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公共政策评估与政策监控活动是整个政策过程的有机组成部分，贯穿在政策过程的始终，制约着政策制定过程、政策执行过程和政策调整过程的功能发挥。 另外，政策监控也可以看做一种特殊形式的政策评估，或者说是建立在评估基础上的一种权力行为。 本章主要内容： 8.1 公共政策评估的含义、作用和主体 8.2 公共政策评估的过程、标准和影响因素 8.3 公共政策评估的方法 8.4 公共政策的终结,第八章 公共政策的评估与终结,一、公共政策评估的含义 第一种观点：公共政策评估主要是对政策方案的评估。将其视为政策方案选择的一个环节，认为评估就是对解决问题的各种备选方案进行比较择优。 第二种观点：各国政策评估是对公共政策全过程的评估，既包括对政策方案的评估，也包括政策执行和政策效果的评估。（安德森） 第三种观点：公共政策评估是对公共政策效果的评估。（戴伊）,8.1公共政策评估的含义、作用和主体,8.1 公共政策评估的含义、作用和主体,我们对公共政策评估的界定： 公共政策评估是评估主体根据一定的评估标准，通过相关的评估程序，考察公共政策过程的各个阶段、各个环节，对政策产出和政策影响进行检测和评价，以判断政策结果满足目标群体需要、价值和机会的程度的活动。 （对比）政策方案评估：就是在政策出台之前，围绕政策目标，运用定性与定量相结合的方法，对政策方案的手段措施、有效性、效果等所作的一系列分析、证明和综合评定，从不同角度为方案选择提供科学依据。因此又叫“预评估”或“前评估”。,8.1 公共政策评估的含义、作用和主体,8.1 公共政策评估的含义、作用和主体,公共政策评估以“政策效果”为核心概念，政策效果包括两类：一是政策产出，二是政策影响。 政策产出（Policy output）是政府从事某项活动的计划结果，是目标群体和受益者所获得的财物、服务或其他各种资源。政策产出只能告诉人们政府做了什么。 政策影响（Policy impact）是指政策产出所引起的人们在行为和态度方面的实际变化。主要包括六个方面。政策影响告诉人们政策实际产生了什么作用。,政策效果,在公共政策评估中政策效果应该包括以下几个方面的内容： A.政策预定目标的实现程度 B.政策的非预期影响 C.与政府行为相关的各种环境的变化 D.投入公共政策的（直接与间接）成本及收益 E.公共政策所取得的收益与成本之间的比率。 政策效果一般分为直接效果；间接效果；潜在效果；象征性效果。,政策效果,（一）政策评估具有两方面的功能，一是评判某一政策对于改革问题或者现象世界的回应能力（积累解决政策问题的社会科学知识），二是通过反馈学习提升政府以及整个社会的公共政策能力。具体而言有以下几点作用： 1. 提供政策运行可靠和有效信息的重要手段 2. 进行政策调整、提出政策建议的重要依据 3. 检验政策结果、发现执行存在问题的必要途径 4. 重新配置政策资源的基本前提 5. 构筑良好公共关系的有效策略 6. 公共管理科学化和民主化的必要保证,二、公共政策评估的功能与目的,（二）公共政策评估的目的 1.公共政策评估的积极目的 （1）发现政策制定过程的偏差，为备选方案确定优先顺序提供依据； （2）通过政策评估明确政策的可行性程度，得出继续执行政策或停止执行政策的判断； （3）依据评估结果，改善政策执行程序和技术； （4）通过政策评估，分清多项政策的轻重缓急，对政策进行重新配置。,二、公共政策评估的目的和作用,2.公共政策评估的消极目的 （1）歌功颂德，过分追求升迁 （2）夸大工作难度，要求追加预算 （3）规避责任，指出不实行政策的理由 （4）批评政策以达到改变政策的目的 （5）拖延决策时间,（二）公共政策评估的目的（续）,1.政策评估一般应该既有内评，也要有外评，如政府工作报告，除了反映自身的评估以外，还要接受人大机关的外部评估，甚至还要受到社会各界和国际舆论的评估（这些评估未必是正式的评估，往往是自发的评估）。在政策评估主体中，除立法机关、政党组织、司法机关、社会组织和公民外，比较重要的还有： （1）政策制定者和执行者 （2）专业机构和人员 （3）利益团体 （4）大众传播媒介 2.各政策评估主体自身不足,三、公共政策评估主体及各自不足,（一）根据评估活动的形式：正式评估和非正式评估 （二）根据评估机构的地位：内部评估和外部评估 （三）根据政策过程的阶段：预评估、过程（执行）评估和结果评估 （四）根据政策数量多少：单一政策评估和复合政策评估 （五）根据评估的主体不同：行政性评估、司法性评估、政治性评估、其他评估（如研究性评估）,四、公共政策评估的类型,（一）政策成本评估 （二）政策需求评估 （三）政策效益评估 （四）政策过程评估 （五）政策效果（影响）评估 （六）政策价值评估,五、公共政策评估的内容,一、公共政策评估的过程,8.2公共政策评估的过程、标准和影响因素,8.2公共政策评估的过程、标准和影响因素,2.评估实施 调查收集信息 综合分析信息 运用评估方法得出评估结论,3.评估总结 撰写评估报告 总结评估工作,1.评估筹划 确定评估对象 明确评估目的 选择评估标准 规定评估手段,评估标准是衡量有关政策的利弊优劣的指标和准则。评估标准的选定，一方面和评估主体的价值观有关，另一方面又需符合一定的技术条件。 政策评估既是一个事实判断和技术判断的过程，又是价值判断的过程。,（二）公共政策评估的标准,事实标准是能够用数量值、比率关系、统计结果等手段反映事物过去、现在和将来的存在状况，主要有： （1）政策效率：它是指政策产出与投入之间的比例关系 （2）政策效益：它是指政策目标得以实现的程度 （3）政策影响：它是指政策产出所引起的人们在行为和态度方面的实际变化。要具备2个条件：确定的政策目标衡量标准和对政策对象产生实际作用 （4）回应性：它是指政策结果满足人们需求、价值和机会的有效程度,1.事实标准的内容,技术标准是以技术手段、技术规范和技术工具来服务整个政策评估活动，使评估活动建立在科学、客观和可信的基础上。主要特点是： （1）多样化：大量采用社会科学和自然科学技术 （2）系统化：技术方法之间的关联配套，应把它们视作有机整体 （3）数量化：向以定量方法为主，定性定量相结合的方向转变,2.技术标准的内容,价值标准是反映评估主体在评估活动中的倾向性准则和原则，建立在一个国家特定的历史和现实、伦理与文化、社会和经济价值取向的基础上。 （1）社会生产力的发展 （2）社会公正：政策结果表现出来的与该项政策有关的成本和收益在社会不同群体和阶层中分配的均衡程度 （3）社会可持续发展：协调当前利益和长远利益、环境与资源、发展之间的关系,3.价值标准的内容,（1）投入工作量标准 （2）绩效标准 （3）效率标准 （4）充分性标准：满足人们需求的有效程度 （5）公平性标准：政策效果的公平分配程度 （6）适当性：目标、偏好及所依据的假设是否合适 （7）执行力 （8）社会发展总指标,4.综合评价标准的基本内容（208）,（一）政策目标的多样化和政治化 （二）政策结果衡量困难 （三）资源的混合和政策的重叠 （四）行动与效果之间因果关系的不确定性 （五）政策信息、资料获取的难易程度 （六）政策评估资源与经费的保障水平 （七）政策制定和执行者的态度,二、影响公共政策评估的重要因素（P210-212）,公共政策评估的方法是政策评估赖以完成某一系列过程和实现其目标的手段，是政策评估系统的一个有机组成部分。,8.3 公共政策评估的方法,1. 第二次世界大战之前。标志是“衡量”，评估的重点放在技术性测量工具的提供上，以实验室内的实验为主。 2.从第二次世界大战到1963年。受行为主义主流价值观影响的“效果论或实证主义”评估，标志是“描述”，重点强调描述的功能，过分强调价值的中立。 3.从1963年到1975年。标志是“判断”，强调政策评估者的主观追求和计划，体现个人对政策目标价值结构的判断。 4.从1975年以后。 “后实证主义”强调把事实与价值结合起来的观点，在方法论上提出同时验证经验主义与规范政策判断的辩论框架。标志是“回应的建构性评估”，焦点是诉求、利益和争执，价值多元化。,一、公共政策评估方法的演进,（一）以是否可量化为标准分为：定量评估方法、定性评估方法与定量定性结合的评估方法 （二）以政策过程的不同阶段为标准分为：政策制定过程评估方法、政策执行过程评估方法 （三）以政策过程的不同阶段的表现与结果比较为标准分为：“前后”对比评估方法、“目标与结果”对比评估方法、“始终”对比评估方法、“始中”对比评估方法、“有无”评估方法（P213-214）,二、公共政策评估的方法,1、简单对比：将政策实施后对象变化前后的可衡量的值的差异 2、投射实施对比。将政策执行前的政策问题的发展趋势映射在某一时间点上，并与同时的政策执行结果比较 3、有无政策对比 4、控制对象和实验对象对比,以表现与结果比较为标准的评估方法,1.定量评估方法：评估人员能够通过客观的指标反映一定的比例关系 2.定性评估方法：评估人员的自身判断价值和主观意愿作为评估标准弥补了客观指标量化的不足 3.定量定性评估方法：在评估活动中把定量评估指标与定性评估指标，按照一定的权重拟合形成综合评估结果,（二）定性与定量的评估的方法,1.政策制定过程评估方法（事前评价）：三个关键性问题 一是政策问题如何构建 二是决策目标如何确定，如何评估 三是政策方案是如何预测 （方案价值论证、可行性、效果与风险的评估） 2.政策执行过程评估方法（事中评价） 通过社会系统核算、社会实验、社会审计、综合实例研究四个可鉴别的监测方法 3.政策效果评价方法（事后评价）,（二）过程评估方法,1.“前后”对比评估方法：一种事前评估，是对政策实施之前的条件与政策可能产生影响的条件进行比较。 2.“目标与结果”对比评估方法：将实际执行政策后的数据与事先确定的目标进行比较，并对其中的差异做出解释。 3.实验（控制）比较:把随机选择的研究对象划分为实验组（目标组）和控制组，并对目标组应用政策，对控制组不使用政策，然后衡量各组的状态，并进行相互和前后的比较，以找出变化的原因。 4.准实验比较:准实验方法中有两个基本设计方法：非等价控制组设计和中断时间系列设计。非等价控制组设计涉及了实验组和一个相似组（但不是随机选择的）在政策实施前后的比较。中断时间系列设计涉及了对实验组在政策实施气候的多次比较。 5.“有无”评估方法：有无政策比较就是对实施政策的地方和不实施政策的地方的相同指标进行比较。 6.成本方法：,（三）对比评估方法（帕顿和沙维奇）,一、政策终结的含义、对象和方式 1.政策终结的含义 所谓终结是指某一事物在时间或空间上的终止或结束 政策终结就是公共政策的决策者通过对政策进行审慎的评估后，采取必要的措施，以终止那些错误的、过时的、多余的或无效的政策的一种行为,8.4 公共政策的终结,一般说来，政策终结的对象有四种类别： （1）功能 （2）组织 （3）政策 （4）计划,2.政策终结的对象,公共政策的终结应当由公共权力机关通过合法的程序作出决定，并以文件、公告等形式向社会宣布终结的指令。一般说来，政策终结的方式有这样五种： （1）政策废止 （2）政策替代 （3）政策分解 （4）政策合并 （5）政策缩减,3.政策终结的方式,（一）政策终结的原因（导致政策终止的因素P217） （1） 政策目标已经实现。政策问题已得到解决，政策没有继续存在的必要，应该予以终止 （2） 政策失败。经过评估发现政策存在的失误或局限使其无法解决所面临的问题。如果继续执行不仅浪费资源而且会带来不良后果，因此必须予以终止 （3）政策形式变化。稳定的长效政策转化为法律 （4）推动政策终结的力量。巴达奇把他们分为三类：反对者、既得利益者和改革者 （5）政策决策者的价值取向 （6）政策环境变化 （7）政策资源的变化,二、政策终结的原因、作用和障碍,1.政策终结有利于节省政策资源 2.政策终结有利于提高政策绩效 3.政策终结有利于促进政策优化,（二）政策终结的作用,1.组织的持久性：组织机构的功能性 、组织机构的保守性 、组织机构的适应性 2.成本与代价：情感和政治上的代价 、法律和经济上的代价 3.认知：对政策终结缺乏必要的了解 4.反对势力的联盟 5.法律上的障碍,（三）政策终结的障碍,（一）政策终结的力场分析 从政策均衡论的角度看，政策终结意味着政策均衡格局的打破，以及主张政策终结相对维持现状的力量占占优势，产生终结政策的强烈需求并在一定条件下导致政策终结的发生，这就是力场分析。 力场分析是一种目标诊断和解决问题的技术。在任何政策终结过程中都存在推动政策终结的驱动力和组织政策终结的抑制力。通常情况下当驱动力强于抑制力时，终结发生，反之不发生。,三、政策终结的力场分析与策略,（二）政策终结的策略分析：增加推动力；削弱阻力；增强推动力与减少阻力并举 1.重视说服工作，消除抵触情绪 2.公开评估结果，争取支持力量 3.废旧立新并举，缓和终结压力 4.通过试探试点，避免矛盾激化 5.终结必要部分，减少终结代价 6. 注意因势利导，营造有利气氛,三、政策终结的力场分析与策略,一、政策周期的内涵 1.公共政策的周期一般可以分为政策的生命周期和政策的变动周期两种类型。 （1）所谓政策的生命周期，也就是一个完整的政策过程，它指的是公共政策经历了从问题的认定到政策的出台，再经过执行、评估、监控、调整诸环节，最后归于终结。 （2）政策的变动周期指的是公共政策在一定的时间范围内，同样或相似的政策现象有规律地反复出现。,8.5 公共政策的周期,2.不同政策周期的时间长度是不一样的。这种决定时间长度的因素很复杂，但主