政府、市场和财政职能.ppt

,The Lesser of Two Devils,第一章 政府、市场和财政职能,第一节 政府和市场 第二节 财政职能,第一节 政府和市场,一、市场：市场效率和市场失灵 (market: market efficiency and market failures) 二、政府：政府干预与政府干预失效 (government: government intervention and government failures),第一节 政府和市场,一、市场：市场效率和市场失灵 （一）市场与市场效率 （二）市场失灵,（一）市场与市场效率,市场是一种实现不同产权主体之间经济联系的系统空间，同时也“是一种物品的买主与卖主之间互相作用，以决定其价格和数量的过程。“ “机制“（Mechanism）一词的原意是能够引起某种运动或具有某种功能的机器装置或系统。由此引申，不妨将市场机制定义为：能够引起某种经济运动或发挥某种经济功能的市场装置或市场系统。,市场机制主要是通过市场价格制度以及由此产生的市场均衡，来解决以下的基本经济问题。 1、生产什么？生产的内容将最终决定于两大因素：“消费者和技术“ 2、如何生产？取决于生产者之间的竞争。 3、为谁生产？取决于生产要素市场的供给与需求。,（一）市场与市场效率,效率的含义 在经济学中，效率一般指帕累托效率 帕累托效率（Pareto efficiency），指不可能通过资源的重新配置，达到使某个人的境况变好、而不使其他任何人境况变差的结果。 帕累托改善（Pareto improvement），指可以通过资源的重新配置，达到使某个人的境况变好、而不使其他任何人的境况变差的结果。 帕累托效率意味着所有的帕累托改善都不可能。,实现帕累托效率的三大条件 生产效率 在现有资源和技术条件的限制下，如何将各种资源用于不同产品的生产，才能使产出最大？ 产品组合效率 在产出给定的条件下，什么样的产品组合才能最大限度地满足社会的要求和愿望？ 交换效率 在产出给定的条件下，不同的产品应怎样被各个人所利用才最为理想？,（二）市场失灵：政府经济活动的起因,市场失灵（market failure） 指市场经济存在着的一些自身难以克服的缺陷或不足。,市场失灵的主要表现 : 1 垄断 2 信息不充分和不对称 3 外部效应 4公共产品 5收入分配不公 6 偏好不合理（优值品、劣值品或优效品、劣效品问题） 7市场不完全 8 失业、通货膨胀和经济波动,第一节 政府和市场,纽约证券交易所,垄断，尤其是自然垄断的存在 规模报酬递增（increasing returns to scale） 某些行业具有收益随规模扩大而不断增长的特点，也即具有平均成本递减的特点。 如供水、供电、管道煤气、下水道、有线电话等。 自然垄断行业存在竞争失灵 独家经营胜过多家竞争,信息不充分和不对称（asymmetric information） 指交易一方拥有另一方得不到的信息。 信息不对称可能影响到市场的形成，使一些为人们所需要的市场难以存在。 如贫困保险 信息不对称会产生： 宏观上：社会生产的盲目性 微观上：逆向选择 道德风险,外部性（externalities） 指经济主体的行为以市场价格以外的方式影响了他人福利的情形。 外部性导致资源的无效配置 如汽车尾气的排放：价格机制无法为清新空气的机会成本提供正确的信号。 案例：当火车驶过农田的时候,公共产品（public goods） 指那些在消费上具有非竞争性的产品. 公共产品无法由私人按效率产量提供 据效率原则，零边际成本要求零价格，但零价格无法提供收入来补偿任何固定成本。 政府具有提供公共产品的极大潜力,收入分配不公平 市场经济本身无法自动实现经济平等 政府参与公平分配的必要性 分配不公可能损及社会和政局的稳定(尚未证实) 经济公平是正义体系的一个重要组成部分,偏好不合理（优值品、劣值品或优效品、劣效品问题） 个人偏好的合理性是市场竞争结果合理性的前提条件。但在现实市场中，并不是每个人的要求、愿望都是合理的。 我们把消费者的评价低于合理评价的物品称为优值品；将消费者评价高于合理评价的物品称为劣值品。,市场不完全 市场无法有效提供的物品不仅仅是公共物品和有外在效益的物品，还有许多物品市场也无法提供或无法充分提供。此时则存在市场不完全的问题。,失业、通货膨胀和经济周期性波动 市场机制的自发作用是有盲目性，从而不可避免地造成失业，通货膨胀和经济波动。 宏观经济稳定 充分就业 物价稳定 国际收支平衡 宏观经济的周期性波动 市场经济缺少协调社会总供求平衡的机制 一般认为，无须动用大量经济资源，政府的稳定政策就能达到良好的效果。,第一节 政府和市场,二、政府：政府干预与政府干预失效 （一）政府干预程度和干预手段 （二）政府干预失效 （三）政府与市场的关系,图11 政府与家庭、企业之间的收支循环流程图,政府的经济作用,（一）政府干预程度和干预手段,“最小化“的政府职能观点 以斯密为代表。 斯密认为，政府或国家作为社会利益的代表，只需要当好一个“守夜人”，没有必要干预个人的资源配置过程和社会经济的发展过程。政府应履行的基本职责只有三项：保卫国家的安全；二保证本国公民的生命和财产安全。最基本的公共设施的组织和建设。 斯密在界定政府职能时也注意到了一些公共需要引起的支出问题：当一种活动的收益能够补偿其费用时，这些活动应交给市场；对不能由其收益补偿其费用的活动，如桥梁、港口、驻外贸易机构等，应由政府出资或组织兴办。政府对经济的干预，也存在着成本，而且这些成本都是非生产性的，如果政府奢侈妄为，就会导致国家的贫困。因此，应提倡“廉价政府”,、相关理论,政府的经济干预理论 20世纪30年代后，西方经济学发生了一个重大转变，经济自由思想转入低潮，市场失灵理论以及以此为依据的政府干预理论成为主流理论。 主要原因： 西方国家的市场结构发生了重大变化，自由竞争市场变成了垄断竞争市场。 经济大危机的冲击，彻底动摇了人们对自由市场的信心，而美国“新政”的成功实施为政府干预经济提供了有益的经验。 政府计划体制的成就。在20世纪30年代，大危机的几年恰好是苏联工业化迅猛发展的时期。苏联通过集权性的计划体制在短短的二、三十年里就完成了西方国家运用市场机制花费一百多年才完成的工业化过程，使人们看到了政府干预和经济计划的力量所在。,政府干预理论建立的基础是市场失灵理论。而市场失灵理论的核心是对市场缺陷的分析。 政府干预理论在经济学中统治地位的确立，使政府干预的思想逐渐占了优势地位。西方各国逐步在法律上赋予政府更多的权力和职能。除斯密界定的三项职能外，增加的职能还有：反垄断以维护公平竞争，参与收入再分配以实现社会公平，保持公共商品的有效提供，维持物价稳定，实现充分就业，保持宏观经济平衡，管制私有企业等等。 注意：市场失灵仅仅是政府干预的必要条件而不是充分条件，不能因为市场失灵就得出政府干预必然导致情况改善。实际上，政府的产生、存在及政府作用的发挥都不依赖于市场的存在，更不依赖于市场缺陷的存在。政府不是因为市场有缺陷才产生的。早在市场远没有达到完善的时，政府就已经存在并发挥着巨大的作用。,第一节 政府和市场,、政府干预手段： 立法和行政手段 组织公共生产和提供公共物品 财政政策,（二）政府干预失效,市场失灵需要政府干预，但政府干预也并非总是有效的，政府机制同样存在缺陷和干预失效问题。 政府失效也称政府失灵，指政府为弥补市场失灵而对经济、社会生活进行干预的过程中，由于政府行为自身的局限性和其他客观因素的制约而产生的新的缺陷，进而无法使社会资源配置效率达到最佳的情景。 关于政府失效，萨缪尔森将其定义为：“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失效便产生了。”查尔斯沃尔夫从非市场缺陷的角度分析了政府失效，他认为由政府组织的内在缺陷及政府供给与需要的特点所决定的政府活动的高成本、低效率和分配不公平，就是政府失效。,1、政府失效的主要表现: (1)政府决策失效 ，也即公共决策失误 (2)政府机构和公共预算的扩张 (3)公共物品供给的低效率 (4)政府的寻租活动,公共决策失误,公共决策失误表现在以下几个方面： （1）短缺或过剩。如果政府的干预方式是把价格固定在非均衡水平上，将导致生产短缺或者生产过剩。如果把价格固定在均衡水平之下，就会产生短缺。反之，则产生过剩。 （2）信息不足。政府不一定知道其政策的全部成本和收益，也不十分清楚其政策的后果，难以进行政策评价。 （3）官僚主义。政府决策过程中也许高度僵化和官僚主义严重，可能存在大量的重复劳动和繁文缛节。 （4）缺乏市场激励。政府干预消除了市场的力量，或冲抵了他们的作用，干预就可能消除某些有益的激励。 （5）政府政策的频繁变化。如果政府干预的政策措施变化得太频繁，行业的经济效率就会蒙受损失，因为企业难以规划生产经营活动。,政府机构和公共预算的扩张,（1）政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除这导致扩张 （2）政府作为收入和财富的再分配者导致扩张 （3）利益集团的存在导致扩张 （4）官僚机构的存在导致扩张 （5）财政幻觉导致扩张。,政府机构低效率的原因,（1）缺乏竞争压力。由于官僚机构垄断了公共物品的供给，没有竞争对手，就有可能导致政府部门的过分投资，生产出多于社会需要的公共物品；另一方面，受终身雇佣条例的保护，没有足够的压力去努力提高其工作效率。 （2）没有降低成本的激励机制，行政资源趋向于浪费。首先，官员花的是纳税人的钱，由于没有产权约束，他们的一切活动根本不必担心成本问题。其次，官员的权力是垄断的，有无穷透支的可能性。 （3）监督信息不完备。理论上讲，政治家或政府官员的权力来源于人民的权利让渡，因此他们并不能为所欲为，而是必须服从公民代表的政治监督。然而，在现实社会中，这种监督作用将会由于监督信息不完全而失去效力。再加上前面所提到的政府垄断，监督者可能为被监督者所操纵。,政府的寻租活动,公共选择理论认为寻租主要有三类： （1）通过政府管制的寻租； （2）通过关税和进出口配额的寻租； （3）在政府订货中的寻租。,2、政府失效的原因,政府干预失败，可归结为两个基本原因：一是政府的能力所限，二是政府行为的越界所致。 （1）政府能力的有限性。主要表现为四个方面： 有限的信息。 对私人市场反应控制的有限性。 对官僚主义控制的有限性。 政策决定过程中存在的困难。即使政府能够知道其行为的可能后果,在决策过程中对政府行为的选择也会产生一些额外的困难。,（2）政府行为越界。市场失灵，需要政府介入干预。但这种介入应有一定限度。超出了界限，政府的行为同样也会像市场一样失效。 政府的越界行为，集中表现在本该选择市场交易方式，却选择使用了政治交易方式上（如政府用行政手段直接干预企业的生产经营活动）。政府这些行为一般会造成价格的非灵活性，导致供给的短缺或过剩。,3、对策,政治市场上现行的选择机制失灵，公共选择理论为此提出了两条解决思路：其一是市场化改革，其二，宪法制度改革。前一种思路主要是由公共选择理论中的芝加哥学派提出，后一种思路主要由公共选择理论中的弗吉尼亚学派提出。,所谓市场化改革是试图通过把经济市场的竞争机制引入政治市场来提高后者的运行效率。市场化改革的思路主要包括三方面的内容： (1)明晰和界定公共物品产权 (2)在公共部门之间引入竞争机制，重构政府官员的激励机制 3)重新设计公共物品的偏好显示机制，使投票人尽可能真实地显示其偏好。,所谓宪法改革，是试图通过建立一套经济和政治活动的宪法规则来对政府权力施加宪法约束，通过改革决策规则来改善政治。在公共选择理论家们看来，要克服政府干预行为的局限性及避免政府失灵，最关键的是要在宪制上做文章。公共选择理论强调立宪改革，注重宪法、法律、规则的建设尤其是公共决策规则的改革。,三、政府与市场的关系,在市场经济条件下, 公共财政是围绕着政府与市场的关系而进行的, 市场经济的发展要求决定了政府职能的边界,并最终决定了公共财政的范围。现代市场经济总体上具有国家干预的特征。在正常演进的市场经济中, 政府干预经济活动的范围基本上同“市场失灵”的范围相适应, 政府市场的边界有一个历史形成和发展的过程。 而在转轨经济中, 由于市场是通过体制转换来建立, 没有自然形成的过程, 人们的观念、市场制度的建设、经济发展水平、转轨中的体制关系等因素, 使情况又更为复杂一些。我国财政公共化的内涵事实上都包括两个步骤: 一是以财政传统职能的退出推进市场化的形成, 二是以逐渐生成的市场机制界定和规范财政活动的范围。,发挥政府经济作用的不同模式,同属实行市场经济体制的国家，由于其经济发展水平不同、历史文化背景不同，以及信奉的理论不同，他们的社会经济结构和经济运行方式存在很大的差别，比如德国的社会市场经济体制，美国的混合经济，北欧的福利国家，日本、韩国为代表的 “亚洲模式”等，无不存在着这样或那样的差别。因此, 即使是采用公共财政模式的国家也存在着这样或那样的差异。,我国是一个发展中国家, 而且是一个发展中的社会主义国家, 更是一个幅员辽阔, 多人口、多民族的社会政治较稳定的国家。我们应该走自己的路, 选择适合于自己的财政职能模式。 我国的经济体制改革是政府推动下的改革，再加之我国目前所处的历史阶段，不仅存在市场失灵问题，还存在市场残缺，这就决定了在处理政府与市场的关系上，需要政府发挥的作用更为突出。但决不能由此过分夸大政府的作用。必须大力转变和科学规范政府职能，有效地培育市场，才能建成真正的市场经济。,第二节 财政职能,一、资源配置职能 二、收入分配职能 三、经济稳定与发展职能 四、从我国财政支出看财政维护国家的职能,一、资源配置职能,(一) 资源配置职能的含义 财政的资源配置职能就是政府在运用财政手段实现政府资源和社会资源有效率配置的功能。 在市场经济中，资源配置主要由市场机制或私人部门达成，公共部门起补充作用； 财政学强调私人部门和公共部门在资源配置上的互补性。 职能目标：保证全社会的人力、物力和财力资源得到有效的利用，通过财政分配最终实现资源的优化配置，以满足社会及成员的需要。,(二) 政府配置资源的手段,政府在资源配置方面主要采用两种手段： 1、预算安排。即通过政府预算的支出安排，实现对现实资源的直接配置，政府投资、政府采购等。 2、制度安排。主要包括三项制度安排： （1）环境性制度。主要是指市场体系建设和资源配置环境改善方面财政制度安排； （2）制约性制度。主要是纠正外部效应、保障充分竞争等方面的财政税收制度安排； （3）引导性制度。即通过财政税收制度的安排，来引导资源配置。如通过税种的设置（如消费税等）和规范化的税收减免、税率区别对待政策等，引导企业投资方向，在国民经济中扶持,(三) 资源配置职能的主要内容,财政的资源配置职能可以从两个角度考察： 1、微观的资源配置。即通过资源配置提供公共商品和混合商品。 2、宏观的资源配置。,1、微观的资源配置。,资源配置主要集中在三个领域： (1)市场完全无法提供的行政、国防、司法、公安、外交等纯公共商品领域； (2)市场配置严重不足的领域，如一些投资大、风险高、见效慢的基础产业和社会公益事业； (3)市场配置无效率或不经济的领域。由于受经济利益目标的驱动，私人组织往往追求个人利益和近期利益的最大化，有时甚至会不惜牺牲他人利益、集体和国家利益来换取自身利益，如经济垄断、污染排放、资源掠夺性开采等，从而影响资源的合理配置和有效使用，需要政府强有力地干预或介入。,2、宏观的资源配置。,(1)区域间的均衡配置，即依据国家经济的整体发展目标，从区域经济的均衡发展出发，促进要素市场的完善，推动资源在区域间的合理配置。对此，财政主要是通过政府投资、完善基础设施、加大转移支付力度等措施实现资源在区域间的合理配置；也可以通过提供信息服务、制定区域性的税收优惠政策等，引导生产要素从发达地区向落后地区流动，实现经济均衡发展的目标。 (2)部门间的均衡配置，即依据国家的产业政策，调节资源在国民经济各部门之间的配置，优化产业结构。政府通过调整预算支出结构，加大对重点产业、新兴产业、短线产业的投资力度，使其形成新的生产能力，优化产业结构。,二、收入分配职能,(一) 收入分配职能的含义 财政的收入分配职能是指政府为了实现公平分配的目标，对市场机制形成的收入分配格局予以调整的职责和功能。 国民收入分配：初次分配和再分配。,(二) 公平的判断,收入分配的目标是实现公平。 公平包括两个方面含义： 经济公平：即对所有社会成员参与经济活动的资格都一视同仁，所有社会成员都按同一规则参与经济活动，各人按照其对生产的贡献份额获取相应的收入份额。这种公平，实际上遵循的是市场原则，因此又称市场公平。市场公平体现市场效率的要求。 社会公平：强调劳动成果在分配结果上的均等，遵循的是社会道德准则。但社会公平并不意味着收入的人人等额分配，而是在需要与可能之间进行权衡。因此，社会公平不是收入分配的平均主义，而是把收入差距控制在社会可以容忍的范围之内。贫富差距悬殊就是不公平，缩小贫富差距就是促进了公平。 公平目标的实现，首先要基于对一个社会收入差异状况的了解以及对公平状态的判断。,收 入 比 例,x,绝对公平分配线,y,洛仑兹曲线,社会中的个人收入差距一般用基尼（Gini）系数来测量。基尼系数是在洛伦兹曲线的基础上计算出来的。洛伦兹曲线反映收入分配的公平程度。该曲线越弯曲，收入分配就越不平等。,人口比例,洛仑兹曲线：（图1-2 ）,基尼系数（Gini coefficient）,20世纪初意大利经济学家基尼，根据洛伦茨曲线找出了判断 分配平等程度的指标，这个数值被称为基尼系数。设洛伦兹曲线与对角线所围成的阴影面积为A，三角形的面积为A+B ：收入绝对平等； ：收入绝对不平等 一般情况下， 。数值越小，表明收入分配越平等，反之则越不平等。,国际上确定的反映个人收入差距的大致标准为：基尼系数在0.2以下表示绝对平均；0.2-0.3之间表示比较平均；0.3-0.4之间较为合理；0.4-0.5之间差距较大；0.5以上说明收入差距相当悬殊。 基尼系数也表明收入分配差距对社会经济产生的影响。按照通常标准，基尼系数在0.3左右为最佳状态(Best)，在0.3-0.4之间为正常状态(Normal)，但超过0.4就为警戒状态(Warn)，达到0.6则属社会动乱随时发生的危险状态(Danger)。,(三) 财政收入分配职能的主要内容,1、通过税收对收入水平进行调节，如通过征收个人所得税