【南方周末】流乞救助办法决策历程

1 / 8 【南方周末】流乞救助办法决策历程 “谁都没想到这么快” 6 月 23 日， 民 到收容遣送制度被废止的消息后，百感交集，简直不能置信：“收容被废了？真的被废了？！” 年 70 岁， 潜山县梅城镇人。 1999 年 8 月，她的儿子徐英东在北京被收容，至今下落不明。徐英东属狗，如果还活着，今年该 32 岁了。 4年来， 70 岁的母亲一直在北京和 地寻找儿子。希望能到收容站交点钱“赎”儿子回家，但一直没能找到。无数次的进京奔波加上长期的精神压抑， 得迟缓了。“收容”两个字，已经成了她心头最深的痛，现在 乍听收容被废止的消息，说着说着，她就在电话里哭了起来：“那就好，那就好，大家都会平安了，日子会好起来的，会好起来的。” 6月 18 日，向全国人大建议对收容遣送办法启动违宪审查的许志永正在天津，在天津收容遣送站和一位自愿投奔到收容站的山东农民交谈，新闻联播突然播发了收容遣送废止的消息，许志永说自己刹那间非常惊诧 “没想到会这么快。” “没想到这么快”，几乎成为每一位接受采访者的口头禅，无论民间或者学界。 6 月 16 日下午 2 时， 5 位国内著名的法律专家走进位于北京市西城区文津街 11 号的 制办公室，这里将进行一 场重要的专家论证会。他们分别是：北京大学行政法教授姜明安，中国政法大学行政法教授马怀德，国家行政学院教授应松年、袁曙宏，中国人民大学宪法2 / 8 学教授韩大元。 制办的几位领导亲自接待他们，一边点头致意一边将城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法交到了 5 位学者手中。法制办领导提醒专家们：时间很紧，你们几位抓紧时间多谈谈。 专家论证会开到了下午 5时，参加会议的几位学者说，那天谈得挺好，气氛很活跃，对学者提出的意见， 制办的领导非常重视，做了翔实的记录，不少意见直接体现在事后正式出台的管理办法里面。 两天后 ， 6 月 18 日， 理温家宝主持 务会议，原则通过城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法，又过了仅仅两天， 6 月 20 日，温家宝总理签署 381 号令，公布施行城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法，施行时间自今年 8 月 1 日起， 1982 年 5 月 布的城市流浪乞讨人员收容遣送办法同时废止。 瓜熟蒂落 收容遣送制度实施了 20 年，代替它的新法规为什么没能早些时间出台？新的管理法规出台迅速，有没有以牺牲立法质量为代价？ 这些问题成了新法规出台后从学术界到民间都很感兴趣的话题。 制办在这个问题上 似乎颇有些委屈。 6月 23 日， 制办有关部门的工作人员在电话里对记者说：“很早了，至少有十年我们都在研究这个问题。”而此前的新办法草案专家论证会上，法制办领导也谈到， 一直在考虑改革现行收容遣送制度的问题，也在各方调研征求意见。但一个制度废除容易，如何替代则须好好思量。中国人3 / 8 民大学韩大元教授告诉记者，收容遣送制度的改革问题，两年前 已开始准备，的确并非仓促之作。 6 月 5 日，记者曾就收容遣送办法的修改问题致电 制办政法司一位工作人员，他告诉记者，那一段时间里全司的人“非常忙”，好像有开不完的会， 一直在加班加点。 袁曙宏教授说，救助办法虽然制定得很快，但 常慎重，开了很多座谈会，征求了管理部门、救助部门、专家学者和有关社会团体的意见，考虑了方方面面的因素。 据了解，起草小组下载和翻阅了大量的国外资料作为参考，有学者称，“有些东西比我们了解的还多。” “尽管时间短，但草案本身已很成熟。”马怀德教授说当时拿到草案的第一感觉是“耳目一新”。与会的学者普遍比较认可草案的彻底性，认为是一个很好的东西。姜明安教授说，如果立法的技术条件达到，一个月起草一个办法也无可厚非。他认为将有偿的收容遣送转变为无偿的救助 ，立意的转变相对立法技术来说更加重要。 民政部门的矛盾 北京大学社会学系教授王思斌是民政部专家组成员，“为收容遣送的事，八九年前我就说，这样下去不行，得改啊。”王思斌说，民政部不是没有考虑这个问题，但也确实有为难之处。 作为主管收容遣送的民政部门的确没有停止过改革的呼声。 2000 年对于广东省取消收容遣送收费的做法，当时接受本报记者采访的民政部表示十分支持。 当时民政部一位司长态度鲜明地说，收费是滋生的土壤，不4 / 8 仅路费、伙食费不能收，连床铺费都不能收 你把人抓起来、关起来、强行送回原籍，凭什么要我出钱？ 这种情况必须改变，作为政府的一项行政职能，应当由政府掏钱。 负管理之责、却又不具有法律规定的强制权，民政部门在收容遣送问题上骑虎难下，也因此在社会上背了很多骂名，甚至有时候也不得不接受自己良心的拷问。 几年前，一处收容站不幸发生了一起恶性伤亡事故，当时民政部的一位领导对一位学者说他也很难过，也认为这些做法非常不妥。在这样的背景下，民政部相关部门曾经提出改革建议：要么把收容的强制权收归民政统管，要么就干脆不要让民政管。最后这个意见没有被采纳。 在这次新救助办法的起草中，民政部贡献了很多经验和教训。 从强制到 自愿 新出台的救助办法剔除了收容遣送旧办法中 80 90的内容，可以说对旧法进行了整体颠覆。学者认为，新办法最大的突破就是“变性” 将强制收容转变为自愿救济。正如袁曙宏教授所言：对这些生活无着的流浪人员既要给他救助，给他饭吃，给他地方住，又不能侵犯他的，这是现在这个制度设计的重点。 旧办法中暗含的强制原则已经被彻底废弃，完全坚持自愿。马怀德教授说，我们过去说收容遣送有毛病，主要就是指这一块儿。现在的求助完全是一种自愿行为，求助人可以来去自由。 因为不需要强制，公安自然退出救助体系，意味着此体系不需要以强制力作为依托。公安机关目前仅有5 / 8 和其他公务机关一样的告知的义务，即告诉可能需要救助的人哪里有救助站可以投奔，但去不去将由流浪乞讨人员自由决定，公安不再有任何权力将任何人强制送往救助站。 北京的城市流动人口都害怕听到这样一句话 “小心把你送到昌平筛沙子。” 昌平是北京治安收容站的所在地，筛沙子的目的是让你挣够路费才能回家。但什么时候能挣够，无从知道。这样的行为在以前是有法律依据的， 1982 年公安部、民政部在收容遣送站的实施细则中规定：“收容遣送站组 织被收容人员进行生产劳动的收入，主要用于被收容人员的伙食补贴和遣送路费。”而新办法规定 救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。如果没钱回家，将由救助站提供乘车凭证。 不可否认，原来的“收容站创收”背后也有其制度性原因 经费不足。因为没有确定的“皇粮”，便开始“靠山吃山”。马怀德教授认为，救助办法明确将救助工作所需的经费纳入财政预算，“这非常非常重要”。韩大元教授更是建议，是否可以考虑作出单独的财政预算来保障资金投入。他认为，尤其是收容站变为救助站后 ，资金的需求注定将更大，财政保障尤显重要。 可以看到，政府也正在为救助的社会化打下伏笔，办法规定“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”。这是大势所趋，也是限制公权力可能滥用的改革方式。几位学者普遍认为，民间救助6 / 8 是未来的发展方向，但现在为时尚早。姜明安认为，对流浪乞讨人员提供救济并非是必须由政府提供的“公共物品”。在国外，这种“公共物品”很多是由非政府组织的公益团体、慈善机构提供的。但是，政府也并不是什么都不管，在现代社会，政府往往是和民间一道从事这种福利事业的。他说：“没有政府的支持，民间从事这项 事业，可能会因为缺钱或其他条件缺陷而发生各种困难。”他觉得，政府已经具备了大量现有的收容站和人员，这些资源必然先要利用起来。 另一个明显的变化是，对救助机构的责任加强了，相反减轻了受助者的义务。比如第 14 条：“救助站工作人员应当自觉遵守国家的法律法规、政策和有关规章制度，不准拘禁或者变相拘禁受助人员；不准打骂、体罚、虐待受助人员或者唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员；不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财物；不准克扣受助人员的生活供应品；不准扣压受助人员的证件、申诉控告材料；不准任用受助人员担任管理工作；不准使用受 助人员为工作人员干私活；不准调戏妇女。”而此前，更多的不准是用来要求收容者的。正如马怀德解释：“以前屁股坐在收容站的位置上，现在是坐在了救助人的立场上。”袁曙宏也认为，以前老百姓被当作管理的对象，现在成为服务的对象。 新办法体现了政府理念的变化，从权力政府向责任政府转变，从管制政府向服务政府转变。 一个曾经望而生畏的地方突然间可能变成为流浪乞讨7 / 8 人最愿意投靠的温暖之地，这种极端的变化，或许也需要老百姓花些时间慢慢去适应。 新办法是否还会“变形”？ 1982 年的收容遣送办法在立法本意上也是以救济为主，但在20 年的制度行走中它不幸发生了异化。特别是将收容对象扩大到“无合法证件，无固定住所，无稳定经济城市都一样，这样他就不会流浪，流浪的就很少。我们只能讲从制度上尽量减少，使这些人不因为生活无着而流浪，没有帮助而流浪。”袁曙宏教授对记者说。 收容遣送制度的废除必然会给城市治安管理带来一些可以预见的麻烦。马怀德及几位学者在不同场合一直建议制定一部统一的保安处分法，这种观点认为可以把收容遣送、劳动教养等一系列制度改造成为保安处分制度，用以实现法律的社会福利、社会教育和犯罪预防的功能。 新闻链接 摘牌 6 月 22 日上 午 10 时，沈阳市沈河区热闹路 130 号“沈阳市收容遣送站”的牌子被摘下保存起来。这座从 1948 年 10 月 1 日起一直从事收容遣送工作的建筑完成了它的“收容遣送”使命，并将开创“救助管理”的新的历史。 6 月 24 日上午 9 时，随着“深圳市收容遣送站”和“深圳市收容遣送站待遣分站”两块招牌的摘除，深圳市在全省率先告别了长达 41 年的“收容遣送”历史。据统计， 41 年来深圳市收容遣送站共收容遣送收容人员490 万人次，其中内收 380 多万人次，港遣 100 多万人次。 6月 24 日 10 时 30 分，随着大连市收容遣送