行政管理中的民主化理论研究.doc

陕西广播电视大学本科毕业论文陕西广播电视大学专业本科毕业论文民主行政和公民参与的基本理论学生姓名：辛丹学 号：（三号黑体）指导教师：（三号黑体）专 业：（三号黑体）年 级：（三号黑体）学 校：（三号黑第1页共8页目录1导论- 4 -2民主行政和公民参与的基本理论- 4 -2.1 民主行政问题的提出- 4 -2.2 民主行政的基本内涵- 5 -2.2.1公共利益- 5 -2.2.2 公开行政- 5 -2.2.3 公民参与- 6 -2.2.4 分权化- 6 -2.2.5 行政权力的制约- 6 -2.3 民主行政的运作框架- 6 -2.3.1 公共参与决策模式- 6 -2.3.2 程序化的公共行政模式- 7 -2.3.3 竞争性的公共服务机制- 7 -2.3.4 显示性的评议和监督机制- 7 -3中国行政管理民主化的现状和问题- 8 -3.1 经济环境分析- 8 -3.2 政治制度环境分析- 9 -3.3 文化环境分析- 9 -四结论- 10 -参考文献- 10 -摘要:随着民主化趋势的进一步加强和人们对民主的进一步需求，主张“民主行政”、要求公共行政在政府治理过程中承担更多价值性追求的呼声逐渐成为一种趋势。“民主行政”模式日益受到人们的重视，民主与行政融合成为行政改革的必然。本文以公民参与基本理论为基础，通过对公民行政参与现状的分析，提出从公民行政参与机制的基本前提、制度基础和重要途径等角度，详尽阐述了构建公民行政参与机制必须着重解决的问题。关键词：民主行政、公民参与、机制建设1导论公民在理论上被认为是国家的主人，在实践中作为公共行政管理的对象往往处于行政管理相对人的角色。公民作为国家的主人，必然会渴望参与行政决策和执行;而作为行政管理的相对人，往往处于被管理和服从的地位。民主理论在实践中的矛盾促使我们思考这样一个问题:公民在行政权力面前如何行使民主权利。民主行政的产生是市场经济发展成熟的必然结果，是民主本身价值功能在公共行政管理领域的体现，是对行政与公民之间单纯的“管理与服务”关系调整的落实。民主行政的核心就是通过公民对于行政决策的参与，使得公民摆脱单一的被管理者的角色，与行政管理人员成为伙伴，共同解决公共管理的难题，来实现公民的公共利益。公民的参与是民主行政的核心同时也是起点。因此，就需要大力的加强公民行政参与机制的建设。本文以公民参与基本理论为基础，通过对公民行政参与现状的分析，提出从公民行政参与机制的基本前提、制度基础和重要途径等角度，详尽阐述了构建公民行政参与机制必须着重解决的问题。2民主行政和公民参与的基本理论2.1 民主行政问题的提出现代国家从“主权在民” 的逻辑起点出发对政治民主作了制度设计:人民通过政治选举将权力交给其选出的议会，议会是代替人民行使权力、表达意志的机关;行政机关是国家意志的执行机关，依据议会制定的法律行政;司法机关是司法审查机关，通过对行政行为的审查，纠正法律执行中的偏差和对公民权利的侵害。这一设计在很大程度上限制了封建君主的权力，将国家意志表达权交给议会，并用主权在民和议会权力来自于人民的让渡等理论来论证代议制的权力及其为行政权立法的合理性与正当性。然而，当人民的权力通过法律形式转移到国家意志的执行一衬于政领域时，人民的作用如何发挥，启蒙思想家们并未就此作出详细的论述。长期以来，人们只是习惯性地依靠政治家对行政官僚的控制来间接地实现行政民主。因此，民主一直被囿于政治决策层面，公民在制度操作上的行政参与空间比较狭小，公民民主权无法有效地渗透到行政过程中，即使明显地存在着侵害公民人身权和财产权的行政行为，公民也难以与之抗争。我们认为，政治民主只是给人民管理国家、保护权利设定了一种制度框架，提供了一种权力运行的政治基础。不要说人民选出的议会不一定会制定出代表民意的法律，就算法律是民意地地道道的体现，行政机关能否完全按照法律设定的目的和方式行使行政权，以良善的愿望执行法律，仍然是不确定的变数，可能性被无数的事实证伪:可依之法并不等于必依之法，良善的动机也可能产生不良的结果，形式的法治并不能代表实质的法治。而司法机关对行政行为的司法审查权也仅是一种以权力制约权力的模式，这种监督权仅停留在行政的外部，很难渗透到行政权力运行的过程之中。新制度经济学派的公共选择理论也为民主向行政领域拓展提供了理论动力和分析视角 。其“经济人”假设揭示了这样一个规律:经济人假设不仅限于经济领域，而且存在于政治领域，他们都是出自追求个人利益最大化的动机，既然在政治领域活动的政治家和官员也是以追求个人利益最大化为动机的经济人，那么政府及其工作人员都是以追求公共利益为目标，且大公无私的假设便失去其存在的伦理基础，代写行政管理毕业论文。20世纪以后，议会大权旁落和行政权扩张在各国已经是不争的事实，国家权力重心已由议会转到了政府;严格强调法律条文对行政权的形式约束，而不考虑授权法的目的、法律精神、行政行为内容对公民权利实际影响的形式法治，已让位于强调行政权力的行使不仅要在形式上合乎静态的法律条文，更要在内容上合乎动态的法，即合乎法的精神，合乎法律制定的目的，合乎保障公民合法权益需要的实质法治。通过控制议会，继而控制政府的民主政治理论，已经逐步被政府的权力膨胀甚至议会被控制的无情现实所代替。因而，通过权力分散、制约，通过公民直接参与到政府行政的过程中，以防止行政权的滥用的民主行政便是一种历史演进的必然逻辑。2.2 民主行政的基本内涵民主行政的内涵我们可以这样说:民主行政是这样一种行政的模式，它使行政活动能够最大限度地体现或维护公民的共同利益，公共行政机构及其公职人员能够切实向公民负责，公民具有参与行政活动的低成本通道，能够利用其自身的力量控制行政的过程。公民与行政管理人员通过协商合作来共同解决现实中的问题，他们是伙伴而不是像以前那种管理者与被管理者的关系。具体的看民主行政应该包括：2.2.1公共利益公共利益的内涵比较复杂，有人将其视为个人利益的综合，也有人认为公民利益来源于个人的基本权利。无论是权利观还是利益观，都十分强调公民个人的基本权益。因此，民主行政的价值必然要落实在公民的权益上，而公民权益的实现只有通过强化行政参与，加强公民与行政的对话才能达到。2.2.2 公开行政为打破行政的神秘性，强化对行政权力的监督和制约，需要实行行政公开。行政公开的内容至少包括两个方面:一是政务公开，一即公开政府的行为及其结果;二是公民具有建议的自由和反对的自由，即公民可自由提供选择行动的步骤供政府考虑，同时可以自由地通过正当途径反对政府的政策。2.2.3 公民参与民主行政认为公共行政的核心价值取向应在于“社会公平”，在于实现公民社会所拥有的以社会公平为核心的基本价值，如自由、秩序、正义、民主等的实现。如何实现社会公平，新公共行政学认为“公民参与”是其实现的手段，即新公共行政学的“参与原则”。这一原则要求所有公民拥有平等权利参与立宪过程，决定立宪结果，要求所有的成年人都有权参与政治事务，要求所有的公民都应有了解政治事务的渠道。而从根本上说这种社会公平的实现不仅要求政府通过转变观念来解决这一问题，更需要在公共行政领域中推行一种新的行政运作模式，即建立民主行政之模式。2.2.4 分权化分权化有多层含义，包括上级向下级的分权，行政向公民和社会的放权。在行政组织内部，分权化可以使组织成员参与组织内部的运作，增进组织效能，并使得政府组织的每一个成员都分享权利与承担责任。而向公民和社会的放权，则可以加强公民和社会的自主性，更大程度的实现民主。2.2.5 行政权力的制约国家民主体制的设计，并不能完全解决行政权力的制约问题。相反，由于官僚体系的神秘性以及对于专业化的依赖，行政官僚的裁量权大大增加。因而，要从行政程序的角度加强对行政权力的制约；同时，加强公民和社会对行政权的监督。2.3 民主行政的运作框架民主行政的运作框架是指建立在民主制基础上的公共行政模式和操作程序。它包括以下四个方面：2.3.1 公共参与决策模式公众的参与是由公共行政机关的特性决定的，“公共决策是对社会公共利益的权威性分配” 。特别是在当今信息化以其无孔不入的渗透力增强着世界的联系，全球化的发展趋势使原本简单的事情正变得具有全局性、战略性，这一切时刻都向政治体系提出多种多样的要求，使当今的时代成为一个决策的时代。在这种情况下任何一个国家、任何一个地区都不能认为另外一个地方发生的事与自己无关，公民个人亦当如此。因此，公民对公共行政的参与就成为民主行政的逻辑起点和核心内容。行政决策中的民主主要体现为公民对行政决策的参与和影响，是公民将自己的利益转化为决策问题，或者在行政决策中表达自己利益的过程。依据公民利益表达形式的不同，可以把公共决策中的民主分为公共决策中的公民提案权与公共决策中的协商、咨询、听证。2.3.2 程序化的公共行政模式在现代公共行政中，公共管理部门主要是指行政机关为维护公共秩序而依照立法机关或行政机关自己制定的规范性文件进行的管理活动的部门。公共管理中的民主指公民作为相对自主的力量参与到公共管理过程之中，从而达到参与和制约行政权力的作用。公共管理领域是行政部门与公众直接发生交互作用的领域，所以这个领域的民主最能体现民主行政的特点。一般地说，它主要通过两种形式表现出来:一是公共管理过程的程序化。如果说人民主权是民主在价值层面的表述，那么这一价值在权力过程中得以实现的关键就是动态化的民主程序。如果从其静态结构上来说，行政程序是行政权力运行时间和空间的表现形式。而其动态的实现过程，则体现为使公民在公共管理中从单纯的管理对象变为可能通过行政程序制约管理者的参与性力量，从而实现对行政权力行使过程的参与。“公共管理过程的程序化是现代民主精神的制度化” 。而随着行政程序价值的不断开拓，它也日益从管理领域扩展到决策和服务领域。二是公共管理手段非强制性，也即淡化公共管理的命令色彩。非强制性管理手段主要包括行政指导和行政合同，行政指导和行政合同是在公共行政日益民主化的条件下，以非强制性体现权力运行民主性的管理手段。其非强制性体现在它们区别于行政命令的单方性、强加性和强制性而强调行政主体在公共管理中取得相对人同意或与相对人意思一致，以达到行政目的。2.3.3 竞争性的公共服务机制公共服务是行政部门为直接满足公众利益需要而从事的活动，是最直接体现公共价值取向的领域。现代公共服务侧重于向社会提供不宜由市场提供的公共物品，如邮电、交通、通信等。公共行政服务中的民主主要有两种体现方式:一是服务承诺制度，它以提高公共服务水平和公众满意程度为目标，以公民的广泛介人和监督为实现目标的主要手段。二是公共选择机制。民主的核心是选择，选择本身就是一种自主性实现的过程。公众选择机制实际上是对公共服务部门的垄断所导致的官僚主义、效率低下及其对公众利益侵犯的一种校正。2.3.4 显示性的评议和监督机制这里所说的显示性是与“暗箱操作”相对应的概念，一民主行政需要依靠制度来保证的，只有建立一整套的民主制，并严格按照规章制度行事，才有可能保证民主行政。但是，光有制度和原则，仅靠制度和原则是不能保证民主行政的正确实施的，作为准则的制度和原则并非尽善尽美和无懈可击。更重要的是谁也不能保证公共行政人员会一定按照那些制度和原则行使职权。历史和现实都已证明，不管多么民主的国家，或是原则性多么强的人都不可能像机器人那样严格地按程序工作。因此，实施民主行政，建立完整的评议和监督程序是十分必要的，把群众对行政部门的服务的满意程度作为评价政府行政部门工作的业绩标准，让群众来评议和监督行政，这才是民主行政的本意。行政活动是否依据法律的精神实施，是否体现了自己的意志、保护了自己的利益，公民最有评判权，也最有可能从保护自身利益的角度成为行政活动的积极参与者和消极对抗者，及时发现、指示并参与矫正违法与不当行政行为。因此，在民主行政的运作框架中公民的参与既是民主行政的逻辑起点又是核心内容。千里之行始于足下，我们在建立民主行政的过程中就必须从公民参与行政这个起点开始，通过增强公民的参与来促进民主行政的建设。3中国行政管理民主化的现状和问题法国启蒙思想家霍尔巴赫指出:“人类本质上就是自己爱自己，愿意保存自己，设法使自己的生存幸福。所以，利益或对于幸福的欲求就是人的一切行为的唯一动力。” 中国公民参与公共行政管理的意识缺失主要原因是缺少动力，参与的动力与公民各项参与制度的实施及其成效存在着密切的关系。我们遗憾地发现，在当代中国社会，公民对控制自身的生活深感无力，对政府的政策和行动缺乏足够的信任，对政治生活缺乏基本的热情。政府在许多方面处于帕特南所指的“独自打保龄球” 的状态。公民参与的动力来源于以下四个方面:一是参与者自觉意识到公民对公共事务管理的责任和应做出的贡献，这是高层次价值观的鼓舞。二是参与者基于同清和慈善精神而进人社区公共服务，这是出自一种道德精神的激励。三是参与者为实现特定的现实利益而要求参与公共事务管理，这是基于目标和利益的动力。四是参与者预期在公民参与的集体行动中，个人无需支付太多成本，就可以获得高于成本的收益，即参与是有利可图的。这是出于个人功利主义的目的而产生的动力。考察我国当代公民参与其呈现出来的来自价值驱动、道德驱动的动力比较缺乏，而利益驱动、投机驱动带来的动力则常常显得激烈无序、左右摇摆。还有一点有必要进一步说明，我国的公民参与存在着地域、行业、阶层上的巨大不平衡性:居民之间，大、小城市居民之间政治参与意识的发展程度不一致;不同阶层、群体和从业者的参与要求存在悬殊差别;从发展态势来看，大中城市居民、文教科研、党政机关的从业者因其工作性质、文化素质和政治信息接受程度等原因，参与意识较强;而工人、农民、个体劳动者的大多数其参与意识则明显偏低 。中国公民参与公共行政管理的意识缺乏的原因我们可以从以下几个方面进行探索:3.1 经济环境分析公民参与公共决策作为民主行政的一项重要内容，与经济发展水平密切相关。一般而言，经济发展与公民参与呈正相关关系，这表现在两个方面:一是经济发展为公民参与提供机会和条件，比如交通、通讯和物质条件，这都为公民参与提供了便利，促进公民参与。正如亨廷顿所说:“较低的经济发展水平必然会制约公民参与公共决策的发展。高水平的政治参与总是与高水平的经济发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予公民参与更高的价值。” 离开了一定的经济基础，就不可能有公民参与的良性发展。二是经济发展带来社会利益关系的变化.一方面人们必然会由于物质利益的变化而产生新的参与需求，从而推动公民参与来维护并实现自身的利益。另一方面，当社会生产力水平发生变化时，客观上必然形成公民在占有社会资源、经济资源上的不平等，这也必然影响公民的参与，一般来说，“处于较高社会地位的人参与政治的比例必然要比处于较低社会地位的人高些，这种差别，确实可以反映出那些处于较低社会地位的成员各方面的不利条件，诸如仅享有较低级别的信息和较少的闲暇时间。” 足够的时间和精力确实是公民主动参与的一个前提条件。虽然经过30多年市场化取向的改革，我国经济取得了一定的进展，但是我国仍是处在现代化进程中的发展中国家，生产力水平不高，经济还比较落后，阻碍了公民参与公共决策的进一步发展。3.2 政治制度环境分析一个国家的公民参与发展状况不仅受经济环境的制约，而且，它与政治制度也有着密切的联系。“所谓制度，是指稳定的，受尊重的和不断重视的行为模式。制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。，没有强有力的政治制度，社会便缺乏去确定和实现自己共同利益的手段。政治制度是公民参与的重要保障条件.任何在价值层面极好的东西，只有经过相应的制度层面路径，才能在实践层面得到较好的体现。政治制度建设对于促进公民参与来说，具有至关重要的作用。3.3 文化环境分析中国传统文化中存在的“官本位”、“臣民意识”等消极因素，抑制了公民参与公共决策的发展。中国传统文化是以儒家思想为基础建构成型的。在中国政治社会发展历史中，国家与社会的关系浸透着浓厚的宗法等级制度，国家本位、官本位意识较强。人，相对于国家而言，历来是被统治的对象，是义务主体，