降低消费者实际购房费用，刺激其住房消费意愿和能力住房储蓄存款人与贷款机构签订存贷合同，先存后贷，当存款累积到规定数额时，存款人可以提取存款本息，并获得一定存贷比例下低于市场利率的住房抵押贷款。以法国Epargne-Logement(E-L)系统和德国Baupar系统为代表（1） 租金/价格补贴租金/房价补贴是向公共住房的租户或购买者提供补贴，即由政府帮助家庭负担一部分房租或购房款，以解决这类家庭的住房融资问题。其形式比较灵活，可以是租金/房价现金补贴，可以是类似于“住房券”的补贴，也可以是帮助其支付贷款首付、住房交易手续费和抵押贷款保险费等的一次性总付补贴。通过这类补贴，有资格的家庭可以以低于市场标准的租金或价格获得住房，其中房主获得的市场租金（购房款）和房客所付租金（购房款）之间的差额就是补贴。（2） 贴息贷款通过降低贷款利率而实施的补贴形式。根据资金来源以及操作形式不同，可以分为利用以市场为基础的资金、利用特殊基金和通过所得税抵偿贷款利息三种方式。利用以市场为基础的资金提供补贴，是指政府直接向贷款机构支付补贴，使实际贷款利率低于市场水平，例如我国目前的政策性贴息贷款。政府既可以向贷款机构支付一定数额的利息补贴，也可以为商业机构(例如开发商)融资提供补贴。利用特殊基金提供补贴，是指政府利用社会保障基金、扶贫基金、公务员退休基金等特殊基金进行融资，从而为借款者提供低于市场利率的贷款。如果限制资金来源，它仅对参加基金的人起作用。所得税抵偿贷款利息与后文中的抵扣个人所得税的情况类似，见后文详述。（3） 政府担保政府担保是通过政府信用，提高补贴对象家庭的信用等级，降低其住房抵押贷款获取门槛。例如，美国联邦住房管理局（FHA）、退伍军人管理局（VA）以及加拿大国家住房管理局（NHA）通过对特定人群住房抵押贷款承担全部或部分信用风险，促使贷款机构向信用等级较低人群授信，或降低贷款利率，或加大贷款额度。（4） 抵扣个人所得税抵扣个人所得税是指将纳税人用于支付住房消费的资金从应税收入中扣除，从而通过减免个人所得税来降低消费者的实际购房费用，刺激其住房消费意愿和能力。这种补贴主要用于帮助和鼓励中等收入家庭购买自有住房。目前常见的补贴方式有：扣除贷款利息与本金的同时免除利息税；规定可扣除利息数额的上限或者限制可以扣除利息的贷款总额(例如，英国每个家庭3万英镑之内的贷款利息免税)；通过税收信用提供补贴(通过税金偿付一定比例的利息)；计算因为自己使用住房而产生的收入损失，从而获得减税；免除出售自有房屋应缴纳的税金等 Marja Hoek-Smit, Douglas B. Diamond “Subsidies for Housing Finance”, World Bank Seminar 2003。（5） 住房储蓄以法国Epargne-Logement(E-L)系统和德国Baupar系统为代表的住房储蓄补贴方式，其原理是存款人与贷款机构签订存贷合同，先存后贷，当存款累积到规定数额时，存款人可以提取存款本息，并获得一定存贷比例下低于市场利率的住房抵押贷款。法国住房储蓄计划通过商业银行运行，德国则建立相应的专业储蓄银行。1.4. 公务员住房补贴政策公务员住房补贴政策是针对公务员这一特殊群体制定的，以改善其住房水平为目标的专项补贴政策。考虑到住房兼有消费品和投资品的双重属性，以及公务员自身收入水平、生活习惯和社会阶层定位等方面的因素，公务员住房补贴政策具有以下特征：1） 解决公务员群体的基本住房需求“基本住房需求”是指满足公务员的生存要求并达到与其社会地位相符的舒适度的某种基本住房水平。住房是人生存和发展所必需的基本要素之一。根据公务员群体的住房需求特点，解决其基本住房需求问题，对稳定公务员队伍，激励其工作热情，更好的为社会服务，有着至关重要的意义。2） 提高公务员的住房支付能力，实现公务员住房水平与其社会阶层定位的匹配。通常需要发放补贴地区的房价偏高而公务员收入水平偏低，公务员的住房支付能力相对低于其他行业，导致其居住水平与其中产阶层的社会定位没有很好的匹配。公务员住房补贴政策应规定足够的补贴金额，以提高公务员的住房支付能力，保障公务员群体从市场上获得与其社会身份和生活要求相适应的住房。3） 完善公务员保障机制。公务员保障机制旨在向公务员提供各种物质帮助，一方面保障其基本生活需要，同时还要向公务员提供用于满足其获得尊重、自我实现等物质与精神方面的高层次需求的保障。住房补贴政策是完善的公务员保障机制中的重要一环，它即应满足公务员基本生活需求，同时还应与其行政型中产阶层的阶层社会定位相匹配，以此吸引优秀人才进入国家公务员队伍，并且使他们能够安心于本职工作，竭诚为国家和公众服务。4） 建立公平竞争的激励措施，实现资源有效配置。根据公务员为社会做贡献的多少，建立为贡献大的公务员提供更多的住房支持的措施，从而激励公务员的工作热情。同时制定合理的补贴分配方法，实现资源有效配置。在一定的指导思想和基本原则下，公务员住房补贴政策应当规定补贴的适用范围和对象、补贴形式和发放方式、补贴标准和计算方法、补贴资金来源、申报审批程序和管理办法等具体实施方案。其中补贴标准规定了不同补贴对象可以获得的补贴额度，补贴形式则规定了具体采取的补贴类型和发放方式，二者构成了公务员住房补贴政策的核心内容。- 10 -第二章 住房补贴的理论分析住房补贴政策概述2 住房补贴的理论分析2.1. 住房补贴的必要性分析住房是人类生存和发展所必需的基本要素之一，住房作为人们生活的基本消费资料，是人们安居乐业和社会稳定的关键所在。没有住房，人们将失去居住休憩的场所，人们最基本的需要无法满足，必然影响家庭成员的学习、工作，生活，甚至将导致社会动荡、经济停滞倒退等，因此住房问题始终是重大的社会经济问题之一。对于无法依靠自身力量解决住房问题的中、低收入家庭，政府有责任和义务为其提供基本的住房保障，住房补贴政策正是政府实施这一职能的具体表现。作为一种社会保障形式，住房补贴是用于解决和改善中、低收入或贫困家庭的基本居住问题的政府财政补贴。社会保障体制通过支持经济增长和增进社会凝聚力，在促进经济和社会发展中发挥着重要作用，是实现经济和社会发展的重要因素。在任何的政治经济体制中，住房补贴政策是社会保障体制中住房保障的重要组成部分，是完善社会经济体制建设的必然要求，也是全面实现社会发展战略目标的一个重要内容。公务员作为一个国家政府部门的从业人员，其住房问题的解决对稳定公务员队伍，激励其工作热情，更好的为社会服务，有着至关重要的意义。根据公务员自身收入水平、生活习惯和社会阶层定位等方面的因素，制定相应的住房补贴政策是十分必要的，并且该政策的制定具有向中低收入家庭推广的意义。2.2. 住房补贴形式的理论分析住房补贴形式的理论分析，主要考察补贴形式是否能够达到期预期的补贴目标，是制定住房补贴政策的理论基础。通常可以从效率、公平、透明程度、对市场的干扰程度四个方面来考察，其中又以效率分析为核心内容，以期为制定住房补贴政策提供理论依据。选择生产者补贴还是消费者补贴，这一问题的实质是在考虑补贴发放对象的问题。住房补贴会导致住房过度消费，使得无论哪种补贴形式都会造成社会福利损失。因此，效率角度较优的住房补贴形式，应当是使补贴发放时所引起的社会福利损失程度较小的形式。2.2.1. 生产者补贴形式（1） 定性分析生产者补贴通常与特定的住房或贷款方案相关，一般只有当住房市场机制不完善，不能对政策意图做出有效反应时，它才比较有效 Marja Hoek-Smit, Douglas B. Diamond “Subsidies for Housing Finance”, World Bank Seminar 2003。由于政府直接管理住房系统的效率通常较低，所以生产者补贴有可能妨碍住房金融和住房市场的发展。（2） 社会福利损失分析不同补贴方式会对生产者供给曲线产生不同影响，进而影响消费者剩余、生产者剩余和社会福利损失（图21）。图 21不同生产者补贴形式比较若生产者补贴相对于生产规模实施等额边际补贴，即每增加一单位的产出，补贴增量不变时，生产曲线会发生平移，如图21(a)。其通过供给曲线平移使租金/价格从P0降低到P2，此时生产者剩余为，政府补贴总额为，社会福利损失为三角形A所代表的面积。该部分损失被称为“补贴的额外负担”，用以衡量补贴的附加成本，反映补贴导致的住房市场效率损失程度。当特设基金贷款、贴息贷款、地价优惠等补贴形式采用等额边际补贴时，就会产生上述的补贴效果。若生产者补贴相对于生产规模，实施增额边际补贴，即随生产规模增加，边际补贴增大，例如随着住房建造数量的增加，租金/价格边际补贴或边际税收优惠增加的情况，此时生产曲线会发生如图21(b)所示的旋转。通过旋转供给曲线，租金/价格降到P2，政府补贴总额为P3E2C，社会福利损失为三角形A面积。在社会福利损失相同的情况下，图21(b)的政府补贴总额和生产者剩余都小于图21(a)。当生产者补贴按每单位产出实际价差进行补贴时，如按每单位出租/出售面积实际价差给予补贴或所得税减免的情况，生产曲线会在旋转的基础上发生弯折，如图21(c)。通过供给曲线弯折，租金或销售价格从P0降低到P2，此时生产者获得补贴为三角形BCE2，政府补贴总额为BCE2，社会福利损失为三角形A。在社会福利损失相同的情况下，图21(c)的政府补贴总额和生产者剩余都远小于图21(b)。因此，在图21所示的三种情况中，（c）在补贴效果和社会福利损失相同的情况下，其所需的政府补贴总额最小，补贴形式最为理想。（3） 各种生产者补贴形式比较分析各种补贴形式除了在对社会福利损失的相对影响大小上不同，在其他方面也各有千秋。1） 实际租金/价格价差补贴。属于图21(c)的情况。虽然在补贴效果和社会福利损失相同的情况下，其所需的政府补贴总额最小，但由于这种补贴形式需要统计每套出租/出售住房单位面积价差，以确定补贴数额，因此执行成本过高，导致其在现实操作中难以实现。2） 地价优惠政策。地价优惠政策通常伴随指定地块开发而进行，它对于鼓励投资者进入特定区域，改善当地基础设施建设和居住环境，带动当地经济发展具有积极作用。但由于此时地价补贴被固定在住房价值中，无法形成稳定的现金流入，而且这种补贴形式有可能导致中低收入家庭聚居，形成贫富差异区，不利于社会稳定。3） 税收减免补贴。这种补贴形式，如执行不当可能会打乱住房金融系统和税收系统。而且，尽管税收减免补贴在政府财政预算中显示的成本较低，但随着可减免基数的增加，政府税收损失加重。2.2.2. 消费者补贴形式（1） 定性分析通常消费者补贴强调增强家庭改善住房条件的意愿和能力，适合于以公平为主要补贴目标的情况。由于补贴受益者拥有选择权，所以消费者补贴通常比生产者补贴更符合补贴对象的意愿。但当市场条件不成熟时引入该类补贴，有可能导致补贴最终流向生产者(开发商或者贷款机构) Marja Hoek-Smit, Douglas B. Diamond “Subsidies for Housing Finance”, World Bank Seminar 2003。（2） 社会福利损失分析若消费者补贴相对于消费量，实施等额边际补贴时，需求曲线会发生平移，如图22(a)。此时，消费者可承受的租金/销售价格从P0上升到P1，消费者剩余为，政府补贴总额为，社会福利损失为三角形A所代表的面积。图 22不同消费者补贴形式比较若消费者补贴相对于消费量，实施增额边际补贴，即随着消费量增加，边际补贴增大，例如随着中低收入家庭承租/购置住房面积的增加，或租金/价格边际补贴或边际抵扣个人所得税额加大的情况，需求曲线会发生旋转，如图22(b)。通过旋转需求曲线，消费者支付能力达到P1，此时消费者剩余为P3P1E2，政府补贴总额为P3CE2，社会福利损失为三角形A面积。在社会福利损失相同的情况下，图22(b)政府补贴总额和消费者剩余都小于图22(a)。若消费者补贴按每单位住房消费量实际价差实施补贴，如按中低收入家庭承租/购置住房单位面积实际价差给予补贴或抵扣个人所得税的情况，需求曲线会在旋转的基础上发生弯折，如图22(c)。通过弯折需求曲线，消费者支付能力提高到P1，此时消费者获得补贴BCE2，政府补贴总额BCE2，社会福利损失为三角形A。在社会福利损失相同的情况下，图22(c)政府补贴总额和消费者剩余都远小于图22(b)。因此在图22所示的三种情况中，（c）在社会福利损失相同的情况下，其所需的政府补贴总额最小，补贴形式最为理想。但（c）的补贴形式是按照实际租金或价格的价差进行补贴，需要通过统计每套出租/出售住房单位面积价差来确定补贴数额，执行成本过高，故难以在现实操作中实现。（3） 各种消费者补贴形式比较分析1） 租金/价格补贴租金/价格补贴具有透明度较高，消费者认可度高的特点。但随着补助人群的增加，补助资金总量将变大，进而会增大对政府财政的压力。过大的政府财政压力，将不利于补贴政策的稳定实施。美国曾经实施过“住房券”补贴计划，由于部分城市申请补贴的家庭太多，造成所需资金量过大而被迫中止 Michael A. Stegmen The Fall and Rise of Public Housing, Regulation, Vol.25. No.2, 2002, p64p70。现金补贴和“住房券”补贴对需求曲线的影响是不同的。图23比较了现金补贴和“住房券”补贴对消费者最终住房消费量的影响 David N. Hyman, 公共财政：现代理论在政策中的应用（第六版），中国财政经济出版社，2001。在没有补贴的情况下，消费者在P1点达到均衡状态，此时住房消费量为F1，其他商品支出为E1，消费者效用为U1。如果政府提供“住房券”补贴，这种补贴只能用于住房消费，则住房消费价格相对降低，预算线从AB旋转到AC。消费者在P2达到平衡，住房消费量上升到F2，其它商品支出为E2，政府提供的补贴总额为E2D，此时消费者效用为U2。如果政府以现金形式发放住房补贴，不限定其用途，并假设补贴金额仍为E2D，则预算线会平移到NM，并穿过P2，在P3达到平衡。此时，住房消费量为F3，其它商品支出为E3，消费者效用为U3。与没有补贴的P1点相比，现金补贴在增加了消费者住房消费量的同时（F3F1），其它商品消费支出也相应增大（E3E1）；但与“住房券”补贴形式相比，在政府补贴额度相同的情况下，其住房消费量降低（F3E2）。故此，非现金形式的“住房券”补贴能够更好的将补贴限制在住房产品和住房服务的消费上，不会产生对其他商品的消费转移。采用固定地点补贴，它有可能会影响家庭的自由选择住房的权利，从而影响效率，但如果采用“住房券”的形式情况会有所改善。对于政府而言，这类住房补贴的成本主要由财政部门承担，部分国家也采用向个人或商业机构低价出售现有公共住房的方式为房租补贴融资。一次性总付补贴是为补贴对象直接提供资金，从本质上讲，这是政府通过直接干涉住房金融，增加家庭获得住房机会的一种手段。在公平方面，当这种补贴主要以中低收入家庭为目标时，这种支付计划通常要限制房屋的档次以及位置。图 23现金补贴和“住房券”补贴形式比较2） 贴息贷款总体来说，贴息贷款的补贴方式由于需要商业银行与政府联合运作，导致管理成本增加，且如果实施不利，会对住房市场产生干扰，阻碍金融机构进入中低端住房金融市场。利用以市场为基础的资金，在效率方面的主要问题是，由于需要以授权形式实施，会使得有一部分没有补贴也会消费的家庭获得了补贴，导致补贴的效率降低。在公平方面，由于贷款金额越大获得的补贴越多，相应家庭的收入也越高，因此存在“垂直公平” “垂直公平”是不同收入和财富水平家庭之间的边际住房补贴相同。通常有两种“垂直不公平”：一是补贴额过大导致补贴受益者能够负担起比他们更高收入阶层家庭所不能负担的住房；二是收入越高获得的补贴越多。的问题。在透明程度方面，合理地估计各种成本是保证费用透明的前提。总体而言，虽然这种补贴本身的费用较低，但是由于需要商业机构与政府合作，因此会增加相应的管理成本。利用特殊基金提供补贴，在效率方面由于得到政府的支持，使得其它机构在竞争中处于劣势，因此，阻碍了盈利性机构发展以市场为主体的中低端住房金融市场。在公平方面，虽然个别的补贴计划是通过划分收入控制补贴人数，但也存在着收入越高，获得补贴越多的“垂直公平”问题；另外，由于这类计划通常不能为所有参与者提供帮助，所以也可能存在“水平公平” “水平公平”是指同一收入和财富水平的家庭应获得相同的住房补贴，用尽可能少的补贴帮助尽可能多的家庭。的问题。在透明程度方面，这种补贴很不透明，很难反映补贴的未来成本。对于提供补贴资金的基金的影响也不易衡量。总之，这种补贴的成本因为不易衡量而且财政预算成本较小，所以在政治上备受推崇。3） 政府担保一方面在鼓励商业银行对指定人群放贷时非常有效，且可以通过控制购房总价或贷款总额保证其公平性，而另一方面却需要一套完善的贷款风险管理体系作支持，否则会因为政府承担的风险过大而不可行。4） 个人所得税减免政策在效率方面，执行这类计划的同时也意味着财政收入的减少或边界税率的提高。在公平方面，它同样存在着收入越高，获得补贴额越大的问题，更为严重的是低收入家庭几乎得不到补贴(因为他们的收入可能低到无需支付所得税或仅能租房的程度)，因此存在严重的“垂直不公平”问题。在透明程度方面，它通常使住房金融系统和税收系统更加不透明。总之，这种补贴的预算成本较低，但其成本会随着税收损失的增加而增加。5） 住房储蓄将补贴与储蓄相结合通常可以鼓励储蓄行为，并能识别出那些最希望获得补贴的人。在效率方面，它存在的问题是补贴受益者中存在大量没有补贴也会消费的人。对Baupar系统的研究表明大多数参与者在没有该计划的情况下也会消费。因此，这种补贴的净社会效益较小，却对于预算的影响很大(大于政府预算的1%)。在公平方面，由于只对参与人群提供帮助，而非针对所有中低收入家庭，产生了“水平不公平”。“垂直不公平”则主要表现在需要先存入一定比例的自有资金，这对于储蓄能力差的低收入家庭而言是不公平的。在透明程度方面，由于受益人是间接获得补贴的，所以他们通常不知道自己究竟获得了多少补贴。这种系统要求不断的又新资金流入，因此，一旦开始，不易停止。2.2.3. 两种补贴类型的比较分析表21给出了前文涉及的各种住房补贴形式的分析情况。由于生产者补贴属于政府直接参与供给，可能会打破住房供应链的连续性，从而降低整个住房市场的运行效率并可能妨碍住房金融和住房市场的发展。从社会福利损失角度来看，消费者补贴形式明显优于生产者补贴形式。因此从社会福利分析角度出发，住房补贴应该利用消费者补贴来实现。但消费者补贴的各种形式，也各有利弊，政府必须从社会实际出发，全面考虑各种可能影响社会成员以及社会整体福利的因素，选择最适合的住房补贴形式。表 21各种补贴形式风险分析补贴名称风险生产者补贴地价优惠政策导致中低收入家庭聚居，形成贫富差异区税收优惠政府税收损失加重，打乱住房金融系统和税收系统按租金/价格实际差价补贴执行成本过高，导致现实中的不可行消费者补贴直接租金/价格补贴政府高财政压力贴息贷款高管理成本，对住房市场产生干扰，阻碍金融机构进入中低端住房金融市场政府担保需要一套完善的贷款风险管理体系作支持，否则会因为政府承担的风险过大而不可行个人所得税减免垂直不公平、税收损失住房储蓄垂直不公平、水平不公平2.3. 住房补贴标准的理论分析住房补贴标准规定了对未达到住房标准人群发放补贴标准的额度。任何的住房补贴标准都是针对一定的社会群体制定。下文将着重讨论以公务员这一社会群体为对象的住房补贴标准。公务员的住房补贴标准是基于公务员住房标准来制定的。公务员住房标准规定了不同的公务员可以享受国家政策支持的住房水平。无论是住房实物分配体制还是货币化分配体制，都将以这一标准为基础，制定适合的实物量或货币补贴量。2.3.1. 住房补贴标准的理想模式理想的公务员住房补贴标准是通过额外发放的补助满足公务员的住房需求。公务员的住房需求一方面表现为，人类生存必备的消费资料，是人生活和劳动再生产的基本前提。另一方面，公务员的住房需求表现为与其中产阶级的社会定位相匹配的，满足其获得尊重、自我实现等精神层面的住房需求。然而住房需求通常带有主观期望，往往是无止境的，而政府不可能无限制地帮助公务员实现任何住房需要。因此由政府提供的公务员住房补贴仅是满足公务员的基本住房需要。2.3.2. 住房补贴标准的确定方法任何住房补贴标准都是基于一定的住房标准来制定的。因此确定公务员住房补贴标准的程序是：首先确定公务员住房标准，然后明确实物补贴还是货币补贴，最后选取补贴额度的量化方法。（1） 住房标准公务员住房标准规定了公务员可以从政府获得的，满足其基本住房需要的标准，即可获得的住房福利总量。在确定这一标准时，应考虑以下因素：一是公务员的基本居住要求，满足其生存必备条件，这是公务员住房体系必须帮助其实现的，否则直接影响到政府部门的有效运作；二是与其中产阶级的社会阶层定位相匹配，其居住水平应处于国民整体居住水平的中上游；三是根据公务员为社会所作的贡献，贡献大的公务员，作为激励国家可以帮助其实现更高的住房需要 解读人居中国城市住宅发展的理论思考，卢卫，天津社会科学院出版社，2000.9。不同的国家和地区，由于公务员制度、社会经济发展水平以及住房条件的不同，对公务员住房标准的界定方法也各不相同。表22给出了两种不同的公务员住房标准的界定方法。表 22公务员住房标准界定方法衡量指标界定方法一般面积指标“职级面积”模式：按公务员的职级确定住房面积标准基本住房面积指标按照“家庭生命周期”变化，分阶段确定于公务员职级相对应的基本住房需要面积1） “职级面积”模式“职级面积”模式的公务员住房标准的制定，是基于公务员对社会贡献大小不同的考虑，按照公务员职级的不同确定相应的住房标准。职级越高的公务员，住房标准也越高，并采用面积指标来度量公务员住房标准，故也称为公务员住房面积标准。“职级面积”模式主要应用在中国。它形成于实物分房时期，与住房实物分配制度相适应，国家和单位按照住房面积标准直接向公务员提供住房（图24）。住房分配货币化改革后，为了方便公务员住房政策的前后衔接，这一标准体系被沿用下来。图 24中国“职级面积”模式住房标准2） 基于“家庭生命周期”的“基本住房面积”标准这种住房标准基于家庭生命周期所谓“生命周期”是指生命从生到死的循环过程及其不同的循环阶段。家庭生命周期（family life cycle）则是指一个家庭从诞生，经历不同发展阶段，直至瓦解消灭，被新的家庭所取代的过程。与家庭消费行为密切相关的思路展开。公务员家庭公务员家庭是指夫妻双方中至少有一人为公务员。处于家庭生命周期的不同阶段时，由于人员结构、收入水平、家庭行为特征的不同，其家庭住房需求也各不相同。家庭生命周期对住房需求的这种影响主要表现在两方面：一是随着家庭结构的变化对住房规模、住房品质以及住房其它特征提出的不同需要；二是随着家庭的发展引起收入、支出变化，直接影响其住房消费能力。基于这一思路，“基本住房面积”标准应以公务员中的核心家庭（单身年轻公务员、年轻夫妇以及三口之家）为政策制定对象，按照家庭生命周期对住房产生影响确定其基本住房面积。结合公务员职业群体的特征，可以将公务员“家庭生命周期”划分为六个阶段：单身期、新婚期、生育期、满巢期、离巢期、空巢期，以此反映一个公务员家庭自身的发展变化和在自身发展过程中不同阶段的特点由于公务员的职业特征，超过了退休年龄后，该群体就逐渐开始瓦解，因此在对这一特定群体进行家庭生命周期的划分是，不考虑处于消亡阶段的鳏寡期。家庭生命周期与家庭消费行为，郭庆松，消费经济，1996年第二期。图2-5结合了公务员标准的职级-年龄体系，表示了在理想状态下一名公务员从入职到退休，在不同年龄和职级阶段的家庭生命周期。图 25公务员家庭生命周期图如图25所示，一个核心家庭的人数变化呈现“增长维持收缩”的整体变化趋势。其中，需要住房面积最多的是满巢1、2阶段；其次是生育和离巢阶段，虽然这两阶段的家庭成员仍为3人，但由于分别处在下一代尚小和下一代游离时期，故所需的住房面积要少于满巢阶段；新婚和空巢阶段家庭的成员数为2人，所需面积更少；而单身阶段则是所需住房面积最少的时期。因此，“基本住房面积”与公务员的年龄应当呈现如图2-6所示的关系。图 26基本住房面积与公务员年龄的关系综上所述，一方面按“职级面积”模式确定的住房标准因没有考虑公务员家庭在不同时期的不同基本住房需求，住房标准呈单调上升，过于刚性。相比之下，基于“家庭生命周期”建立的住房标准则反映了公务员家庭基本住房需求随时间变化的情况，在理论上实现了住房资源配置的优化，故优于“职级面积”模式。然而在另一方面，基于“家庭生命周期”的住房标准却由于其随公务员年龄增加而呈现先增加后递减的变化趋势，与公务员职级随年龄单调递增的实际情况相反，而有悖于按“激励原则”建立公务员住房政策的初衷，故难以在实际操作中进行应用。（2） 补贴标准的量化理论上，公务员住房标准规定了公务员可获得的住房福利总量，住房补贴就是对其尚未获得部分的补偿。在确定了住房面积标准后，住房补贴的意义则在于帮助公务员具备达到相应住房面积标准的支付能力，其核心问题也就演变对补贴额度的量化，尤其是在采用货币形式发放补贴时更是如此。根据不同的计算方案，公务员每月的住房补贴标准可以按月工资取一定的比例，也可以按职级规定每月发放额度。按月等额发放的方式比较简便清晰，也便于给被补贴者直观的印象。货币化补贴的量化方法的研究思路应当基于以下几个原则。首先，住房补贴的实际作用在于使公务员的住房水平达到设定的标准，因此补贴额度应取决于公务员达到这一水平所需的支付能力与其实际住房支付能力之间的差距。其次，住房补贴的对象是公务员个人，而非整体公务员家庭，由于公务员家庭中夫妇双方均有经济来源，故此住房补贴仅帮助公务员支付家庭住房消费的二分之一。按照上述研究思路量化的公务员月住房补贴额度（）应等于月标准住房消费量（）与实际公务员能够承受住房消费量（）之间的差额，即：（21）式21中的月标准住房消费量（）与全社会的平均住房消费情况、住宅市场价格、公务员家庭人数、地价变化情况以及包括住房服务的市场毛租金价格等因素有关 Harold M. Katsura.Clare T.Romanik, Ensuring Access to Essential Services: Demand-Side Housing Subsidies,World Bank working papert,2002。由于缺乏各变量对的具体影响情况，在实际测算中通常以住房总价的月摊销额（PM）的二分之一来指代。假设某地商品住宅价格为每平方米P元，公务员住房面积标准为A平方米，折现率（可采用月住房抵押贷款利率）为i，摊销年限为n年，可知：（22）式21中的实际公务员能够承受住房消费量（）则被定义为公务员当前工资（）的一部分，即：（23）其中，k是住房消费占公务员工资收入的比重，由政府根据当前住房消费情况等因素确定。将式22和23带入式21中，得到的公务员月住房补贴额度的量化公式为：（24）由式24可知，当公务员收入一定的时候，补贴额度则与两个变量有关，即住房面积标准（A）和住房消费占公务员工资收入的比重（k）。而这两个变量又是由住房补贴政策制定者来决定。需要指出的是，上述测算方法中的住房面积标准（A）以及商品房价格（P），属于随时间变化的指标，在实际操作中应每隔一段时间更新一次。- 48 -第三章 国内外公务员住房补贴政策经验借鉴3 国内外公务员住房补贴政策经验借鉴3.1. 国外由于各国公务员工资水平、住房政策目标定位以及住房市场发展程度不同，导致各国在不同政治、历史和经济条件下，会采用不同的公务员住房补贴政策。概括而言，各国的住房补贴政策大都经历了由实物补贴向货币化补贴的转变过程，且随着住房市场化程度的增加，以及各国政府公共开支预算的日益减少，多数国家开始削减住房补贴的财政支出，并注重引导私营机构的资金进入市场，解决公务员的住房问题。3.1.1. 美国和英国（1） 美国美国政府制定的住房政策是以实现“每一个美国家庭都能够拥有一套安全、环境适宜和舒适的住房”，成就居民的美国梦为目标。在美国，公务员群体收入稳定且享有优厚的退休计划，从一般意义上讲，公务员群体具备较强的住房消费能力，其置业安居比例高于美国社会平均住房自有率。政府对公务员群体的住房补贴政策主要分三个层面：对高级公务员提供免费的官邸；对工作地点与家庭生活地点分离的公务员提供住房租金补贴；对所有公务员可通过公务员信贷联盟（Government Employee Federal Credit Union，GEFCU）提供优惠利率的房屋贷款。具体的补贴政策如表31所示。表 31 美国公务员住房补贴形式补贴种类对象内容官邸总统、副总统、州长、副州长必须居住官邸；官邸的购买、日常使用和维护费均由政府预算支出，居住者则只需交纳象征性的年租金1美元市长只有相当规模的大、中城市市长可选择居住官邸或自购居所住房租赁津贴联邦、州参众两院议员由于工作和家庭生活地点不一致，以及工作的流动性，需在议会的工作地点（联邦和州的首府）租住房屋补贴的原则以“体面、舒适”为基准，具体数额由议会的金融委员会审定公务员信贷联盟房屋贷款非赢利的金融组织，旨在为政府公务员提供安全、便捷和优惠利率的金融信贷服务。最低入会储蓄额为是25美元所有在册的政府公务员、退休公务员及过世公务员的配偶购房置业贷款：申请最长为15年、最大额度为12万美元的低利率贷款，用于购买房屋。房屋维护改造贷款：最大额度为3万美元，以提高公务员已购房者在住房维护上的消费能力收入在地区家庭平均收入线以下的公务员家庭，将和其他社会中、低收入家庭一样，申请享受政府对中、低收入家庭提供的政策性保障住房置业援助项目。美国联邦政府从20世纪30年代初就开始着手帮助中、低收入家庭解决住房问题。主要的住房政策包括两个方面的内容：一是通过各种措施鼓励建造低收入者住得起的住房；二是通过担保贷款、提供租金补贴以及实行租金优惠券计划等，帮助居民拥有自己的住房。到了二十世纪七十至八十年代，美国住房政策进行了战略性调整，即由补贴住房供应者转变为向住房需求者提供补贴。美国目前实行的住房补贴政策主要是一种直接补贴，即直接用于增加低收入家庭的住房消费补贴，其政策目标是减轻低收入阶层的住房消费负担，以达到政府提出的最低住房消费水平。除了表32所列的补贴形式外，美国政府还在金融、财政、税收等政策方面对中、低收入家庭给予优惠措施，包括提供住房抵押贷款担保、实行税收减免等。表 32 美国现行住房补贴形式补贴种类对象内容低息贷款老年人和残疾人修建住房住房补贴地区家庭平均收入的50%以下者提供低租金的公共住房补贴房屋租金：家庭收入的2530支付租金，不足部分由政府补贴，五年后接受重新审查，最长补贴期为20年补贴住房建设住房生产者向建设公共住房的非赢利机构提供低于市场利率的贷款，年利率为3%（2） 英国英国政府对公务员一直实行市场化的住房政策，公务员基本上和普通居民一样自行购买住房，仅对中央政府公务员制定了特殊的住房补贴政策。主要的住房补贴政策有三种：1） 官邸。政府仅对兼任首席财政大臣的首相提供官邸，即伦敦唐宁街10号。对于不兼任