李善同-十二五区域.ppt

“十二五” 时期中国区域政策的导向分析,李善同 国务院发展研究中心 发展战略和区域经济研究部,注：本报告不代表所在机构观点，仅代表作者观点,主要内容,改革开放以来我国区域政策的回顾 当前我国区域发展的总体特点 “十二五”时期我国区域发展面临的国际国内环境和条件 “十二五”时期我国区域政策分析,改革开放以来我国区域政策的回顾,从1978年到90年代中后期，是沿海地区率先发展阶段,党的十一届三中全会作出了将全党的工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来的重大决策，我国经济社会发展进入一个新的阶段 这阶段区域发展战略要优先解决的问题是如何通过扩大开放，加快发展 区域经济发展指导方针的转变-由过去主要强调备战和缩小地区差别，逐步转移到以提高经济效益为中心，向沿海地区倾斜 国家投资布局重点逐步东移-19781995年，沿海地区吸引外资占全国吸引外资总额的84.7%，基本建设投资占全国的比重也明显提高发展 实施沿海对外开放政策-形成了一条从南到北沿海岸线延伸的沿海对外开放地带 实行国家扶贫开发政策- 20世纪80年代初，我国开始酝酿并着手解决贫困地区的问题 进一步完善民族地区政策- 1979年以来，国家在人力、财力、物力和技术等方面对少数民族地区给予相应支持，并在政策上给予特殊照顾,从1978年到90年代中后期，是沿海地区率先发展阶段,沿海地区的率先发展，加快了我国改革开放进程，使我国的经济实力迅速上升，缩小了与发达国家之间的差距，为上世纪末实现国内生产总值比1980年翻两番的战略目标，以及人民生活达到小康水平作出了巨大贡献。但是由于发展基础和条件的差异以及其他原因，使东部地区与中西部地区发展速度的差距逐步扩大,从上个世纪90年代中后期开始，特别是进入新世纪后是协调发展战略全面实施阶段,上世纪90年代中期，针对地区差距带来的突出矛盾，根据邓小平同志关于“两个大局”的构想，党中央审时度势，统揽全局，适时作出了完善区域发展战略的重大决策 1995年9月，中共十四届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议，明确把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为今后15年经济和社会发展必须贯彻的重要方针之一 1997年9月，江泽民同志在中共十五大报告中特别强调，要“从多方面努力，逐步缩小地区发展差距”，“促进地区经济合理布局和协调发展” 提出地区经济协调发展的总方针 实行全方位的对外开放政策 调整国家投资和产业布局政策 完善国家扶贫政策和民族地区政策,从上个世纪90年代中后期开始，特别是进入新世纪后是协调发展战略全面实施阶段,自1999年以来，为促进区域经济协调发展，国家先后制定实施了西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略和促进中部地区崛起战略，在十一五规划中又提出推进形成主体功能区，这表明我国已经进入区域协调发展战略全面实施的新阶段 实施西部大开发战略-1999 振兴东北地区等老工业基地-2002 促进中部地区崛起2004 鼓励东部地区率先发展,东、中、西、东北: 人均 GDP增长率,人均GDP的分布（1978年， 1990年, 2000年， 2005年）,1978年,1990年,2000年,2005年,当前我国区域发展的总体特点,地区差距有所缩小，但发展不平衡性问题仍比较突出,2004开始到2008年各省之间人均GDP计算的地区差距逐年下降 但是区域之间居民的生活和福利水平、各地居民所享有的基本公共服务水平差距较大 。 值得指出的是，下面表中的人均基本公共服务支出都是按照常住人口来计算的，事实上，当前各个地区财政中基本公共服务支出的受益对象绝大部分是本地户籍人口，尤其是在教育、医疗卫生和社保领域。因此在现实中，各个地区之间基本公共服务的差距远比表中所反映的差异显著,用现价人均GDP计算的Gini系数,各省人均GDP的基尼系数（不变价，1978=100）,各省间不同指标不平衡程度的比较,产业集聚水平有所提高，但是生产力和人口空间布局与环境生态承载力存在不协调的问题,我国产业经历了较为显著的空间重组变化过程，产业地理集中度明显提高。以制造业为例，反映制造业总体分布特征的区位基尼系数算术平均值和加权平均值分别从1980年的0.515、0.517上升到2007年的0.61、0.58 从产业集聚的区域来看，改革开放以来我国产业主要集中在东部地区。以制造业为例，东部地区制造业地区平均集聚率由1980年的0.541上升到2007年的0.672，上升了24.2%；而东北地区由1980年的0.151下降到2007年的0.068，下降幅度为54.9%；中部地区由1980年的0.167下降到2007年的0.147，下降幅度为11.9%；西部地区由1980年的0.139下降到2007年的0.114，下降幅度为17.9%,我国制造业地理集中区位基尼系数变化,我国制造业总体地区分布变化,产业集聚水平有所提高，但是生产力和人口空间布局与环境生态承载力存在不协调的问题,尽管我国产业集聚程度明显提高，但是仍存在生产力和人口空间布局与环境生态承载力存在不协调的问题。一方面，有些环境承载力高的地区，经济活动聚集度不够高；另一方面，有些环境承载力弱的地区，却过多地承载了经济活动。这既造成了资源和要素配置效率的损失，也带来了严重的环境污染和生态问题。这种情况不仅表现在大的区域板块之间，也表现在一些区域板块内部,区域经济一体化持续推进，但仍存在大量阻碍一体化发展的因素制约资源在区域空间上的配置效率提高,区域基础设施一体化持续进行 区域市场一体化深入发展-我国区域市场一体化正在政府作用与市场作用的合力下深入发展，并出现整体推进和部分先行两种模式 区域产业一体化形态初现-我国区域内及区域间产业垂直分工逐渐成形，产业统一布局正成为一体化的重要突破口,区域经济一体化持续推进，但仍存在大量阻碍一体化发展的因素制约资源在区域空间上的配置效率提高,当前仍存在大量阻碍区域经济一体化发展的因素，制约资源在区域空间上的配置效率提高 要素流动不畅导致效率损失。由于地方保护主义行为的存在以及由于户籍、社保、基本公共服务等方面的制度性缺陷，要素（特别是劳动力要素）在空间上的流动不畅，影响了资源配置效率的优化 区域优惠政策“碎片化”导致价格信号扭曲，影响资源配置效率的提高 行政区划和管理体制限制要素合理配置-区域之间在发展规划、基础设施和基础产业发展等方面往往缺乏必要的协调与合作，造成大量的重复建设和资源浪费现象。与此同时，由于受到行政区划和管理体制的限制，区域之间在经济发展的相关政策上也缺乏有效协调，往往形成底线竞争局面，使得整体利益受损,地区间专业化分工水平有所提高，但地区间产业重复建设问题仍比较突出,改革开放以来地区间专业化水平总体明显提高。以制造业为例，我国各地区制造业专业化指数算术平均值由1980年的0.247上升到2007年的0.379，升幅为53.4%。其中，东部地区专业化指数由1980年的0.169上升到2007年的0.208，上升幅度23.1%；而东北地区和中西地区分别由1980年的0.376、0.236、0.206上升到2007年的0.509、0.329和0.469，升幅分别为35.4%、39.4%和127%,我国各地区制造业专业分工指数,地区间专业化分工水平有所提高，但地区间产业重复建设问题仍比较突出,尽管伴随着市场化的推进我国地区间专业分工水平有所提高，但是当前我国地区间产业重复建设问题仍非常突出 钢铁2008年我国粗钢产能6.6亿吨，需求仅5亿吨左右；2009年上半年全行业完成投资1405.5亿元，目前在建项目粗钢产能5800万吨，粗钢产能将超过7亿吨 水泥2008年我国水泥产能18.7亿吨,其中新型干法水泥11亿吨；目前在建水泥生产线418条，产能6.2亿吨，另外还有已核准尚未开工的生产线147条，产能2.1亿吨。产能全部建成后，水泥产能达到27亿吨，市场需求为16亿吨 平板玻璃 2008年全国平板玻璃产能6.5亿重箱，产量5.74亿重箱，占全球产量的50%；2009年上半年投产13条生产线，新增产能4848万重箱，目前各地还有30余条在建和拟建浮法玻璃生产线，平板玻璃产能将超过8亿重箱 煤化工传统煤化工重复建设严重，产能过剩30%，2009年上半年甲醇装置开工率只有40%左右,地区间专业化分工水平有所提高，但地区间产业重复建设问题仍比较突出,尽管伴随着市场化的推进我国地区间专业分工水平有所提高，但是当前我国地区间产业重复建设问题仍非常突出 多晶硅2008年我国多晶硅产能2万吨，产量4000吨左右，在建产能约8万吨，产能已明显过剩 风电设备目前，我国风电机组整机制造企业超过80家，2010年我国风电装备产能将超过2000万千瓦，而每年风电装机规模为1000万千瓦; 电解铝我国电解铝产能为1800万吨，占全球42.9%，产能利用率仅为73.2% 造船业我国造船能力为6600万载重吨，占全球的36%，而2008年国内消费量仅为1000万载重吨左右，70%以上产量靠出口,各地区节能减排意识增强，主体功能区划分日益成为各地区促进发展的新理念，但节能减排的长效机制尚未形成，推进主体功能区实施政策机制尚未建立,“十一五”以来我国各地区节能减排意识明显增强，出台了一系列促进节能减排的政策和措施，有力地推动了我国节能减排任务的完成。我国单位GDP能耗改变了2002年以来持续上升的态势，2006年、2007年、2008年、2009年单位GDP能耗分别下降了1.83%、5.15%、5.20%和2.2%；二氧化硫和化学需氧量在2007年首次实现排放总量双下降，分别下降4.66%和3.14%，2008年下降的幅度更大，与2007年同期相比分别下降了5.83%和4.45%。但是，目前我国促进各地区基于市场机制节能减排的长效机制尚未建立。 伴随着国家“十一五”规划纲要正式提出主体功能区，各地区发展过程中日益重视优化国土空间布局，注重推进主体功能区划分，主体功能区建设取得了一定成绩。但是对应于承担不同功能的地区，仍未制定和实施相应政策体系；对于限制开发区和禁止开发区的补偿机制也尚未建立,近年来单位GDP能耗和主要污染物变化情况,“十二五”时期我国发展面临的国际国内环境和条件,国际环境和条件,国际金融危机和全球经济的再平衡使全球化处于十字路口，我国经济增长必须更加注重内需作用 根据一个国家的要素投入、产业结构、支出及贸易结构等指标，全球的主要经济体可以划分为资源产品供给经济体、中低端制造业产品生产经济体、高端制造业产品生产经济体和消费主导经济体，这就是典型的资源供给产品生产消费循环模式。 过去多年来，这个循环一直是以不平衡的方式运行，全球经济由此积累了巨大的风险。 国际金融危机导致全球产业分工模式调整 但主要经济体所选择的经济政策对全球经济再平衡的路径和结果具有重要的作用。主要经济体的经济政策，尤其是部分发达国家采取的较多贸易保护措施却很可能使全球化处于一个十字路口 国际贸易保护主义有所抬头，全球贸易很难回到金融危机前的快速增长轨道。因此，“十二五”时期我国经济要保持长期较快平稳的发展，必须扩大国内需求，推动经济增长由出口导向、投资拉动转向内需、出口和投资协调拉动,国际环境和条件,气候变化日益成为全球经济增长的重要约束，更多的国家将选择可持续发展模式，我国将面临更严峻的减排压力 全球气候变化问题日益突出，已成为我们这个时代的标志性问题。 导致全球气候变化的重要原因是全球温室气体排放的持续增加，因此，未来越来越多的国家和地区将意识到节能和环保的重要性，可持续发展模式为越来越多国家所选择 虽然，目前发达国家与发展中国家之间甚至同为发达国家的美国与欧盟之间在应对全球气候变化问题上分歧较大，各国之间矛盾很多。但是通过国际合作共应对气候变化和环境保护问题已成为世界共识，国际协调和合作增强。 在全球共同应对气候变化的国际协调与合作将进一步增强的同时，对节能和环保的关注将对各国贸易政策产生重大影响，环境标准和“绿色壁垒”将成为未来多边贸易谈判的重要内容。 环保产业必将在更大的程度上突破少数发达国家的狭小范围，更加迅速地在世界各国发展 ，它必将成为世界多数国家的一种新的经济增长点，从而为克服环境保护的长远利益与经济增长的现实利益之间的矛盾提供条件 “十二五”时期我国面临的国际减排压力将会更大，要求基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式,国际环境和条件,国际竞争将更加激烈，我国将面临发展中国家和发达国家双重竞争压力 一方面是作为竞争对手的低工资水平的贫困国家，他们在成熟产业将逐步占据主导地位，将对中等收入国家带来严峻的挑战； 另一方面作为创新者的发达国家，他们在那些技术变化较快的产业领域中具有巨大优势，中等收入国家很难同他们竞争,我国经济发展取得了巨大成就，但仍是一个发展中国家，发展仍是第一要务,19782009年，我国GDP年平均增长9.85%，GDP占世界份额的比重由1977年的0.7%上升到2008年的7.1% 2008年，按汇率法计算，中国的人均国民收入（GNI）2940为美元，只及世界平均水平的34%，居127位，按购买力平价法（PPP）计算，中国的人均GNI为6020美元，只及世界平均水平的58%，居122位 十二五及今后相当长的时期内，提高发展水平，增强经济实力仍是重要任务，促进区域协调发展必须以这一任务为前提,中国国际地位的变化（占世界份额%）,世界银行历年按收入分类的标准,2008年人均GNI（官方汇率和购买力平价）,我国传统比较优势，特别是劳动力竞争优势正缓慢削弱，需要优化资源空间配置格局、提高资源空间配置效率,劳动年龄人口总量在2018年左右达到峰值，劳动力总量的增长放缓乃至减少，将削弱我国劳动力供给数量优势和劳动力成本优势 人口的老龄化程度上升，社会保障支出水平的增长，以及新劳动法的实施，都会提高劳动力的总成本 随着劳动力等要素成本的上升，我国产品低成本优势将逐步减弱，迫切需要创造新的竞争优势，促进发展方式从主要依靠增加资源消耗向更多依靠效率提高转变 通过体制和政策调整，促进要素流动、加强区域分工与合作，提高资源空间配置效率存在较大的潜力和空间,我国可贸易的资源需求量迅速上升，不可直接贸易的资源、生态和环境要素约束更加突出，对促进生产力布局与资源环境承载力相适应、加大环境生态保护力度要求更高、更迫切,在可贸易的资源方面，我国的对外依存度将迅速上升 淡水、土地、生态环境等不可直接贸易要素对经济发展的约束将日益强烈 随着发展水平的提升，人民群众对清新的空气、干净的水资源、优美的环境提出了更高的要求 加大环境和生态保护力度，也是促进人与自然和谐相处、实现可持续发展的必然要求 要根据不同区域资源、环境和生态承载力的情况，合理确定该地区的发展方向、产业选择以及经济和人口承载规模,Source: Growth and Impact of GVCs? What is so special? (OECD),Source: 2008 White Paper on International Economy and Trade,38,Decreasing international transport costs,39,中国的经济密度，处于急剧城市化过程中,/wdr2009,42,韩国的经济密度，它是有史以来城市化最快的国家,/wdr2009,43,印度的经济密度，在城市化进程上仍然好恶参半,/wdr2009,44,俄罗斯,欧洲都市带,拥有密度,奔向繁荣,46,比利时,47,波兰,48,西欧的专业化生产和贸易,空中客车的零部件生产、运输和组装涉及整个西欧,49,2009年世界发展报告 传递的信息,不平衡增长 平衡经济增长意味着对经济发展的阻挠 共享性发展 基本生活水平的地区不平衡既不合理也不是不可避免的 怎样才能实现不平衡增长和包容性发展并行不悖？答案是“经济一体化” 关于城市化、地区发展和全球一体化的政策方向应该从地理空间针对性转向地理空间一体化,50,2009年世界发展报告的建议,遵循经济成功发展所需要的空间转变 高密度、短距离、低分割 发挥市场力促进经济、人口聚集的作用 聚集、迁移和专业化分工 制定适应国家经济地理的一体化政策 统一性制度有利于劳动力和资本流向有条件的地区 连接性基础设施不要预期产生均衡发展 针对性干预措施只是在需要的地方 结果：不平衡增长，共享性发展,“十二五”时期区域政策导向分析,地区协调发展的内涵,要充分体现科学发展观的要求，服务于国家现代化建设，有利于增强国家综合实力和综合竞争力，有利于社会福利的普遍增长，有利于社会的融合，有利于人与自然关系的和谐 要以建立和谐社会和最终实现共同富裕为目标，现阶段我国在这方面的主要任务是，遏制地区间人均生产总值扩大的趋势，使之保持在一定的限度内。逐步缩小不同地区居民所享受的公共产品的差距,地区协调发展的内涵,要以国民经济整体效益为依归，以发挥地区比较优势为基础，形成合理的区际产业分工格局 要以扩大合作为目的，以加强地区之间战略协调为途径，实现区际良性互动 消除地区壁垒，建立全国统一市场 各地区人与自然的关系处于协调和谐状态,政策建议,进一步完善国土功能分区，优化经济布局 进一步提高经济活动集聚度和完善城市间分工水平,构建高效率城市群 进一步培育欠发达地区的内生增长能力，促进可持续发展 推进基本公共服务均等化，促进发展成果的共享 清理各种限制要素流动的政策，促进区域一体化发展,进一步完善国土功能分区，优化经济布局,我国幅员辽阔，各地区的自然生态状况、水土资源承载能力、区位特征、环境容量、现有开发强度、经济结构特征、人口集聚状况、参与国际分工的程度存在显著的差别。因此，必须从全国层面优化资源空间配置高度考虑区域分工，完善国土功能分区，优化经济布局 应健全功能区规划的管理体制 应完善功能区规划实施机制 应不断完善功能区规划的实施方案,不同规模的聚集点促使形成了三种不同类型的规模经济：内部规模经济、地方化经济和城市化经济,小城镇有利于内部规模经济的实现。小城镇有利于促进公司和农场的规模生产，从而减少生产成本花费，形成规模经济。这些地区并不需要较大的人口规模，更为重要的是需要提供基本的社会服务设施，例如学校、街道、安全和环境卫生。小城镇是连结农村地区和城市地区的的纽带。例如印度南部的小镇斯里伯鲁布多，1999年被韩国现代公司选中作为其工厂的所在地，当时人口只有2万人，2006年该镇为现代公司生产了100万辆汽车。 中等城市促进地方化经济的实现。中等城市是地区的社会经济中心，是地区的交通节点、金融和商业中心，同时也提供先进的公共卫生、教育和文化设施。这些地区更为专业化，重视制造业及传统产品和标准化产品的生产。在这些二级城市中，产生了地方化经济。即获益于某个产业的专业化生产，例如具有某一高效生产技能的专门适合某一产业生产的劳动力，或者在生产中专门生产某一零件的专业公司。 大城市促进城市化经济的实现。大城市具有多样化的工业生产和多元文化特征以及其他福利设施。因此，这些城市吸引了大量的有技能的人们的聚集，是新的想法和创意产业的孵化器。这些城市形成了生产和成本获益于高密度和多样性的城市化经济。,高效包容的城市化战略,经济增长在地区间的分布是不平衡的，任何在空间上均衡分配经济活动的意图最终只会阻碍经济的增长； 地区间的不平衡增长和地区间的和谐发展可以同时存在，通过统一性的制度安排（Institution）、连接性的基础设施（Infrastructure）和指向性的激励措施（Incentive），能够推动不同地区发展的一体化，缩小不同地区居民的生活和福利水平差距，同时实现地区增长的经济利益和地区公平的社会利益。 试图通过人为干预和阻碍经济活动集聚来缩小区域差距，不仅会导致效率损失，区域之间的公平性最终也难以得到保障,进一步提高经济活动集聚度和完善城市间分工水平,构建高效率城市群,要素和经济活动在空间上的集中是经济发展的客观趋势和要求，不仅有利于提高效率和增强国家均衡各地福利水平的能力，也有利于节约资源（特别是土地资源）和保护环境 进一步提高经济活动集聚要以城市化为载体 东部地区促进城市连绵带发展 中部地区促进城市群发展 西部地区发挥城市增长极的带动作用 进一步完善大中小城市分工体系 大城市特别是特大城市通过（生产性）服务业发挥辐射带动作用 中小城市应按照专业化特点发展制造业，形成专业化集群 小城镇发挥统筹城乡发展的作用，提高农村公共服务水平的功能,进一步培育欠发达地区的内生增长能力，增进发展的可持续性,进入新世纪以来我国中西部的一些省份能够保持强劲的增长态势 实施区域协调战略以来，国家大幅度加大了对中西部地区建设资金投入的力度，中西部地区基础设施建设显著改善 中西部各地区上了很多项目工程，固定资产投资增长迅速 这轮经济增长期对资源的需求增长较快，资源型产业有较好的发展机会 十二五时期促进中西部地区经济持续增长，除了进一步加大对中西部地区的支持力度外，关键是提高中西部地区科技创新能力、体制创新能力、产业配套能力、公共服务供给能力,60,Traditional understanding of economic development,Agriculture Manufacturing Services,Inno