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公共管理学概论,第一讲 主讲人:韩艳丽,公共管理学概论,第一讲,主讲教师:韩艳丽,学时: 48,公共管理学的学习意义,1从公共管理学本身的学科属性来看 一门实践性很强的应用学科 2从当前我国公共管理的实践背景来看 政府改革与创新 公共领域的问题与危机 3从我国公共管理学的未来发展趋势来看 自身需要不断的理论创新 良好的外部环境,知识框架,绪论 公共管理主体 公共管理客体 公共管理中的公共权力 公共物品的供给 公共管理的环境 公共部门战略管理 公共资源管理 公共财政管理 公共政策 公共部门绩效管理 公共管理伦理 公共管理改革与创新发展,公共管理学概论,第一讲 主讲人:韩艳丽,公共管理学概论,第二讲,主讲教师:韩艳丽,学时: 48,第一章 绪 论,一、公共管理的一般理论概述 1. 公共管理的内涵 公共管理与公共行政 相关概念的比较: 公共管理与行政管理 公共管理的概念：是以政府为核心的公共组织和其他会组织及公民为推进社会整体 协调发展、增进社会的公共利益，通过观念和手段的不断创新， 对日益复杂的公共事务及组织自身进行管理和优化的活动。 2公共管理的特征 公共性 效能性 回应性 公共管理手段的多样性和创新性 法治性,二、公共管理学发展的历史进程 1西方公共管理学的产生和发展 （1）传统公共行政学时期 （2）作为一个新范式的公共管理学的出现 2公共管理学在我国的兴起 （1）我国公共管理学兴起的背景 （2）建设中国特色的公共管理学,绪 论,1.西方国家公共管理学的产生和发展 (1)传统公共行政学时期 传统公共行政学诞生的背景 从社会背景来看，资本主义垄断经济的形成以及“政党分肥制” 弊病的蔓延，是传统公共行政学诞生的社会依据。 从理论背景来看，科学管理理论的形成和发展，是公共行政学 诞生的理论依据，为公共管理学理论的形成奠定了重要基础。 传统公共行政学的范式 主要代表人物及其理论 传统公共行政(学)范式的主要特点,我认为任何一门实用学科，在没有必要了解它时，不会有人去研究。 威尔逊行政学研究,绪 论,传统公共行政学的合法性危机 对理性的过度推崇导致对人性的忽视 将政治与行政绝对分离，这与现实情况不符合 将组织形态设计成封闭的等级组织，也与现实管理需要矛盾 传统公共行政学的深入发展（新公共行政学时期） 达尔和西蒙对传统公共行政学的批判 新公共行政学对于传统公共行政学的超越：拓宽了研究领域，更新了研究方法，实现了多学科的交叉和交流，其研究趋势呈现出更符合实际的特点，即由政治与行政分离的研究，到政治与行政配合的研究；由静态的研究到动态的研究；由以事为中心的研究，到以人为中心的研究；由法规的研究到行为的研究；由机械的效率观到社会的效率观；由单科的研究到科际的研究等。,绪 论,公共管理学概论,第一讲 主讲人:韩艳丽,公共管理学概论,第三讲,主讲教师:韩艳丽,学时: 48,(2)作为一个新范式的公共管理学的出现 公共管理学兴起的历史背景 现实发展的需要：“政府失败”的消极影响是公共管理学产生的现实依 据 时代趋势的影响：经济全球化发展的影响 公民社会日益成熟的推动作用 科学技术高速发展的有力契机 相关理论的勃兴与引入：社会科学跨学科研究、交叉综合研究的加强 公共管理学研究范式的兴起及其特点 两种途径：P途径 B途径 公共管理（学）范式的特点概括：从理论基础来看 从内容上看,绪 论,公共管理学概论,第一讲 主讲人:韩艳丽,公共管理学概论,第四讲,主讲教师:韩艳丽,学时: 48,2 .公共管理学在我国的兴起 (1)我国公共管理学兴起的背景 学科背景 ：20世纪80年代我国公共行政学的复兴和发展 社会背景： 社会主义市场经济的发展 政府改革的深入 国际背景 ：全球化时代的来临对我国政府管理的挑战 (2)建设中国特色的公共管理学 研究方式和途径的创新 研究内容的创新 研究取向的创新,绪 论,三、公共管理学的研究对象和研究方法 1公共管理学的研究对象 作为公共管理主体的公共组织 公共管理活动的过程及其环节 公共管理的方法和艺术 公共管理的价值实现机制 2.公共管理学的学科特征 研究对象和范围 学科理论基础 学科研究焦点 学科内容体系 研究方法,绪 论,3.公共管理学的研究方法 历史分析法 比较分析法 系统分析法 案例分析法,绪 论,公共管理学概论,第一讲 主讲人:韩艳丽,公共管理学概论,第五讲,主讲教师:韩艳丽,学时: 48,第二章 公共管理的主体,一、公共管理的主体：呈多元互动的发展趋势 1. 公共管理主体多元化形成的背景 （1）政府管理的合法性危机 20世纪30年代以前,在自由放任主义经济理论的主导下,政府只相当于“守夜人”的角色，它的作用仅限于保护社会免受侵犯；保护每一个社会成员免受其他成员的强制，实现社会公正；建设和保护公共设施。 19291933年出现的出现的世界性经济危机 ，市场失灵逐渐引起人们的认识，在凯恩斯主义的影响 下，国家开始进入全面干预阶段。 20世纪70年代，西方国家先后出现严重的经济“滞胀”，政府一 元化管理的弊端逐渐暴露。政府改革进入了一个新的阶段。,（2）非政府组织的崛起 延伸阅读:西方非政府组织崛起的原因 莱斯特萨拉蒙在美国的第三域一书中，将原因归纳为以下几个方面 ： 历史的原因，人们习惯于在志愿组织中与别人一起行 事，愿意自己解决问题； 市场缺陷； 政府缺陷； 非政府组织推进了社会多元化和自由的价值； 非政府组织反映了一种凝聚情感的机制，这在崇尚个 人主义的社会中显得特别重要。,在法国，单在1990年就建立了60000多个社团，而在1961年却不到60000多个。类似的，在德国，每100000人口的社团数量从1960年的160个增加到1990年的475个，翻了近三倍。即使是在匈牙利，在共产主义统治之后的两年内，他们也吹嘘达到了13000多个社团。而且，在经常被认为是典型福利国家的瑞典，其公民社会的参与率是世界上最高的：瑞典有近200000个有成员资格要求的社团，大多数瑞典人都参加了一个或一个人以上的社团，创建了一个1000000人口就有2300个社团的稠密的社会网络。 -美莱斯特萨拉蒙：公民社会部门,2 .公共管理主体多元化的主要特点 （1）在主体结构上，政府不再是公共管理的唯一主体，除此 之外，还包括非政府组织、企业组织甚至公民个人等政 府体制外的力量在内。 （2）在管理方式上，公共管理多元主体之间通过互动合作开 展活动。 （3）在主体地位上，政府的核心作用是不可替代的。,公共管理学概论,第一讲 主讲人:韩艳丽,公共管理学概论,第六讲,主讲教师:韩艳丽,学时: 48,二、政府是公共管理的核心主体 1.政府在公共管理中的角色定位 政府角色：指政府所具有的功能作用，它“与政府的性质、地位、 权力、职能、任务等紧密相关，涉及政府的权力界定、功能、范围、 行为方式等” 。,公共管理的主体,2.政府在公共管理中的主要职能 调控宏观经济 提供公共物品 完善法律和制度框架 治理外部效应 调节和再分配社会收入,政府需要通过制定国家经济发展战略，确定经济中长期发展目标，以及通过各种必要的公共政策，如财政政策（例如预算政策、税收政策、财政收支监管政策）、货币政策（例如法定准备金、公开市场业务、再贴现等）、金融政策（例如利率、汇率等）、就业政策和产业政策等，对经济活动进行有效干预，使社会总供给和总需求趋于基本平衡。,公共性程度高的公共物品 不宜或不应由市场力量和社会力量供应的公共物品 市场力量和社会力量不愿意提供的公共物品 市场力量和社会力量没有能力提供或者虽有能力提供但非竞争性程度高的公共物品,第一，建立并逐渐完善保证市场机制正常运转所需要的法律制度。这一法律体系主要由三个层次的内容构成，即确认和保护产权关系的法律，如民法、专利法、知识产权法、商标法等；规范进行某种类型经济活动的法律，如商法、破产法、不动产交易法等；对一般经济活动都需要进行调节、规制和监督的法律，如税法、劳动法、环境保护法、消费者权益保护法等。 第二，完善法律法规防止垄断的发生，保证市场机制正常发挥作用。,政府可以通过补贴或直接的公共部门的生产来推进外部正效应的产出；通过直接的管制来限制或遏制外部负效应的产出，如政府可以通过行政命令的方式硬性规定特定的污染排放量，企业或个人必须将污染量控制在这一法定水平之下，或者政府征收排污税等方式来治理企业或个人的环境污染问题。,政府有责任以公共权力的力量，通过调节生产要素相对价格、税收和财政转移支付、完善社会保障制度等手段，将不公平的程度限定在社会可以接受和允许的范围内，从而实现社会公平目标，保持社会稳定。,三、非政府组织是公共管理的新兴主体 1.非政府组织(NGO)的概念、特征及其类型 （1）概念 当前国际上对于非政府组织比较流行的定义 本教材对于非政府组织概念的界定:是在政府组织和经济组织之外的以公共利益为目标取向，组织成员志愿参与的不以营利为目的的自治性社会组织的总和。 （2）特征：组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性,公共管理的主体,独立部门（independent sector）、非营利组织（non-profit organization）、第三部门（the third sector）、慈善组织（charitable organization）、志愿者组织（voluntary organization）、免税组织（tax-exempt organization）、公民社会组织（civil society organization）等。,（3）类型 当前比较有影响力的分类：联合国国际标准产业分类体系（ISIC） 欧共体经济活动产业分类体系（NACE） 非营利组织国际分类体系（ICNPO） 我国对于非政府组织的分类:我国政府主管部门的分类 社会团体 民办非企业单位 各类公益性基金会 理论界对于非政府组织的分类 中国社团组织分类识别体系 (人民团体社会团体宗教团体其他社团组织 民间组织分类 (针对学术研究 (针对行政管理的目的:群众团体或人民团体 自治团体行业团体 学术团体社区团体 社会团体公益性基金会,一是从事自然科学、社会科学以及交叉科学研究的学术性团体，如中国骨科学会； 二是由同行业的企业组成的行业性团体，中国棉纺织行业协会； 三是由专业人员组成或依靠专业技术、专门资金从事某项事业而成立的专业性团体，中国包装技术协会； 四是人群的联合体或团体的联合体，如中国工业经济联合会。,目的和功能角度的定义,“结构-运作”角度的定义,法律角度的定义,世界上许多国家都在法律上对非政府组织作出了相应地界定，如美国税法第501条就规定，免税组织必须要满足三个条件：该组织的运作目标完全是为了从事慈善性、教育性、宗教性和科学性的事业，或者是为达到该税法明文规定的其他目的；该组织的净收入不能用于使私人受惠；该组织所从事的主要活动不是为了影响立法，也不干预公开选举。,资金来源角度的定义,联合国的国家收入统计系统采用的就是这种定义。该系统认为非政府组织与其他组织（金融组织、非金融组织、政府和家庭）的区别在于，它的收入不是来自于以市场价格出售的相关的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐赠。,即凡是为了促进“公共利益”或者“团体利益”而形成与发展的社会组织，皆可成为非营利组织。例如，沃尔夫（Wolf）认为非政府组织具有如下五个特征：服务大众的宗旨；不以营利为目的的组织结构；有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；本身具有合法免税地位；具有可提供捐赠人减免税的合法地位。,这一定义是由美国约翰霍普金斯大学非营利组织比较研究中心提出的，它着眼于组织的基本结构和运作方式，认为凡是具备组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性这些条件的组织都可以称之为非政府组织。,公共管理学概论,第一讲 主讲人:韩艳丽,公共管理学概论,第七讲,主讲教师:韩艳丽,学时: 48,2.非政府组织在公共管理中的优势 (1)贴近民众的优势 (2)行动灵活的优势 (3)敢于创新优势 (4)专业性优势 (5)广泛性优势 3.非政府组织在公共管理中的职能 (1)能够为社会提供广泛的公共物品和公共服务 (2)能够推动社会就业和社会发展 (3)有利于激发承担责任和积极奉献的公民精神，并促进自律性社会秩序的 形成 (4)能够培育民主价值观，提高民主化水平 (5)能够制约政府的公共权力,公共管理的主体,从1990年的数据来看，法国30%以上的儿童日常护理和55%的居民护理是由非政府组织提供的；美国50%以上的医院床位和50%的大学、日本75%以上的大学是由非政府组织举办的；意大利40%以上的居民护理设施以及瑞典40%以上的新建或翻建的居民房屋由非政府组织提供。,从就业方面来看，在美国、英国、法国、德国、意大利、瑞典、匈牙利和日本8个国家中，非政府组织1990年雇用的人数相当于1490万领薪的全日制工人。这意味着每20个工作中就有一个是非政府组织提供的，在快速增长的服务部门中这个比例更高，达到了每8个中就有一个。除此之外，这些国家的非政府组织雇用的志愿人员相当于480万个全日制雇员。将这些人数加入到总人口中，将使非政府组织就业再提高40%。非政府组织就业占所有非农就业的5%，占所有服务行业就业的10%，占所有公共部门就业的27%。,四、全球治理下的国际组织是公共管理的重要主体 1.国际组织的概念、特征与分类 （1）概念：由多国成员组成、活跃于世界舞台上、具有独立 地位、以解决公 共问题和处理公共事务为目标导向的国家间组织实体。 （2）特征：跨国性、组织性、独立性、非营利性 （3）类型 按照成员的性质来划分：政府间国际组织和非政府间国际组织 按照组织的功能来划分：一般性国际组织和专门性国家组织 按照组织成员的地理范围来划分：全球性国际组织和区域性国际组织,公共管理的主体,2.国际组织在全球治理中的角色和功能 （1）全球性法律法规的创制者 （2）国际合作的促进者 （3）国际和平的维护者,公共管理的主体,1995年建立的世界贸易组织(WTO) 多边贸易体系，实际上就是一套比较完善的调节国际经济和贸易关系的法律规则体系。WTO规则体系包括了关贸总协定在内的20多个具体领域的协定、议定书、决议、谅解等，它调整的领域从传统的货物贸易发展到服务贸易，从关税减让发展到非关税壁垒的限制和拆除，从与贸易有关的投资领域到知识产权贸易领域，从传统的农业领域到高新技术产品和电子商务，几乎均将纳入其权力范围。,当国际冲突将要发生时，国际组织能够及时使争端当事国之间进行沟通，从而它们尽早化解敌意；当国际冲突发生后，国际组织能够以“局外人”的身份适时介入，以避免争端当事国之间的冲突再升级；当国际冲突结束时，国际组织还能够为双方的冲突所造成的损失进行适当的弥补，并为它们重建各项事业的提供帮助。,公共管理学概论,第一讲 主讲人:韩艳丽,公共管理学概论,第八讲,主讲教师:韩艳丽,学时: 48,第三章 公共管理的客体,一、公共管理的客体：一切公共事务 1.何谓公共事务 是指那些在社会发展过程中所出现的与国家、集体、个人共同利益相关的社会性事务，主要表现为向国家、集体及个人提供相应的公共物品和公共服务。 分类: 国家公共事务 政府公共事务 社会公共事务,公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。 王惠岩 公共管理基本问题初探,据英国大众百科全书对国家作出如下定义:“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能: 立法；司法；执行、行政管理。”,美国百科全书指出:“政府词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。,国家公共事务,政府公共事务,社会公共事务,(立法司法)事务,行政事务 (包括带有政治色彩的行政性事务宏观性的公共事务政府机构内部的相关公共事务),社会事务 (与人类日常生活密切相关的),公共事务的类型,2.何谓公共利益 (1)利益的界定 德国公法学界强调，利益不外是一个主体对一个客体的享有，或是主体及客体间的关系中，存有价值判断或价值评判。价值是利益的中心要素，价值的产生要经由评价的过程，当任何人(评价主体) 根据某一评价标准，对某客体为评估，就评估主体而言，该客体所获得的特定价值就是利益。 在我国，人们一般认为，利益与需要有着内在的关联，离开了需要就无所谓利益。 (2)公共利益的界定 不同的研究视角 从公共利益和个人利益的角度 从受益者的人数多寡的角度 从地域范围的角度 本教材对于公共利益的界定：公共利益是符合社会全体或大多数成员需要，体 现他们的共同意愿，让他们共享的那类利益。,德国学者洛厚德认为，“公益是一个相关空间关系人数的大多数人的利益，换言之，这个地域空间就是以地区为划分，且多以国家之（政治、行政）组织为单位。所以，地区内的大多数人的利益，就足以形成公益。”,英国学者边沁认为，公共利益是“组成共同体的若干成员的利益的总和；不理解什么是个人利益，谈共同体的利益便毫无意义。” 美国思想家潘恩也认为“公共利益不是一个与个人利益相对立的术语；相反，公共利益是每个个人利益的总和。它是所有人的利益，因为它是每个人的利益；因为正如社会是每个人的总和，公共利益也是这些个人利益的总和。”,德国学者罗门斯科诺（Roman Schnur）认为，公共利益是不确定多数人的利益，这个不确定的多数受益人就是公共的内涵。也就是说，根据受益人的多寡的方法决定，只要存在大多数的不确定数目之受益人，即属公共利益。,(3)公共利益的特征 公共利益的开放性或非排他性 公共利益的内容广泛性 公共利益的层次性,二、社会公共事务的特征 1.公共性 从社会公共事务的承担者来看，这些事务主要是由公共管理主体(公共组 织及其成员)来提供和管理的。 从社会公共事务的存在价值来看，这些事务集中了全体社会成员的共同 利益。 2.社会性 3.层次性 全球性社会公共事务 全国性社会公共事务 地方性社会公共事务 社区性社会公共事务 4.发展变化性,公共管理的客体,全球性社会公共事务指得是那些关系和影响着全人类的生活质量和整体命运的事务，它需要解决的是人类社会普遍关心的那些公共问题，如人口问题、资源问题、生态与环境问题，等等,全国性社会公共事务指得是那些涉及一个国家范围内全体社会成员公共利益的事务，如科技、教育、医药卫生、社会保障等,地方性社会公共事务指得是那些使国家范围内一定地区居民受益的事务，如治安整治、基础设施建设、扶贫开发等,社区性社会公共事务指得是那些只针对和影响一个社区范围内全体居民日常生活质量的事务，如社区卫生、园林绿化、安全保障等,公共管理学概论,第一讲 主讲人:韩艳丽,公共管理学概论,第九讲,主讲教师:韩艳丽,学时: 48,三、基于公共管理客体的管理思想的演变 1.西方基于公共管理客体的管理思想的演变 （1）物本管理 建立在“经济人”假设的基础之上 “经济人”假设的含义主要包括三个方面： 理性，也就是说人都是理性的动物，他们的行动总是会经过慎重考虑，而考虑 的焦点问题就在于行动能否带来自身利益的满足。只有符合自身的利益的时 候，他们才会主动采取相应的行动。 自利，也就是说人都是自私的，他们在社会活动中总是在追求着自身的利益， 可以说，自身利益的满足是刺激人积极性的唯一动力； 追求利益最大化，也就是说人总会根据自身利益的实现程度而付出不同的努 力，付出的努力都是为了获得自身的最大利益。 物本管理的主要思想 重物轻人，把物的因素看作是具有决定性作用的因素，忽视人在管理中的作用； 把人当作机器的附属物，要求人去适应机器而不是要求机器去适应人； 把人看作机器和劳动工具来管理，用人所创造的实际效益来判断和衡量人的价值，而忽视人本身所具有的价值； 对人主要实行物质刺激和金钱鼓励，缺少应有的人文关怀。,公共管理的客体,（2）人本管理 建立在“社会人”假设的基础之上的 “社会人”假设的主要包括以下几个方面： 从根本上说，人是由社会需求而引起工作动机的，并且通过与同事的关系 中获得认同感； 工业革命与工作合理化的结果，使工作本身失去了意义，因此人更多地从 工作上的社会关系去寻求意义； 人对同事们的社会影响力，更比对管理者所给予的经济诱因更为重视； 人的工作效率随着管理者能满足他们社会需求的程度而改变。 人本管理的基本内涵 坚持以人为中心，把人放在组织的核心地位，将人看作是组织最重要的 资源，注重人的行为和心理对于管理效果的影响； 注重满足人的心理和社会需求以及人的全面发展，充分发挥人在管理中 的主动性和能动性； 对人实行物质刺激和金钱激励的同时，同时也把对人的精神激励放在同 等重要的位置； 注重人的综合素质的开发，注重组织文化的培养。,公共管理学概论,第一讲 主讲人:韩艳丽,公共管理学概论,第十讲,主讲教师:韩艳丽,学时: 48,2.中国基于公共管理客体的管理思想的演变 （1）传统管理思想 我国这一时期公共事务管理的特点主要表现为对民生问题的关注 我国“组织人本主义”的主要体现： 关于人的行为规律的研究 关于发挥人的主观能动性的研究 关于“人的本性”问题的研究 关于人的欲望和需要问题的研究 关于奖惩和惩罚问题的研究 关于群体行为和组织行为的研究 关于用人问题的研究 （2）现代管理思想,荀况在荀子非相中提出：“人之所 以为人者，何已也？曰：以其有辨也。” 孙武在孙子兵法中提出：“人情之 理，不可不察”。 韩非在韩非子南面中提出：“任理 去欲，举事有道。”,荀况在荀子天论中指出：“从天而颂之，孰与制天命而用之？” “天有其时，地有其财，人有其治，夫是之谓能参。舍其所以参，而愿其所参，则惑矣。”,荀况在荀子性恶中指出：“人之性恶，其善者伪也。”“今人之性，饥而欲饱，寒而欲暖，劳而欲休，此人之情性也。”他还进一步指出：“若夫目好色、耳好声、口好味、心好利，骨体肤理好愉佚，是皆生于人之情性者也。” 孟轲在孟子告子上中说：“人之善也，如水之下也。”“无隐之心，非人也；无善恶之心，非人也；无辞让之心，非人也；无是非之心，非人也。恻隐之心，仁之端也；羞恶之心，义之端也；辞让之心，礼之端也；是非之心，智之端也。人之有四端也，犹其有四体也。”,荀子礼论中提出：“人生而有欲，欲而不得，则不能不求；求而无度量分界，则不能不争；争则乱，乱则穷。” 荀子接着在礼论篇中又提出要“养人之欲，给人以求。使欲必不穷乎物，物必不屈于欲，两者相持而长。”,荀子富国中指出：“赏不行，则贤者可不得而进也；罚不行，则不肖者不可得而退也。贤者不可得而近，不肖者不可得而退，则能不能不可得而官也。若是，则万物失宜，事变失应” 诸葛亮在诸葛武侯文集中指出：“赏以兴功，罚以禁奸，赏不可不平，罚不可不均。赏赐知其所施，则勇士知其所死，刑罚知其所加，则邪恶知其所畏”。,荀子富国中指出：“离居不相待则穷，群而无分则争。”“人之生不能无群，群而无分则争，争则乱，乱则穷矣。”,荀子王制中还提出：“王者之论，无德不贵，无能不官，无功不赏，无罪不罚。朝无幸位，民无幸生，尚贤使能，而等位不遗。”,四、能本管理是时代的召唤 1.能本管理理念 （1）什么是“能力人”假设 人以能力的充分发挥和不断提高为自己的首要价值追求；在其他价值追求与其发生冲突时，个人愿意牺牲其他利益来促进提高能力这一首要价值追求的实现。 个人把为组织和为社会发挥能力作为其基本道德，个人有着为组织和社会贡献能力的强烈意愿，并在发挥自身能力为组织和社会做贡献中获得满足。 为个人提高能力和充分发挥能力创造条件，是对个人最主要的激励手段，这一激励手段对个人最具有激励作用。 （2）能本管理的含义 把组织成员所具有的能力作为管理的首要对象，这改变了“人本管理”笼统地把抽象的“人”作为管理对象的传统，使管理对象更加明确具体。 把以能力为本位作为管理理念，即把人的能力作为管理工作的根本出发点，把人的能力看作是管理内容中起决定性作用的因素。 把提高和发挥人的能力作为管理工作的首要追求目标，并把人的能力的提高和发挥程度作为评价组织绩效的首要标准。 把提高和发挥能力作为主要激励手段，改变传统管理的激励方式。,公共管理的客体,（3）能本管理理念的外在表现 就组织的文化价值观而言 就组织和成员之间的关系而言 就组织的特征、形态和目标而言 2.能本管理的制度安排 (1)建立“按能选才”的录用制度 (2)建立“能者有其岗”的任用制度 (3)建立完善的绩效考核制度 (4)建立有效的激励制度 (5)建立良好的培训制度,公共管理的客体,一方面，组织在录用考核之前，要根据自身的实际需要和特点对组织各层次、各岗位的人员所具备的知识结构、劳动技能、创造能力、心理素质、行为规范等进行认真细致的调查、研究和统计，制定出相应的标准和考核测试办法，以此作为遴选适合本组织需要人才的依据。另一方面，组织在录用考核时，应当把眼光放到鉴别被考核人员的现实能力水平上。,一是要建立起完善的绩效考核体系，明确绩效考核的标准，尽量做到考核指标准确、周全，能够客观地考核和反映出组织每个成员的能力水平；二是要在绩效考核的过程中，做到公开和公正，接受各方的监督。更重要的是，在考核过程中，要严格按照考核的程序和标准进行，尽力避免考核和评价的主观性，避免凭个人主观印象、感情远近和好恶进行考核； 三是要及时公布考核的结果，并将结果作为惩罚和奖励的主要依据。,一是要使能力与薪资进行配置，使“能者有其资”。 二是要使能力与福利待遇进行配置，使“能者有其享”。 三是要使能力与奖励进行配置，使“能者有其得”。,第一，要提高对人力资源培训重要性的认识，要加大对员工教育培训的投资力度，提高教育培训的经费支出比例；第二，要根据组织发展的需要和岗位的要求，并结合各岗位人员现有的综合素质水平，制定有针对性的培训计划，从而有选择的、有重点的对相应的人员的知识、技能、能力和态度进行必要的培训。第三，在开展培训活动时，要注重以最佳的培训方法培养人才。,3.提升执行力:能本管理的目标追求 (1)执行力的内涵及其特征 内涵 是指执行主体在准确理解执行目标及方向的基础上，能够精心设计执行的方案和计划，并通过对各种组织资源包括人财物、信息、法例、制度等的使用、调度和控制，有效地执行各项公共事务以达致既定目标的内在能力和力量。 特征 执行力是一种关于”执行”的“能力”。 它是指执行主体运用各种执行方法、策略、手段、技术去完成执行任务方面的能力，包括领悟能力、计划能力、指挥能力、控制能力、协调能力、判断能力、创新能力，等等。 执行力是一种“合力”。 它是执行主体所具备的各种能力如“理解力”、“实施力”、“激励力”、“实施力”、“计划力”、“决断力”、“协调力”的综合体，以及执行力的影响因素（包括执行人员、执行环境、执行流程、执行资源等）综合发生效应时所产生的力量。 执行力是一种“成效力”或者“效应力”。 它是指执行主体本身所存在的能够促使事物产生良性效应的力量，或者指执行主体通过有效执行后已经在事物身上发生的富有成效的正面效果。,公共管理的客体,公共管理学概论,第一讲 主讲人:韩艳丽,公共管理学概论,第十一讲,主讲教师:韩艳丽,学时: 48,（2） 执行力提升在当前公共管理中的必要性 公共问题的增多和复杂化 公共需求的多样化和高级化发展 （3） 能本管理与执行力提升的相关性 执行主体因素对于执行力的影响 执行力的影响因素分析 结论:执行主体是最具能动性的影响因素 执行主体的能力与执行力的相关性 执行主体的能力是其执行力的重要要素和前提条件。执行主体只有在具备一定的能力的基础上通过对相关资源及工具的综合运用，科学地安排执行活动，较好地处理执行过程中的各种问题，才有可能达到较好的执政效果，有效实现执行力 。 总结：执行主体的能力建设对于执行力的提升是异常重要的。 通过能本管理不断加强能力建设，以实现组织及其成员能力的提高，这对于执行力提升的价值是不言而喻的。也是因为如此，执行力的提升也就成为了能本管理的主要目标追求。,公共管理的客体,附: 执行力的影响因素,公共管理的客体,公共管理学概论,第一讲 主讲人:韩艳丽,公共管理学概论,第十二讲,主讲教师:韩艳丽,学时: 48,第四章 公共管理中的公共权力,一、公共权力合理运用：公共管理水平高低的重要尺度 1公共权力的基本内涵 (1) 什么是权力？ 从词源上考察，英语中权力（power）一词来自拉丁语potere，意指能够做某事或具有做某事的能力。 在汉语中，“权”是衡量、揣度、平衡的意思 不同学者对于“权力”的不同界定 权威辞书的相关解释 本书的定义：权力是一种力量，是一种可以使其拥有者按照自己的意志行事，亦可以使 其他人按照他的意志行事的力量。 （2）权力的特征 社会性 目的性,“谨权量，审法度，修废官，四方之政行焉” 论语 “权，然后知轻重” 孟子,布莱克维尔政治学百科全书认为，权力基本上是指一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力。 中国大百科全书指出，权力一般被认为是 根据自己的目的去影响他人行为的能力。,马克斯韦伯认为，权力就是一个或若干人在社会生活中即使遇到参与活动的其他人的反对，仍然有机会实现他们自己的意愿。 彼德布劳认为，权力是指一个人（或一群人）按照他所愿意的方式去改变其他人或群体的行为以防止他自己的行为按照一种他不愿意的方式被改变的能力。 达尔认为，影响力或权力是A影响B在某些方面改变自己的行为或倾向的能力。 我国学者李景鹏先生认为，权力就是根据自己的目的去影响他人行为的能力，这就是说，权力是一种力量，依靠这种力量可以造成多种特定的局面或结果，即是使他人的行为符合自己的目的性。,不同学者对于权力的不同理解,公共管理中的公共权力,2.社会秩序的追求：公共权力的形成原理 (1)基于人的本性角度的思考：人是自利的 (2)基于人的社会(群体)生活的思考：人的社会生活中存在诸多矛盾和冲突 公共权力的概念：公共权力是基于某一社会共同体成员的同意或认可，并为 管理其中的公共事务，维护社会秩序而形成的一种支配、 影响和调控该共同体各种关系的特殊权威力量。 公共权力包括三个方面的含义： 公共权力的主体应属于全体社会共同体成员，而非单独的某个人或某些人； 公共权力的客体指向是社会公共事务； 公共权力是服务于社会公共利益的。,公共管理中的公共权力,公共管理学概论,第一讲 主讲人:韩艳丽,公共管理学概论,第十三讲,主讲教师:韩艳丽,学时: 48,3.公共权力是公共管理的基础 4.公共权力的社会本质 二、公共责任：公共权力运行的基本要求 公共权力运行必须要伴随相应公共责任的认定 公共责任的表现: 1.客观责任 岗位责任、法律责任、政治责任 2.主观责任 3.消极责任,公共管理中的公共权力,三、公共权力异化的治理 1公共权力的内在矛盾:公共权力异化的根本原因 具体表现: (1)公共性与阶级性 (2)公共性与私人性 2公共权力制约的基本方式 (1)以权力制约权力 (2)以道德制约权力 (3)以社会制约权力,公共管理中的公共权力,3.制度与德性的融合是公共权力异化治理的基本模式 (1) 制度与德性在公共权力异化治理中的作用解析 制度取向的公共权力制约方式的优势： 明确性 制度（法律）明确规定了公共权力的运行范围、行使方式、各权力主体的相互关系等，为公共权力异化的治理提供了依据。 强制性 任何法律、制度等都具有明显的刚性特征，均以某种形式的强制力来保证其实施。如果违反了法律、制度的规定，就会受到相应的惩罚。这种惩罚及惩罚的威胁有效的扼止了公共权力的异化。 制度取向的公共权力制约方式的局限： 制度再完备也不可能规定到公共权力运行的所有方面，制度再详细也总会留有一定的自由裁量的空间，制度再有预见性也难以预知所有未来的发展变化，也就是说必然会存在着大量的“制度之外”与“制度空白”，而正是在这些领域制度无法有效的发挥作用； 制度约束具有一定的滞后性。虽然法律、制度等具有着重要的预警与威慑作用，但更多的是以事后惩戒的方式来保障公共权力的良好运行。 制度约束及相应的惩罚是一种消极的制约权力的方式，它虽然能最大限度的禁止人们去做坏事，但却不能保证人们积极努力的去做好事。,公共管理中的公共权力,德性取向的公共权力制约方式的优势： 德性取向的权力制约方式具有明显的前瞻性。提高行政人员的道德水平对公共权力的异化具有预防作用，我们很难想像一个具有高尚道德品质的人会以权谋私、贪赃枉法； 提高行政人员的道德水平将有助于约束人的私人性。公共权力内蕴着公共性与私人性的矛盾，而通过道德修养的方式，提高官员们的道德水平，使其自觉地约束自己的私人性，而发扬公共性的一面，这是公共权力规范运行的内在保障； 德性取向的权力制约方式是治理公共权力异化最根本的途径。无论法律、制度如何完善，只有人们具备了自觉自愿地服从法律、制度的信念与道德品质，才能从根本上保障公共权力的规范运行，实现从法律、制度惩罚威胁下的“不敢为”，到积极主动的“不能为”的转变。,公共管理中的公共权力,（2）制度与德性在公共权力治理中的统一与融合 制度与德性在公共权力异化治理过程中并不是截然对立，而是相辅相成，互 相促进的统一与融合关系。 行政人员的德性是制度效用的基础 合理的制度是促进行政人员德性的有力方法,公共管理中的公共权力,亚里士多德在他的著作政治学中最先提出国家政体的职能应分为议事职能、行政职能和审判职能。 孟德斯鸠从为法国资产阶级革命提供政治纲领和政权结构设计方案的目的出发，将国家权力分为立法、行政和司法三个方面，分属于不同的部门并相互制约。因为“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”,唯其如此政治自由才能够存在。 麦迪逊指出，“立法、行政和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，均可公正地断定是虐政”。 汉密尔顿则更为简洁地指出，“把所有权力赋予多数人，他们就将压迫少数人。把所有权力赋予少数人，他们将压迫多数人”,公共管理中的公共权力,柏拉图在阐述理想国家的基本原理时指出，国家的善是由三种基本的美德构成的，即生产者的节制、护卫者的勇敢及统治者的智慧，而只有当三者和谐有序的时候,也就构成了城邦的德性正义。 亚里士多德也认为城邦的统治者必须具备至善的品德，“以统治者来说，其品德就相同于善人的品德，好公民和善人的品德虽不是所有的公民全然相同,在（作为统治者）这一部分特殊的公民，就的确相同。” 孔子说：“为政以德,譬如北辰,居其所而众星拱之。” 东汉时期的哲学家王充也说：“治国之道,当任德也。”,公共管理中的公共权力,孟德斯鸠曾强调一个存在有贵族阶层的社会对于维护自由的重要性。 伯克则坚持认为，自由的问题是与一种权威三角即个人，国家以及介于这两种实体之间的各种群体分不开的。如果没有这种所谓的个人与国家之间的中间结构，个人的自由是无法保障的。因而伯克极力主张国家的权力和能力应该受到限制，尤其受到法律的限制和市民社会中各种自愿结社的限制。 托克维尔认为民主体制与多元的社会具有某种亲和性。在他看来，促成美国自由民主的重大因素在于美国是一个由各种独立的、自主的社团组成的多元的社会，有着特殊的民情和自治传统，它们对权力构成了一种有力的社会制衡。 达尔认为，一个由民选的民主政府和多重利益集团（以中介性社会团体为主体）构成的基本结构，是民主制度的特征，并把这种政治体制称为“多元民主政体”。在他看来，“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型的民主制中是如此。每当民主的过程在象民族国家那样大规模的水平上运用时，自治的组织一定会产生。但是这些组织更多地是民族国家政府民主化的直接结果。它们对民主过程本身的运转、对减缓政府的高压政治、对政治自由以及对人类福利也是必要的。”,公共管理中的公共权力,公共管理学概论,第十四讲,主讲教师：闫宏伟 学时：48,第五章 公共物品的供给,一、公共物品的供给：公共管理的逻辑起点 二、公共物品的政府供给 三、公共物品的市场供给 四、公共物品的非政府组织供给,一、公共物品的供给：公共管理的逻辑起点,（一）公共物品的含义与特征 1、私人物品 所谓私人物品是指能够在消费者之间进行分割并具有消费的完全排他性和完全竞争性的物品或服务。 私人物品的特性： 第一，可分割性。所谓可分割性是指私人物品一般都有一定的计量单位，私人物品的总消费量等于全部消费者对私人物品消费的总和。,第二，竞争性。所谓竞争性是指某个消费者消费了某一私人物品，就排除了其他消费者消费该物品的可能，或至少是影响其他消费者消费该物品的数量和质量。 第三，排他性。所谓排他性是指对私人物品来讲，可以将拒绝付款的人排除在消费范围之外。,2、公共物品 1954年，萨缪尔森在公共支出的纯理论一文中，对公共物品和私人物品进行了细致的区分，并给出公共物品的经典定义，他把公共物品界定为这样一种产品：每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少。,根据这一概念，公共物品与私人物品相比具有以下特性： 第一，不可分割性。所谓不可分割性是指公共物品通常是作为一个整体向社会提供的，具有共同受益和联合消费的特点，它通常没有一定的计量单位。 第二，非竞争性。所谓非竞争性是指一个消费者消费公共物品并不影响其他消费者消费的数量和质量。 第三，非排他性。所谓非排他性是指任何消费者都可以不付任何代价消费该物品，对公共物品的提供者而言，其无法将拒绝付款者排除在消费范围之外，或者虽然可以排他，但由于排他成本过高以至在经济上不可行。,3、准公共物品,同时具有不可分割性、非竞争性和非排他性三个特征的物品，我们称之为纯公共物品。 准公共物品既带有公共物品的特性又带有私人物品的特性，但并不具有它们特性的全部，而是居于两者之间。我们将这种介于纯公共物品和纯私人物品之间的物品称为准公共物品或混合物品。 具有非排他性但具有竞争性的准公共物品被称为公共资源性物品，具有非竞争性但具有排他性的准公共物品被称为俱乐部产品,用排他性、竞争性这两个标准来衡量，所有物品可以分为以下四种类型：,（二）公共物品的类型,根据公共物品的性质分类，把公共物品划分为纯公共物品和准公共物品。 根据公共物品的表现形式，将公共物品划分为有形的公共物品（物质公共物品）和无形的公共物品（精神公共物品）。 根据公共物品存在的空间界域，将公共物品分为全国性公共物品和地方性公共物品。 根据公共物品供给者的数量，将公共物品分为垄断性公共物品和非垄断性公共物品。,（三）公共物品有以下几种供给方式,一是政府供给 二是市场供给 三是非政府公共组织供给,二、公共物品的政府供给,（一）公共物品供给的“市场失灵” 1、公共物品供给的“市场失灵”主要表现在以下三方面： 第一，公共物品缺乏提供或供给不足。由于公共物品的非 排他性特征，使得那些没有付出成本的人也可以从中获益，因此，每个人都想搭别人的便车，而不想被别人搭便车，这就在一定程度上导致公共物品供给不足。 第二，公共物品的利用不足。若采用市场供给的办法，将不付费者排除在外，就会导致大量公共物品闲置，造成公共物品的利用不足。 第三，某些种类多的公共物品不适合由市场力量提供。诸如国防、法律等,2、政府提供公共物品的范围 （1）公共性程度高的公共物品 （2）不宜或不应由非政府力量提供的公共 物品 （3）非政府力量不愿意或无力提供且外部 性大的公共物品 （4）非政府力量没有能力提供和虽有能力 提供但非竞争性程度高的公共物品,公共管理学概论,第十五讲 主讲教师：闫宏伟 学时：48,3、政府提供公共物品的方式 政府提供公共物品的方式可以分为直接提供和间接提供两种。 政府直接提供公共物品是指公共物品由政府通过安排预算支出进行垄断性生产或建立营利性的机构进行生产，并提供给消费者使用。 政府间接提供公共物品是指政府利用预算安排和政策安排形成经济刺激，引导私人企业参与公共物品的提供。其实质是在公共物品的生产和供给过程中，引进市场和私人的力量。,政府提供公共物品采取何种方式，应考虑以下几种因素： （1）公共物品的公共性程度。纯公共物品一般应该由政府直接提供（如宪法、法律、政策等）；消费具有完全排他性或很高排他性，也宜由政府直接提供。 （2）外部性的大小。公共物品的外部性越大，越宜由政府提供。 （3）提供成本和效率。对于那些既可以由政府直接提供，也可以采取间接提供的公共物品，应该考虑两种提供方式的成本或效率。,公共管理学概论,第十六讲 主讲教师：闫宏伟 学时：48,三、公共物品的市场供给,1、公共物品供给的“政府失灵” 所谓“政府失灵”，是指个人对公共物品需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足，政府活动并不总像应该的那样或理论上所说的那样“有效”，政府供给公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低。具体表现在：,由于政府提供公共物品存在垄断权，即没有竞争对手提供相同的服务，而公共物品又是一种数量和质量都难以直接界定的物品，因此公众很难对政府产出进行监督。政府可以利用自己的垄断地位获取额外利润，从而导致政府部门总是有一种预算扩张的趋势，预算规模扩大带来的直接后果就是行政部门膨胀，行政部门的膨胀和低效是公共物品供给短缺甚至无效率的直接原因； 政府提供的任何物品的数量和质量都是由政治决策过程决定的，对于公共物品的供给也不例外。政府提供公共物品时往往倾向于满足大多数处于中间状态的受众的偏好，而由于公众对公共物品的需求存在差异，这就导致另一部分人对公共物品的超量需求和特殊需求得不到满足。,2、公共物品供给的市场化 公共物品的市场化供给是指根据市场机制，按照自由交换原则来供给公共物品。在奉行自由主义的政府看来，市场机制是作为主导社会行动的主要手段，其中也包括公共物品的供给，尤其是一些准公共物品。 公共物品的市场化供给意味着把竞争引入公共物品的供给中去，包括如下内涵： 公共物品供给中“决策”和“执行”的相对分离。即政府的职责是制定政策，但政策执行的职责可以由公共部门、私营部门、非营利部门共同承担，政府供给不一定必须采取政府直接生产的方式；,公共物品的供给者多元并存，竞争发展。并不是说私营部门承担公共物品供给就一定有效率，而是强调公共物品供给者必须竞争共存，公共物品供给市场化的目的就是打破垄断，以竞争来提高公共物品供给的绩效； 消费者具有在多元的公共物品供给者中进行选择的权利以及用以选择的资源。社会公众拥有选择权，才能满足消费者日益多样化的偏好，激发供给者的竞争，从而促进其对公众负责并诱致服务革新。,公共物品市场化供给的可能性 排他性技术的提高使得非排他性不再是公共物品市场化供给的障碍。 现代社会分工协作体系的发展促进了公共物品生产体系和提供体系的分离，政府可以将公共物品交由不同部门来生产，为公共物品市场化提供了可能性。 公共物品市场供给的必要还来自于现实中